Mission "Sport, jeunesse et vie associative"

M. Jean-Marc TODESCHINI, rapporteur spécial

• LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
  DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
  
  • I. PRÉSENTATION DE LA MISSION
    
    • A. LA STRUCTURATION DE LA MISSION
      
      • 1. Une maquette désormais stabilisée
        
      • 2. Les changements de périmètre
        
    • B. LES CRÉDITS, FONDS DE CONCOURS, DÉPENSES FISCALES ET PLAFONDS D'EMPLOIS DE LA MISSION
      
      • 1. Les crédits (+ 1 %), les fonds de concours et le Centre national pour le développement du sport (CNDS)
        
      • 2. Les dépenses fiscales : 2 446 millions d'euros, soit 5,3 fois l'ensemble des crédits de paiement
        
      • 3. La mission ne compte plus d'emplois
        
      • 4. 2013-2015 : une augmentation programmée orientée vers la jeunesse
        
  • II. PRÉSENTATION DES DEUX PROGRAMMES
    
    • A. PROGRAMME 219 « SPORT »
      
      • 1. Principaux chiffres
        
      • 2. Justification des crédits
        
        • a) Les dépenses de fonctionnement
          
        • b) Les dépenses d'investissement
          
        • c) Les dépenses d'intervention
          
      • 3. Objectifs et indicateurs
        
      • 4. Les principales observations de votre rapporteur spécial
        
        • a) Les impasses de la gestion précédente
          
        • b) Stade de France : une indispensable remise à plat du contrat de concession
          
        • c) CNDS : une impasse financière à laquelle il faut faire face
          
        • d) Un étalement des travaux de modernisation
          
    • B. PROGRAMME 163 « JEUNESSE ET VIE ASSOCIATIVE »
      
      • 1. Principaux chiffres
        
        • a) La répartition des crédits entre actions
          
        • b) Des dépenses fiscales élevées
          
      • 2. Justification des crédits
        
        • a) Les dépenses de fonctionnement
          
        • b) Les dépenses d'intervention
          
      • 3. Objectifs et indicateurs
        
      • 4. Les principales observations de votre rapporteur spécial
        
        • a) Service civique : pour une montée en puissance soutenable
          
        • b) Des choix difficiles pour les autres lignes du programme
          

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LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

I. PRÉSENTATION DE LA MISSION

A. LA STRUCTURATION DE LA MISSION

1. Une maquette désormais stabilisée

Par rapport à 2012, aucun changement n'est à relever en ce qui concerne la structuration par programmes et par actions pour la mission « Sport, jeunesse et vie associative » . Il en est de même pour le libellé des actions.

La mission comporte donc toujours deux programmes :

- le programme 219 : « Sport » ;

- et le programme 163 : « Jeunesse et vie associative ».

Pour rappel, la loi de finances pour 2011 avait consacré la suppression du programme 210 « Conduite et pilotage de la politique du sport, de la jeunesse et de la vie associative » . Celui-ci a alors été fusionné au sein du programme 124, figurant dans la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », pour y prendre l'appellation « Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative ».

2. Les changements de périmètre

Selon les éléments transmis par le Gouvernement, les seuls changements de périmètre intervenus dans l'année concernent le programme « Sport » et sont d'ampleur relativement mineure.

On relève ainsi trois mesures de transferts, qui constituent des ajustements mineurs par rapport aux transferts réalisés les années antérieures concernant les opérateurs :

- un transfert de - 50 600 euros vers le programme 148 « Fonction publique » du montant des crédits correspondant à l'action sociale interministérielle pour les personnels des établissements (Centres de ressources, d'expertise et de performance sportives (CREPS), écoles et musée national du sport (MNS)) auxquels ce droit sera ouvert par arrêté ;

- un transfert de + 57 500 euros en provenance du programme 124 précité restituant aux établissements du secteur sport des crédits dédiés aux actions relevant du plan national de formation (formation professionnelle continue et frais d'hébergement et de restauration) ;

- et un transfert de masse salariale de + 133 458 euros également en provenance du programme 124, correspondant à un ajustement technique du plafond d'emplois des CREPS pour deux équivalents temps plein (ETP).

B. LES CRÉDITS, FONDS DE CONCOURS, DÉPENSES FISCALES ET PLAFONDS D'EMPLOIS DE LA MISSION

1. Les crédits (+ 1 %), les fonds de concours et le Centre national pour le développement du sport (CNDS)

Le projet de loi de finances pour 2013 prévoit une dotation pour la mission de 456 millions d'euros d'autorisations d'engagement (AE) et de 462,8 millions d'euros de crédits de paiement (CP) . A périmètre constant, les CP de la mission sont en augmentation de 1 % par rapport à 2012 .

