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Mission "Sécurité civile"

M. Dominique de LEGGE, rapporteur spécial

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL


· Depuis sa création, la mission « Sécurité civile » pâtit d'une structuration très artificielle entre ses deux programmes.


·
Par ailleurs, cette mission ne contribue que marginalement à l'effort global de la France en matière de sécurité civile. Les dépenses des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS), qui ne rentrent pas stricto sensu dans le champ de la mission « Sécurité civile », se sont élevées à 5,6 milliards d'euros en 2012, à comparer à un budget prévisionnel de la mission en 2013 de 440,3 millions d'euros en crédits de paiement (CP).


·
L'infrastructure de communication Antares a nécessité une mise de fond initiale importante (145,7 millions d'euros) et se double d'un coût caché. Son fonctionnement est en effet à la charge des SDIS et in fine des départements (12 millions d'euros en 2012).


· Le renouvellement de la flotte aérienne
de la sécurité civile ne peut plus attendre, dans la mesure où la composante « Trackers » arrivera en fin de vie à compter de 2016. En fonction des scénarios envisagés, le besoin de financement varie de 60 millions d'euros à 160 millions d'euros.


· L'avenir de la base aérienne de Marignane
demeure en suspens, l'hypothèse d'un déménagement à Salon-de-Provence redevenant d'actualité.


·
L'activité des sapeurs-pompiers a évolué avec une montée en puissance des missions de secours à personne. Un recentrage de leurs missions sur leur coeur de métier est nécessaire, avec à la clef des marges de manoeuvre budgétaires retrouvées.


· La politique d'achat des SDIS
demeure encore insuffisamment mutualisée. Le recours croissant à l'Union des groupements d'achats publics (UGAP) doit être privilégié et encouragé comme une source majeure d'économies.


·
En 2013, le fonds d'aide à l'investissement (FAI) ne sera plus doté que de 3,9 millions d'euros en CP, ses autorisations d'engagement (AE) étant ramenées à zéro. Votre rapporteur spécial regrette ces orientations qui s'apparentent à une quasi-disparition du FAI, ce qui ne correspond pas à une juste appréciation des besoins.


·
Le changement de directeur, qui interviendra à la tête de l'Ecole nationale supérieure des officiers sapeurs-pompiers (ENSOSP) avant la fin de l'année 2012, doit être l'occasion de donner une nouvelle impulsion à cette école.

Au 10 octobre 2012, date limite, en application de l'article 49 de la LOLF, pour le retour des réponses du Gouvernement aux questionnaires budgétaires concernant le présent projet de loi de finances, 99 % des réponses portant sur la mission « Sécurité civile » étaient parvenues à votre rapporteur spécial.

I. LA MISSION

A. UN PÉRIMÉTRE INCHANGÉ

Aucun changement majeur de l'architecture de la mission n'est opéré dans le cadre du projet de loi de finances pour 2013. Celle-ci reste composée de deux programmes : le programme 161 « Intervention des services opérationnels » (ISO), qui rassemble les moyens propres de l'Etat en matière de sécurité civile, et le programme 128 « Coordination des moyens de secours » (CMS), dont l'objectif est de coordonner les acteurs nationaux et locaux de la sécurité civile.

Ainsi, la mission est-elle centrée autour de la protection des populations et de la mise en oeuvre des moyens nécessaires à la gestion des crises relevant de sa responsabilité. Elle distingue les services à vocation opérationnelle (programme « Intervention des services opérationnels ») et les services assurant la coordination générale du dispositif de secours (programme « Coordination des moyens de secours »).

Pour autant, il convient de souligner, une fois encore1(*), le caractère très artificiel de la séparation entre ces deux programmes. Cette analyse s'était d'ailleurs vue confirmée lors du vote de la loi de finances pour 2010 par la décision de transférer tous les emplois du programme « Coordination des moyens de secours » sur le programme « Intervention des services opérationnels ».

Par ailleurs, le périmètre budgétaire de la mission reste particulièrement étroit : le montant total des crédits s'élève à seulement 440,3 millions d'euros, ce qui réduit d'autant la souplesse de gestion de ces dotations.

