Missions "Gestion des finances publiques et des ressources humaines" et "Provisions" - Compte d'affectation spéciale "Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat"

MM. Albéric de Montgolfier et Philippe Dallier, rapporteurs spéciaux

PREMIÈRE PARTIE
LA MISSION « GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES RESSOURCES HUMAINES »

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION « GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES RESSOURCES HUMAINES »

A. L'ADMINISTRATION FINANCIÈRE ET LES RESSOURCES HUMAINES DE L'ÉTAT

La mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » rassemble les crédits destinés aux administrations financières et à celles en charge de la politique de ressources humaines de l'Etat .

Pilotée par le ministre de l'économie et des finances ainsi que par la ministre de la réforme de l'Etat, de la décentralisation et de la fonction publique, la mission est composée de six programmes très divers qui peuvent être répartis en deux catégories :

- d'une part, les programmes opérationnels de politique fiscale, comptable et douanière , pilotée par les deux grandes directions à réseaux, la direction générale des finances publiques (DGFiP), pour le programme 156, et la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI), pour le programme 302 ;

- d'autre part, des programmes correspondant à des politiques de pilotage ou de coordination à dimension interministérielle (modernisation administrative, entretien des bâtiments de l'Etat, mesures relatives à la fonction publique).

B. LES ENJEUX BUDGÉTAIRES DE LA MISSION

1. Le poids prépondérant des crédits de la direction générale des finances publiques (DGFiP)

Le poids prépondérant du programme 156 « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local », comprenant les crédits affectés à la DGFiP, détermine clairement les enjeux de la mission . Pour 2013, ce programme se voit attribuer 8 554,0 millions d'euros d'autorisations d'engagement (AE), soit 72,9 % des 11 736,1 millions d'euros d'AE de l'ensemble de la mission. Quant aux crédits de paiement (CP), le programme en regroupe également 72,9 %, ce qui correspond à 8 517,4 millions d'euros sur un total de 11 680,1 millions d'euros.

Part des crédits alloués à chaque programme de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » en 2013

Source : projet annuel de performances de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » pour 2013

2. Une mission dominée par les dépenses de personnel

En outre, les dotations affectées à la mission financent principalement des dépenses de personnel. Comme le fait apparaître le tableau ci-dessous, les crédits de titre 2 (dépenses de personnel) représentent près de 76 % de l'ensemble des ressources qui lui sont allouées pour l'exercice 2013 ^{1 ( * )} .

Répartition par titre des crédits de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » en 2013

Source : projet annuel de performances de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » pour 2013

Par conséquent, la maîtrise de l'évolution des crédits de la mission passe nécessairement par une bonne tenue des dépenses de personnel. En 2012, une augmentation de 1 point de la masse salariale de la mission représente un coût supplémentaire d'environ 89 millions d'euros .

L'enjeu de la maîtrise des crédits de titre 2 de la présente mission est d'autant plus important que ces derniers ne représentent pas moins de 7,5 % des dépenses de personnel du budget général de l'Etat .

C. LA LOI DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES POUR LES ANNÉES 2012 À 2017

L'article 10 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 ^{2 ( * )} a arrêté, pour les exercices 2013 à 2015, les plafonds des crédits alloués à la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » . Ces plafonds sont repris dans le tableau ci-dessous :

Plafonds des crédits de la mission « Gestion des finances publiques et
des ressources humaines » dans le cadre du budget triennal 2013-2015 ⁽¹⁾

(en milliards d'euros)

(1) Les plafonds de mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » sont présentés hors contribution directe de l'Etat au compte d'affectation spéciale « Pensions », comme les autres missions du budget général.

Source : extraits de l'article 10 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017

Aussi la mission contribue-t-elle pleinement à l'effort de rétablissement des finances publiques . En effet, entre 2012 et 2013, ses crédits sont réduits de près de 1,9 % (à périmètre constant), puis de 0,9 % en 2014 et de 1,9 % en 2015. Entre 2012 et 2015, la dotation de ce budget a vocation à diminuer de près de 420 millions d'euros .