Ce pourcentage résulte de la conjonction de deux évolutions opposées, déjà constatée de manière marquée depuis trois ans : la diminution des crédits du programme « Sport », qui doit encore se poursuivre l'année prochaine (- 5 %), et l'augmentation des crédits du programme « Jeunesse et vie associative » (+ 7,4 %) .

A ces chiffres, il convient d'ajouter 34,6 millions d'euros de fonds de concours, soit 7,5 % des crédits de paiement de la mission.

En outre et comme cela sera développé ci-après dans le cadre de l'analyse des crédits du programme « Sport », les documents annexés au projet de loi de finances indiquent que les ressources prévisionnelles (presque exclusivement extra-budgétaires) de l'établissement public Centre national pour le développement du sport (CNDS) s'élèveront à 269,7 millions d'euros en 2013 - contre 274,1 millions d'euros en 2012. Cette somme représente 116,1 % des crédits de paiement alloués au programme « Sport » .

2. Les dépenses fiscales : 2 446 millions d'euros, soit 5,3 fois l'ensemble des crédits de paiement

Les dépenses fiscales dont l'objet principal contribue à la mission, et qui lui sont rattachées à ce titre, représentent un montant très significatif. Leur montant est évalué, pour 2013, à 2 446 millions d'euros, soit 5,3 fois l'ensemble des crédits de paiement de la mission .

De plus, ces dépenses étant presque intégralement affectées au programme « Jeunesse et vie associative », le déséquilibre entre crédits budgétaires et dépenses fiscales est particulièrement marqué au sein de ce programme, dont les CP demandés, pour 2013, par le présent projet de loi de finances, s'élèvent à 230,5 millions d'euros.

Les dépenses fiscales (portant sur l'impôt sur le revenu, l'impôt sur les sociétés et l'impôt de solidarité sur la fortune) visant à favoriser les dons à certaines structures reconnues d'utilité publiques, comme des associations ou des fondations, ont un volume prépondérant. A elles trois, ces niches représentent un coût évalué à 2 186 millions d'euros en 2013.

3. La mission ne compte plus d'emplois

Pour rappel, depuis le transfert, en 2011, de l'ancien programme 210 « Conduite et pilotage de la politique du sport, de la jeunesse et de la vie associative » vers la mission « Solidarité, intégration et égalité des chances », la présente mission ne rémunère plus aucun emploi .

Néanmoins, le coût complet des politiques publiques ne peut valablement s'apprécier qu'en ajoutant aux crédits demandés au travers de cette mission les dépenses indirectes figurant, pour le sport, la jeunesse et la vie associative, au sein du programme 124.

Les commentaires par programme intégreront ces dépenses, à titre purement informatif puisque la maquette budgétaire ne permet plus d'envisager d'amendement déplaçant des crédits du programme de soutien vers le financement des actions de terrain ^{1 ( * )} , ce qui est regrettable à certains égards.

Selon l'analyse des coûts des programmes et des actions de la mission, les crédits déversés dans les programmes « Sport » et « Jeunesse et vie associative » représentent 464,6 millions d'euros, c'est-à-dire un peu plus que les crédits restant inscrits dans la mission elle-même .

4. 2013-2015 : une augmentation programmée orientée vers la jeunesse

Le triennal qui débute en 2013 devrait prolonger la tendance observée ces dernières années.

Ainsi l'augmentation globale du plafond de la mission (qui devrait passer de 0,46 milliard d'euros en 2013 à 0,48 milliard d'euros en 2014 puis à 0,56 milliard d'euros en 2015) résulte de deux évolutions distinctes :

- d'une part, la stabilité des crédits dévolus au programme « Sport » sur l'ensemble de la période (avec, en outre, le maintien du fonds de concours en faveur du programme du Centre national de développement du sport à hauteur de 19,5 millions d'euros sur lesquels votre rapporteur spécial reviendra ci-après) ;

- d'autre part, une hausse des crédits du programme « Jeunesse et vie associative » tirée, comme ces dernières années, par la croissance du nombre de volontaires du service civique , en cohérence avec l'objectif fixé par le Président de la République, François Hollande, d'atteindre 15 % d'une classe d'âge (soit environ 100 000 volontaires).

