Mission "Relations avec les collectivités territoriales" et articles rattachés - Compte de concours financiers "Avances aux collectivités territoriales"

MM. François MARC et Pierre JARLIER, rapporteurs spéciaux

II. LA MISSION « RELATIONS AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES » EN 2012

A. LA MISSION « RCT » AU SEIN DES CONCOURS DE L'ETAT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

1. Le projet de budget s'inscrit dans une perspective triennale très contraignante

La première loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 ^{1 ( * )} avait retenu pour les concours de l'Etat aux collectivités territoriales, définis comme l'ensemble des prélèvements sur recettes (PSR) de l'Etat, de la dotation formation professionnelle inscrite sur la mission « Travail et emploi » et des dépenses du budget général relevant de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », une évolution égale, chaque année et à périmètre constant, à l' évolution prévisionnelle des prix à la consommation , annexée à la loi de finances.

La loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 , a fixé une nouvelle trajectoire plus contraignante , qui vise la stabilisation en valeur , à périmètre constant, du même ensemble.

Le projet de loi de finances propose en conséquence, dans le strict respect de cette programmation triennale , de fixer le montant des concours de l'Etat aux collectivités territoriales, composant l' enveloppe normée (hors fonds de compensation de la TVA et prélèvements sur recettes issus de la réforme de la fiscalité directe locale) ^{2 ( * )} , au même niveau qu'en 2011, soit 50 601 millions d'euros .

Au sein de cette enveloppe, le PSR au titre de la dotation globale de fonctionnement (DGF) progresse de 0,2 %, les compensations d'exonérations enregistrent une diminution de 7,6 %, la dotation globale de décentralisation (DGD) relative à la formation professionnelle est stable et les crédits d'intervention de la mission RCT (hors crédits affectés au fonctionnement de la direction générale des collectivités locales) s'établissent à 2 556 millions d'euros, en baisse de 0,4 % par rapport à 2011 .

S'agissant de l'ensemble des dotations de la mission RCT, le respect de la norme triennale conduit à une diminution de 4,8 % des autorisations d'engagement et des crédits de paiement.

Programmation triennale des crédits de la mission « RCT »

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performances « Relations avec les collectivités territoriales » annexé au projet de loi de finances

2. La mission « RCT » ne représente qu'une partie minime des concours de l'Etat aux collectivités territoriales

Avec un montant total de crédits de 2,5 milliards d'euros la mission « Relations avec les collectivités territoriales » ne représente que 5 % de l'enveloppe normée des concours de l'Etat et 2,5 % du total des transferts financiers de l'Etat aux collectivités territoriales.

Transferts financiers de l'Etat en direction des collectivités territoriales

(en millions d'euros ; en autorisations d'engagement)

TIDL : Subventions pour travaux divers d'intérêt local

Source : projet de loi de finances pour 2012

3. Le poids important et la diversité des prélèvements sur recettes

Le projet annuel de performances de la mission RCT comporte une annexe spécialement consacrée aux prélèvements sur recettes (PSR) à destination des collectivités territoriales qui constituent le premier levier de l'action de l'Etat en faveur des collectivités territoriales.

Si l'on considère que les concours de l'Etat, hors fiscalité transférée, s'élèvent en PLF pour 2012 à 70,15 milliards d'euros ^{3 ( * )} les PSR constituent plus de 70 % de cet ensemble, soit 49,77 milliards d'euros hors FCTVA.

Répartition des prélèvements sur recettes de l'Etat par type de collectivités bénéficiaires

(en millions d'euros - crédits ouverts en LFI)

Source : réponses au questionnaire budgétaire

Tout comme les crédits budgétaires de la mission RCT, les dotations versées en prélèvement sur recettes connaissent un gel de leurs montants, hors mesures de compensation de la réforme de la taxe professionnelle et hors (FCTVA).

Evolution des PSR exclus de l'enveloppe normée

(AE en millions d'euros)

Source : projet annuel de performances « Relations avec les collectivités territoriales » annexé au projet de loi de finances

S'agissant du FCTVA, vos rapporteurs spéciaux prennent acte de sa diminution qui résulte à la fois du retour à un rythme d'investissement plus modéré après l'effort consenti à l'occasion du plan de relance et de la prudence manifestée par les collectivités face aux incertitudes économiques et financières.

