Mission "Aide publique au développement" - Comptes spéciaux : "Prêts à des Etats étrangers" et "Engagements en faveur de la forêt dans le cadre de la lutte contre le changement climatique"

M. Yvon COLLIN et Mme Fabienne KELLER

II. LES CRÉDITS ET ACTIONS POUR 2012

A. UNE FORTE DIMINUTION DES AE APRÈS LA RECONSTITUTION DES FONDS MULTILATÉRAUX

Les crédits du programme 110 « Aide économique et financière au développement » sont prévus par le présent PLF à hauteur de 627,70 millions d'euros en AE et 1,192 milliard d'euros en CP soit, par rapport à la dotation inscrite en LFI pour 2011 (2,49 milliards d'euros en AE et 1,170 milliard en CP), une division par quatre des AE et une légère hausse des CP , à hauteur de 1,9 %.

Cette évolution est commandée par le hasard du calendrier de la reconstitution de fonds multilatéraux auxquels la France contribue, en particulier l'Association internationale de développement (AID). De fait, entre la LFI pour 2011 et le présent PLF, les AE prévues au titre de l'action n° 1 « Aide économique et financière multilatérale » sont divisées par 9,6, après avoir été multipliées par 5,8 entre 2010 et 2011.

Crédits du programme « Aide économique et financière au développement »

(en millions d'euros)

Source : PAP de la mission « Aide publique au développement » annexé au PLF pour 2012

Les crédits sont consacrés à 99 % à des dépenses d'intervention (titre 6, à hauteur de 420 millions d'euros en AE et de 578 millions d'euros en CP) et à des dépenses d'opérations financières ( titre 7 , à hauteur de 198,3 millions d'euros en AE et 603,7 millions d'euros en CP), alors que la loi de finances initiale pour 2011 ne comportait pas de dépenses d'opérations financières.

Les crédits inscrits en dépenses d'opérations financières résultent principalement des engagements pris par la France d'augmenter sa contribution à deux organisations internationales :

- l'Agence internationale de développement (AID), à laquelle la France s'est engagée, en décembre 2010, à verser 1,2 milliard d'euros sur la période 2012-2014, au titre de la 16 ^ème reconstitution des fonds de l'AID assortie d'un instrument financier bilatéral accompagnant les activités de l'AID ;

- la Banque africaine de développement, dont le capital doit tripler suite aux engagements pris lors du G20 à Londres en avril 2009 ; en septembre 2010, la France a annoncé le versement de 400 millions d'euros sur la période 2011-2013.

Par ailleurs, les compensations d'annulations de dette multilatérale des pays pauvres très endettés (PPTE), suite aux engagements pris lors du sommet du G8 de Gleneagles, se traduisent par des sommes également inscrites en dépenses d'opérations financières, détaillées ci-dessous dans la description de l'action n° 3 du programme 110.

B. LES TROIS ACTIONS DU PROGRAMME

1. L'aide économique et financière multilatérale (170,2 millions d'euros en AE, 721,7 millions d'euros en CP)

L'action n° 1 « Aide économique et financière multilatérale » est dotée par le présent PLF de 170,2 millions d'euros en AE et 721,7 millions d'euros en CP . Ces crédits doivent être employés aux trois catégories d'opérations suivantes. On notera que les contributions en cause sont pour la plupart libellées en dollars et couvertes en euros par l'intermédiaire du compte de commerce « Couverture des risques financiers ».

Le cas des contributions aux banques régionales, qui se traduit par des dépenses d'opérations financières inscrites dans cette action, a été analysé ci-dessus.

a) La participation au groupe de la Banque mondiale et au FMI (34,1 millions d'euros en AE, 34,17 millions d'euros en CP)

Des crédits à hauteur de 34,1 millions d'euros en AE et 34,17 millions d'euros en CP sont demandés au titre de la participation au groupe de la Banque mondiale et au Fonds monétaire international (FMI).