II. PRÉSENTATION DES DEUX PROGRAMMES

A. PROGRAMME 219 « SPORT »

Ce programme, placé sous la responsabilité du directeur des sports, poursuit l'objectif de promouvoir, dans un cadre sécurisé et de qualité, la pratique physique et sportive à tout niveau, ainsi que les valeurs qu'elle véhicule : sens de l'effort, du progrès, du dépassement de soi, du respect de l'autre, apprentissage des règles collectives, renforcement du lien social, universalité, etc.

1. Principaux chiffres

Le programme « Sport » regroupe 225,5 millions d'euros d'AE et 232,2 millions d'euros de CP , soit 50,2 % de l'ensemble des crédits de paiement de la mission.

A périmètre constant, les CP accusent une nouvelle baisse marquée, de 9,1 % par rapport à 2012. Si l'on tient compte des crédits résultant des initiatives parlementaires, la baisse reste de 5 % par rapport à l'année en cours, ce qui reste très significatif et prolonge la tendance engagée depuis deux ans.

Le programme 219 est scindé en quatre actions, dont les crédits se répartissent comme indiqué dans le tableau ci-dessous.

Répartition par action des crédits demandés pour 2013

Source : projet annuel de performances « Sport, jeunesse et vie associative » annexé au projet de loi de finances pour 2013

A ces crédits, il convient d'ajouter un total de fonds de concours de 19,6 millions d'euros en AE et de 20 millions d'euros en CP. Il s'agit presque exclusivement du fonds de concours de 19,5 millions d'euros du CNDS en faveur de l'action n° 1 « Promotion du sport pour le plus grand nombre » .

En outre, il est à noter que deux dépenses fiscales lui sont rattachées, en particulier l'exonération, dans la limite de 14,5 % d'un plafond révisable chaque année, des sommes perçues par les arbitres et juges sportifs. Selon les estimations de la direction du budget, le coût de ladite exonération serait de l'ordre de 16 millions d'euros.

2. Justification des crédits

a) Les dépenses de fonctionnement

Les dépenses de fonctionnement représentent 108 millions d'euros de CP pour 2013, soit 46,5 % des crédits du programme .

Ces dépenses sont essentiellement portées par les actions n° 2 « Développement du sport de haut niveau » et n° 4 « Promotion des métiers du sport ». Elles comprennent, en particulier :

- la subvention des CREPS , soit 43,9 millions d'euros . Depuis l'année dernière et comme tous les autres opérateurs du programme, ceux-ci se voient dévolus les crédits nécessaires à la gestion de leur masse salariale auparavant localisés au sein du programme 124 « Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative » ;

- une subvention pour charge de service public à l'INSEP , pour un montant de 21,7 millions d'euros en AE et en CP . Il convient de rappeler que, depuis 2010, l'INSEP prend en charge les rémunérations de ses personnels, auparavant gérées par le ministère. Celles-ci représenteront 17,2 millions d'euros en 2013. Le ministère précise à cet égard que l'augmentation de cette dotation par rapport à celle inscrite en loi de finances pour 2012 (16,7 millions d'euros) traduit essentiellement la hausse du coût du compte d'affectation spéciale (CAS) « pensions », une fois neutralisées les incidences sur la masse salariale de la réduction des emplois (- 6 ETP, soit une baisse de 2 %) et du glissement vieillissement technicité (GVT), en sens contraire (+ 2 %) ;

- des subventions atteignant, au total, 17,5 millions d'euros (en AE comme en CP) versées, au travers du programme n° 4, à trois écoles nationales ^{2 ( * )} afin de permettre la rémunération de leur personnel (avec, là aussi, un effet haussier du CAS pensions) ;

- 5,4 millions d'euros de subventions pour charges de service public afin de permettre le soutien au fonctionnement des filières d'accès au sport de haut niveau au sein des opérateurs principaux du programme « Sport » (en particulier les CREPS et les écoles nationales) ;

- des dépenses de fonctionnement courant, pour 12,1 millions d'euros, en AE et 11,9 millions d'euros en CP , correspondant en grande partie aux loyers versés au prestataire de la rénovation de l'INSEP ^{3 ( * )} .

b) Les dépenses d'investissement

Exclusivement portées par l'action n° 2 « Développement du sport de haut niveau », ces dépenses s'élèvent, pour 2013, à 13,2 millions d'euros en AE et à 20,1 millions d'euros de CP, soit 8,7 % des CP du programme. Ces crédits se décomposent, pour l'essentiel, de la façon suivante :

- d'une part, 0,1 million d'euros en AE et 11,5 millions d'euros de CP sont consacrés à la rénovation de l'INSEP ;

- d'autre part, 13,1 millions d'euros en AE et 8,6 millions d'euros en CP concernent les travaux de modernisation à effectuer dans les CREPS et certaines écoles accueillant notamment des pôles des filières d'accès au sport de haut niveau.

c) Les dépenses d'intervention

Les dépenses d'intervention représentent 104,1 millions d'euros d'AE et de CP, soit 44,8 % de l'ensemble des CP du programme .

