Mission "Justice" et article 66 bis

M. Edmond HERVÉ, rapporteur spécial

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
SUR LE PROGRAMME 107 « ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE »

III. LE PROGRAMME 107 « ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE »

A. UN PROGRAMME RENDANT COMPTE DE L'EXÉCUTION DES DÉCISIONS DE JUSTICE ET DE LA RÉINSERTION SOCIALE DES DÉTENUS

Le programme 107 « Administration pénitentiaire » contient les moyens destinés à l'exécution des décisions de justice en matière pénale à l'égard des personnes placées sous main de justice, en milieu ouvert ou en milieu fermé. Il concerne aussi la réinsertion sociale des détenus (préparation à leur sortie, puis mesures de suivi, en collaboration avec des partenaires publics ou associatifs).

L'action 1 « Garde et contrôle des personnes placées sous main de justice » contient essentiellement des crédits de personnel et d'équipement, destinés à la garde des détenus et à la mise en oeuvre des mesures de suivi judiciaire à l'égard de personnes ayant fait l'objet de mesures alternatives à la poursuite. Les moyens figurant dans cette action concernent en particulier la construction, la rénovation et la sécurisation des établissements pénitentiaires, ainsi que le placement sous surveillance électronique (PSE) et le placement sous surveillance électronique mobile (PSEM), le placement extérieur ^{30 ( * )} et la semi-liberté.

L'action 2 « Accueil et accompagnement des personnes placées sous main de justice » concerne les prestations d'entretien au quotidien (alimentation, habillement, couchage, hygiène...), ainsi que les soins et les mesures prises pour le maintien des liens familiaux.

Les dépenses d'entretien des détenus sont engagées, soit en régie, soit en gestion mixte (notamment pour la restauration ou l'hôtellerie).

Cette action porte également sur le travail pénitentiaire ^{31 ( * )} ainsi que les activités d'enseignement et de formation.

L'action 4 « Soutien et formation » regroupe les personnels et les moyens de fonctionnement de l'administration centrale, des directions régionales de l'administration pénitentiaire, des services pénitentiaires d'insertion et de probation (SPIP), ainsi que de l'école nationale de l'administration pénitentiaire (ENAP).

En outre, elle couvre les dépenses relatives au développement du réseau informatique de l'administration pénitentiaire ainsi qu'à la formation de ses personnels.

B. LE POIDS DE L'ACTION « GARDE ET CONTRÔLE DES PERSONNES PLACÉES SOUS MAIN DE JUSTICE » : 61 % DES CRÉDITS DE PAIEMENT

Plus de la moitié (61 %) des moyens du présent programme est concentré sur l'action 1 « Garde et contrôle des personnes placées sous main de justice ».

L'action 4 « Soutien et formation » est ventilée entre les deux premières actions du programme « Administration pénitentiaire ».

Crédits de paiement du programme 107 par action

(en millions d'euros)

Source : d'après le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013

L'ENAP , opérateur du programme, est financée par une subvention pour charges de service public s'imputant sur l'action 4 « Soutien et formation ». Le montant de cette subvention s'élève à 25,6 millions d'euros. Depuis 2003, cette école doit faire face à un afflux important d'élèves et de stagiaires en raison des créations d'emplois liées à la LOPJ et des remplacements des départs en retraite sur la même période. En 2013, un peu plus de 7 000 agents devraient bénéficier d'une formation assurée par l'opérateur (environ 3 500 en formation initiale et autant en formation continue).

C. L'AUGMENTATION DES CRÉDITS DE PAIEMENT : + 6 %

En 2013, l'administration pénitentiaire verra ses autorisations d'engagement baisser de 38,5 % . Ce réajustement par rapport à 2012 est lié à un moindre besoin d'engagements, le plan immobilier ayant été lancé au cours de l'exercice 2012.

Dans le même temps, les crédits de paiement augmentent de 6 % (3,195 milliards d'euros en 2013).

Les crédits en personnel (titre 2) augmentent de 89,5 millions d'euros, soit + 4,8 % ^{32 ( * )} .

Les dépenses de fonctionnement (titre 3) croissent, pour leur part, de 36 millions d'euros en crédits de paiement, soit + 5 % .