Ces crédits sont en très forte diminution par rapport à l'année 2011, où ils avaient notamment permis de financer la reconstitution du capital de l'Association internationale de développement (AID), qui est le fonds multilatéral de la Banque mondiale.

Dans le présent PLF, la France finance notamment le soutien, sous forme de prêts concessionnels mis en oeuvre par l'AFD, au dispositif de Facilités élargies de crédit (FEC) du FMI, dont la France est le troisième contributeur mondial, après le Japon et le Royaume-Uni. Les sommes inscrites à hauteur de 30 millions d'euros en AE et en CP correspondent à la différence entre le coût de la ressource (généralement en euros et à taux fixe) levée par l'AFD et le coût de la ressource prêtée au FMI, sous forme de droits de tirages spéciaux.

b) Les contributions aux fonds sectoriels (43,6 millions d'euros en AE, 120,9 millions d'euros en CP)

Pour les contributions aux fonds sectoriels , près de 43,6 millions d'euros en AE et 120,9 millions en CP sont inscrits dans le présent PLF.

Ces crédits sont destinés à couvrir les initiatives en faveur du développement devant être prises, les 3 et 4 novembre prochains, lors du sommet de G20 à Cannes (15,5 millions d'euros en AE et 1,5 million d'euros en CP), sous forme de coopérations techniques du FMI ( METAC pour le Moyen-Orient et AFRITAC pour l'Afrique), mais qui poursuivent des actions déjà engagées en 2011. Par ailleurs, il est remarquable que des crédits devant donner lieu à des annonces en cours d'exercice budgétaire puissent être inscrits en amont de la programmation budgétaire.

Outre ces initiatives du G20, les principales contributions à des fonds sectoriels sont :

- l' Initiative pour l'alimentation en eau et l'assainissement en milieu rural en Afrique , à hauteur de 4,5 millions d'euros en CP ;

- dans le domaine de la santé, la Facilité financière pour la vaccination (IFFIm), initiative lancée conjointement par la France et le Royaume-Uni, en 2006, et qui doit permettre de lever en dix ans, par neuf émissions obligataires, 4 milliards de dollars destinés au financement de programmes de vaccination et de renforcement des systèmes sanitaires, gérés par la Banque mondiale et conduits par la fondation Global alliance for vaccination and immunisation (GAVI) dans 72 pays. La France, deuxième contributeur à cet instrument innovant derrière le Royaume-Uni, s'est engagée à financer le quart des émissions totales de l'IFFIm jusqu'en 2026. La première tranche du programme d'emprunts est en partie couverte par une fraction de 10 % des recettes de la contribution de solidarité sur les billets d'avion (CSV) ^{42 ( * )} . Notre participation au montant nominal cumulé des huit autres émissions a justifié l'ouverture de 867,2 millions d'AE en LFI pour 2007. Pour la couverture en paiement, un montant de 27,65 millions d'euros en CP est demandé par le présent PLF ;

- en faveur de l'environnement, d'une part le Fonds pour l'environnement mondial (FEM), à hauteur de 64 millions d'euros en CP pour couvrir la deuxième tranche de la cinquième reconstitution triennale (2011-2014), pour laquelle 215,5 millions d'euros en AE ont été ouverts en LFI pour 2010 ; d'autre part, le Fonds multilatéral pour le Protocole de Montréal , à hauteur de 6,7 millions d'euros en CP et 20,1 millions d'euros en AE au titre de la première annuité pour la reconstitution de ce fonds à partir de 2012 ;

- pour la sécurité nucléaire, le Fonds du sarcophage de Tchernobyl ( 10 millions d'euros en AE et en CP ), étant rappelé que l'Ukraine est éligible à l'APD.

2. L'aide économique et financière bilatérale (351,2 millions d'euros en AE, 371,7 millions d'euros en CP)

L'action n° 2 « Aide économique et financière bilatérale » du programme « Aide économique et financière au développement » est dotée par le présent PLF de 351,2 millions d'euros en AE et 371,7 millions d'euros en CP .