Ils s'interrogent également sur la complexité induite par le mécanisme de versement anticipé du FCTVA ^{4 ( * )} quant à la coexistence de différents régimes d'attributions, variables selon les types de collectivités et selon l'engagement qu'elles ont ou non pris d'accroître leurs dépenses réelles d'équipement par rapport à la moyenne de celles constatées dans leurs comptes des exercices antérieurs.

Le tableau suivant précise la répartition des 57 490 bénéficiaires du fonds en fonction des règles d'attributions de la dotation du FCTVA.

Répartition des bénéficiaires du FCTVA en fonction du délai applicable
à leurs attributions de dotation

Source : réponse au questionnaire budgétaire

La complexité est encore accrue, comme le souligne la DGCL dans la réponse fournie, dans la mesure où « il faut rajouter, à ces données, les 191 communautés d'agglomération et 2 387 communautés de communes dont les attributions du FCTVA sont calculées l'année même de la dépense à partir d'états déclaratifs semestriels . »

B. LES ÉVOLUTIONS DES DIFFÉRENTS PROGRAMMES

La présente mission « Relations avec les collectivités territoriales » regroupe à la fois les concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales qui sont inscrits en dotations budgétaires et les moyens de la direction générale des collectivités locales (DGCL), soit au total 2,556 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 2,514 milliards d'euros en crédits de paiement selon le projet de loi de finances pour 2012.

Elle est constituée de quatre programmes :

- le programme 119 « Concours financiers aux communes et groupements de communes » (780 millions d'euros en CP) regroupe les crédits correspondant à l'ensemble des concours financiers attribués aux communes et à leurs groupements en vue de répondre aux objectifs suivants : compensation des charges transférées à ces collectivités, soutien à l'investissement local, renforcement de la péréquation. A ce titre, il porte les dotations suivantes : dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR), dotation forfaitaire titres sécurisés, dotation régisseurs de police municipale, dotation de développement urbain (DDU), dotation générale de décentralisation ;

- le programme 120 « Concours financiers aux départements » (491 millions d'euros en CP) se compose de deux dotations : dotation générale de décentralisation et dotation d'équipement des départements ;

- le programme 121 « Concours financiers aux régions » (894 millions d'euros en CP) comprend une seule dotation : la dotation générale de décentralisation ;

- le programme 122 « Concours spécifiques et administration » (348 millions d'euros en CP) regroupe, d'une part les aides exceptionnelles aux collectivités territoriales et, d'autre part, les moyens servant à l'administration des programmes de la mission, ainsi que des crédits au titre de compétences transférées concomitamment à plusieurs niveaux de collectivités. Ce même programme porte enfin les dotations Outre-mer.

Evolution des crédits des programmes PLF 2012/PLF 2011 (CP)

(en euros)

Source : projet de loi de finances pour 2012

1. Le gel des principales dotations

A l'issue de la deuxième conférence sur les déficits publics, tenue en mai 2010, il a été acté que les concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales seraient gelés en valeur sur la totalité de la période du budget triennal 2011-2013.

Ce gel concerne toutes les dotations comprises dans « l'enveloppe normée », à l'exception du fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA), des dotations liées à la réforme de la taxe professionnelle et des amendes de police, qui sortent du périmètre de l'enveloppe.

La plupart des dotations retracées par la mission RCT se voient donc appliquer cette règle du gel en valeur .

Les dotations gelées en 2012

(*)Le montant unitaire de l'indemnisation des communes équipées de stations a été gelé à 5 030 euros depuis 2011.

(**) A l'exception, pour 0,03 millions d'euros, du nouveau « Concours pour le financement du transfert du domaine public fluvial » créé par le projet de budget pour 2012 et qui a vocation à recevoir les crédits destinés à compenser aux collectivités locales et à leurs groupements les charges résultant du transfert, à leur demande, de la propriété et de la gestion de voies d'eau et de ports intérieurs.

Source : projet annuel de performances pour 2012

Les dotations à destination des collectivités d'outre-mer qui sont inscrites depuis 2009 sur le programme 122 « Concours spécifiques et administration » bénéficient d'un régime particulier .