Cette étroitesse de champ d'action se révèle d'autant plus préjudiciable qu'au-delà de la mission « Sécurité civile » six autres programmes participent à la politique de l'Etat en matière de sécurité civile. Ces programmes sont répartis sur quatre missions : « Ecologie, développement et aménagement durables » (pour 406,9 millions d'euros), « Santé » (pour 20,4 millions d'euros), « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » (pour 47,9 millions d'euros) et « Administration générale et territoriale de l'Etat » (pour 51,5 millions d'euros)2(*).

Au total, en 2013, 54,5 % des dépenses budgétaires de l'Etat consacrées à la sécurité civile relèveront d'autres missions que de la mission « Sécurité civile ».

B. LES PRINCIPAUX ENJEUX BUDGÉTAIRES DE LA SÉCURITÉ CIVILE

Au cours de l'exercice 2012, votre rapporteur spécial a conduit une mission de contrôle budgétaire sur les investissements de la sécurité civile, dont les conclusions ont été présentées dans le rapport d'information « Les investissements de la sécurité civile : intérêt national, enjeux locaux - Gérer les risques au meilleur coût »3(*). Ce contrôle a permis d'identifier les principaux enjeux budgétaires à court et moyen terme pour la présente mission.

1. L'interopérabilité des systèmes de communication avec Antares

Le souci louable d'assurer une meilleure interopérabilité des systèmes de communication a trouvé une réponse dans le déploiement de l'infrastructure Antares.

Toutefois, ce système a nécessité une mise de fond initiale importante (145,7 millions d'euros) et se double d'un coût caché. Son fonctionnement est en effet à la charge des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS), c'est-à-dire in fine des collectivités territoriales et notamment des départements. Le montant des contributions financières des SDIS au fonctionnement d'Antares pour l'année 2012 s'élève ainsi à 12 millions d'euros4(*).

2. La modernisation des moyens aériens

Le renouvellement de la flotte aérienne de la sécurité civile ne peut plus attendre, dans la mesure où la composante « Trackers » arrivera en fin de vie à compter de 2016. A cet égard, votre rapporteur spécial regrette que l'expérimentation des appareils pressentis pour remplacer les « Trackers » n'ait pas eu lieu en 2012, contrairement à l'objectif initialement annoncé5(*). L'heure est pourtant venue d'opérer des choix stratégiques.

En fonction des différents scénarios envisagés, le besoin de financement varie de 60 millions d'euros à 160 millions d'euros.

De par son importance, le coût d'achat d'une nouvelle flotte spécialisée dans le bombardement d'eau incite à se poser plusieurs questions. Tout d'abord, ne faudrait-il pas aujourd'hui réviser la stratégie dite du « guet aérien armé retardant » (GAAR) fondée sur l'attaque systématique des feux de forêts naissants ? Reposant sur une détection « à l'oeil », la lutte contre les feux de forêt doit tirer profit de l'évolution des technologies, via en particulier à court terme les moyens optroniques et à moyen terme les drones. Enfin, la location d'appareils peut constituer une alternative pertinente à l'achat, surtout si elle s'accompagne d'un service « clefs en main » avec un contrat portant également sur le maintien en condition opérationnelle (MCO) et la mise à disposition de pilotes.

L'avenir de la base aérienne de Marignane demeure également en suspens, avec en filigrane la couverture la plus optimale possible de la zone des feux dans un contexte de réchauffement climatique. Le maintien de la base aérienne de la sécurité civile (BASC) sur le site actuel requière un investissement évalué à 7,5 millions d'euros, tandis que son déménagement à Nîmes engendrerait une dépense de 8,85 millions.

Lors de l'audition de Jean-Paul Kihl, directeur général de la sécurité civile et de la gestion des crises6(*), votre rapporteur spécial a toutefois eu la surprise d'apprendre que non seulement le choix concernant la future BASC n'avait pas été tranché mais que la décision serait probablement encore différée. En effet, l'hypothèse d'une installation à Salon-de-Provence paraît redevenir d'actualité7(*).