Pour une part limitée ( 9,8 millions d'euros en AE et CP ), ces crédits sont destinés à couvrir les dépenses de fonctionnement que retrace le programme :

- la rémunération de l'AFD (3,4 millions d'euros en AE et CP), pour les opérations de conversion de dette et les aides budgétaires globales que l'Agence met en oeuvre ;

- celle de Natixis (6,4 millions d'euros en AE et CP), au titre de son activité de gestion de prêts de la « Réserve pays émergents » (RPE) et des dons aux Etats étrangers.

La majeure part des crédits de l'action vise des dépenses d'intervention ( 341,4 millions d'euros en AE , 361,9 millions d'euros en CP ). Elles concernent l'AFD principalement, ainsi que des activités de coopération technique et d'ingénierie.

a) Les interventions d'aide bilatérale relevant de l'AFD (318,3 millions d'euros en AE, 318,  millions d'euros en CP)

Un montant de 22,6 millions d'euros en CP est prévu au titre des prêts bonifiés par l'Etat en faveur des collectivités publiques et PME situées outre-mer , gérés par l'AFD dans le respect des règles communautaires.

Au titre des bonifications d'intérêt accordées par l'Etat pour le financement des prêts octroyés par l'AFD dans les Etats étrangers , qui tendent à abaisser le taux d'intérêt de la ressource financière proposée par l'Agence aux bénéficiaires publics et parapublics de ses concours, les crédits inscrits dans le présent PLF s'élèvent à 242 millions d'euros en AE et 179 millions d'euros en CP . Il convient de préciser que le financement par l'Etat des prêts mis en oeuvre par l'AFD dans les Etats étrangers est assuré à la fois par cette action et par le programme 853 de la mission « Prêts à des Etats étrangers » ^{43 ( * )} .

Les bonifications d'intérêt versées à l'AFD pour l' Initiative de lutte contre le changement climatique font l'objet d'une demande de crédit à hauteur de 5,16 millions d'euros en CP .

Les besoins du Fonds français pour l'environnement mondial (FFEM), géré par l'AFD, justifient l'ouverture de 15 millions d'euros en AE , pour la reconstitution du Fonds sur la période 2011-2014, et de 26 millions d'euros en CP .

Pour les aides budgétaires globales (visant un soutien budgétaire aux stratégies nationales de lutte contre la pauvreté et/ou à la stabilisation macroéconomique et à l'amélioration de la gestion des finances publiques des pays bénéficiaires), aides destinées à des Etats d'Afrique subsaharienne et en Haïti mises en oeuvre par l'AFD, sont prévus 61,3 millions d'euros en AE et 85,4 millions d'euros en CP .

b) Les activités de coopération technique et d'ingénierie (23,2 millions d'euros en AE, 43,9 millions d'euros en CP)

Le FASEP-études (volet « études » du Fonds d'études et d'aide au secteur privé), qui permet de financer des études de faisabilité en amont de projets d'investissement, des prestations d'assistance technique ou de coopération institutionnelle en faveur des pays en développement requiert, dans le présent PLF, 19 millions d'euros en AE et 35 millions en CP . Cette dotation en CP est destinée notamment à couvrir, à hauteur de 16 millions d'euros, les besoins liés aux études pour le projet de la ligne à grande vitesse au Maroc, pour lequel 75 millions d'euros ont été engagés par la France en 2008.

Le Programme de renforcement des capacités commerciales (PRCC) que gère l'AFD, outil visant à augmenter l'aide au commerce des pays en développement, fait l'objet d'une ouverture de CP à hauteur de 4,5 millions d'euros , au titre de la quatrième tranche de la reconstitution de ce programme, engagée en 2009.

Une coopération institutionnelle spécifique avec le ministère des finances libanais, visant à soutenir le projet « GIFT MENA », consortium d'écoles et instituts de formation de fonctionnaires dans la région Moyen-Orient et Afrique du Nord, est dotée de 150 000 euros en CP , sur des AE ouvertes en LFI pour 2010.