En 2012, les crédits d'investissements (titre 5) avaient enregistré une hausse exceptionnelle de 155,6 % en autorisations d'engagement et de 31,1 % en crédits de paiement. Pour 2013, l'effort d'investissement est ramené à 307,9 millions d'euros en autorisations d'engagement (contre 2,21 milliards d'euros en 2012, soit - 86,1 % ). En revanche, les crédits de paiement consacrés à ces dépenses progressent de 10,1 % (370,4 millions d'euros en 2012).

Les crédits d'intervention (titre 6) , enregistrent, pour leur part, une hausse de 25,5 %, en passant de 86,5 millions d'euros en 2012 à 108,6 millions d'euros en 2013. Ils bénéficient majoritairement (96,6 millions d'euros) à l'action 2 « Accueil et accompagnement des personnes placées sous main de justice » et sont consacrés à des transferts à la sécurité sociale à hauteur de 88,1 millions d'euros ^{33 ( * )} .

D. LES EFFECTIFS : LA CRÉATION DE 293 POSTES NOUVEAUX

Depuis plusieurs années, le programme « Administration pénitentiaire » a largement profité des augmentations d'effectifs au sein de la mission « Justice » . Le tableau ci-dessous retrace l'évolution de son plafond d'emplois sur les cinq dernières années.

Hausse du plafond d'emplois du programme 107 depuis 2008

(en ETPT)

Source : commission des finances

En 2013, le plafond d'emplois du programme connaît un nouvel accroissement de 189 ETPT. Il s'établit désormais à 35 700 ETPT . Cette évolution résulte de mesures de transferts ^{34 ( * )} , de l'extension en année pleine des nouveaux emplois pourvus en 2012 et de la création de 165 ETPT au titre des créations d'emploi en 2013.

Au total, il faut souligner que le programme « Administration pénitentiaire » enregistrera un gain net de 133 emplois supplémentaires au terme de l'exercice 2013 .

Par ailleurs, un redéploiement de 160 agents est prévu en 2013, afin de tenir compte de l'évolution des missions de l'administration pénitentiaire.

Ce sont ainsi 293 postes nouveaux qui seront pourvus, répartis de la manière suivante :

- armement des nouveaux établissements pénitentiaires dans le cadre de la poursuite du programme immobilier (183 ETP) ^{35 ( * )} ;

- renforcement des missions d'insertion (43 ETP) ;

- augmentation des capacités de suivi en matière de surveillance électronique (32 ETP) ;

- lutte contre la récidive (20 ETP) ;

- aumônerie musulmane (15 ETP).

Concernant les services pénitentiaires d'insertion et de probation (SPIP), votre rapporteur spécial avait souligné en 2011 les conditions de travail de plus en plus tendues auxquelles les personnels sont confrontés ^{36 ( * )} . En particulier, dans le contexte de la montée en charge du PSE, il rappelle que le SPIP est chargé par le juge de l'application des peines (JAP) de l'enquête de faisabilité de la mesure, puis du contrôle du respect des obligations imposées au condamné (vérifications téléphoniques, visites au lieu d'assignation, convocations à l'établissement d'écrou ou au SPIP). En outre, après une expérimentation engagée en avril 2010 dans dix SPIP, la généralisation du transfert de la prise en charge de la surveillance électronique (gestion logistique des dispositifs, opération de pose et de dépose des bracelets, interventions techniques en cours de mesure) des établissements pénitentiaires vers les SPIP a été actée.

Face à l'accroissement de la charge de travail pesant sur les SPIP, votre rapporteur spécial estime nécessaire de porter les effectifs de ces services à un niveau permettant le maintien de la qualité des missions accomplies.

Dans cette perspective, il se félicite donc des mesures de création et de redéploiement d'emplois qui auront notamment pour effet de renforcer les effectifs des SPIP.

E. LA PRESSION DU TAUX DE POPULATION CARCÉRALE

1. L'évolution à la hausse du nombre de détenus depuis 2007

Au 1 ^er juillet 2012, 67 373 personnes étaient écrouées détenues dans les établissements pénitentiaires de France ^{37 ( * )} . Ce chiffre constitue un record .

Si la population détenue a globalement augmenté de 11 % entre le 1 ^er janvier 2007 et le 1 ^er janvier 2012, cette hausse n'a toutefois pas été uniforme. Sur cette période, on distingue trois phases. La population carcérale a cru de manière importante entre le 1 ^er janvier 2007 et le 1 ^er janvier 2009 (+ 7 %) avant de diminuer sensiblement jusqu'au 1 ^er janvier 2011 (- 3 %). Puis elle a de nouveau augmenté de 7 % entre le 1 ^er janvier 2011 et le 1 ^er janvier 2012.