Toutefois, il faut souligner que les plafonds de crédits arrêtés sont présentés hors contribution directe au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions » ^{3 ( * )} , ce qui explique l'importante différence constatée entre les montants de la programmation pluriannuelle et ceux effectivement demandés au titre de la mission. Ainsi, alors que le budget triennal affiche une dotation de 8,9 milliards d'euros en 2013, 11,7 milliards d'euros de crédits sont prévus dans le cadre du présent projet de loi de finances.

En effet, comme cela a déjà été indiqué, la masse salariale constitue le premier poste de dépenses de la mission. Par conséquent, elle reverse une contribution conséquente au CAS « Pensions », évaluée à 2,8 milliards d'euros en 2013.

Selon le projet annuel de performances de la présente mission, la trajectoire triennale tient compte notamment :

- de la réduction du nombre d'emplois à un rythme moyen de 1,9 % par an sur la période ;

- de la diminution des dépenses de fonctionnement, d'investissement et d'intervention grâce, selon le Gouvernement, à « un ensemble de mesures de modernisation, notamment celles relatives à l'administration électronique, et à une optimisation de l'allocation des moyens ». Aussi la documentation transmise à vos rapporteurs spéciaux fait-elle mention du développement des téléprocédures par la direction générale des finances publiques (DGFiP) et par la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI) ; toutefois, aucune autre précision n'est donnée quant au contenu des mesures génératrices d'économies annoncées .

D. DES CRÉDITS EN LÉGÈRE HAUSSE AU TITRE DE L'EXERCICE 2013

1. Une augmentation des crédits portée par les dépenses de personnel...

La dotation de la mission croît de 1,6 % en AE (+ 180,4 millions d'euros) et de 0,7 % en CP (+ 77,4 millions d'euros) entre les exercices 2012 et 2013 . Aussi atteint-elle 11 736,0 millions d'euros en AE et 11 680,1 millions d'euros en CP. Le programme 156 « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local », qui assure le financement de la DGFiP, représente près de 70 % de la hausse des CP (+124,2 millions d'euros).

Cette augmentation est intégralement portée par les dépenses de personnel qui progressent de 2,5 % (+ 219,7 millions d'euros). Les autres dépenses (fonctionnement, investissement et intervention) diminuent, quant à elles, de 1,3 % en AE (- 39,3 millions d'euros) et de 4,9 % en CP (- 142,3 millions d'euros) ^{4 ( * )} .

Toutefois, à périmètre constant ^{5 ( * )} , la hausse des dépenses de titre 2 est moins forte, de 1,8 % (+158,9 millions d'euros).

Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale (cf. infra) ont eu pour conséquence de ramener les crédits de la mission à 11 680,5 millions d'euros en AE et à 11 624,6 millions d'euros en CP (soit une réduction de 55,5 millions d'euros en AE et CP).

Récapitulation des crédits par programme

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performances de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » pour 2013

Récapitulation des crédits par titre

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performances de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » pour 2013

2. ...malgré la suppression de 2 203 emplois en 2013

Cette situation peut paraître paradoxale dans la mesure où 2 203 équivalent temps plein (ETP) doivent être supprimés dans le cadre de la mission en 2013 ^{6 ( * )} .

En réalité , la hausse des dépenses de personnel s'explique principalement par le poids croissant de la contribution au CAS « Pensions » qui augmente de 7,6 % (+ 195,5 millions d'euros), à périmètre constant, entre 2012 et 2013 ^{7 ( * )} alors que, cette contribution mise à part, les dépenses de titre 2 diminuent de 0,6 % (-36,5 millions d'euros).

Evolution des dépenses de personnel de la mission*

(en millions d'euros)

* Les données relatives à la LFI 2012 sont présentées au format de la maquette budgétaire retenue pour la programmation 2013-2015 (elles sont notamment retraitées des modifications de périmètre et de transfert impactant la mission en 2013).