Enfin, l'action loge la dotation au GIP « ADETEF » (4,2 millions d'euros en AE et CP) ^{44 ( * )} .

3. Les dépenses liées aux traitements de dettes (106,3 millions d'euros en AE, 98,5 millions d'euros en CP)

L'action n° 3 « Traitement de la dette des pays pauvres » du programme « Aide économique et financière au développement » est dotée par le présent PLF de 106,3 millions d'euros en AE et 98,5 millions d'euros en CP . Ces crédits doivent être employés pour les deux catégories d'opérations suivantes.

Outre des dépenses d'opérations financières correspondant à des annulations de dette multilatérale, analysées ci-dessus, les seules dépenses d'intervention inscrites dans cette action concernent une indemnisation de l'AFD au titre du traitement de la dette multilatérale dans le cadre des accords de Dakar I et II .

a) L'indemnisation de l'AFD (60 millions d'euros en CP)

Les accords de Dakar I et II , ainsi que ceux de la Conférence de Paris , prévoient l'annulation d'échéances en principal et en intérêts dues à compter du 1 ^er janvier 1989 au titre de prêts accordés par la France aux conditions de l'APD. La convention passée entre l'Etat et l' AFD , organisme gestionnaire de ces prêts, précise que l'Agence est indemnisée pour ces annulations , au fur et à mesure de la tombée des échéances.

Jusqu'en 2008, le montant d'AE inscrit à ce titre en loi de finances correspondait strictement aux besoins identifiés en CP pour l'année en cause. En LFI pour 2009, afin de se conformer aux recommandations de la Cour des comptes de provisionner l'intégralité des indemnisations dont le montant était déjà connu, 637,3 millions d'euros ont été ouverts en AE, visant principalement les annulations au titre des accords de Dakar précités.

Les CP demandés dans le présent PLF pour l'action (soit 61,37 millions d'euros) sont destinés à couvrir, à hauteur de 60,04 millions d'euros , les échéances 2012 annulées au titre des accords de Dakar et, pour 1,33 million d'euros , les annulations intervenues en Club de Paris .

Le montant des AE demandées (soit 0,45 million d'euros) correspond aux traitements de dette entraînant des annulations de créances.

b) Les compensations à la Banque mondiale et au FAD (105,8 millions d'euros en AE, 37,1 millions d'euros en CP)

Le sommet du G8 de Gleneagles, en juillet 2005, a décidé d'annuler la dette de PPTE envers l'Association internationale de développement (AID). A l'instar de ses partenaires, la France s'est engagée à compenser auprès de la Banque mondiale le coût de cette initiative, soit une charge de 346,8 millions d'euros sur dix ans . Les AE déjà ouvertes en 2006 couvrent la période courant jusqu'en 2016. Le présent PLF prévoit des montants de 21,7 millions d'euros en CP et 77,3 millions d'euros en AE .

Les AE qu'il est proposé d'ouvrir en 2012 correspondent aux engagements additionnels, demandés par l'AID, pour la période 2017-2022.

Le même sommet de Gleneagles a décidé d'annuler la dette de PPTE envers le Fonds africain de développement (FAD). La France s'est engagée, comme ses partenaires, à compenser auprès de la Banque africaine de développement (BAfD) le coût de cette annulation, soit une charge de 145,1 millions d'euros sur dix ans ; les premières AE nécessaires ont été engagée en 2006. Le présent PLF prévoit des montants de 15,4 millions d'euros en CP et 28,55 millions d'euros en AE .

Comme l'AID, le FAD a demandé des engagements additionnels sur la période 2017-2022, qui se traduisent par l'inscription de sommes en AE dans le présent PLF.

Ces engagements additionnels, tant auprès de l'AID que du FAD, offrent à ces organisations une meilleure visibilité de leurs opérations à long terme, sur un horizon de dix ans (jusqu'en 2022) .

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* ⁴² Cf . supra , première partie, chapitre I (I, B).

* ⁴³ Cf . infra , deuxième partie (section I, II).

* ⁴⁴ Cf . ci-dessus, I .