Ce sont ces crédits (singulièrement ceux de l'action n° 2 « Développement du sport de haut niveau ») qui ont subi des coupes budgétaires qui s'imposaient en vue de maîtriser le budget, comme cela sera détaillé ci-après, dans la partie relative aux principales observations de votre rapporteur spécial.

Les principaux postes de dépenses sont les suivants :

- subventions aux fédérations sportives , à la fois au titre de l'action n° 1 « Promotion du sport pour le plus grand nombre », à hauteur de 2,1 millions d'euros , de l'action n° 2 « Développement du sport de haut niveau », à hauteur de 48,9 millions d'euros (- 8 % par rapport à 2012) et de l'action n° 3 « Prévention par le sport et protection des sportifs », à hauteur de 7 millions d'euros (afin de soutenir les actions de prévention du dopage) ;

- subvention à l'Agence française de lutte contre le dopage (AFLD), à hauteur de 7,8 millions d'euros , et contribution annuelle de la France au fonctionnement de l'Agence mondiale antidopage (AMA) pour 0,6 million d'euros.

De plus, pour la première fois en 2013, 6,1 millions d'euros en AE et en CP sont prévus pour la prise en charge des cotisations retraite des sportifs de haut niveau éligibles à ce nouveau dispositif instauré par l'article L. 351-3 du code de la sécurité sociale complété par l'article 85 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2012. Il devrait concerner 1 800 sportifs de haut niveau ne disposant pas des ressources suffisantes pour bénéficier de droits à retraite.

En revanche, comme cela sera détaillé ci-après, aucun crédit n'a été inscrit au titre de la pénalité versée par l'Etat (nette de la redevance pour bénéfices) au concessionnaire du stade de France, en l'absence d'un club de football résident qui, l'année dernière, s'était élevé à 12 millions d'euros.

3. Objectifs et indicateurs

Le présent projet annuel de performances n'opère aucune modification du nombre d'objectifs du programme « Sport » et de leurs libellés.

Le ministère indique cependant deux évolutions mineures :

- le périmètre de l'indicateur 2.1 « Nombre de fédérations sportives présentant une situation financière fragile ou dégradée » est étendu pour intégrer le suivi des fédérations multisport, l'indicateur étant précédemment limité au suivi des fédérations unisport ;

- pour l'indicateur 5.2 « Coût moyen global des contrôles et des analyses anti-dopage » les sous-indicateurs 5.2.2 « coût moyen global des contrôles et des analyses antidopage en compétition » et 5.2.3 « coût moyen global des contrôles et des analyses antidopage hors compétition » sont remplacés par deux sous-indicateurs présentant clairement les coûts revenant à chacun des deux départements de l'AFLD en charge respectivement des contrôles et des analyses.

4. Les principales observations de votre rapporteur spécial

a) Les impasses de la gestion précédente

Votre rapporteur spécial tient tout d'abord à souligner que l'action de Valérie Fourneyron, ministre des sports, de la jeunesse, de l'éducation populaire et de la vie associative, s'effectue dans un cadre particulièrement contraint.

Le présent programme doit évidemment participer à la maîtrise des dépenses publiques, ce qui est normal. Mais il doit aussi, ce qui l'est moins, gérer les impasses budgétaires laissées par le précédent gouvernement .

Comme cela a été souligné lors du dernier débat budgétaire, il a fallu trouver, en 2012, des financements pour les primes des médaillés olympiques au titre desquelles aucun provisionnement n'avait été effectué.

En 2013, il faudra également trouver les moyens d'assurer une nouvelle dépense pour les cotisations retraite des sportifs de haut niveau - là encore non programmée par la précédente équipe.

La situation était encore plus grave s'agissant des engagements du CNDS, cet établissement risquant de se trouver, à brève échéance, en grave difficulté financière (cf. ci-après).

Enfin, même si ce problème n'a pas été le fait de la précédente équipe, aucune solution n'avait été initiée pour ce qui concerne la pénalité due au consortium Stade de France, qui menaçait de s'alourdir au fil des ans.

b) Stade de France : une indispensable remise à plat du contrat de concession

Le choix du Gouvernement de ne pas inscrire de crédits dans le présent projet de loi de finances au titre de cette pénalité a, bien entendu, interpellé votre rapporteur spécial .

