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Mission "Travail et emploi" - Politique de l'emploi et de l'apprentissage

M. François PATRIAT, rapporteur spécial


LES PRINCIPAUX CONSTATS ET OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Présentation de la mission « Travail et emploi »

L'examen de la présente mission a fait l'objet de la répartition suivante :

- M. François Patriat rapporte les crédits des programmes 102 « Accès et retour à l'emploi » et 103 « Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi » qui regroupent les moyens consacrés à la politique de l'emploi. Avec les crédits du compte d'affectation spéciale « Financement du développement et de la modernisation de l'apprentissage » (CAS « FNDMA »), ils font l'objet des développements du présent rapport ;

- M. Serge Dassault rapporte les crédits des programmes 111 « Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations du travail » et 155 « Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail » constitutifs du volet relatif à la gestion des moyens des politiques du travail et de l'emploi. Celui-ci fait l'objet d'un rapport distinct.

* * *

1. LES CREDITS DE LA POLITIQUE DE L'EMPLOI POUR 2013

Pour 2013, les crédits de la mission « Travail et emploi » s'établissent à 10,3 milliards d'euros de crédits de paiement (CP), en augmentation de 2 % par rapport à 2012 (10,1 milliards d'euros), et traduisent sur le plan budgétaire le renforcement des moyens de l'Etat pour faire face à la montée du chômage.

La priorité donnée par le Gouvernement aux politiques actives de l'emploi se mesure tout particulièrement aux montants des autorisations d'engagement (AE). Les crédits ouverts en AE pour 2013 connaîtront une hausse de 2,37 milliards d'euros, soit 23,5 % de plus (12,44 milliards d'euros contre 10,07 cette année), pour financer la mesure phare du programme présidentiel : les 100 000 emplois d'avenir créés l'année prochaine, qui présentent un coût de 466 millions d'euros en CP et 2,32 milliards d'euros en AE afin d'assurer le financement pendant une durée de 1 à 3 ans des contrats souscrits en 2013.

Le périmètre de la politique de l'emploi représente 9,4 milliards d'euros, soit 91 % des crédits de la mission, répartis entre les deux programmes suivants :

- 102 « Accès et retour à l'emploi » (5,7 milliards d'euros en CP) ;

- 103 « Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi » (3,7 milliards d'euros en CP).

Les deux autres programmes de la mission relevant des moyens de gestion des politiques du travail et de l'emploi comportent les crédits suivants :

- 111 « Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations du travail » (78,8 millions d'euros) ;

- 155 « Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail » (782,6 millions d'euros).

Entre également dans le champ de compétences de votre rapporteur spécial le CAS « FNDMA », créé en 2011, dont le montant des dépenses pour 2013 est fixé à 825 millions d'euros, contre 575 millions pour 2012.

2. LES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

a) La mise en oeuvre des priorités du Gouvernement pour l'emploi se traduit principalement par :

- la création des emplois d'avenir (466 millions d'euros en CP) ;

- le maintien des contrats aidés (390 000 contrats en 2013 pour un coût de 1,67 milliard d'euros) ;

- le renforcement des moyens humains et financiers de Pôle emploi par le recrutement de 2 000 CDI (107 millions d'euros), portant la subvention pour charges de service public de 1 360 millions d'euros en 2012 à 1 467 millions pour 2013 ;

- le dispositif d'aide au poste des entreprises adaptées croît de 22,9 millions d'euros passant ainsi à 289,86 millions d'euros ;

- la dotation pour l'activité partielle augmente de 40 millions d'euros (70 millions d'euros pour 2013) afin de retrouver le niveau de consommation de 2011 ;

- les dispositifs AFPA PASP certification et PAS formation professionnelle sont abondés de 74 millions d'euros (1,6 million d'euros en 2012) ;

- la rémunération des stagiaires (publics fragiles et actions qualifiantes) est réintégrée au programme pour un montant de 185,7 millions d'euros, après avoir été débudgétisée en 2012 et financée par le prélèvement de 300 millions d'euros sur le FPSPP (fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels). Aucune nouvelle ponction n'est prévue en 2013 sur ce fonds.

b) La mission participe à l'effort de réduction du déficit public avec :

- la non reconduction du dispositif des contrats d'autonomie (- 46 millions d'euros) ;

- la réduction des moyens en personnel du ministère (- 141 ETPT dans le nouveau périmètre de la mission qui intègre désormais les personnels de la délégation générale à l'emploi et à la formation) ;

- la suppression de l'exonération de cotisation sociale liée au régime de l'auto-entrepreneur (- 65 millions d'euros).

c) Les articles du PLF 2013 qui concernent la mission « Travail et emploi » :

- l'article 35 de la première partie prévoit le transfert de 250 millions d'euros de la dotation générale de décentralisation vers le compte spécial « Apprentissage » pour financer les actions des Régions en faveur de l'apprentissage ;

- l'article 71, rattaché à la présente mission, prévoit la suppression de l'exonération de cotisations sociales pour les salariés créateurs ou repreneur d'entreprise (dispositif ACCRE) ;

- l'Assemblée nationale a adopté un article 72 limitant le champ de l'exonération de cotisations sociales des organismes d'intérêt général de moins de 500 salariés dans les zones de revitalisation rurale.

d) Les mouvement de crédits adoptés par l'Assemblée nationale :

- un abondement de 64 113 euros, à la demande du Gouvernement, au titre de la DGD de Mayotte pour le financement de la « prime d'apprentissage » ;

- un transfert de crédits de 10 millions d'euros en faveur des entreprises d'insertion et des entreprises de travail temporaire d'insertion (ETTI) ;

- un transfert de 1,4 million d'euros en faveur du fonds d'insertion professionnelle des jeunes (FIPJ).

e) Le financement de l'apprentissage :

- les ressources du CAS « FNDMA » actuellement constituées d'une fraction de la taxe d'apprentissage, de la contribution supplémentaire à l'apprentissage et d'excédents des années antérieures, doivent être sécurisées et pérennisées dans le temps ;

- les premiers constats résultant des travaux de contrôle budgétaire de votre rapporteur spécial sur la collecte et la répartition de la taxe d'apprentissage appellent une réforme profonde du dispositif pour laquelle des propositions seront formulées au premier trimestre 2013.

Votre rapporteur spécial souligne que le taux de réponses du ministère du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social à son questionnaire budgétaire était de 58 % à la date du 10 octobre 2012, date limite fixée par l'article 49 de la LOLF, au lieu de 100 % à la même date en 2011.

CHAPITRE PREMIER
LE BUDGET POUR 2013 : PRIORITÉ À L'EMPLOI

I. QUELS CONSTATS APRÈS UN QUINQUENNAT DE DÉSENGAGEMENT BUDGÉTAIRE ?

A. UN MARCHÉ DU TRAVAIL PARTICULIÈREMENT DÉGRADÉ

Le présent projet de loi de finances pour 2013 s'inscrit dans le contexte d'un marché du travail particulièrement dégradé, sur lequel se trouvent 2,2 millions de bénéficiaires de l'assurance chômage, et même 4,6 millions si l'on prend en compte les différentes catégories de demandeurs d'emploi inscrits à Pôle Emploi. Et les perspectives pour 2012 et 2013 sont pessimistes.

La hausse du nombre des demandeurs d'emploi entraîne mécaniquement une augmentation des dépenses d'indemnisation financées par l'Assurance chômage. Ainsi, l'Unedic a-t-elle chiffré que le nombre de chômeurs indemnisés continuerait à augmenter pour s'établir à 2,25 millions à fin 2013 et celui des inscrits à 4,77 millions toutes catégories confondues.

Prévision du nombre des chômeurs indemnisés et du potentiel indemnisable
par l'Assurance chômage

(effectifs en millions)

Source : Pôle emploi, Prévisions Unedic (situation financière de l'Assurance chômage pour les années 2012 et 2013)

La conséquence directe de cette dégradation de la conjoncture serait une aggravation du déficit de l'Unedic en raison de l'augmentation des dépenses d'assurance chômage. Celles-ci passeraient de 35,2 milliards en 2012 à 37,2 milliards d'euros en 2013. Le compte de résultat de l'assurance chômage pourrait présenter un déficit supplémentaire de 2,6 milliards d'euros en 2012 et de 4,1 milliards d'euros en 2013.

La dette de l'assurance chômage continuerait aussi à se creuser, passant de 11 milliards d'euros en 2011 à 13,6 milliards en 2012 pour atteindre 17,7 milliards d'euros fin 2013.

En 2013, selon les estimations effectuées par l'Unedic, se fondant sur le consensus des économistes1(*), la hausse des demandeurs d'emploi en catégorie A ralentirait, en particulier en seconde moitié d'année en raison d'une reprise progressive de l'activité, mais également en lien avec les effets escomptés des mesures proposées par le Gouvernement concernant l'élargissement des possibilités de départ à la retraite et la création de 100 000 emplois d'avenir.

C'est bien devant ce constat, celui d'une croissance continue du chômage pendant un an, mais aussi dans cette perspective de redressement de l'activité que le Président de la République a fixé, le 13 novembre 2012, l'objectif d'inverser la courbe du chômage d'ici la fin 2013.

B. UNE CONTRACTION DE 20 % DES MOYENS DE LA MISSION EN CINQ ANS

Depuis 2008, le premier budget du quinquennat précédent, les crédits alloués à la mission « Travail et emploi » n'ont cessé de diminuer - hormis un sursaut enregistré en 2011 au titre du plan pour l'emploi doté de 350 millions d'euros - passant de 12,48 milliards d'euros à 10,1 milliards pour 2012, soit une contraction de près de 20 % en cinq ans.

Evolution des crédits de la mission « Travail et emploi » votés en LFI

Source : projets de loi de finances pour les années 2009 à 2013

En 2012, c'est la mission « Travail et emploi » qui subissait la plus forte baisse de crédits budgétaires (moins 11 %), devant la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ». Le budget pour 2013, décrit plus en détail ci-après, marque donc un redressement de l'effort budgétaire de l'Etat.