Source : réponses aux questionnaires budgétaires

3. Quels leviers de maîtrise de la masse salariale ?

a) Le non-remplacement des départs en retraite

Dans le cadre de la mission, le principal levier de maîtrise des dépenses de personnel réside dans la réduction des effectifs . Le programme 156, soit la DGFiP, supporte la majeure partie de l'effort consenti : sur 2 203 ETP supprimés, 2 023 le sont au sein de l'administration fiscale .

Aussi ces suppressions sont-elles permises par un taux élevé de non-remplacement des fonctionnaires partant à la retraite . Sur l'ensemble de la mission, près des deux tiers des emplois supprimés correspondent à un non-remplacement, soit un taux de non-remplacement global de 38 % et de 52 % pour la seule DGFiP.

Evolution des emplois de la mission

Source : projet annuel de performances de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » pour 2013

b) Des facteurs de croissance de la masse salariale insuffisamment maîtrisés

En dépit de cette politique volontariste de réduction du nombre d'emplois , le contrôle des dépenses de personnel n'est pas assuré dans le cadre de la mission. Comme l'ont déjà montré à plusieurs reprises vos rapporteurs spéciaux ^{8 ( * )} , les facteurs de croissance de la masse salariale ne sont pas maîtrisés .

Aussi, en 2011, la prévision concernant les crédits de titre 2 avait-t-elle été dépassée (à hauteur de 35,6 millions d'euros). Il devrait en être de même en 2012. En effet, les responsables des programmes 156 et 302 (qui regroupent 94 % des dépenses de personnel de la mission) ont d'ores et déjà indiqué connaître « une difficulté dans la gestion des crédits de titre 2 » ; c'est la raison pour laquelle ils prévoient le déblocage de la totalité de la réserve de précaution en fin d'exercice. Ils justifient cette situation par :

- une exécution 2011 supérieure à celle prévue lors de l'établissement de la loi de finances pour 2012 ;

- des retraites et un solde des flux temporaires en-dessous des prévisions compensés en gestion par de moindres recrutements afin de respecter le schéma d'emplois prévisionnel ;

- des rachats de jours de compte épargne temps (CET) plus importants que prévus ;

- les mesures en faveur des bas salaires ;

- la garantie individuelle du pouvoir d'achat (GIPA) ^{9 ( * )} qui s'établit à un niveau plus élevé que celui retenu en prévision.

c) Les dispositifs indemnitaires : point faible de la gestion des dépenses de personnel des ministères économiques et financiers

Les dispositifs indemnitaires des ministères économiques et financiers semblent constituer une faiblesse majeure de la gestion des dépenses de personnel . Le dépassement des prévisions portant sur les dépenses de personnel lors de l'exercice 2011 avait contraint le Gouvernement à l'adoption d'un décret d'avance en novembre 2011 ^{10 ( * )} ; aussi votre commission des finances avait-elle mis en évidence que, parmi les 53,1 millions d'euros de crédits de titre 2 supplémentaires ouverts par ce dernier, 12 millions d'euros étaient liés aux mesures catégorielles adoptées dans le cadre de la fusion de la direction générale des impôts (DGI) et de la direction générale de la comptabilité publique (DGCP) ^{11 ( * )} .

Les craintes de vos rapporteurs spéciaux concernant les dispositifs indemnitaires ont été confirmées par la réception, à la fin du mois d'avril 2012, d'un référé de la Cour des comptes indiquant que de nombreuses indemnités accordées aux agents des ministères économiques et financiers n'étaient pas assises sur un texte réglementaire ou avaient un fondement juridique insuffisant ^{12 ( * )} . Celles-ci sont distribuées sur la seule base d'une décision ministérielle , comme dans le cas de l'intégration de la prime de fusion, créée lors de la réunion de la DGI et de la DGCP, à l'indemnité mensuelle de technicité (IMT). Il était également relevé le rattachement artificiel de nombreuses indemnités à l'allocation complémentaire de fonctions (ACF) ^{13 ( * )} .