3. La formation et l'activité des sapeurs-pompiers

La formation des sapeurs-pompiers, professionnels et volontaires, a fait l'objet d'une attention soutenue au cours des dernières années. Au niveau national, l'Ecole nationale supérieure des officiers sapeurs-pompiers (ENSOSP) a vu ses capacités d'accueil accrues et modernisées à l'occasion de son déménagement à Aix-les-Milles (Bouches-du-Rhône). Au niveau départemental, d'importants efforts financiers ont aussi été consentis par les départements pour ouvrir de nouvelles écoles départementales. Il s'agit aujourd'hui de rationaliser ce dispositif afin d'éviter les surcapacités d'accueil et de répondre au plus juste à la demande.

L'activité des sapeurs-pompiers elle-même a évolué avec une montée en puissance des missions de secours à personne. Au point que l'on doit désormais s'interroger sur la répartition des taches entre les SDIS, les services d'aide médicale d'urgence (SAMU) et les services sociaux. Un recentrage des missions des sapeurs-pompiers sur leur coeur de métier est nécessaire, avec à la clef des marges de manoeuvre budgétaires retrouvées.

4. La politique d'achat et les mutualisations

Enfin, la politique d'achat des SDIS demeure encore insuffisamment mutualisée. Le recours croissant à l'Union des groupements d'achats publics (UGAP) doit être privilégié et encouragé comme une source majeure d'économies.

A cet égard, la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC) a vocation à jouer pleinement son rôle d'impulsion et de conseil auprès du réseau des SDIS.

C. L'ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION SUR LA PÉRIODE 2013-2015

Les plafonds alloués à la présente mission dans le cadre de l'article 10 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017, hors contribution directe au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions », sont fixés à 0,39 milliard d'euros en 2013, 0,4 milliard d'euros en 2014 et 0,41 milliard d'euros en 2015.

Pour 2013, les crédits demandés pour la mission sont de 440,3 millions d'euros, dont 45,5 millions au titre de la contribution d'équilibre au CAS « Pensions » (entièrement portés par le programme « Intervention des services opérationnels »). Votre rapporteur spécial observe donc que le plafond fixé par le projet de loi de programmation des finances publiques précité est quasiment respecté8(*).

D. DES CRÉDITS DE PAIEMENT STABLES ENTRE 2012 ET 2013 : + 0,8 %

Au total, la mission « Sécurité civile » s'appuiera en 2013 sur une enveloppe de 409,1 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de 440,3 millions d'euros en crédits de paiement (CP)9(*). Par rapport à 2012, les AE et les CP demeurent donc à un niveau pratiquement identique : + 0,1 % et + 0,8 %.

L'évolution des crédits de la mission « Sécurité civile » entre 2012 et 2013

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013

Ces évolutions seront détaillées, par action, infra dans les parties consacrées spécifiquement aux programmes « Intervention des services opérationnels » (partie II) et « Coordination des moyens de secours » (partie III).

Pour autant et d'ores et déjà, votre rapporteur spécial veut insister sur la principale clef de lecture du budget de la mission « Sécurité civile » en 2013 : d'importants efforts ont été consentis pour assurer le MCO des appareils de la flotte aérienne de la sécurité civile. Ces efforts expliquent les arbitrages en faveur du programme « Intervention des services opérationnels » (+ 6,8 %) et au détriment du programme « Coordination des moyens de secours » (- 8 %).

E. L'ARTICULATION PROBLÉMATIQUE AVEC LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

1. Le financement des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS)

Le budget prévisionnel des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) pour 201210(*) représente plus de dix fois celui de la mission « Sécurité civile » avec 5,6 milliards d'euros de crédits.

Cette dépense se décompose en 4,4 milliards d'euros en fonctionnement et 1,2 milliard d'euros en investissement.

Alors que le budget des SDIS avait cru de presque 20 % en 2007 et d'encore 6,1 % en 2008, il convient de souligner sa maîtrise pour 2012 (+ 1,3 %), un ralentissement ayant été amorcé en 2009 (+ 1,9 %) et poursuivi en 2010 (+ 1,4 %) avec une stabilité en 2011.

Les collectivités territoriales financent 98,2 % des dépenses de fonctionnement des SDIS.

Le financement des SDIS par les collectivités territoriales

C'est l'article L. 1424-35 du CGCT qui régit les règles de financement des SDIS par les collectivités territoriales.