De prime abord, en effet, une telle absence semble poser un problème de sincérité budgétaire, la pénalité résultant d'une obligation contractuelle de l'Etat qui, bien que dénoncée par de nombreux rapports parlementaires, ne s'impose pas moins à lui. Or, la somme dont il est question (12 millions en 2012 ^{4 ( * )} et jusqu'à 17 millions d'euros en 2013) est susceptible de compromettre l'exécution de ce budget.

Néanmoins, votre rapporteur spécial partage la conviction de la ministre selon laquelle la situation présente ne pouvait plus durer , parce que la pénalité suivait une mauvaise pente ( cf. le graphique ci-après) et surtout parce qu'elle résultait d'un contrat fragile et dont certaines dispositions peuvent être considérées comme abusives.

Pénalité nette versée par l'Etat au consortium Stade de France depuis 2006
(en millions d'euros)

Sources : lois de règlement de 2006 à 2011 et loi de finances pour 2012

Le contrat de concession est fragile car le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2010-100 QPC du 11 février 2011, a considéré que la loi n° 96-1077 du 11 décembre 1996 qui l'avait validé était contraire à la Constitution ^{5 ( * )} . Certes, cette censure n'a pas entraîné la nullité du contrat, mais elle a mis en lumière la fragilité juridique de certaines de ses dispositions, qui avaient d'ailleurs été à l'origine de la validation législative de 1996.

C'est pourquoi il est opportun pour l'Etat d'engager une négociation avec le consortium afin de sécuriser le contrat de concession, en particulier sur les dispositions relatives à l'indemnité pour absence de club résident , dont le caractère régulier pourrait être remis en question. Il convient, à cet égard, de souligner que depuis le début du contrat, l'Etat a dépensé 115 millions d'euros à ce titre, alors même qu'il semble que le consortium aurait été a minima à l'équilibre sans cette contribution. Selon les informations dont dispose votre rapporteur spécial, une mission vient d'être confiée conjointement à l'Inspection générale des finances et à l'Inspection générale de la jeunesse et des sports pour assister le Gouvernement dans l'examen de la gestion de la concession ainsi que des conséquences financières d'une éventuelle dénonciation du contrat par l'Etat.

Il est heureux que les fédérations de football et de rugby soient associées à cette démarche. Si les négociations aboutissent, ce qui semble l'intérêt commun et la plus grande probabilité, il est probable que l'Etat n'ait effectivement rien à régler en 2013 au titre de la pénalité. Cette attitude a sans doute contribué à faire « bouger les lignes » et à sortir les différents acteurs du dossier des blocages précédents.

C'est pourquoi votre rapporteur spécial , tout en reconnaissant qu'il n'y a pas de « risque zéro » pour l'Etat dans cette affaire, approuve l'absence de ligne de crédits proposée pour 2013 et salue la volonté du Gouvernement de remettre en cause des dispositions contractuelles contestables et très pénalisantes pour les finances publiques .

c) CNDS : une impasse financière à laquelle il faut faire face

La situation est sensiblement plus grave pour ce qui concerne le CNDS , comme l'ont fait ressortir les travaux de votre commission des finances ^{6 ( * )} faisant suite à la demande d'une enquête à la Cour des comptes sur cet établissement public, conformément aux dispositions de l'article 58-2° de la LOLF.

En effet, selon les informations transmises à votre rapporteur spécial, les engagements pris par le passé ont fait dériver l'établissement vers le financement de grands équipements ou de grands événements loin de son rôle d'origine de financement du sport amateur : les stades de l'Euro 2016, les Arenas, les grandes compétitions internationales, etc. En outre, même si l'on est plus proche de sa vocation d'origine, le fonds de concours du CNDS venant alimenter le programme « Sport » pose problème tant par son ampleur, peu supportable par les finances du Centre, que par l'incertitude relative à son caractère régulier, soulevée par la Cour des comptes dans son enquête précitée puis devant votre commission des finances ^{7 ( * )} .

En conséquence, si rien n'est fait, l'établissement se dirige vers des difficultés financières d'importance. Ainsi, sur la base du rythme de dépenses voté les années précédentes, le scénario prévisible est le suivant :

- dès 2012, 32 millions d'euros de déficit, un fonds de roulement quasi nul , une dette supérieure à 480 millions d'euros au titre des engagements passés qui n'ont pas encore fait l'objet de paiements ;

- en 2013, près de 40 millions d'euros de déficit, et un fonds de roulement négatif du même montant ;

- enfin, à l'horizon 2016, 50 millions d'euros de déficit et un fonds de roulement négatif de 175 millions d'euros .