Entre le 1 ^er janvier 2012 et le 1 ^er juillet 2012, le nombre de personnes détenues est reparti à la hausse.

Evolution du nombre de détenus, selon la catégorie pénale depuis le 1 ^er janvier 2007

Source : Statistique mensuelle de la population écrouée et détenue en France, DAP/PMJ5

Une analyse plus fine selon la catégorie pénale montre que l'évolution observée est principalement due à celle des détenus condamnés (avec une hausse de 16 % entre janvier 2007 et janvier 2009, puis un recul de 3 % entre janvier 2009 et janvier 2011). Les effectifs de prévenus ont, à l'inverse, poursuivi la baisse observée ces dernières années (- 17 % entre janvier 2007 et janvier 2010), bien que depuis le 1 ^er janvier 2010, les effectifs repartent à la hausse (+ 6 % entre le 1 ^er janvier 2010 et le 1 ^er janvier 2012). La part des prévenus est ainsi passée de 32 % à 25 % entre 2007 et 2012. Sur la période récente, entre le 1 ^er janvier 2012 et le 1 ^er juillet 2012, le nombre de prévenus a augmenté de 5 %.

Au total, entre juillet 2011 et juillet 2012, le nombre de personnes sous écrou a augmenté de 4 942, soit un taux d'accroissement annuel de près de 7 % , et le nombre de personnes détenues de 2 647 sur la même période, soit une hausse de 4,1 % .

2. Un taux d'occupation des établissements pénitentiaires de 117,3 %

Parallèlement à l'augmentation du nombre de détenus, le nombre de places opérationnelles en détention est passé de 56 081 à 57 408 , soit une augmentation de 1 327 places, entre le 1 ^er juillet 2011 et le 1 ^er juillet 2012.

Le taux moyen d'occupation est donc de 117,3 % (contre 115,4 % au 1 ^er juillet 2011) ^{38 ( * )} .

Il convient toutefois de préciser que le problème de la surpopulation carcérale concerne prioritairement les maisons d'arrêts (134,4 %) .

Taux moyens d'occupation selon le type d'établissement

Source : direction de l'administration pénitentiaire

Depuis plusieurs années, votre commission dénonce sans discontinuer les conditions de détention parfois inhumaines dans les prisons françaises, du fait de leur vétusté et d'un taux de surpopulation carcérale élevé ^{39 ( * )} . Nous sommes en contradiction avec les règles européennes

La préoccupation majeure demeure, dans cette perspective, les six établissements (Faa'a Nuutania, Gagny, Majicavo, Orléans, Béthune et La Roche-sur-Yon) dont la densité reste supérieure à 200 % et qui concernent encore 1 301 détenus.

3. Un programme immobilier pénitentiaire redimensionné

Dans le budget triennal pour la période allant de 2013 à 2015, les crédits d'investissement disponibles seront affectés en priorité à la poursuite des opérations immobilières qui étaient déjà engagées (marchés signés) au mois de mai 2012, ainsi qu'aux opérations de mise en conformité les plus urgentes (notamment dans les établissements les plus vétustes, tels que le centre pénitentiaire de Nouméa). Construction neuve et réhabilitation vont de pair.

Ainsi, il a été décidé d'une part, de revoir la fin du programme « 13 200 » ^{40 ( * )} et, d'autre part, de réviser à la baisse le nouveau programme immobilier (NPI) décidé par le précédent Gouvernement ^{41 ( * )} .

Le redimensionnement de la politique immobilière pénitentiaire amène donc à envisager la programmation suivante.

Programmation de l'évolution des places en détention

Source : direction de l'administration pénitentiaire

Les mises en service programmées de 2012 à 2017 correspondent aux opérations engagées juridiquement au 1 ^er août 2012, pour lesquelles un marché a été signé, ainsi que les lots A et B du NPI (Valence, Riom, Lutterbach, Beauvais), Aix 2 et la maison d'arrêt de Paris-La Santé.

En 2018, la France devrait alors dotée de près de 63 500 places de prison. Sur ce nombre, 40 600 auront été construites après 1990 (représentant près de 54 600 cellules disponibles). Par ailleurs, 9 245 places auront été fermées depuis 1990.

Enfin, la Chancellerie souligne que la lutte contre la surpopulation carcérale passera aussi par une révision de la politique pénale, notamment sur les courtes peines .