Dans de telles conditions, il n'est guère étonnant que des difficultés soient rencontrées dans la programmation des dépenses de titre 2. C'est la raison pour laquelle vos rapporteurs spéciaux ne peuvent que souscrire à la proposition de la Cour des comptes tendant à ce que soit renforcé le pilotage du dispositif indemnitaire des ministères économiques et financiers par le secrétariat général , qui doit à cet effet se doter de l'organisation et des outils, notamment informatiques, nécessaires.

4. Une forte réduction des crédits hors titre 2

Les crédits hors titre 2, soit ceux afférents aux dépenses de fonctionnement, d'investissement et d'intervention, enregistrent une forte baisse, de 1,3 % en AE (- 39,3 millions d'euros) et de 4,9 % en CP (- 142,3 millions d'euros) ^{14 ( * )} , entre les exercices 2012 et 2013. Le Gouvernement indique que ces économies résultent :

- de la réduction des dépenses de fonctionnement et d'investissement du fait de l' achèvement des développements liés à certains grands projets informatiques ;

- de la diminution des dépenses d'intervention qui tient compte, notamment, des conséquences de la réforme des aides à destination des débitants de tabac .

En effet, les dépenses de fonctionnement et d'investissement diminuent de 22 millions d'euros en AE (- 0,9 %) et de 122,7 millions d'euros en CP (-4,7 %). Cette évolution résulte principalement de la réduction des investissements en immobilisations corporelles et incorporelles de la DGFiP qui baissent de 107,1 millions d'euros en AE et de 102,7 millions d'euros en CP. Elle est également une conséquence de la diminution des crédits destinés à l'information financière de l'Etat de 23,4 millions d'euros en CP (- 22,3 %) ^{15 ( * )} , imputable à la fin du déploiement du système d'information budgétaire et comptable de l'Etat, Chorus (- 5,4 millions d'euros en AE et - 21,7 millions d'euros en CP).

Sur l'ensemble de la mission, les dépenses d'intervention sont réduites, quant à elles, de 17,3 millions d'euros en AE (- 5,6 %) et de 19,5 millions d'euros en CP (- 6,3 %). Elles bénéficient de la forte baisse des versements effectués au profit des débitants de tabac qui passent de 290 millions d'euros en 2012 à 250,2 millions d'euros en 2013 (- 13,7 %). Elle est la conséquence de la signature, le 23 septembre 2011, du troisième « Contrat d'avenir » entre la Confédération des buralistes et le précédent gouvernement qui prévoit une baisse des aides reversées aux débitants de tabac ^{16 ( * )} .

5. Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative du Gouvernement et avec l'avis favorable de la commission des finances, un amendement tendant à minorer de 55,5 millions d'euros en AE et CP des crédits de la mission.

a) Le transfert des crédits de la direction générale de la modernisation de l'Etat

L'amendement précité a procédé, tout d'abord, à une diminution de 47,6 millions d'euros en AE et CP de l'enveloppe du programme 221 « Stratégie des finances publiques et modernisation de l'Etat ». Cette opération vise à transférer les moyens de la direction générale de la modernisation de l'Etat (DGME) vers la mission « Direction de l'action du Gouvernement ».

En effet, le Gouvernement a revu les modalités de pilotage de la modernisation de l'Etat ; aussi a-t-il décidé d'intégrer la DGME (par conséquent renommée direction interministérielle pour la modernisation de l'action publique) au secrétariat général pour la modernisation de l'action publique créé par le décret du 30 octobre 2012 ^{17 ( * )} et rattaché au Premier ministre.

b) Compenser les ouvertures de crédits décidées dans le cadre d'autres mission du budget général

Par ailleurs, cet amendement réduit de 7,9 millions d'euros en AE et CP la dotation de la mission, et ce afin de « gager les ouvertures de crédits opérées lors de la discussion de la seconde partie du projet de loi de finances » à l'Assemblée nationale. Cette minoration se répartit de la manière suivante :