Sans méconnaître l'impératif de retour à l'équilibre des finances publiques, que l'actuel Gouvernement assume totalement, le choix fait par le précédent Gouvernement de se désengager par principe des politiques actives de l'emploi et de lutte contre le chômage en continuant à réduire les prévisions de dépenses en LFI, même pendant la crise, l'a placé dans l'obligation de redéployer massivement des crédits en cours d'année comme cela a été le cas en 2009 et en 2010 pour faire face à la dégradation accélérée du marché du travail :

- la loi de finances pour 2009 prévoyait ainsi une baisse de 5,4 % du budget de la mission « Travail et emploi » par rapport à 2008. En réalité, les crédits effectivement consommés se sont établis à 13,7 milliards d'euros en AE et CP, soit un niveau supérieur de 12 % à celui des crédits votés en LFI. En raison de la crise économique, près de 1,5 milliard d'euros de crédits supplémentaires ont, en effet, été ouverts sur le volet « emploi » de la mission (programmes 102 et 103) au titre du plan de relance ;

- en 2010, l'exécution des crédits a dépassé de 30 % l'autorisation votée en LFI notamment pour honorer la surconsommation de contrats aidés dont la dépense finale s'est élevée à 3,5 milliards d'euros de crédits au lieu de 1,77 milliard d'euros prévus initialement ;

- l'année 2011 a suivi la même pente avec l'ouverture supplémentaire de 350 millions d'euros supplémentaires en application de la loi de finances rectificative précitée du 29 juillet 2011.

Cette pratique budgétaire s'est révélée préjudiciable à la bonne programmation des contrats aidés du fait de la politique de « stop and go » dans la création et la reconduction des contrats.

A cet égard, votre rapporteur spécial souligne que pour l'année en cours, la sous-budgétisation récurrente des contrats uniques d'insertion prévus pour 2012 (1,8 milliard d'euros) est une des causes, avec l'aggravation de la situation de l'emploi, de la décision prise par le Gouvernement d'en renforcer le nombre dès la rentrée de septembre.

Le nombre de contrats prévus en LFI 2012 s'élevait à  340 000 CUI-CAE et 45 000 CUI-CIE. Il a été décidé, en urgence et sans attendre la mise en oeuvre en 2013 des emplois d'avenir, d'ajouter 80 000 contrats (60 000 CAE et 20 000 CIE) puis une enveloppe complémentaire de 40 000 CAE pour faire face au rythme soutenu des prescriptions dès cet automne. Le nombre de contrats prévus en 2012 s'élèvera donc à 440 000 CAE et 65 000 CIE, nécessitant d'opérer des abondements de crédits, soit par voie de décret d'avances, soit par voie de loi de finances rectificative si le solde global est impacté.

C. UNE POLITIQUE DE L'EMPLOI MENÉE PAR À-COUPS ET MALMENÉE PAR LA CRISE

Il serait inexact de conclure de ce qui précède que le Gouvernement précédent aura été inactif face à la crise. Nul ne peut lui en tenir rigueur pour ce qui concerne les causes internationales.

Mais, alors que les politiques de l'emploi se justifient par leur effets contra-cyclique sur la conjoncture - accentuer le soutien à l'emploi lorsque le chômage augmente et, à l'inverse, soulager les finances publiques lorsque l'emploi est dynamique - votre rapporteur spécial avait déjà pu constater que la succession des plans (plan de relance, investissements d'avenir, plan pour l'emploi), tous pris dans l'urgence en lois de finances rectificatives, n'ont pu durablement inverser la tendance haussière du chômage sur les années 2009, 2010 et 2011.

1. S'agissant du plan de relance de l'économie : une contribution ponctuelle de près de 1,2 milliard d'euros aux crédits de la mission

Au total, les crédits transférés à la mission « Travail et emploi » depuis la mission « Plan de relance », se sont élevés à 1,2 milliard d'euros en 2010, soit un abondement représentant 10 % des crédits ouverts par la loi de finances initiale.

Crédits transférés par le « Plan de relance » au profit de la mission « Travail et emploi »

(en euros)

Programmes de destination des crédits
du plan de relance

Exemples de dispositifs concernés

Montant des transferts de crédits

Programme 102
« Accès et retour à l'emploi »

- Les contrats aidés (989 millions d'euros)

- L'insertion par l'activité économique (9 millions d'euros)

- Les écoles de la deuxième chance (11 millions d'euros)

- Les missions locales (50 millions d'euros)

- Le fonds d'insertion professionnelle des jeunes (14,5 millions d'euros)

- L'allocation CIVIS (35 millions d'euros)

1 126 000 000

Programme 103
« Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi »

Financement des contrats de transition professionnelle gérés par Transitio, filiale de l'Afpa, pour le suivi de 9 849 personnes

51 000 000

Programme 155
« Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail »

Mise en place d'un système interministériel d'échange d'information pour suivre les jeunes en situation de décrochage scolaire

1 175 000

Total

 

1 178 175 000

Source : d'après le rapport annuel de performances « Plan de relance » annexé au projet de loi de règlement pour 2010.

Les dispositifs du plan de relance de l'économie, par le rattachement de certaines mesures à la mission « Travail et emploi », continuent à peser sur les budgets suivants par l'acquittement de restes à payer :

- l'allocation en faveur des demandeurs d'emploi en formation (AFDEF) dont le besoin de financement permettant de couvrir le coût du stock des entrées réalisées entre 2009 et 2010 est estimé pour 2013 à 54 millions d'euros ;

- l'allocation équivalent retraite (AER) dont le coût du stock des bénéficiaires entrés entre 2009 et 2010 est estimé pour 2013 à 110 millions d'euros.

Un certain nombre de dispositifs créés à l'occasion de la mise en oeuvre du Plan de relance ont été pérennisés. La dotation prévue au titre des écoles de la deuxième chance (E2C) s'élève ainsi à 24 millions d'euros en 2013, soit la reconduction du montant inscrit en LFI 2012.

2. S'agissant du plan pour l'emploi : 500 millions d'euros pour 2011 et 2012

La dégradation de la conjoncture à partir du printemps 2011 a suscité l'ouverture de nouveaux crédits en loi de finances rectificative du 29 juillet 2011 dans le cadre du plan pour l'emploi. Ceux-ci se sont élevés à 350 millions d'euros pour les programmes 102 et 103. Ces mesures - dont le détail figure dans le tableau ci-après - ont représenté un coût global de 500 millions d'euros réparti sur 2011 (350 millions d'euros) et 2012 (150 millions d'euros)2(*).

La question de savoir si des modalités d'application identiques de ce dispositif seront conservées par le nouveau Gouvernement ne se pose pas car ce plan a d'ores et déjà été exécuté à hauteur de 94 %, seuls 20 millions d'euros n'ayant pas été consommés. Ce taux reflète par ailleurs le niveau global de sous-consommation des crédits ouverts à l'échelle de la mission, notamment en ce qui concerne les contrats aidés pour lesquels la hausse anticipée en cours d'exercice n'aura pas été atteinte.

Ainsi, sur les 145 millions d'euros consacrés à la création de 50 000 contrats aidés supplémentaires dans le secteur non marchand (CUI-CAE), cinq millions d'euros n'auront pas été utilisés (cf. tableau ci-dessous).

L'exécution budgétaire 2011 des mesures du plan pour l'emploi

(en millions d'euros)

 

LFR 2011

Consommation 2011

Programme 102

243

233

Rémunération de fin de formation (R2F)

8

6

Renforcement du suivi des demandeurs d'emploi par des organismes privés de placement (OPP)

30

30

Formation des demandeurs d'emploi

40

40

Contrat unique d'insertion non marchand

145

140

Contrat d'autonomie

20

17

Programme 103

107

97

Contrat de sécurisation professionnelle (CSP)

52

47

Contrat de professionnalisation

5

5

Portail de l'alternance

5

5

Alternance - statut de l'étudiant - CNOUS

5

0

Dispositif « zéro charge » pour les apprentis

40

40

Total

350

330

Sources : Cour des comptes - Direction du budget

Ce plan porte en lui un certain nombre de coûts sur 2012 du fait de la durée de deux ans des contrats aidés. Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2013, les dépenses engendrées par ce plan pour l'emploi subsistent :

- la rémunération de fin de formation (R2F), financée à parité par l'Etat et le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP), se traduit par une dépense de 75 millions d'euros, sur la base des 30 000 entrées dans le dispositif au cours de l'exercice 2011 ;

- le contrat de professionnalisation senior, institué dans le cadre du contrat de professionnalisation, prévoit la mise en place, sans limitation de durée, d'une aide de 2 000 euros aux employeurs de chômeurs de longue durée âgés de plus de 45 ans, recrutés en contrat de professionnalisation. La dotation prévue au titre du dispositif s'élève à 5 millions d'euros en 2013.

3. S'agissant du programme des investissements d'avenir

La loi de finances rectificative du 9 mars 2010 a institué, en faveur de l'alternance, un programme doté de 500 millions d'euros mais dont seulement 182,6 millions d'euros ont été engagés à ce jour (cf. infra chapitre III).

II. LE BUDGET 2013 : RÉPONDRE À L'URGENCE ET PRÉPARER L'AVENIR

A. UNE HAUSSE DES CRÉDITS EN FAVEUR DES POLITIQUES ACTIVES DE L'EMPLOI

Pour 2013, les crédits de la mission « Travail et emploi » s'établissent à 10,3 milliards d'euros de crédits de paiement (CP), en augmentation de 2 % par rapport à 2012 (10,1 milliards d'euros), et traduisent sur le plan budgétaire le renforcement des moyens de l'Etat pour faire face à la montée du chômage.

La priorité donnée par le Gouvernement aux politiques actives de l'emploi se mesure tout particulièrement aux montants des autorisations d'engagement (AE). Les crédits ouverts en AE pour 2013 connaîtront une hausse de 2,37 milliards d'euros, soit 23,5 % de plus (12,44 milliards d'euros contre 10,07 cette année), pour financer la mesure phare du programme présidentiel : les 100 000 emplois d'avenir créés l'année prochaine, qui présentent un coût de 467 millions d'euros en CP et 2,32 milliards d'euros en AE afin d'assurer le financement pendant une durée de 1 à 3 ans des contrats souscrits en 2013.

Décomposition des crédits de paiement de la mission « Travail et emploi »

(en milliards d'euros)

 

LFI 2012

PLF 2013

Solde 2012/2013

Variation 2012/2013

Programme 102 - « Accès et retour à l'emploi »

5,37

5,70

0,33

6,15%

Programme 103 - « Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi »

3,91

3,75

-0,16

-4,09%

Programme 111 - « Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations du travail »

0,08

0,08

0

0 %

Programme 155 - « Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail »

0,74

0,78

0,04

5,41%

Totaux

10,1

10,31

0,21

2,08%

Source : d'après le projet annuel de performances « Travail et emploi » pour 2013

Le périmètre de la politique de l'emploi représente 9,4 milliards d'euros, soit 91 % des crédits de la mission, répartis entre les deux programmes suivants :

102 « Accès et retour à l'emploi » (5,7 milliards d'euros en CP) ;

103 « Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi » (3,7 milliards d'euros en CP).