4. Les opérations programmées entre 2012 et 2014

Sur la période allant de 2012 à 2014, les mises en services programmées sont :

- en 2012 :

• la maison d'arrêt de Nantes (510 places) ;

• le quartier courte peine de Nantes (60 places) ;

• la maison centrale de Condé-sur-Sarthe (249 places) ;

• l'extension du centre pénitentiaire de Rémire-Montjoly, en Guyane (75 places) ;

• la restructuration d'un bâtiment de la maison d'arrêt de Fleury Mérogis (634 places) ;

• le quartier de semi-liberté/centre pénitentiaire de Poitiers (57 places) ;

• l'ouverture du centre régional d'évaluation de Sequedin (34 places) ;

• le quartier de semi-liberté de Bourg en Bresse (40 places) ;

• le quartier de semi-liberté de Chambéry (30 places).

- en 2013 :

• la maison d'arrêt de Rodez (100 places) ;

• la rénovation-extension du centre de détention de Nantes (134 places) ;

• le quartier de semi-liberté de Bois d'Arcy (60 places) ;

• la restructuration d'un bâtiment de la maison d'arrêt de Fleury Mérogis (541 places) ;

• l'ouverture du centre pour peines aménagées de Nouméa (80 places).

- en 2014 :

• l'extension de la maison d'arrêt de Majicavo (162 places) ;

• l'ouverture de la maison centrale de Vendin le Viel (238 places) ;

• l'ouverture du quartier de semi-liberté de Nanterre (90 places) ;

• l'ouverture du « quartier nouveau concept » ^{42 ( * )} de Longuenesse (90 places) ;

• la restructuration des bâtiments centraux de la maison d'arrêt de Fleury Mérogis (108 places) ;

• l'ouverture du centre pénitentiaire d'Orléans (768 places) ;

• l'extension du centre pénitentiaire de Ducos (160 places) ;

• l'extension du centre de détention de Bédenac (30 places) ;

• l'ouverture du quartier de semi-liberté de Toulon la Valette (40 places).

F. LE TRANSFÈREMENT DES DÉTENUS : UNE DÉCISION À PRENDRE

Depuis plusieurs années, la question du transfèrement des détenus et du transfert de cette mission à l'administration pénitentiaire est évoquée. Votre rapporteur spécial renvoie à son précédent rapport pour un exposé précis des enjeux de ce dossier ^{43 ( * )} . Il souhaite en revanche ici faire le point sur l'avancement de l'expérimentation engagée.

1. Le principe du transfert à l'administration pénitentiaire

La réunion interministérielle du 30 septembre 2010 a acté la prise en compte par l'administration pénitentiaire de l'intégralité des missions de transfèrements et d'extractions judiciaires, ainsi que d'escorte et de garde des détenus hospitalisés en unités hospitalières sécurisées interrégionales (UHSI) ^{44 ( * )} . Ce transfert devait s'effectuer progressivement par région sur trois ans, entre 2011 et 2013 ^{45 ( * )} .

Il a alors été décidé que le transfert de la mission au ministère de la justice correspondait à 800 ETP , en provenance de la gendarmerie (65 %) et de la police (35 %).

Parallèlement, une bascule des crédits de fonctionnement associés à ces effectifs (tenue, équipement, armement) ainsi que des crédits d'équipement en véhicules a été opérée au prorata des ETP transférés. Des véhicules de transport de détenus (VTD) ont aussi été cédés à l'administration pénitentiaire en fonction des besoins exprimés.

2. L'expérimentation depuis 2011

En 2011 , l'administration pénitentiaire a repris les régions Auvergne et Lorraine (au 5 septembre 2011), puis la Basse-Normandie (au 5 décembre 2011).

Au 31 décembre 2012, l'administration pénitentiaire n'aura repris que les régions de Picardie et de Franche-Comté (10 avril 2012), de Champagne-Ardenne (8 octobre 2012) et de Midi-Pyrénées (26 novembre 2012) ^{46 ( * )} . La reprise des missions sur la Cour d'appel de Versailles (soit les départements des Yvelines, des Hauts-de-Seine et du Val d'Oise), prévue avant la fin de l'année 2012, a été reportée au 7 janvier 2013.

Les premiers mois de la reprise ont été marqués par des difficultés liées à l'apprentissage de cette nouvelle mission par l'administration pénitentiaire. Cette situation a eu pour conséquence un décalage du calendrier de reprise, du fait de délais de recrutement et de formation importants et du taux d'inexécution (longtemps resté élevé) par l'administration pénitentiaire (30 % au début de la reprise).