Le montant total de ces dotations atteint 110 331 949 euros, en progression globale de 1 % après la hausse de 5,4 % enregistrée en 2011.

Les dotations outre-mer répondent, en effet, à des règles d'indexation spécifiques et échappent, de ce fait, à la règle du gel en valeur. Le taux d'évolution de chacune d'entre elles pour 2012 est précisé par le tableau suivant :

Evolution des dotations Outre-mer

(AE en milliers d'euros et en %)

Source : projet annuel de performances pour 2012

2. Les aides exceptionnelles et les crédits de la DGCL

Le programme 122 comprend enfin deux actions, qui ne représentent que 6,7 % du total des crédits (soit 23,8 millions d'euros en AE), et qui sont les seules à ne pas résulter directement de dispositions législatives d'indexation, laissant donc une relative marge de manoeuvre au responsable de programme.

Ces deux actions concernent les aides exceptionnelles aux collectivités territoriales et l'administration des relations avec les collectivités territoriales.

a) Les aides exceptionnelles

Ces aides sont susceptibles d'être versées aux collectivités confrontées à des circonstances exceptionnelles , notamment à des catastrophes naturelles. C'est sur cette action également que sont inscrits les crédits des subventions pour travaux divers d'intérêt local , abondés en cours de débat parlementaire.

Le tableau suivant présente, par type de subvention, les montants retenus par le projet annuel de performances pour 2012.

Les concours exceptionnels

(en euros)

(*) Dont 700 000 euros pour la participation de l'Etat à la lutte contre la pollution provoquée par les algues vertes.

Source : réponses au questionnaire budgétaire

b) Les moyens et les résultats de la DGCL

L'action 02 « Administration des relations avec les collectivités territoriales » regroupe les crédits de fonctionnement de la direction générale des collectivités locales.

Les moyens de fonctionnement courant sont stables par rapport au projet de loi de finances pour 2011, à 950 000 euros.

Les crédits d'investissement , fixés à 900 000 euros, enregistrent une diminution importante de 35,6 % en autorisations d'engagement et 40 % en crédits de paiement, qui est due à l'avancement des projets informatiques de la DGCL, notamment celui du module expert de contrôle budgétaire « Actes budgétaires ». Les crédits demandés correspondent désormais au lot de maintenance évolutive du marché initial.

Vos rapporteurs spéciaux notent que les indicateurs de performance mesurant l'efficacité des services rendus par l'administration en charge des relations avec les collectivités territoriales montrent les difficultés rencontrées depuis 2010 en liaison avec la mise en oeuvre de la réforme de la fiscalité locale.

Ainsi, la mesure du nombre, du montant moyen et du volume des rectifications opérées en cours d'année sur les dotations ^{5 ( * )} révèle, entre 2009 et 2010, une baisse très nette du nombre des rectifications (de 1 015 à 22), mais une augmentation très forte du montant moyen de ces rectifications (de 8 263 euros à 127 492 euros).

En ce qui concerne les dates de communication des dotations , si l'objectif de mise en ligne de la part forfaitaire de la DGF avant le 15 février a pu être respecté en 2010 et 2011 (il sera repoussé au 1 ^er mars à compter de 2012), il n'en est pas de même pour l'objectif de mise en ligne de la part péréquation de la DGF.

En effet, alors que la mise en ligne avait été effectuée le 17 mars en 2009, elle a été reportée au 5 avril en 2010 , ce qui a eu des conséquences dommageables pour l'élaboration des budgets locaux.

A compter de 2011, l'objectif de communication a été fixé, pour la part péréquation, avant le 20 mars.

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* ¹ Loi n° 2009-135 du 9 février 2009.

* ² La loi de finances pour 2011 a exclu du périmètre de l'enveloppe normée le FCTVA et le produit des amendes. Sont également sorties de l'enveloppe la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle, la dotation de garantie des reversements des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle et la dotation de compensation des produits syndicaux fiscalisés.

* ³ Ce montant ne prend pas en compte le produit des amendes de police et les subventions des ministères en dehors de la mission RCT.

* ⁴ Système créé par la loi n° 2009-122 du 4 février 2009 de finances rectificative pour 2009 et prolongé par la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010.

* ⁵ Dotation globale de fonctionnement et versements du Fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France.