Si l'augmentation des crédits du programme 102 (+6,15 %) reflète l'impact budgétaire de la création des emplois d'avenir, la réduction de la dotation du programme 103 n'est qu'apparente et résulte d'un changement de périmètre se traduisant par un transfert de crédits de 250 millions d'euros, ainsi que cela sera expliqué ci-après dans le chapitre II consacré à l'examen par programme. En réalité, hormis cette modification d'affectation de crédits, les moyens du programme 103 progresseraient de 94 millions d'euros.

Les deux autres programmes de la mission relevant des moyens de gestion des politiques du travail et de l'emploi comportent les crédits suivants :

- 111 « Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations du travail » (78,8 millions d'euros) ;

- 155 « Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail » (782,6 millions d'euros)3(*).

Enfin, entre dans le champ de compétences de votre rapporteur spécial le compte spécial « Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage » (CAS « FNDMA »), créé en 2011, dont le montant des dépenses pour 2013 est fixé à 825 millions d'euros, contre 575 millions pour 2012.

Ainsi que le met en évidence le diagramme ci-dessous, l'exercice 2013 met un terme à la décrue des crédits constatées depuis 2008.

Répartition des crédits votés en LFI et évolution de 2008 à 2013

(en milliards d'euros)

Source : d'après le projet annuel de performances « Travail et emploi » annexé au projet de loi de finances pour 2012

La mise en oeuvre des priorités du Gouvernement pour l'emploi se traduit principalement par :

- la création des emplois d'avenir (467 millions d'euros en CP) ;

- le maintien des contrats aidés (390 000 contrats en 2013 pour un coût de 1,67 milliard d'euros) ;

- le renforcement des moyens humains et financiers de Pôle emploi par le recrutement de 2 000 CDI (107 millions d'euros), portant la subvention pour charges de service public de 1 360 millions d'euros en 2012 à 1 467 millions pour 2013 ;

- le dispositif d'aide au poste des entreprises adaptées, qui croît de 22,9 millions d'euros passant ainsi à 289,86 millions d'euros ;

- la dotation pour l'activité partielle, qui augmente de 40 millions d'euros (70 millions d'euros pour 2013) afin de retrouver le niveau de consommation de 2011 ;

- les dispositifs AFPA certification et PAS formation professionnelle, qui sont abondés de 74 millions d'euros (1,6 million d'euros en 2012) ;

- la rémunération des stagiaires (publics fragiles et actions qualifiantes), réintégrée au programme 103 pour un montant de 185,7 millions d'euros, après avoir été débudgétisée en 2012 et financée par le prélèvement de 300 millions d'euros sur le FPSPP. Aucune nouvelle ponction n'est prévue en 2013 sur ce fonds.

B. UNE PARTICIPATION À L'EFFORT DE MAÎTRISE DES DÉPENSES PUBLIQUES

La mission participe à l'effort de réduction du déficit public avec :

- la non reconduction du dispositif des contrats d'autonomie (46 millions d'euros), lesquels ont vocation à être repris par le dispositif des emplois d'avenir ;

- la réduction des moyens en personnel du ministère (- 141 ETPT dans le nouveau périmètre de la mission qui intègre désormais les personnels de la délégation générale à l'emploi et à la formation) ;

- la suppression de l'exonération de cotisation sociale liée au régime de l'auto-entrepreneur, soit une économie de 65 millions d'euros.

Au total, hors contribution au compte d'affectation spéciale « Pensions » (191 millions d'euros), les crédits de la mission s'établissent à 10,12 milliards d'euros (dont 447 millions d'euros de masse salariale). Ce montant s'insère dans l'épure du budget triennal pour la période 2013-2015.

Programmation pluriannuelle de la mission « Economie »
hors CAS Pensions

(en milliards d'euros)

 

2012

2013

2014

2015

Loi de programmation 2011-2014

9,87

9,02

   

2ème loi de programmation 2013-2017

-

10,12

9,67

9,74

Loi de finances initiale pour 2012

10,01

(soit 9,95 au format retraité du PLF 2013

-

-

-

Projet de loi de finances pour 2013

-

10,12

-

-

Sources : projet de loi de programmation pluriannuelle des finances publiques pour la période 2011-2014 et projet annuel de performances 2013 de la mission « Economie »

On observe donc que le renforcement des crédits de la mission est significatif, plus d'un milliard d'euros par rapport à la programmation pluriannuelle précédente, indépendamment de l'augmentation naturelle des dépenses de personnel liées au GVT (638 millions d'euros en 2013 contre 600 millions cette année).

La réduction programmée des crédits à l'horizon 2015 est de 3,75 % et s'inscrit dans une hypothèse de réduction de la courbe du chômage à la fin 2013. Par ailleurs, le relèvement des crédits de la mission en 2015 par rapport à 2014 est lié à la montée en puissance maximale des emplois d'avenir (100 000 en 2013 et 50 000 en 2014) dont la durée est de trois ans.

L'ensemble des moyens de fonctionnement (+ 5,1 %) et d'intervention (+ 1 % %), à l'exception de ceux de titre 6 du programme 103 du fait des économies présentées ci-dessus, progressent ainsi que l'expose le tableau ci-après.

Décomposition par titres des crédits de paiement de la politique de l'emploi

(en milliards d'euros)

 

LFI 2011

PLF 2012

Solde
2012/2011

Variation
2012/2011

Programme 102 « Accès et retour
à l'emploi »

       

Titre 3 : dépenses de fonctionnement

1,51

1,58

0,07

4,6%

Titre 6 : dépenses d'intervention

3,86

4,12

0,26

6,7%

Programme 103 « Accompagnement
des mutations économiques
et développement de l'emploi »

       

Titre 3 : dépenses de fonctionnement

0,06

0,07

0,01

16,7%

Titre 6 : dépenses d'intervention

3,85

3,67

-0,18

-4,7%

TOTAUX

       

Titre 3 : dépenses de fonctionnement

1,57

1,65

0,08

5,1%

Titre 6 : dépenses d'intervention

7,71

7,79

0,08

1,0%

Source : d'après le projet annuel de performances « Travail et emploi » pour 2013

C. UNE PRÉFIGURATION DES CHANTIERS DU QUINQUENNAT EN FAVEUR DE L'EMPLOI

Le budget pour 2013 vise à répondre à l'urgence de la crise que traverse l'économie française qui n'a pas retrouvé le niveau d'activité et d'emploi d'avant 2008. Le chômage touche 10 % de la population active contre 7,5 % en 2007.

Pour relever le défi du redressement productif et de l'emploi, la méthode lancée par le Gouvernement, avec l'ensemble des partenaires sociaux, au travers de la « grande conférence sociale » des 9 et 10 juillet dernier et de la commande, à Louis Gallois, commissaire général à l'investissement, d'un rapport pour la compétitivité, la croissance et l'emploi, a abouti à des résultats concrets : la définition d'une feuille de route sociale et le lancement, le 6 novembre 2012 par le Premier ministre, du pacte national pour la croissance, la compétitivité et l'emploi.

Les accords et décisions issus de ces deux processus auront vocation à compléter les dispositifs financés par le budget de la mission « Travail et emploi » pour 2013 qui ne constitue donc que le premier étage de la politique en faveur de l'emploi.

1. La feuille de route sociale

L'adoption de la loi n° 2012-1189 du 26 octobre 2012 portant création des emplois d'avenir constitue une première traduction, tant sur le plan juridique que budgétaire, de la consultation lancée cet été auprès des partenaires sociaux et des acteurs territoriaux.

Elle préfigure le lancement des contrats de génération qui ont pour objectif l'insertion professionnelle durable des jeunes et le maintien en emploi des salariés seniors4(*). Un accord est intervenu entre les partenaires sociaux le 19 octobre dernier et un projet de loi devrait être présenté par le conseil des ministres le 12 décembre prochain afin d'être discuté en janvier au Parlement.

Cette seconde mesure phare du programme présidentiel qui prévoit de créer 500 000 contrats de générations sur cinq ans, soit 100 000 par an, devrait ainsi trouver une traduction budgétaire dès 2013.

2. Le pacte national pour la croissance, la compétitivité et l'emploi

Avec la croissance et la compétitivité, toutes les mesures du pacte ont vocation à soutenir l'environnement productif et l'emploi. Parmi les 35 décisions énumérées par le séminaire gouvernemental, six concernent plus particulièrement l'emploi et la formation professionnelle :

- la décision n° 1 vise à alléger de 20 milliards d'euros, avec une montée en charge progressive sur 3 ans (10 milliards d'euros dès la première année), les coûts des entreprises via un crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE). Celui-ci serait calculé en proportion de la masse salariale brute de l'entreprise hors salaires supérieurs à 2,5 fois le SMIC. Les entreprises bénéficieraient du CICE pour la première fois sur leurs impôts au titre de l'exercice 2013 ;

- la décision n° 20 vise à assurer une évaluation permanente de l'adaptation de l'offre des formations aux besoins de compétences des employeurs et amorcer dès 2013 la mise en place d'un nouveau service public de l'orientation, du secondaire au supérieur, fondé sur une approche « Métiers-Qualifications » ;

- la décision n° 21 a pour objet de créer, dès 2013, dix plateformes territoriales d'appui aux mutations destinées à mobiliser les principaux acteurs dans des bassins où les enjeux pour l'emploi et le développement économique sont particulièrement prégnants, afin de répondre aux besoins en ressources humaines des TPE et PME. Il s'agit de guichets uniques rassemblant sur un même territoire l'ensemble des acteurs de la formation et de l'emploi ;

- la décision n° 22 vise à renforcer la place des entreprises au sein de l'enseignement technique et professionnel, en systématisant leur présence au sein des instances de gouvernance de ces structures ;

- la décision n° 23 est destinée à favoriser l'embauche de jeunes en apprentissage dans les PME avec l'objectif de 500 000 apprentis en 2017 ;

- enfin, la décision n° 24 proposer aux partenaires sociaux de discuter des modalités de mise en place d'un compte individuel de formation attaché à la personne et non au statut, dans le cadre des travaux du conseil national de la formation professionnelle tout au long de la vie.