En application de cet article, les contributions du département, des communes et des EPCI au budget du SDIS constituent des dépenses obligatoires.

Le département, d'une part, et les communes et leurs EPCI, d'autre part, ne sont toutefois pas soumis à des règles identiques concernant ce financement.

S'agissant du département, ses relations avec le SDIS, et notamment sa contribution financière, font l'objet d'une convention pluriannuelle.

En revanche, en application de l'article L. 1424-35 du CGCT, « pour les exercices suivant la promulgation de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, le montant global des contributions des communes et des établissements publics de coopération intercommunale ne [peut] excéder le montant global des contributions des communes et des établissements publics de coopération intercommunale de l'exercice précédent, augmenté de l'indice des prix à la consommation et, le cas échéant, du montant des contributions de transfert à verser par les communes et les établissements publics de coopération intercommunale sollicitant le rattachement de leurs centres de secours et d'incendie au service départemental ». Contrairement au département, les communes et leurs EPCI bénéficient donc d'un effet de butoir limitant leur contribution au financement du SDIS.

Cette différence a eu pour effet de faire supporter par le département, à compter de l'exercice 2003, toutes les dépenses supplémentaires du SDIS. En effet, le dispositif prévu par la loi précitée du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, confirmé par la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile, a pour conséquence de faire du département le principal financeur du SDIS. En contrepartie, le conseil général fixe lui-même sa contribution au SDIS et dispose de la majorité des sièges dans son conseil d'administration.

La part relative des départements dans les dépenses de fonctionnement des SDIS tend à croître pour représenter, en 2012, 2,5 milliards d'euros, soit 57,6 % du total (56,8 % en 2011). Cette contribution représente, par ailleurs, près de 5 % des dépenses totales de fonctionnement des budgets départementaux. Les contributions des communes, quant à elles, sont contenues en valeur absolue, avec une enveloppe progressant faiblement par rapport à 2011 et s'élevant à 1,83 milliard d'euros. En conséquence, leur part relative représente 42,4 % des recettes de fonctionnement des SDIS (43,2 % en 2011). Le tableau ci-dessous rappelle l'évolution de ces contributions au cours des trois derniers exercices.

Les recettes de fonctionnement des SDIS : évolution des contributions

des départements, des communes et des établissements publics intercommunaux (EPCI)

(en millions d'euros)

 

2010

2011

2012

 

Montant

% total

Montant

% total

Montant

% total

Départements

2 288

56,5 %

2 353

56,8 %

2 495

57,6 %

Communes et EPCI

1 766

43,5 %

1 787

43,2 %

1 834

42,4 %

Totaux

4 054

100 %

4 140

100 %

4 329

100 %

Source : DGSCGC

Votre rapporteur spécial souligne que la tendance à la prédominance de la part départementale dans le financement des SDIS se renforce depuis plusieurs années.

Par ailleurs, il faut rappeler que les départements, les communes et les EPCI participent également aux investissements des SDIS de manière indirecte en permettant à ces services de dégager des excédents en section de fonctionnement, ces excédents étant l'un des principaux modes de financement de la section d'investissement.

Dans ces conditions, votre rapporteur spécial estime important de pouvoir cerner, dans la dynamique de la dépense des SDIS, ce qui relève des contraintes ou des transferts imposés par l'Etat et ce qui résulte de décisions prises par les conseils généraux. Il estime dès lors nécessaire que les SDIS puissent avancer sur la voie d'un contrôle de gestion fiable et précis.

2. La mesure de la performance des SDIS : les « indicateurs nationaux des services d'incendie et de secours » (INSIS)

Si les crédits des SDIS, présentés ci-dessus, ne sont pas, par définition, inscrits dans la mission « Sécurité civile », leur utilisation, ne serait-ce qu'au regard des montants en jeu, concerne au plus haut point la Représentation nationale.

Au cours de l'année 2007 ont été mis en place au niveau national, et en association avec la direction générale des finances publiques (DGFiP), des indicateurs nationaux des services d'incendie et de secours (INSIS). Leur objectif est d'améliorer la performance de l'ensemble des services d'incendie et de secours (y compris la brigade des sapeurs-pompiers de Paris et le bataillon des marins-pompiers de Marseille) par une évaluation pertinente et la mise en place d'une stratégie.

a) Les actions des SDIS

Les SDIS ont assuré, en 2011, plus de 4,2 millions d'interventions, soit une augmentation de 1 % de leur activité par rapport à 2010.