Cette impasse, dont a hérité le Gouvernement, appelle des choix :

- d'une part, un plan d'économies qui ne manquera pas d'avoir des conséquences sur les territoires mais qui apparaît indispensable. Les dépenses devraient ainsi être réduites de 5 % dès 2013 ;

- d'autre part, à titre provisoire, une augmentation des ressources du CNDS - non prévue par le présent projet de loi de finances. Aux yeux de votre rapporteur spécial et comme il l'avait souligné lors du dernier débat budgétaire, il convient, lorsque l'Etat charge le CNDS de ses propres engagements financiers, qu'il lui donne les moyens d'y faire face, ce qui n'a été le cas ni pour les travaux des stades de l'Euro 2016, ni lors de l'annonce du fonds de 50 millions d'euros pour les « Arénas » (sans que le moindre centime de financement ait été apporté). Ce débat relève néanmoins de la première partie de la loi de finances et ne peut donc être soldé dans le présent rapport.

d) Un étalement des travaux de modernisation

Enfin, la contrainte budgétaire impose un étalement sur les années du triennal 2013-2015 du financement des opérations de rénovation et de modernisation à l'INSEP, dans les CREPS et les écoles nationales .

Le présent projet de budget pour 2013 fait ainsi apparaître une évolution sensible des crédits accordés à ce titre : 13,11 millions d'euros en AE (contre 22,43 millions d'euros en 2012) et 18,73 millions d'euros en CP contre 21,05 millions d'euros en 2012.

B. PROGRAMME 163 « JEUNESSE ET VIE ASSOCIATIVE »

Ce programme, placé sous la responsabilité du directeur de la jeunesse, de l'éducation populaire et de la vie associative, s'assigne, pour 2013, l'objectif de favoriser l'autonomie et l'émancipation des jeunes, de développer l'accès à des loisirs éducatifs de qualité, de repositionner l'Etat en matière de soutien à la vie associative dans une fonction d'orientation stratégique et de donner une nouvelle impulsion en matière d'éducation populaire.

1. Principaux chiffres

a) La répartition des crédits entre actions

Le programme « Jeunesse et vie associative » regroupe 230,5 millions d'euros d'AE et de CP , soit 49,8 % des crédits de paiement de la mission. A périmètre constant, ces crédits affichent une augmentation de 7,4 % par rapport à 2012 .

Le programme est scindé en trois actions, dont les demandes de crédits sont ainsi réparties :

Répartition par action des crédits demandés pour 2013

Source : projet annuel de performances « Sport, jeunesse et vie associative » annexé au projet de loi de finances pour 2013

b) Des dépenses fiscales élevées

Au-delà de ces dotations, comme cela a été indiqué dans la première partie du présent rapport, douze dépenses fiscales dont le coût cumulé pour l'Etat est évalué à 2 430 millions d'euros , sont rattachées à ce programme.

Les principales sont les niches destinées à encourager les dons :

- la réduction d'impôt sur le revenu au titre des dons (1 300 millions d'euros) ;

- la réduction d'impôt au titre des dons faits par les entreprises à des oeuvres ou organismes d'intérêt général (800 millions d'euros) ;

- la réduction d'impôt de solidarité sur la fortune au titre de certains dons (86 millions d'euros).

2. Justification des crédits

a) Les dépenses de fonctionnement

Les dépenses de fonctionnement représentent 120,6 millions d'euros d'AE et de CP, soit 52,3 % des crédits du programme .

Ces crédits sont essentiellement portés par l'action « Actions particulières en direction de la jeunesse » (116 millions d'euros) et, dans une moindre mesure, par l'action « Actions en faveur de la jeunesse et de l'éducation populaire » (4,3 millions d'euros).

Le principal bénéficiaire de ces crédits est l'Agence pour le service civique (ASC) , présidée par Martin Hirsch, devenue le plus grand opérateur du programme. En 2013, 116 millions d'euros sont demandés au titre de sa dotation pour charge de service public. Mais les moyens totaux consacrés à cette politique ne se résument pas à ces seuls crédits : il convient, en effet, d'ajouter, d'une part, les 29 millions d'euros reversés à l'Acoss au titre des exonérations de charges sociales liées au service civique ( cf. ci-après, dans la partie relative aux dépenses d'intervention) ainsi que, d'autre part, le fonds de concours de 15 millions d'euros en provenance du Fonds d'expérimentations pour la jeunesse (FEJ) au bénéfice de l'ASC en 2013. Au total, les moyens financiers dévolus au service civique passeront donc de 130 à 160 millions d'euros, ce qui constitue une solide augmentation (+ 23 %) dans le contexte budgétaire actuel .