CHAPITRE II
PRÉSENTATION DES PROGRAMMES

I. LE PROGRAMME 102 « ACCÈS ET RETOUR À L'EMPLOI »

A. UNE PROGRESSION DE 44 % DES AUTORISATIONS D'ENGAGEMENT DE CRÉDITS ET DE 6 % DES CRÉDITS DE PAIEMENT

Le programme 102 s'organise en deux actions :

- l'action 1 « Amélioration de l'efficacité du service public de l'emploi » qui s'articule principalement autour de Pôle emploi ;

- l'action 2 « Amélioration des dispositifs en faveur de l'emploi des personnes les plus éloignées du marché du travail » qui a pour objectif l'insertion dans l'emploi, notamment au moyen des contrats aidés, ainsi que l'accompagnement des jeunes et des publics les plus en difficulté.

Après une baisse de 21 % des crédits en AE et de 13 % en CP en 2012 par rapport aux crédits inscrits en LFI 2011, soit une réduction de 1,4 milliard d'euros en AE et de plus de 800 millions d'euros en CP (5,4 milliards d'euros en 2012 au lieu de 6,2 milliards en 2011) le budget pour 2013 fait apparaître sur le programme 102 « Accès et retour à l'emploi » une progression de 44 % des crédits en AE et de 6 % en CP par rapport à 2012, soit une hausse de 2 389 millions d'euros en AE et de 331 millions d'euros en CP.

Présentation de l'évolution des dotations du programme 102

(en millions d'euros)

 

LFI 2012

PLF 2013

Evolution 2012/2013

Solde

2012/2013

 

CP

CP

CP

CP

Action 1 - Amélioration de l'efficacité du service public de l'emploi5(*)

2 474

2 598

5 %

124

Sous action 1 : Indemnisation des demandeurs d'emploi

1 052

1 068

2 %

16

Sous action 2 : Coordination du service public de l'emploi

1 422

1 530

8 %

108

Action 2 - Amélioration des dispositifs en faveur de l'emploi des personnes les plus éloignées du marché du travail6(*)

2 899

3 105

7 %

206

Sous action 1 : Insertion dans l'emploi au moyen de contrats aidés

1 993

2 211

11 %

218

Sous action 2 : Accompagnement des publics les plus en difficulté

906

894

- 1 %

- 12

Total

5 373

5 703

6%

330

Source : projet annuel de performances « Travail et emploi » annexé au projet de loi de finances pour 2013

La progression des moyens du programme est la traduction budgétaire de la priorité donnée par le Gouvernement à l'emploi et à la lutte contre la montée du chômage : le renforcement des moyens humains et financiers de Pôle emploi par le recrutement de 2 000 CDI (107 millions d'euros) et la mise en oeuvre des emplois d'avenir (467 millions d'euros en 2013).

Cet effort budgétaire est en partie compensé par des réductions de dépenses sur d'autres postes tels que les contrats d'autonomie qui ne sont pas reconduits (soit une économie de 46 millions d'euros) et une diminution de 72 millions d'euros de la subvention versée au Fonds de solidarité rendue possible par la hausse de ses recettes.

Enfin, il faut noter que la diminution de 1 % des crédits de la sous-action « Accompagnement des publics les plus en difficulté » a été corrigée par des abondements de crédits adoptés par l'Assemblée nationale tendant à maintenir les dotations de l'insertion par l'activité économique (entreprises d'insertion) et du fonds d'insertion professionnelle des jeunes (FIPJ) à leur niveau de 2012.

B. LA PRIORITÉ DONNÉE AUX POLITIQUES ACTIVES DE L'EMPLOI

1. Le renforcement des moyens de Pôle emploi
a) La redéfinition de l'offre de services en direction des demandeurs d'emploi nécessitant un accompagnement renforcé

Le recrutement de 1 000 CDD par Pôle emploi en 2012, faisait contrepoint à la suppression de 1 800 emplois en 2011. Aussi, la décision de renforcer les effectifs de Pôle emploi de 2 000 nouveaux agents en 2013 (comprenant la pérennisation des 1 000 emplois recrutés en 2012 et la création de 1 000 nouveaux postes en 2013) est destinée non seulement à accompagner la montée en charge du nombre de demandeurs d'emploi mais aussi à s'intégrer dans la nouvelle offre de service définie par la convention tripartite 2012-2014 signée le 11 janvier 2012 et le plan stratégique « Pôle emploi 2015 ».

Les effectifs supplémentaires permettront de mettre en oeuvre la politique de personnalisation du service en fonction des besoins des demandeurs d'emploi, notamment un accompagnement renforcé lorsque cela est nécessaire.

S'ajoutant à 2 000 équivalent temps plein redéployés au sein de Pôle emploi, les 2 000 postes créés en 2013 porteront à 4 000 le nombre d'agents au contact direct avec les demandeurs d'emploi qui ont le plus besoin d'un appui, soit un accroissement de 30 % des ressources actuellement consacrées à cet accompagnement sur le terrain.

b) La mise en oeuvre budgétaire de la nouvelle convention tripartite 2012-2014

La subvention versée par l'Etat à Pôle emploi augmente de 107 millions d'euros, passant ainsi de 1 360 millions d'euros en LFI 2012 à 1 467 millions d'euros l'année prochaine.

La mise en oeuvre de la nouvelle convention tripartite Etat - Unédic - Pôle emploi a également conduit à une adaptation des indicateurs relatifs à la performance de l'opérateur. Cinq indicateurs ont ainsi été supprimés et remplacés par cinq nouveaux indicateurs. L'indicateur relatif à la persistance au chômage intitulé « Part des demandeurs d'emploi encore inscrits sur les listes de Pôle emploi douze mois après leur inscription » doit permettre de mesurer l'action de Pôle emploi sur la durée effective passée au chômage, de même que les indicateurs relatifs au « Taux de sortie dans l'emploi durable à l'issue d'une formation prescrite par Pôle emploi » et à la « Part des offres d'emploi avec présélection satisfaites par mise en relation positive avec identifiant ».

2. L'insertion dans l'emploi au moyen de contrats aidés
a) Le financement des emplois d'avenir : un engagement durable dans le temps

En application de la loi n° 2012-1189 du 26 octobre 2012 portant création des emplois d'avenir, 100 000 emplois d'avenir seront créés dès 2013 pour un coût de 2 320 millions d'euros en AE et 466,6 millions d'euros en CP.

Le PLF 2013 matérialise ainsi un engagement fort du Président de la République à destination des populations jeunes de 16 à 25 ans les moins qualifiées et situées dans les zones urbaines et rurales les plus marquées par le chômage. Ils auront pour caractéristiques essentielles de devoir :

- être créés dans des activités d'intérêt général et d'utilité sociale par des employeurs appartenant au secteur non-marchand ;

- se concentrer sur les activités susceptibles d'offrir des perspectives de recrutement durables (filières vertes et numériques, secteurs social et médico-social, aide à la personne, animation et loisirs, tourisme,...) ;

- et de compléter les possibilités offertes aux jeunes qui rencontrent les plus grandes difficultés d'accès à l'emploi au moyen d'un contrat à temps plein inscrit dans la durée, en CDI ou en CDD de 3 ans au maximum (ou 1 an renouvelable jusqu'à 3 ans). La prise en charge par l'Etat s'élève à 75 % du montant brut de la rémunération du jeune pendant une durée de 1 à 3 ans.

La procédure de comptabilisation des engagements de crédits est calquée sur celle en cours pour les contrats aidés ; ainsi l'engagement juridique est-il calculé sur la base du coût pluriannuel total des contrats signés sur des cohortes semestrialisées. Comme l'entrée dans le dispositif s'étale sur l'année, le projet de loi de finances pour 2013 prévoit la conclusion de 100 000 emplois d'avenir à la fin de l'année prochaine.

Les crédits correspondant, qui s'étaleront sur trois années 2013 - 2015 représenteront au total près de 2 milliard d'euros : ils devraient être inférieurs aux autorisations d'engagement car est prise en compte une hypothèse de taux de ruptures de ces contrats, que l'on constate aussi sur les contrats aidés de droit commun.

Pour la première année, sur les 467 millions d'euros budgétés, 30 millions seront consacrés au financement de l'accompagnement par les missions locales.

Pour 2014, une nouvelle cohorte de 50 000 emplois d'avenir sera financée, pour un coût total de près de 1,2 milliard d'euros d'AE qui, selon le même raisonnement, s'étaleront sur trois ans en crédits de paiement, portant le nombre total d'emplois d'avenir à 150 000 sur la durée de la législature7(*).

En 2015 et compte tenue du renouvellement des stocks de contrats, les crédits de paiement devraient s'établir à environ 1,5 milliard d'euros.

b) Le maintien des contrats aidés

Parallèlement au déploiement des emplois d'avenir, le maintien en 2013 des prescriptions de contrats aidés, qui sont des dispositifs contra-cycliques de lutte contre le chômage, au même niveau demandé que pour 2012 (390 000), a pour objet de répondre à l'urgence de la crise.

Le contrat unique d'insertion

La loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion a créé le contrat unique d'insertion (CUI), entré en vigueur au 1er janvier 2010 en métropole, au 1er janvier 2011 en outre-mer et au 1er mars 2012 à Mayotte.

Le contrat unique d'insertion, qui a remplacé les quatre contrats du PCS (CAE, CIE, contrat d'avenir et CI-RMA), est :


· plus simple : le CUI se décline en deux versions dont les régimes juridiques sont harmonisés : le contrat initiative emploi (CIE) dans le secteur marchand, le contrat d'accompagnement dans l'emploi (CAE) dans le secteur non marchand.


· plus souple : il peut prendre la forme d'un CDI ou d'un CDD pour une durée maximale de 24 mois. La durée hebdomadaire du travail peut être comprise entre 20 et 35 heures.

L'aide à l'employeur varie en fonction de la catégorie et du secteur d'activité de l'employeur, des actions prévues en matière d'accompagnement et de formation, des conditions économiques locales et des difficultés d'accès à l'emploi rencontrées par le salarié. Cette aide est plafonnée à 95 % du SMIC dans le secteur non marchand (hors ACI) et à 47 % dans le secteur marchand.

Les prévisions budgétaires se fondent sur un objectif pour 2012 de 340 000 entrées en CUI-CAE (1 726 millions d'euros en AE et 1 479 millions en CP), dont près de 90 000 cofinancés avec les conseils généraux pour les bénéficiaires du RSA, et 50 000 entrées en CUI-CIE (201 millions d'euros en AE et 186 millions en CP).