- 3,5 millions d'euros en AE et CP sur le programme 156 « Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local » ;

- 0,9 million d'euros en AE et CP sur le programme 221 « Stratégie des finances et modernisation de l'Etat » ;

- 0,9 million d'euros en AE et CP sur le programme 218 « Conduite et pilotage des politiques économique et financière » ;

- 1,2 millions d'euros en AE et CP sur le programme 302 « Facilitation et sécurisation des échanges » ;

- 0,9 million d'euros en AE et CP sur le programme 309 « Entretien des bâtiments de l'Etat » ;

- 0,5 millions d'euros en AE et CP sur le programme « Fonction publique ».

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* ¹ Pour 2013, les dépenses de personnel s'élèvent à 8 919,3 millions d'euros en AE et CP, ce qui représente 137 376 équivalents temps plein (ETP).

* ² Le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 est actuellement en cours d'examen par le Parlement.

* ³ L'article 21 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) prévoit la création d'un compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions » ayant vocation à retracer les opérations relatives aux pensions et avantages accessoires, et ce afin de disposer d'une image complète et détaillée des dépenses de retraite. Les recettes sont principalement constituées de cotisations salariales et de contributions employeurs, complétées par des transferts inter-régime et des versement du budget général. En tout état de cause, le CAS doit être en équilibre constant.

* ⁴ Cf. infra , l'analyse de vos rapporteurs spéciaux sur l'évolution des crédits hors titre 2 en 2013.

* ⁵ C'est-à-dire en neutralisant des modifications de périmètre et de transfert impactant la mission en 2013

* ⁶ La réduction du nombre d'emplois prévue pour 2013 (- 2 203 ETP) est inférieure à celle constatée en 2012 (- 2 438 ETP).

* ⁷ Cette hausse s'explique en partie par l'augmentation du taux des cotisations patronales de retraite des fonctionnaires civils de 68,92 % à 74,28 %.

* ⁸ Cf. Contribution au rapport n° 658 (2011-2012) sur la loi de règlement des comptes pour l'année 2011, faite par Albéric de Montgolfier et Philippe Dallier au titre de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » au nom de la commission des finances du Sénat, 11 juillet 2012.

* ⁹ La garantie individuelle du pouvoir d'achat (GIPA) consiste à reverser une indemnité d'un montant équivalent à la perte de pouvoir d'achat subie par un agent. La perte de pouvoir d'achat est calculée en comparant l'évolution du Traitement indiciaire brut (TIB) des agents concernés à celle de l'indice des prix à la consommation (IPC) hors tabac.

* ¹⁰ Décret n° 2011-1695 du 30 novembre 2011 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance.

* ¹¹ Cf. notice explicative jointe à l'avis de la commission des finances du Sénat sur le décret d'avance notifié le 22 novembre 2011 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance.

* ¹² Référé de la Cour des comptes n° 62511 adressé le 24 février 2012 au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, au ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat, ainsi qu'au ministre de la fonction publique

(http://www.ccomptes.fr/fr/Publications/Publications/Le-dispositif-indemnitaire-des-ministeres-economiques-et-financiers).

* ¹³ L'allocation complémentaire de fonctions (ACF) a été instituée en 2002 ; dispositif visant à encourager la mobilisation des agents, cette allocation est différenciée selon les catégories des agents et les fonctions exercées, appréciées en termes d'expertise, de sujétions, etc.

* ¹⁴ Cf. infra , l'analyse de vos rapporteurs spéciaux sur l'évolution des crédits hors titre 2 en 2013.

* ¹⁵ Toutefois, les autorisations d'engagement (AE) au titre de l'information financière de l'Etat croissent de 3,1 millions d'euros.

* ¹⁶ Les aides accordées concernent principalement la compensation des pertes de revenus subies par les débitants situés dans les zones frontalières, la sécurisation des locaux, etc.

* ¹⁷ Décret n° 2012-1198 du 30 octobre 2012 portant création du secrétariat général de l'action publique.