Pour mémoire, le service civique, créé en mai 2010, peut être effectué sous deux formes :

- la forme principale, à savoir l'engagement de service civique réservé à des jeunes de 16 à 25 ans, qui donne lieu à une indemnisation directement versée par l'Etat et à une couverture sociale intégralement prise en charge par lui . Dans ce schéma, une aide financière au titre de l'accompagnement du jeune en service civique est également allouée à la structure d'accueil s'il s'agit d'un organisme sans but lucratif ;

- la seconde forme de service civique est le volontariat de service civique , d'une durée de 6 à 24 mois, ouvert aux personnes âgées de plus de 25 ans auprès d'associations ou de fondations agréées mais dont seule une partie de la couverture sociale est prise en charge par l'Etat .

Selon les données transmises par le ministère, la subvention demandée doit permettre, en particulier, de prendre en charge l'indemnité mensuelle versée au volontaire (465 euros), éventuellement augmentée d'une bourse sur critères sociaux (106 euros), l'aide versée aux associations qui accueillent un volontaire (100 euros), la formation civique et citoyenne des jeunes (150 euros), celle des tuteurs, une part des cotisations sociales afférentes aux indemnités versées ainsi que les coûts de fonctionnement de l'ASC.

Ces demandes correspondent à un objectif de 30 000 volontaires l'année prochaine .

En dehors du service civique, les autres crédits sont bien plus modiques. Ceux de l'opérateur « historique » du programme , l'Institut national pour la jeunesse et l'éducation populaire ( INJEP ), restent stables à 3,3 millions d'euros en AE et en CP.

b) Les dépenses d'intervention

Les crédits demandés à ce titre s'élèvent à 109,9 millions d'euros en AE et en CP, soit 47,7 % des crédits du programme . Ils sont portés par l'ensemble des actions.

Les crédits demandés correspondent, pour l'essentiel :

- à hauteur de 29 millions d'euros , à la compensation par l'Etat à l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) de la partie des cotisations permettant la couverture sociale des volontaires qui n'est pas versée par l'ASP pour le compte de l'ASC, soit 198 euros par mois par engagé ou par volontaire de service civique. Il s'agit principalement des cotisations nécessaires pour valider des trimestres pour la retraite ;

- à la subvention de 24,9 millions d'euros au Fonds de coopération de la jeunesse et de l'éducation populaire (FONJEP) pour le financement des « postes FONJEP », mécanisme de co-financement par l'Etat de la rémunération des personnels permanents employés par les associations bénéficiaires ;

- aux politiques partenariales locales, qui s'élèvent à 12,9 millions d'euros (dont la gestion est totalement déconcentrée). Cette somme se partage entre des transferts à des collectivités territoriales et des transferts à des associations ;

- aux crédits alloués par le ministère aux relations internationales, lesquelles se répartissent essentiellement entre l'Office franco-allemand pour la jeunesse (OFAJ) pour 10,6 millions d'euros et l'Office franco-québecois pour la jeunesse (OFQJ) pour 2 million d'euros ;

- aux subventions dans le cadre du Fonds de développement de la vie associative (CDVA) , destinées à titre principal au financement d'action de formation tournées vers la conduite de projets associatifs, à hauteur de 10,8 millions d'euros ;

- aux subventions directes du ministère aux associations nationales agréées, à hauteur de 9,1 millions d'euros (en baisse de 0,4 million d'euros) ;

- aux crédits destinés à l'information des jeunes , à hauteur de 8,1 millions d'euros (en diminution de 0,5 million d'euros).

3. Objectifs et indicateurs

De même que pour le programme « Sport », le volet performance du présent programme est marqué par une grande continuité par rapport à la loi de finances pour 2012 . Il n'est ainsi proposé de modification ni du nombre d'objectifs du programme ni de leurs libellés.

S'agissant des indicateurs, deux évolutions sont intervenues :

- l'indicateur 2.2 de l'objectif 2 (taux de rotation des postes FONJEP du programme JVA) est remplacé par un indicateur qui paraît plus pertinent pour veiller à améliorer la répartition territoriale de ces subventions entre les associations : le pourcentage de subventions versées par l'intermédiaire du FONJEP à des associations faiblement dotées en personnel salarié ;

- les deux indicateurs de l'objectif 4, intéressants en période de montée en charge du FEJ, ne sont plus pertinents à un moment où le nombre de nouveaux projets est fortement réduit. En revanche, durant la phase de capitalisation des enseignements, il est important de vérifier que les porteurs de projets transmettent effectivement les rapports finaux.