Au total l'engagement de l'Etat se traduit pour l'ensemble des contrats aidés par un effort financier significatif de 2,1 milliards d'euros en 2013 pour les emplois d'avenir et les contrats aidés.

3. L'aide aux postes des entreprises adaptées

Dans le cadre du pacte pour l'emploi en entreprises adaptées signé le 22 décembre 2011, l'Etat s'était engagé dans la prise en charge de 1 000 bénéficiaires supplémentaires par rapport à 2012, soit 21 535 travailleurs handicapés en 2013. En conséquence, la dotation ouverte au titre de ce dispositif croît de 22,9 millions d'euros entre la loi de finances initiale de 2012 et le projet de loi de finances pour 2013, passant ainsi à 289,86 millions d'euros.

4. Quelles ressources pour les chômeurs âgés en fin de droits ?
a) La baisse de la subvention de l'Etat au fonds de solidarité

La subvention d'équilibre versée par l'Etat au fonds de solidarité diminue de 72 millions d'euros en AE et CP. Cette baisse résulte d'une part d'une hausse des recettes perçues par le fonds (contribution exceptionnelle de solidarité de 1 % perçue sur le traitement des fonctionnaires et produit du droit tabac) couplée à une diminution des dépenses au titre des allocations de solidarité versées par le fonds (extinction de certains dispositifs tels que l'allocation de fin de formation et l'allocation équivalent retraite (AER) au titre des cohortes qui précédaient le plan de relance de l'économie).

b) La question de l'allocation équivalent retraite (AER)

S'agissant de l'AER, il convient de signaler qu'il ne s'agit pas d'un dispositif de politique d'insertion dans l'emploi mais d'une allocation qui, comme son nom l'indique, permet aux demandeurs d'emploi qui ne peuvent faire valoir leur droit à la retraite faute d'avoir 60 ans, de percevoir un niveau de ressource minimum de 987 euros en moyenne. Ce dispositif supprimé après le 31 décembre 2008, continue à être financé par le fonds de solidarité à hauteur de 129 millions d'euros pour les 10 754 bénéficiaires de la cohorte antérieure à 2009. Du fait de la crise, l'AER a été rétablie pour les années 2009 et 2010 (110 millions d'euros pour 10 000 bénéficiaires) et, à partir de 2011, remplacée par l'allocation transitoire de solidarité (ATS) dont le coût budgété pour 2013 s'établit à 10 millions d'euros.

Toutefois, dans la mesure où l'ATS ne bénéficie qu'aux demandeurs d'emploi ayant atteint l'âge de 60 ans, votre rapporteur spécial a été saisi de la question des chômeurs âgés en fin de droit qui n'ont pas encore atteint cet âge et qui, de ce fait, sont redirigés vers l'allocation spécifique de solidarité (ASS) dont le montant n'est que de 460 euros.

Interrogé sur ce point, le Gouvernement ne semble pas disposer à ce stade de chiffrage précis des personnes concernées. En tout état de cause, le rétablissement de l'AER semble à exclure en raison de son coût estimé à environ 800 millions d'euros, tout comme un quelconque amendement de transfert de crédits dont le montant, nécessairement symbolique, ne saurait résoudre le problème. Néanmoins, il apparaît important que des réponses précises puissent être apportées à l'occasion de la discussion budgétaire et dans la perspective des discussions à venir sur le financement pérenne des régimes de retraite.

Il convient en effet de veiller à ne pas introduire de contradiction entre le renforcement de dispositifs d'allocations avec le futur contrat de génération dont l'objectif est, au contraire, de favoriser le maintien dans l'emploi et l'embauche des seniors.

II. LE PROGRAMME 103 « ACCOMPAGNEMENT DES MUTATIONS ÉCONOMIQUES ET DÉVELOPPEMENT DE L'EMPLOI »

A. UNE RÉDUCTION DE 12 % DES CRÉDITS DE PAIEMENT

Le programme 103 « Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi » poursuit un double objectif :

- favoriser la sécurisation des parcours professionnels ;

- développer l'emploi au travers de l'accroissement de l'activité.

Le projet de loi de finances pour 2013 fait apparaître une diminution de la dotation du programme 103 dont les crédits de paiement seront ramenés de 3,9 milliards d'euros à 3,75 milliards, soit une baisse de 2,97 % en AE (114,4 millions d'euros) et de 4,01 % en CP (156,5 millions d'euros) par rapport aux crédits inscrits en LFI 2012.

Toutefois, il faut signaler que l'architecture du programme subit une modification substantielle liée au transfert de 250 millions d'euros de crédits au titre de la dotation générale de décentralisation (DGD) de la mission « Travail et emploi » vers le compte spécial « Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage » (CAS « FNDMA »)8(*). Hors ce changement de périmètre constant, il faut donc considérer que les crédits progressent de 94 millions d'euros.

Présentation de l'évolution des dotations du programme 103
par actions et sous-actions

(en millions d'euros)

 

LFI 2012

PLF 2013

Evolution 2012/2013

Solde

2012/2013

 

CP

CP

CP

CP

Action 1 - Anticipation et accompagnement des conséquences des mutations économiques sur l'emploi

385

368

- 4 %

- 17

Sous action 1 : Anticipation des mutations et gestion active des ressources humaines

117

77

- 34 %

- 40

Sous action 2 : Implication des branches et des entreprises dans la prévention du licenciement et le reclassement des salariés

268

291

9 %

23

Action 2 - Amélioration de l'insertion dans l'emploi par l'adaptation des qualifications et la reconnaissance des compétences

3 181

3 074

- 3 %

- 107

Sous action 1 : Reconnaissance des compétences acquises par les personnes

21

62

195 %

41

Sous action 2 : Amélioration de l'accès à la qualification

3 160

3 011

- 5 %

- 149

Action 3 - Développement de l'emploi

340

308

- 9 %

- 32

Sous action 1 : Baisse du coût du travail pour faciliter le développement de territoires et de secteurs à forts potentiels d'emplois

112

207

85 %

95

Sous action 2 : Promotion de l'activité

229

101

- 56 %

- 128

Total

3 906

3 750

- 4 %

- 156

Source : projet annuel de performances « Travail et emploi » annexé au projet de loi de finances pour 2013

On peut ainsi regretter que les crédits affectés à la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC), figurant dans l'action n° 1, soient réduits de 37 millions d'euros (60 millions d'euros au lieu de 97 millions d'euros en 2012). A l'inverse, au sein de la même action, la dotation pour le soutien de l'activité partielle augmente de 40 millions d'euros pour s'établir à 70 millions d'euros.

Les crédits de l'action n° 2 sont fortement impactés par le transfert de crédits ci-dessus évoqué vers le CAS « FNDMA », en partie compensé par la rebudgétisation de 245 millions d'euros afférents aux dotations de l'AFPA et de la rémunération des stagiaires de la formation professionnelle qui sont financés en 2012 par un prélèvement extra-budgétaire sur le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP).

L'action n° 3 comporte l'inscription de crédits supplémentaires au titre de l'aide à l'embauche pour les très petites entreprises (38 millions d'euros) qui a été mise en place pour le premier semestre 2012 mais pour lesquelles l'exonération de charges patronales dure un an, donc jusqu'au premier semestre 2013. En revanche, la dotation au titre de l'exonération de cotisations sociales liées au régime social des micro-entreprises diminue de 65 millions d'euros, passant de 96 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2012 à 31 millions l'année prochaine9(*).

Enfin, un affinage des prévisions de dépenses relatives à la compensation à l'ACOSS des exonérations de cotisations sociales au titre des contrats d'apprentissage (1 335 millions d'euros en 2012 pour 508 000 contrats) a permis d'abaisser de 100 millions d'euros la dotation prévue pour 2013 (1 234 millions d'euros) sans remettre en cause la progression du nombre prévu de contrats (515 000).

B. LES AMÉLIORATIONS APPORTÉES À LA SINCÉRITÉ BUDGÉTAIRE

1. La fin des financements extrabudgétaires en provenance du FPSPP

Créé par la loi n° 2009-1437 du 24 novembre 2009 relative à l'orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie, le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP) a succédé au fonds national de péréquation, dit fonds unique de péréquation (FUP). Il est géré par une association, régie par la loi de 1901, constituée paritairement entre les organisations syndicales de salariés et d'employeurs représentatives au plan national et interprofessionnel10(*). Doté de plus d'un milliard d'euros en 2010, avant d'être établi sur un budget d'environ 500 millions en 2012, ce fonds a notamment vocation à soutenir les contrats en alternance, à financer le développement de formations visant à acquérir des savoirs de base et à appuyer les actions de formation pour les salariés fragilisés par la crise (licenciés économiques, salariés en activité partielle).

En 2012, malgré l'opposition du Sénat, un prélèvement de 300 millions sur le FPSPP avait été adopté afin de financer des actions du programme 103 par des versements extrabudgétaires effectués au profit de :

- l'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA), pour le financement de la mise en oeuvre des titres professionnels du ministère de l'emploi à hauteur de 54 millions d'euros et pour le financement de ses activités de service public à hauteur de 21 millions d'euros ;

- l'Agence de services et de paiements (ASP) ; pour le financement de la rémunération des stagiaires de la formation professionnelle, à hauteur de 200 millions d'euros.

Le projet de loi de finances pour 2013 met un terme à cette pratique de débudgétisation en ne proposant aucun prélèvement. Les dotations afférentes à ces dispositifs sont réintégrées dans le programme 103, ce qui entraîne une hausse des crédits correspondant :

- à la politique de certification des titres professionnels du ministère de l'emploi mise en oeuvre par l'AFPA pour 55,72 millions d'euros et le financement des activités de service public de l'AFPA pour 20,87 millions d'euros ;

- au financement de la rémunération des stagiaires de la formation professionnelle pour 185 millions d'euros.

Il convient donc de se féliciter de la réintégration de ces crédits au sein de la mission « Travail et emploi ».

2. L'évolution des modalités de rattachement des crédits de la dotation générale de décentralisation

En application de l'article 35 de la présente loi de finances pour 2013, la dotation ouverte au titre de la dotation de décentralisation diminue de 250 millions d'euros, passant de 1,7 milliard d'euros à 1,45 milliard du fait de l'évolution des modalités de rattachement budgétaire d'une partie des crédits de la DGD au CAS « FNDMA » (cf. infra).