3. Les difficultés organisationnelles rencontrées

a) Une obligation de spécialisation des agents

L'obligation de spécialisation des agents est liée à l'organisation même du travail dans les établissements pénitentiaires .

L'administration pénitentiaire ne peut pas « neutraliser » un poste pour effectuer une extraction judiciaire. Dans une prison, les postes sont tenus en permanence (miradors, coursives, postes de sécurité...), ce qui suppose une re-planification quotidienne du service pour gérer les éventuelles absences.

b) La nécessité de disposer de personnels formés

Les agents pénitentiaires sont à ce jour formés à l'utilisation d'armes longues pour les factions en miradors. Les missions d'extractions judiciaires requièrent des habilitations à l'utilisation du bâton télescopique de protection et à l'arme de poing (Sig Sauer). Seuls des agents préalablement formés et habilités à l'usage de ces armes peuvent donc être mobilisés sur cette mission.

La question de la formation des agents renvoie à la capacité de l'ENAP à répondre au besoin . Or, cette école est par ailleurs déjà saturée dans le cadre du plan de charge de l'administration pénitentiaire (remplacement des agents admis à la retraite, création de postes pour l'ouverture des nouveaux établissements...).

c) Le maillage territorial

Le maillage territorial des établissements pénitentiaires ne coïncide pas avec celui des juridictions à desservir. Il s'agit là d'une différence notable avec le maillage des services de la police et de la gendarmerie nationales, plus dense et se rapprochant davantage de celui des juridictions.

Cette différence oblige à parfois transporter des moyens humains et matériels auprès du lieu de mission , ce qui s'avère chronophage. Une part du temps de mobilisation des agents n'est donc pas en lien direct avec l'accompagnement de la personne détenue.

d) Une organisation plus rigide que celle de la police et de la gendarmerie

Les forces de police et de gendarmerie ont la possibilité de « détourner » un équipage effectuant de la surveillance sur la voie publique, pour l'affecter sur une mission temporaire ou assurer un renfort d'une équipe d'extraction judiciaire.

Le maillage territorial de la police et de la gendarmerie nationales permet également de recourir rapidement à des effectifs supplémentaires , en cas d'urgence ou de nécessité de pallier une difficulté.

Mais l'administration pénitentiaire ne dispose pas de pareil modalités d'organisation . Non seulement son maillage est moins dense, mais les personnels affectés en détention ne peuvent pas être détournés (même temporairement) de leur occupation, compte tenu des modalités de recrutement et d'emploi des agents extractions judiciaires arbitrées au printemps 2011 (personnel dédié à ces missions, nécessité d'un port d'arme et donc d'une formation préalable à l'utilisation d'une arme de poing, présélection et mutation des personnels à l'issue d'une formation d'adaptation).

e) Des effectifs devant varier en fonction de l'activité judiciaire

Par nature, l'activité judiciaire implique une forte variation des besoins d'une journée sur l'autre . Cela est d'autant plus vrai que le lissage des audiences est encore perfectible.

Or, la charte des temps applicable aux personnels de surveillance ^{47 ( * )} a été conclue alors que cette nouvelle mission n'existait pas. Les marges de manoeuvre sont donc quasi inexistantes .

Les volumes d' heures supplémentaires , constatés sur les pôles de rattachement des extractions judiciaires (PREJ) depuis le mois de septembre 2011, sont très élevés. Ils atteignent régulièrement 130 à 140 heures par agent et par trimestre civil. Le nombre moyen d'heures supplémentaires par agent, calculé sur les premiers mois de fonctionnement des PREJ, s'établit ainsi à 36,5 heures supplémentaires par mois. Le seuil règlementaire des 108 heures trimestrielles par agent est systématiquement dépassé.

Il ressort également que l'organisation du temps de travail des agents des PREJ n'est pas en adéquation avec l'activité réelle des services judiciaires. Cette distorsion génère d'importantes phases d'attente pour les agents dans les bases des PREJ. Ces temps d'attente , hors mission d'extraction, représentent selon les périodes entre 25 % et 30 % du temps travaillé par les personnels de surveillance en PREJ.

D'après les informations communiquées à votre rapporteur spécial par la Chancellerie, il a été acté, en concertation avec les organisations syndicales, l' expérimentation d'une charte des temps adaptée à la spécificité des missions, à l'automne 2012.