En conséquence, ces deux indicateurs ont été remplacés par un seul (« Part des expérimentations ayant fait l'objet d'un rapport d'évaluation traité et publié »), assorti de deux sous-indicateurs :

- le sous indicateur 4-2-1 : « Part des expérimentations ayant fait l'objet d'un rapport d'évaluation traité et publié/Nombre total d'expérimentations financées » ;

- le sous indicateur 4-2-2 : « Part des rapports finaux d'évaluation traités et publiés dans l'année/Nombre total des rapports attendus dans l'année ».

4. Les principales observations de votre rapporteur spécial

a) Service civique : pour une montée en puissance soutenable

Votre rapporteur spécial constate le succès que semble connaître le service civique , le présent projet de budget prévoyant une dépense totale de l'Etat de 160 millions d'euros à ce titre en 2013, ce qui correspond à 30 000 volontaires en fin d'année.

De plus, le nombre de jeunes candidats reste supérieur à ce plafond, ce qui autorise encore une montée en puissance dans les années à venir. En outre, même si aucun bilan à grande échelle n'a encore été fait sur le service civique (qui n'a que deux ans), le taux de satisfaction des jeunes à l'issue de leur mission semble élevé.

Néanmoins, ces signes encourageants ne sauraient masquer la nécessité d'une évolution du dispositif à terme relativement bref . Deux raisons vont pousser en ce sens :

- d'une part, l'objectif ambitieux fixé par le Président de la République d'ouvrir le service civique à 15 % d'une classe d'âge, soit environ 100 000 jeunes , qui risque de peser lourdement sur le budget du présent programme à défaut d'aménagement ;

- d'autre part, en sens inverse, la création des emplois d'avenir qui pourraient parfois entrer « en concurrence » avec le service civique à défaut de coordination.

Il va donc falloir faire évoluer le modèle du service civique et faire preuve d'imagination. Par exemple, des missions plus courtes pourraient être proposées ainsi que, si nécessaire, l'étalement dans les temps des missions du volontaire. Le président de l'ASC, que votre rapporteur spécial a entendu dans le cadre de la préparation de ce rapport, n'est pas fermé à de telles hypothèses.

En tout état de cause, il faudra à la fois que le coût du service civique reste maîtrisé même si sa « voilure » augmente, et qu'il existe une nette distinction des objectifs et des missions du service civique (de plus courte durée et au caractère civique marqué) et des emplois d'avenir (plus longs et davantage tournés vers l'emploi).

L'avenir de ce dispositif est à ce prix après ses débuts encourageants.

b) Des choix difficiles pour les autres lignes du programme

Enfin, la nécessité de maîtriser les dépenses publiques affecte tout naturellement un programme dont la part de dépenses d'intervention « non obligatoire » pour l'Etat est conséquente.

Comme cela a été indiqué, le soutien direct aux associations agréées affiche ainsi une baisse, de même que d'autres crédits, concernant notamment l'information des jeunes.

Dans ce contexte, il faut souligner le maintien à son niveau antérieur du financement par l'Etat de « postes FONJEP », aide essentielle à l'emploi associatif, qui montre la volonté du ministère de rester actif auprès des associations.

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* ¹ En effet, aux termes de l'article 47 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), « au sens des articles 34 et 40 de la Constitution, la charge s'entend, s'agissant des amendements s'appliquant aux crédits, de la mission ». Le programme 124 ne figurant pas au sein de la mission « Sport, jeunesse et vie associative », il est donc impossible au Parlement de discuter d'amendements affectant les crédits de soutien des programmes lors du débat budgétaire relatif à cette mission.

* ² Il s'agit de l'institut français du cheval et de l'équitation, de l'école nationale des sports de montagne et de l'école nationale de voile et des sports nautiques.

* ³ Le consortium Sport partenariat, qui a conclu en 2006 un partenariat public privé avec l'Etat pour la rénovation des installations extra-sportives de l'INSEP.

* ⁴ Selon les réponses du ministère transmises à votre rapporteur spécial, la dépense réelle à la charge de l'Etat devrait être ramenée à 10,9 millions d'euros en exécution 2012.

* ⁵ Au motif qu'en s'abstenant d'indiquer le motif précis d'illégalité dont il entendait purger l'acte contesté, le législateur a méconnu le principe de la séparation des pouvoirs.

* ⁶ Rapport d'information n°287 (2011-2012).

* ⁷ Compte-rendu des commissions du Sénat, audition du 24 janvier 2012.