CHAPITRE III
PRÉSENTATION DU COMPTE SPÉCIAL « FINANCEMENT NATIONAL DU DÉVELOPPEMENT ET DE LA MODERNISATION DE L'APPRENTISSAGE » (CAS FNDMA)

I. L'ÉLARGISSEMENT DU PÉRIMÈTRE DU CAS « FNDMA »

Parallèlement aux crédits budgétaires de la mission « Travail et emploi », un compte spécial « Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage » (CAS « FNDMA »)11(*) a été créé en loi de finances rectificative pour 2011 (article 23 de la loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011) afin de regrouper les moyens (575 millions d'euros en LFI 2012) destinés à prendre en charge la péréquation entre régions des ressources de la taxe d'apprentissage (200 millions d'euros), les contrats d'objectifs et de moyens Etat-régions (360 millions d'euros) et inciter financièrement les entreprises à respecter les quotas en matière d'alternance (15 millions d'euros). Il est financé par la fraction du quota de la taxe d'apprentissage (467 millions d'euros) et la contribution supplémentaires à l'apprentissage (108 millions d'euros).

Cette architecture est modifiée pour 2013 afin de rendre possible un transfert de dotation effectué depuis le budget général vers le CAS « FNDMA » en faveur d'actions de développement de l'apprentissage par les régions et, en corollaire, la création juridique de lignes nouvelles de dépenses pour accueillir ces crédits.

A. LE TRANSFERT DE 250 MILLIONS D'EUROS ISSUS DE LA DOTATION GÉNÉRALE DE DÉCENTRALISATION (ARTICLE 35)

1. Mieux identifier le financement, au titre de la compensation de l'Etat due aux régions, des actions en faveur du développement de l'apprentissage

Une fraction de la dotation générale de décentralisation (DGD) finance, à partir du budget général au titre de la mission « Travail et emploi », les indemnités compensatrices forfaitaires, dites « primes d'apprentissage », versées par les régions aux entreprises, en application du transfert de compétence de l'Etat vers les régions de la formation professionnelle et de l'apprentissage opéré par la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité. Sur ce fondement, la compensation due par l'Etat aux régions s'est élevée à 1,7 milliard d'euros en loi de finances initiale pour 2012, inscrits au programme 103 « Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi », dont 801 millions d'euros affectés au paiement de la prime d'apprentissage.

Partant du constat que la consommation de ces crédits s'est située les années passées entre 520 millions d'euros et 600 millions, il est apparu que la différence entre ce montant et la dotation allouée aux régions était redéployée au niveau local vers d'autres actions en faveur du développement de l'apprentissage. Aussi, le Gouvernement propose-t-il d'identifier ces crédits sur le plan comptable, soit un montant de 250 millions d'euros pour 2013, en procédant à un transfert :

- en les retirant de la ligne budgétaire du programme 103 de la mission « Travail et emploi » dédiée au paiement de la prime d'apprentissage ;

- et en les réaffectant intégralement au CAS « FNDMA » sur une action nouvelle dénommée « Compensation au titre des compétences transférées aux régions en matière d'apprentissage ».

Ainsi, les crédits alloués à la prime d'apprentissage seront ramenés à 551 millions d'euros, contre 801 millions d'euros dans l'exercice antérieur (réduisant le total de la dotation de décentralisation à 1,45 milliard d'euros, au lieu de 1,7 milliard d'euros en 2012), le reliquat de 250 millions d'euros étant affecté au CAS « FNDMA ».

Aucune modification du montant global de la compensation due par l'Etat aux régions n'est donc observée. Cette opération de reconfiguration de la présentation budgétaire des crédits affectés à l'apprentissage demeure donc totalement neutre, tant pour le financement des primes d'apprentissage que pour celui d'actions de développement de l'apprentissage au niveau régional.

Le dispositif proposé permet à la fois de renforcer la sincérité budgétaire des crédits alloués à l'apprentissage et de bénéficier des recettes spécifiques du CAS FNDMA pour les financer.

2. La création de deux lignes de dépenses nouvelles

Le fonctionnement du CAS FNDMA est défini juridiquement par les opérations de recettes et de dépenses limitativement énumérées par l'article 23 de la loi de finances rectificative précitée. Ainsi, le détail des recettes est le suivant :

- la fraction du quota de la taxe d'apprentissage, soit 22 % de la taxe d'apprentissage (article L. 6241-2 du code du travail)12(*) ;

- les versements opérés au Trésor public en application de sanctions concernant une utilisation ou une collecte inadéquate de la taxe d'apprentissage (cette recette reste très marginale au vu des montants constatés) ;

- la contribution supplémentaire à l'apprentissage (CSA) applicable aux entreprises de 250 salariés et plus embauchant moins de 4 % de salariés en alternance13(*) ;

- et les fonds de concours.

Les dépenses autorisées sont les suivantes :

- le financement des centres de formation d'apprentis et des sections d'apprentissage conventionnés avec la région ou l'Etat ;

- le financement des actions arrêtées en application des COM Etat-région ;

- le financement d'actions nationales de communication et de promotion de l'apprentissage ;

- et le versement aux entreprises de 250 salariés et plus du bonus précité.

Aussi, comme toute adjonction de dépenses nouvelles doit faire l'objet d'une autorisation législative, l'article 35 du présent projet de loi de finances14(*) propose de compléter la liste actuelle des dépenses autorisées au sein du CAS FNDMA par deux nouvelles catégories de dépenses afin :

- d'accueillir les fonds dédiés au financement, au titre de la compensation de l'Etat due aux régions, des actions en faveur du développement de l'apprentissage ;

- et d'autoriser le reversement des éventuelles recettes indûment perçues au titre des années antérieures.

Le second poste de dépense créé par l'article 35 précité consiste à autoriser le reversement par le CAS « FNDMA » des recettes indûment perçues au titre des années antérieures à l'exercice budgétaire en cours. Il s'agit d'une clause de précaution dont la portée est essentiellement juridique, la répétition de l'indu étant un dispositif qui figure communément dans les comptes spéciaux. Mutatis mutandis, le compte spécial « Pensions » comporte, parmi ses prévisions de dépenses, quelque 5 millions d'euros de remboursements aux agents et employeurs pour des cotisations versées à tort15(*).

B. LES CRÉDITS OUVERTS POUR 2013 : 825 MILLIONS D'EUROS

Compte tenu du changement de périmètre du compte spécial présenté ci-dessus, les crédits ouverts pour 2013 progresseront de 250 millions d'euros, montant du transfert de dotation, portant ainsi de 575 millions d'euros en 2012 à 825 millions d'euros les crédits du CAS « FNDMA ». Le tableau ci-dessous en présente la répartition au sein des trois programmes composant le compte.

Dépenses du CAS « FNDMA »

(en euros)

Programmes

LFI 2012

PLF 2013

Programme 787 - Péréquation entre régions et compensation au titre du transfert de l'indemnité compensatrice forfaitaire

250 000 000

450 000 000

Péréquation des disparités de la taxe d'apprentissage

200 000 000

200 000 000

Compensation au titre des compétences transférées aux régions en matière d'apprentissage (nouveau)

-

250 000 000

Programme 788 - Contractualisation pour le développement de l'apprentissage

10 000 000

10 000 000

Contrats d'objectifs et de moyens pour le développement et la modernisation de l'apprentissage

355 000 000

355 000 000

Modernisation de l'apprentissage dans les CFA à recrutement national

5 000 000

5 000 000

Programme 789 - Incitation financière en direction des entreprises respectant les quotas en alternance

15 000 000

15 000 000

Aide de l'Etat aux entreprises ayant un stock d'alternants dépassant le quota de 4 %

10 000 000

10 000 000

Actions nationales de communication et de promotion de l'apprentissage

5 000 000

4 900 000

Reversement de recettes indûment perçues (nouveau)

-

100 000

Total

575 000 000

825 000 000

Source : projet annuel de performances du CAS « FNDMA » annexé au projet de loi de finances pour 2013

La couverture de ces dépenses sera assurée en 2013 par des recettes prévisionnelles en hausse de 575 millions d'euros à 688 millions d'euros (453 millions euros d'euros au titre de la fraction du quota de la taxe d'apprentissage et 235 millions d'euros de contribution supplémentaire à l'apprentissage) auxquels s'ajouteront environ 200 millions d'euros de report de l'excédent constaté fin 2012, selon les informations communiquées à votre rapporteur spécial, soit un total avoisinant 888 millions d'euros de ressources.

Toutefois, même s'il est prévu que la montée en puissance des recettes issues de la contribution supplémentaire à l'apprentissage compense la réduction progressive de l'excédant du fonds, il apparaît d'ores et déjà nécessaire de s'interroger sur la pérennité des recettes du CAS.

Plus largement, cette question met en lumière les décalages déjà signalés l'an dernier par votre rapporteur spécial entre les objectifs volontaristes, mais irréalisables, lancés sous l'ancienne législature qu'il s'agisse de la cible de 600 000 apprentis en 2015 ou du financement à hauteur de 500 millions d'euros au titre des investissements d'avenir de l'offre de formation en alternance.

Cette situation place maintenant le Gouvernement dans la nécessité de réajuster les objectifs de développement de l'apprentissage et de lancer une réforme de son financement, notamment de la taxe d'apprentissage.

II. RÉAJUSTER LES OBJECTIFS DE DÉVELOPPEMENT DE L'APPRENTISSAGE

A. 500 000 APPRENTIS EN 2017 : UN OBJECTIF RÉALISTE

Le précédent Gouvernement s'était assigné un objectif de 800 000 alternants à l'horizon 2015, dont 600 000 apprentis ce qui représente une augmentation de près de 50 % par rapport au « stock » actuel qui s'établit à 435 000 apprentis.

Les projections montrent qu'au rythme de croissance annuelle actuelle du nombre d'apprentis, il n'est pas envisageable d'atteindre ce fameux objectif de 600 000 apprentis en 2015. La projection de la tendance actuelle situe l'objectif à 470 000 en 2015 et 500 000 en 2017 et c'est donc à juste titre que la décision n° 23 du pacte national pour la croissance, la compétitivité et l'emploi, prévoit de « favoriser l'embauche de jeunes en apprentissage dans les PME avec l'objectif de 500 000 apprentis en 2017 ».

Il ne s'agit donc nullement d'abandonner l'objectif de faire croître le nombre de jeunes en contrats d'alternance car le plus important est que cette croissance s'intègre dans une démarche qualitative et qu'elle soit cohérente avec le développement des autres voies de formation par alternance.