4. L'attente des résultats d'un audit

Au mois de juin 2012, l'administration pénitentiaire n'a exécuté que 86,7 % des transfèrements internes aux régions qui lui incombaient et 74,3 % du total des transfèrements (en incluant les transfèrements hors région).

Il apparait donc manifeste que le respect de l'arbitrage et du calendrier initial est impossible .

Au vu de ces évolutions et du chemin restant à parcourir, le processus de transfert a été suspendu à la demande de l'administration pénitentiaire .

Une mission d'inspection interministérielle , réunissant l'Inspection générale de l'administration (IGA), l'Inspection générale des services judiciaires (IGSJ) et l'Inspection générale des finances (IGF), doit évaluer les choix organisationnels effectués par le ministère de la justice et leur impact sur la performance attendue.

Les conclusions de cette mission, dont dépend notamment la renégociation du calendrier des reprises, sont attendues pour la fin de l'année 2012 .

Avant de rendre un arbitrage s'agissant de la poursuite (ou pas) du transfert du transfèrement de détenus à l'administration pénitentiaire, votre rapporteur spécial estime nécessaire de disposer d'une vision claire des difficultés rencontrées et des moyens à consentir pour y remédier .

G. LA LAÏCITÉ PÉNITENTIAIRE ET PLURALISME RELIGIEUX

Le présent projet de budget prévoit la création de 15 ETP supplémentaires affectés à l'aumônerie musulmane, un « même effort » étant garanti pour 2014 (selon la déclaration de Madame la Garde des Sceaux, Ministre de la Justice, du 11 octobre 2012).

Est-ce suffisant pour répondre à une légitime attente ?

L'aumônerie musulmane est organisée depuis moins de dix ans : aujourd'hui, selon l'aumônier musulman national 150 personnes remplissent cette fonction, moins de la moitié seraient indemnisées.

Selon les informations communiquées à votre rapporteur spécial par la direction de l'administration pénitentiaire (DAP), en 2013 le budget dévolu à l'indemnisation des aumôniers des prisons sera de 2 044 176 euros répartis de la manière suivante.

Budget des aumôneries des prisons en 2013

(en euros)

Source : direction de l'administration pénitentiaire

Le nombre des aumôniers des prisons est le suivant.

Nombre des aumôniers des prisons

Source : direction de l'administration pénitentiaire

Nous devons être conscients qu' il ne suffit pas d'une ligne budgétaire pour obtenir satisfaction : il faut trouver des personnes de qualité, parlant le français et l'arabe, pétris d'éthique laïque, ayant une vocation pour le monde carcéral et de bonnes connaissances théologiques.

Certains détenus peuvent avoir des préoccupations religieuses et s'inscrire dans une quête spirituelle. L'incarcération peut devenir un temps de reconstruction , par le recours à l'étude, à la réflexion, à la méditation, pour se donner des repères utiles pendant et après l'incarcération.

Encore faut-il éviter des dérives , trouver un équilibre : le personnel pénitentiaire, les visiteurs de prison, les aumôniers...peuvent y aider.

H. LA PERFORMANCE DU PROGRAMME

Le programme de l'administration pénitentiaire ne comporte plus que cinq objectifs. En effet, l'objectif « Adapter la gestion du parc immobilier aux catégories de populations accueillies » a été supprimé , afin de recentrer la mesure de l'action de l'administration pénitentiaire sur les conditions de détention.

Dans le cadre de l'appréciation de la performance de la mission « Justice », le développement des aménagements de peine représente un indicateur particulièrement mis en avant, puisqu'il figure parmi les quatre « indicateurs les plus représentatifs de la mission ».

L'indicateur 3.1 mesurant le « pourcentage de personnes placées sous écrou et condamnées bénéficiant d'un aménagement de peine » rend compte de résultats en progrès . Ainsi, ce ratio était de 13,4 % en 2009, de 16 % en 2010, de 18 % en 2011 et devrait être de 21 % sur 2012 (prévision actualisée). L'objectif pour 2013 est arrêté à 22 %. L'aménagement de peine peut correspondre à une mesure de PSE (représentant 77 % des cas d'aménagement en 2011), de placement extérieur ou de semi-liberté.