Les interventions pour incendie ont baissé de 6 %, tandis que le secours à victimes et l'aide à personne ont progressé de 5 %. Ces deux dernières catégories d'intervention représentent plus de 72 % des sorties.

La moyenne des interventions par SDIS est de 115 par jour (114 en 2010) avec toutefois des variations importantes, de 234 interventions en moyenne pour un SDIS de première catégorie (agglomérations urbaines) à 24 pour un SDIS de cinquième catégorie (zones les plus rurales). La brigade des sapeurs-pompiers de Paris (BSPP) fait en moyenne 1 373 interventions par jour sur les quatre départements franciliens qu'elle défend, et le bataillons des marins-pompiers de Marseille (BMPM) 283 interventions.

b) Les personnels des SDIS

L'effectif des sapeurs-pompiers approche les 250 000 dont 195 000 sapeurs-pompiers volontaires (soit 78 %), 40 500 sapeurs-pompiers professionnels (16 %) et 12 200 militaires (BSPP, BMPM, Formations militaires de la sécurité civile).

Au sein des SDIS, les sapeurs-pompiers volontaires représentent 83 % des effectifs et les sapeurs-pompiers professionnels 17 %. Ce pourcentage de sapeurs-pompiers volontaires atteint 93 % pour les SDIS de cinquième catégorie.

Après une réduction constante du nombre de sapeurs-pompiers volontaires depuis 2000 et seulement interrompue par une légère hausse (+ 0,4 %) en 2010, ces effectifs sont à nouveau en baisse (- 0,3 %) en 2011. Il est par ailleurs à noter que le nombre de SDIS qui réduisent les effectifs de sapeurs-pompiers volontaires est en baisse : 31  contre 41 en 2010.

c) L'organisation des SDIS

Le nombre de centres d'incendie et de secours était en hausse en 2011 (7 296 contre 7 277 en 2010).

Le potentiel opérationnel journalier se maintient (21 sapeurs-pompiers opérationnels chaque jour dans chaque département).

S'agissant des régimes de garde, on constate une légère diminution des régimes de 24 heures qui représentent 65 % en moyenne du régime (66 % en 2010) contre 24 % pour les gardes de 12 heures (22 % en 2010). Comme en 2010, les gardes de 24 heures sont les plus importantes dans les plus gros SDIS (73 %), alors qu'elles ne représentent que 40 % dans les SDIS de cinquième catégorie.

En ce qui concerne Antares, 68 SDIS ont migré ou sont en cours de migration (58 en 2010). Le taux d'équipement en postes radio Antares est passé de 60 % en 2010 à 66 % (Cf. infra).

L'interopérabilité entre les services d'incendie et de secours et les SAMU ne progresse que lentement : seuls 40 SAMU sont raccordés ou en voie de raccordement.


* 1 Cf. par exemple, rapport spécial n° 107 (2011-2012) - tome III - annexe 27.

* 2 Cf. document de politique transversale « Sécurité civile » annexé au projet de loi de finances pour 2013.

* 3 Sénat, rapport d'information n° 33 (2012-2013).

* 4 En application des dispositions de l'arrêté du 31 janvier 2012, modifié par l'arrêté du 12 juin 2012.

* 5 L'expérimentation des « Air Tractors » a été repoussée à 2013.

* 6 Le 25 octobre 2012.

* 7 Dans un rapport rendu public en mars 2012, l'Inspection générale de l'administration (IGA) avait pourtant écarté cette éventualité, le site de Salon-de-Provence étant réputé classé en zone inondable avec un aléa fort.

* 8 Précisément, l'écart entre la programmation pour 2013 et le présent projet de loi de finances s'établit à un dépassement de 4,8 millions d'euros (soit + 1,2 %).

* 9 Y compris les CP abondant le compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions ».

* 10 Dépenses prévues pour 2012 aux budgets primitifs des SDIS.