B. DES INVESTISSEMENTS D'AVENIR QUI PEINENT À ENTRER EN APPLICATION

La loi de finances rectificative du 9 mars 2010 relative aux investissements d'avenir a institué, en faveur de l'alternance, un programme doté de 500 millions d'euros accordés sur la base d'appels à projet national visant exclusivement les projets d'investissements innovants dans l'alternance16(*).

Mais là encore, passé l'effet d'annonce, la réalisation des deux actions constitutives du programme demeure incomplète. (cf. encadré ci-dessous)

Le programme d'investissement d'avenir en faveur de l'alternance

L'action 1, dotée de 250 millions d'euros, vise à adapter l'appareil de formation en alternance aux besoins de l'économie en soutenant la création, l'extension ou la reconversion des centres et organismes de formation accueillant les jeunes travailleurs en alternance. Cette action doit permettre la réalisation d'une cinquantaine de projets.

L'action 2, dotée également de 250 millions d'euros, consacrée à la création ou à la consolidation de solutions d'hébergement, a pour objectif d'assurer aux jeunes en alternance un environnement favorable à leur insertion professionnelle. La parution de l'étude menée conjointement par l'Inspection générale des affaires sociales et le Conseil général de l'environnement et du développement durable, permet de dresser un état des lieux de l'offre d'hébergement pour les jeunes travailleurs en alternance. En s'appuyant sur les conclusions de ce rapport, cette action doit permettre la création de 10 000 places d'hébergement.

Depuis mars 2011, et jusqu'à juillet 2012, le comité de sélection s'est réuni onze fois et a retenu 40 projets dont 17 au titre de l'action n° 1, cinq au titre de l'action n° 2 et 18 au titre des deux actions.

Pour ces 40 projets, seulement 182,6 millions d'euros ont été engagés, répartis comme suit :

- 116,8 millions d'euros pour la formation, soit 47 % de l'enveloppe allouée;

- 65,8 millions d'euros pour l'hébergement, soit 26 % de l'enveloppe allouée.

Il importe donc, pour l'utilisation de l'enveloppe restante, soit 317,4 millions d'euros, d'assurer une meilleure connaissance de ces possibilités de financement auprès de l'ensemble des acteurs, en particulier des régions, notamment pour inciter à l'élaboration de projets visant à accroître les capacités d'hébergement des jeunes en alternance ou à améliorer la qualité des formations.

III. LES PREMIERS CONSTATS RELATIFS À LA COLLECTE ET À LA RÉPARTITION DU PRODUIT DE LA TAXE D'APPRENTISSAGE APPELLENT UNE RÉFORME DU DISPOSITIF

A. LE LANCEMENT D'UNE MISSION DE CONTRÔLE BUDGÉTAIRE

A la lumière de la création du CAS FNDMA, l'attention de votre rapporteur spécial avait été attirée sur la pertinence du maintien du taux de 22 % du quota de la taxe d'apprentissage (cf. encadré ci-dessous) au titre d'une des recettes du compte spécial, mais aussi sur la complexité des modalités de collecte et de répartition du produit de taxe d'apprentissage.

Un éclairage « historique » sur l'origine du taux de 22 % de la taxe d'apprentissage
en faveur du CAS FNDMA

En effet, la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale a rendu plus transparentes la collecte et la répartition de la taxe d'apprentissage à travers la création du FNDMA. Se substituant au Fonds de péréquation de la taxe d'apprentissage (FNPTA), le FNDMA a eu pour mission de recevoir les versements effectués au Trésor public par une personne ou entreprise redevable de la taxe d'apprentissage afin de s'acquitter de tout ou partie de cette dernière ou par les OCTA et de les reverser aux fonds régionaux de l'apprentissage et de la formation professionnelle continue (FRAFPC).

Ses ressources étaient alors constituées des ressources de l'ex FNPTA (151 M€), des recettes supplémentaires provenant de la suppression de certains chefs d'exonération (185,6 M€), des recettes correspondant aux sommes alors perçues à titre résiduel par le Trésor public (25 M€) et des économies de frais de gestion (3 M€), soit un total de 364,6 M€.

Préalablement à l'adoption de la loi du 18 janvier 2005 précitée, le montant de la taxe d'apprentissage se répartissait comme suit : 60% au titre du barème ou hors quota (financement des premières formations technologiques et professionnelles) et 40% au titre du quota (30% affectés au CFA et 10 % au titre de la péréquation).

A l'issue de la réforme, la répartition du montant de la taxe d'apprentissage a été la suivante :

- 48% au titre du barème ;

- 52 % au titre du quota, lui-même réparti comme suit : 30 % de la taxe dédiés au financement des CFA, 10 % au titre de la péréquation et 12% au titre des COM.

La jonction de la péréquation (10 % de la taxe d'apprentissage) et des COM (12 % de ladite taxe), au sein du FNDMA nouvellement créé, a abouti à un fléchage d'un montant global s'élevant donc à 22%.

Source : réponse au questionnaire budgétaire.

C'est donc sur la base de cette interrogation de départ que votre commission des finances du Sénat a confié à votre rapporteur spécial le soin de conduire, en application de l'article 57 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, une mission de contrôle sur la répartition du produit de la taxe d'apprentissage, cette mission ayant pour objet d'évaluer les enjeux qui s'attachent à la collecte de cet impôt, ainsi que de dresser un bilan sur l'utilisation des différentes composantes de cette taxe au profit de l'apprentissage.

B. DES PREMIERS CONSTATS « TRÈS CRITIQUES »...

Au terme d'un premier cycle d'auditions et, sur la base des réponses au questionnaire adressé par votre rapporteur spécial à la DGEFP, les premiers constats effectués peuvent être qualifiés de « très critiques » sur la collecte et la répartition de la taxe d'apprentissage et peuvent se résumer à cette formule : « ni l'Etat, ni les régions n'ont la main » sur la répartition de la taxe d'apprentissage qui représente 1,95 milliard d'euros (en 2010) soit 6,2 % de la dépense totale de la formation professionnelle (31,5 milliards d'euros en 2010).

Ainsi, la DGEFP pointe de nombreuses dérives, parfois graves, des dispositifs de collecte et de répartition.

S'agissant de la collecte :

- celle-ci est effectuée par un grand nombre d'organismes (141 dont 63 établissements consulaires, 55 organismes de collecte de la taxe d'apprentissage - OCTA - nationaux et 23 OCTA régionaux) alors que seuls les 10 plus gros concentrent plus de la moitié (51 %) de la collecte totale ;

- plusieurs modes d'habilitation des organismes de collecte coexistent (ministères en charge de l'emploi, de l'éducation nationale, de l'agriculture et préfets de région). Ils n'obéissent pas aux mêmes critères d'attribution et sont délivrés à des organismes de différentes natures dont les champs géographiques et professionnels peuvent se chevaucher, empêchant ainsi toute visibilité de la collecte et de son processus de répartition ;

- le système conduit à une concurrence entre les principaux organismes de collecte et génère des pratiques anormales (utilisation des frais de gestion de la taxe d'apprentissage pour le financement de campagnes publicitaires et d'offres de services spécifiques aux grands groupes ; recours à des courtiers ou « rabatteurs » de taxe alors que la réglementation ne l'autorise pas) qui, au final, peuvent être considérées comme un financement déguisé des OCTA aux frais de ressources humaines engagés par les grands groupes pour gérer leurs alternants, et conduisent à « truster » le produit de la TA au profit de l'enseignement supérieur ;

- une telle situation entraîne une « très grande hétérogénéité » des performances de gestion des organismes de collecte (les frais de collecte varient de 1 à 140 en fonction de l'organisme ; les obligations comptables sont imparfaitement respectées).

S'agissant de la répartition :

- la gouvernance des OCTA ne favorise pas la réponse aux besoins des territoires dans les décisions d'affectation de la TA. Il en ressort que contrairement au principe de « libre affectation » de la TA par l'entreprise, les OCTA sont de fait les seuls décideurs de l'affectation des fonds (soit la liberté d'affectation est relative, soit celle ci est pratiquée au niveau de la branche professionnelle et autofinance l'appareil de formation qu'elle gère en direct) ;

- compte tenu des faiblesses des procédures d'agrément et de l'hétérogénéité des acteurs, le dispositif actuel ne prévoit aucune mutualisation dans la répartition des fonds collectés, alors même qu'il pourrait s'agir d'un objectif attendu d'une taxe à caractère fiscal ;

- le système actuel de listes préfectorales ne permet pas d'identifier avec précision les formations éligibles au financement de la TA et les organismes qui les dispensent. Ce problème réglementaire d'affectation des fonds de la taxe d'apprentissage ne favorise pas prioritairement le financement des établissements qui en auraient le plus besoin.

C. ... QUI APPELLENT À UNE RÉFORME PROFONDE DU DISPOSITIF

Les constats et dérives signalés concernant les OCTA plaident pour une réforme profonde de la collecte qui doit précéder ou accompagner une non moins importante refonte du mécanisme de répartition :

- simplifier, clarifier et homogénéiser la collecte (agrément précis délivré au niveau national soit par le transfert de la collecte aux URSSAF - comme cela est le cas pour l'assurance chômage -, soit par un adossement au réseau des organismes paritaires de collecte agréés qui ont été réformés dans le cadre de la formation professionnelle). Une autre solution, non formulée par la DGEFP, serait de rationaliser le réseau des OCTA, comme cela est en cours pour les OPCA (réduction de leur nombre, conventions d'objectifs et de moyens) ;

- introduire un pilotage régional dans la répartition de la TA en fonction des priorités de formation définies au travers du contrat de plan régional de développement de la formation professionnelle (CPRDFP).

Voici brièvement synthétisés les principaux constats et préconisations issus de cette première phase de collecte d'informations. Par ailleurs, de nombreux autres problèmes mettent en lumière l'opportunité d'engager une réforme ambitieuse de la TA. Les deux motifs suivants en illustrent la nécessité :

- le contrôle de la TA est déficient. Dans les faits, l'administration fiscale ne dispose plus de l'information relative au paiement de la TA. Ce sont les employeurs qui autoliquident et s'autocontrôlent dans leurs obligations de versement ;

- il n'existe aucune articulation des financements par la taxe et par les régions. Si les régions perçoivent 22 % de la taxe d'apprentissage via le fonds national de développement et de modernisation de l'apprentissage, le reste de la taxe est réparti sans stratégie globale autre que celle suivie par chaque entreprise ou organisme collecteurs.