Dans le domaine des aménagements de peine, un nouvel indicateur est créé pour mesurer « le pourcentage de propositions d'aménagement de peine avec avis favorable du SPIP ». Il porte sur les éléments constitutifs de l'efficacité de la prise en charge et permet d'évaluer l'action du SPIP en faveur de la réinsertion des condamnés. La réinsertion dans le cadre d'un aménagement de peine étant subordonnée à l'existence d'un projet sérieux, l'indicateur mesure la capacité du SPIP à mobiliser non seulement les ressources internes du service, mais aussi les ressources externes (notamment les partenaires associatifs). Cet indicateur s'établit à 57,9 % en prévision actualisée pour 2012, avec une prévision de 58,5 % pour 2013.

L'indicateur 1.1 met en évidence un « nombre d'évasions pour 10 000 détenus (sous garde pénitentiaire directe/hors de l'établissement » inférieur à 3 en prévision actualisée pour 2012, soit une performance conforme à la prévision d'origine.

Au regard de l'objectif de renforcement de la sécurité dans les établissements pénitentiaires (objectif 1 du programme), il convient en outre de souligner que le « taux de formation à la prévention du suicide (formation TERRA) » (indicateur 1.3) augmente pour les surveillants : 65 % en prévision actualisée pour 2012, contre 62 % en 2011.

S'agissant de l'amélioration des conditions d'insertion professionnelle des détenus (objectif 4), l'indicateur 4.1 portant sur le « pourcentage de détenus bénéficiant d'une formation générale ou professionnelle » met en lumière les limites du système actuel : 9,5 % (prévision actualisée pour 2012) des détenus suivent une formation professionnelle (8,3 % en 2011).

De même, seulement 37,2 % des détenus (prévision actualisée pour 2012) bénéficie d'une activité rémunérée à l'intérieur des établissements , soit une proportion moindre qu'en 2011 (39,1 %).

Enfin, le « pourcentage de personnes condamnées à un sursis avec mise à l'épreuve ayant respecté l'obligation d'indemniser les victimes » (indicateur 6.1) reste, lui aussi, insatisfaisant : 60 % en prévision actualisée pour 2012 (contre 59 % en 2011).

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* ³⁰ La dotation consacrée aux développements des aménagements de peine et aux alternatives à l'incarcération (PSE, PSEM et placements à l'extérieur) s'élève, en 2013, à 34,7 millions d'euros en crédits de paiement.

* ³¹ Les actifs écroués sont répartis entre la production, le service général et la formation professionnelle. Leur activité se déroule au sein des ateliers de la régie industrielle des établissements pénitentiaires. A son sujet, voir le rapport d'information de notre ancien collègue Paul Loridant « Prisons : le travail à la peine » - contrôle budgétaire de la Régie industrielle des établissements pénitentiaires (RIEP) : document Sénat n° 330 (2001-2002).

* ³² Cf . infra partie D pour plus de développements sur les effectifs du programme.

* ³³ L'Etat doit s'acquitter auprès de l'agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), pour chaque détenu, d'une cotisation calculée sur la base du plafond de la sécurité sociale fixé l'année précédente par décret (en application de la loi n° 94-43 du 18 janvier 1994 relative à la santé publique et à la protection sociale). Toutefois, le versement de ces cotisations ne concerne pas les détenus non hébergés, qui bénéficient d'une mesure de semi-liberté, d'un placement extérieur sans surveillance ou d'un PSE, dès lors qu'ils exercent une activité professionnelle et qu'ils sont affiliés à ce titre aux régimes de sécurité sociale.

* ³⁴ Le programme « Conduite et pilotage de la politique de la justice » se voit ainsi transféré 50 ETPT dans le cadre de la mise en oeuvre des plate-formes interrégionales du ministère de la justice .

* ³⁵ Il s'agit plus précisément de l'armement des centres pénitentiaires d'Orléans Saran et de Nouméa, de la mise en oeuvre du dispositif d'accroissement de capacité du quartier « centre de détention » du centre pénitentiaire de Nantes, de la dernière phase d'armement de la maison centrale de Condé-sur-Sarthe, ainsi que de l'ouverture du quartier de semi-liberté de Saint-Martin-Les Boulogne et du quartier nouveau concept à Longuenesse.

* ³⁶ Cf . Sénat, rapport spécial n° 107 (2011-2012) - tome III - annexe 16.

* ³⁷ Ce chiffre ne tient évidemment pas compte des personnes écrouées non détenues, c'est-à-dire sous surveillance électronique ou en placement à l'extérieur sans hébergement.

* ³⁸ L'année 2008 s'était caractérisée par un pic historique avec un taux de surpopulation de 126,5 %.

* ³⁹ Voir le rapport de la commission d'enquête sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires : « Prisons : une humiliation pour la République ». Document Sénat n° 449 (1999-2000).

* ⁴⁰ Initié par la LOPJ, le programme dit « 13 200 » comporte 10 800 places réservées à la réalisation de nouveaux établissements pénitentiaires et 2 400 places dédiées à l'application de nouveaux concepts pénitentiaires adaptés à la diversité de la population pénale, en particulier pour éviter le risque de « contamination par la promiscuité » (2 000 pour les détenus majeurs et 400 dans les structures exclusivement réservées aux mineurs).

* ⁴¹ Le nouveau programme immobilier (NPI) correspondait initialement à un plan de restructuration du parc immobilier pénitentiaire. Il visait, d'une part, à assurer des conditions dignes de détention (en conformité avec les règles pénitentiaires européennes et les prescriptions de la loi pénitentiaire précitée du 24 novembre 2009) et, d'autre part, à augmenter les capacités d'hébergement de l'administration pénitentiaire. Ce programme cherchait ainsi à améliorer le taux de mise à exécution des peines d'emprisonnement prononcées par les juridictions pénales et à assurer l'encellulement individuel des personnes détenues. Il prévoyait la construction de vingt-cinq nouveaux établissements (dont deux en outre-mer), la réhabilitation de la maison d'arrêt de Paris-La Santé, la reconstruction du centre pénitentiaire de Nouméa ainsi que l'extension du centre pénitentiaire de Ducos. Concomitamment à la livraison de ces structures, la fermeture de trente-six sites était programmée.

* ⁴² Dans le cadre d'une diversification de la prise en charge des personnes détenues, trois « quartiers nouveaux concept » (QNC) de 90 places chacun seront réalisés sur les sites de Longuenesse (2014), Brest (2015) et Lorient (2015). Adossés à un établissement pénitentiaire existant et orientés vers la réinsertion sociale des condamnés, il s'agira de structures combinant des places de semi-liberté, des places de courtes peines et pour peines aménagées. Ces QNC sont destinés à la prise en charge de deux types de personnes détenues : les personnes condamnées à une peine inférieure ou égale à un an et celles en fin d'exécution de peines (dont le reliquat est inférieur ou égal à un an). Le QNC est un nouveau mode de prise en charge qui constitue une réponse aux objectifs de garantie de l'exécution des peines, à leur individualisation mais aussi aux enjeux de prévention de la récidive.

* ⁴³ Cf . Sénat, rapport spécial n° 107 (2011-2012) - tome III - annexe 16.

* ⁴⁴ Jusqu'en 2010, les principales règles de répartition des compétences en matière d'escortes et de gardes des détenus étaient complexes et, au final, elles faisaient peser une charge importante sur la police et la gendarmerie. Les transfèrements administratifs , qui consistent en la conduite d'un détenu d'un établissement pénitentiaire à un autre, étaient réalisés par l'administration pénitentiaire . Dans des cas exceptionnels, lorsqu'un détenu était réputé dangereux, le concours des forces de l'ordre (police ou gendarmerie) pouvait être sollicité. Les extractions consistent à conduire les détenus de l'établissement dans lequel ils sont incarcérés jusqu'au palais de justice où ils doivent être présentés ou comparaître, et à en assurer la garde. Les translations judiciaires sont effectuées à la demande de l'autorité judiciaire. Elles résident dans le transfert des détenus d'un établissement pénitentiaire vers un autre. Les extractions et les translations judiciaires étaient intégralement assurées par la police et la gendarmerie . Le conseil de sécurité intérieur du 6 décembre 1999 avait, par ailleurs, décidé la prise en charge à 100 % par l'administration pénitentiaire des escortes médicales pour consultations . A l'instar des transfèrements administratifs, le concours des forces de l'ordre pouvait être sollicité lorsque le détenu extrait était réputé dangereux.

* ⁴⁵ L'applicabilité de cet arbitrage à l'outre-mer n'a toutefois pas été formellement tranchée jusqu'à présent.

* ⁴⁶ Au fur et à mesure des reprises, l'administration pénitentiaire, qui exécute dans un premier temps uniquement les transfèrements internes aux régions, prend progressivement à son compte les transfèrements entre régions limitrophes.

* ⁴⁷ Cf . circulaire ARTT / JUSE0140105C du 27 décembre 2001.