Compte tenu du fait que les modalités de répartition de la TA dépassent très largement le seul cadre de l'apprentissage et que la répartition de ses fonds doivent être examinées au regard de l'ambition que le Gouvernement va fixer en matière d'accès à la qualification des jeunes, conformément à la feuille de route de la « grande conférence sociale » du 9 et 10 juillet 2012, ainsi que du nouveau cadre juridique de répartition des compétences qui résultera de la nouvelle étape de décentralisation, votre rapporteur spécial a décidé de poursuivre ses travaux dans la perspective de présenter au premier trimestre 2013 ses observations et recommandations.

EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS

ARTICLE 71
(Art. L. 161-1-2 du code de la sécurité sociale)

Abrogation de l'exonération de cotisations sociales pour les salariés créateurs ou repreneurs d'entreprise

Commentaire : Le présent article vise à abroger l'exonération de cotisations sociales des salariés créateurs ou repreneurs d'entreprises sur les revenus perçus à compter du 1er janvier 2013.

I. LE DROIT EXISTANT

L'exonération de cotisations sociales pour les salariés créateurs ou repreneurs d'entreprise a été instituée par l'article 16-1 de la loi n° 2003-721 du 1er août 2003 pour l'initiative économique. Elle porte sur les cotisations personnelles (ou patronales si le créateur ou le repreneur relève du régime général) de sécurité sociale dues au titre de la nouvelle activité d'une personne exerçant simultanément une activité salariée ou bénéficiant de l'allocation parent isolé (API), dans la limite de 120% du SMIC, pendant les douze premiers mois suivants la création ou la reprise d'une entreprise. La compensation de cette exonération à la sécurité sociale était budgétée à hauteur de 9,4 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2012.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article vise à abroger le bénéfice de cette exonération les salariés créateurs ou repreneurs d'entreprises sur les revenus perçus à compter du 1er janvier 2013. L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Selon l'évaluation préalable du présent article, ce dispositif concerne un nombre restreint et décroissant de bénéficiaires (1 804 en 2010 et  1 358 en 2011), si bien que, pour 2013, l'estimation du coût du dispositif ne s'élèverait plus qu'à quatre millions d'euros, lequel ne se justifie plus par rapport au régime de droit commun de la micro-entreprise.

Décision de la commission : Votre rapporteur spécial vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 72 (nouveau)
(Art. 19 de la loi n° 2007-1786 du 19 décembre 2007 de financement de la sécurité sociale pour 2008)

Restriction aux établissements de moins de 500 salariés de l'exonération bénéficiant aux organismes d'intérêt général en zones de revitalisation (ZRR)

Commentaire : Le présent article vise à limiter le champ de l'exonération de cotisations sociales dont bénéficient les organismes d'intérêt général ayant leur siège social dans les zones de revitalisation rurale (ZRR), en la ciblant sur les structures de moins de 500 salariés.

I. LE DROIT EXISTANT

Les zones de revitalisation rurale (ZRR), créées par la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, regroupent des territoires ruraux qui rencontrent des difficultés particulières : faible densité démographique et handicap structurel sur le plan socio-économique. Le classement de ces zones permet aux entreprises de bénéficier d'avantages fiscaux.

L'exonération de cotisations sociales patronales au bénéfice des organismes d'intérêt général installés en ZRR a été instituée par la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux. Ce dispositif permet d'exonérer de toute cotisation patronale assise sur les gains et rémunérations, au sens des articles L. 242-1 du code de la sécurité sociale ou L. 741-10 du code rural, les salaires, quel que soit leur montant, versés aux salariés employés dans une zone de revitalisation rurale, dans la limite de 1,5 SMIC.

Les bénéficiaires de cette exonération sont les organismes dont le siège social se trouve dans une commune classée en ZRR. Mais l'éligibilité au dispositif est plus large que les seuls organismes d'intérêt général17(*) : elle concerne également les fondations ou associations reconnues d'utilité publique, les établissements d'enseignement supérieur ou d'enseignement artistique, les organismes agréés pour le financement des petites et moyennes entreprises, ainsi que les associations cultuelles et de bienfaisance autorisées à recueillir des dons et des legs et les établissements publics des cultes reconnus en Alsace et en Moselle.

Cette exonération ciblée de cotisation sociale fait l'objet d'une compensation de l'Etat à la sécurité sociale inscrite sur les crédits du programme 103 « Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi » pour un montant prévisionnel de 151 millions d'euros en projet de loi de finances pour 2013, soit le même montant que cette année.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté le présent article afin de resserrer les conditions d'éligibilité au dispositif pour le limiter aux seuls organismes dont les effectifs sont inférieurs à 500 salariés. L'économie ainsi engendrée est estimée à moins de 20 millions d'euros et ne concerne qu'un nombre très limité de structures, moins de 5 % d'entre elles selon les informations communiquées à votre rapporteur spécial.

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

La portée de cet article demeure donc relativement indolore18(*) et peut être considérée comme conforme à l'objet de l'avantage social, lequel a pour vocation à soutenir en priorité les associations présentes en milieu rural (association culturelles et sportives, amicales de personnes âgées) et non des établissements dont le nombre de salariés dépasserait ce cadre.

Il faut se souvenir que lors de l'examen de la loi de finances pour 2011, le précédent Gouvernement avait proposé de supprimer cette exonération à tous les organismes de plus de 10 salariés, ce qui revenait à exclure le plus grand nombre de ces structures puisque, à l'époque, l'économie escomptée s'élevait à 110 millions d'euros. Cette mesure, manifestement excessive, avait été rejetée par l'Assemblé nationale et son rejet confirmé par le Sénat.

Aujourd'hui, le dispositif proposé se situe dans une approche raisonnable, limitant par le haut, à un niveau n'affectant pas l'objet social du dispositif, le bénéfice de l'exonération.

Décision de la commission : Votre rapporteur spécial vous propose d'adopter cet article sans modification.

LES MODIFICATIONS APPORTÉES
PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

I. MODIFICATIONS DES CRÉDITS EN PREMIÈRE DÉLIBÉRATION

A l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de majoration de 64 113 euros, en AE, des crédits du programme 103 « Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi ». Cet abondement vise à ajuster le montant de la compensation versée par l'Etat au département de Mayotte au titre de la dotation globale de décentralisation afférente aux compétences en matière de formation professionnelle de la collectivité territoriale19(*) afin de combler la différence entre le montant prévisionnel initialement estimé à 264 000 euros pour 2013 et le coût supporté qui s'élève à 328 113 euros.

Par ailleurs, à l'initiative de nos collègues députés, Christophe Castaner, rapporteur spécial, et Jean-Patrick Gilles, rapporteur pour avis, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements de transferts de crédits en faveur :

- des entreprises d'insertion et les entreprises de travail temporaire d'insertion (ETTI) à hauteur de 10 millions d'euros ;

- et du fonds d'insertion professionnelle des jeunes (FIPJ) pour un montant de 1,4 million d'euros.

Ces deux mouvements de crédits en direction de l'action n° 2 « Amélioration des dispositifs en faveur de l'emploi des personnes les plus éloignées du marché du travail » du programme 102 « Accès et retour à l'emploi » correspondent à des réductions de crédits de mêmes montants au sein de l'action n° 3 « Développement de l'emploi » du programme 103 « Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi », plus précisément sur le dispositif d'aide à l'embauche pour les très petites entreprises, doté de 38,5 millions d'euros, dont les crédits apparaissent surévalués du fait de l'extinction programmée de ce régime20(*).

II. MODIFICATIONS DES CRÉDITS EN SECONDE DÉLIBÉRATION

A l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de majoration de crédits de 593 700 euros en AE et de 657 813 euros en CP :

- la majoration de crédits de 593 700 euros en AE et CP est destinée à abonder, à titre non reconductible, le plafond de la présente mission ;

- tandis que la majoration de 64 113 euros en CP vise à compléter la majoration de même montant en AE effectuée en première délibération au titre de la dotation globale de décentralisation versée par l'Etat au département de Mayotte.

III. ARTICLE ADDITIONNEL RATTACHÉ

En première délibération et après avoir adopté sans modification l'article 71, l'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative du Gouvernement, un article additionnel rattaché à la présente mission. Celui-ci vise à limiter le champ des exonérations de cotisations sociales dont bénéficient les organismes d'intérêt général ayant leur siège social dans les zones de revitalisation rurale (ZRR) aux seuls établissements dont les effectifs comptent moins de 500 salariés (article 72).

Cette modification est commentée plus haut dans la rubrique « Examen des articles rattachés ».


* 1 Hypothèse d'évolution du PIB de +0,1 % en 2012 et de +0,5 % en 2013.

* 2 Le coût lié aux 50 000 contrats aidés supplémentaires et à la mise en place de la rémunération de fin de formation a eu un impact sur deux ans.

* 3 Ces deux programmes relèvent de la compétence de notre collègue Serge Dassault.

* 4 Il s'agit de faciliter l'embauche en CDI de jeunes tout en maintenant les seniors dans l'entreprise. Ce dispositif vise à répondre aux deux principales victimes du chômage en France : les jeunes de moins de 25 ans et les seniors de plus de 57 ans. 22% des jeunes Français de moins de 25 ans sont au chômage et seulement 43,5 % des 55-64 ans sont en emploi (Insee).

* 5 Ancienne dénomination : « Coordination du service public de l'emploi, indemnisation des demandeurs d'emploi et rapprochement de l'offre et de la demande d'emploi ».

* 6 Ancienne dénomination : « Mise en situation d'emploi des publics fragiles ».

* 7 « Michel Sapin a également annoncé que le nombre des contrats aidés serait maintenu en 2013 et que 100 000 « emplois d'avenir » seraient déployés la même année. Pour le second semestre 2012, il a rappelé avoir « obtenu » les financements pour 80 000 contrats aidés supplémentaires, en sus des 115 000 déjà programmés. Le Gouvernement précédent avait programmé 340 000 nouveaux contrats aidés pour l'ensemble de l'année 2012 dont les deux tiers (225 000) pour le premier semestre. Concernant les emplois d'avenir, destinés aux « jeunes qui quittent le système scolaire sans qualification », « la montée en puissance se fera en 2013 avec comme objectif 100 000 emplois », a précisé le ministre du travail » (source : AFP - 2 juillet 2012).

* 8 Les modalités de ce transfert de crédits sont exposées au chapitre III ci-après.

* 9 Cette diminution s'explique par le relèvement des taux de cotisations prévu par le projet de loi de financement de la sécurité sociale :

- de 12 % à 14 % pour les activités commerciales ;

- de 21,3 % à 24,6 % pour les activités artisanales et de services ;

- de 18,3 % à 21,3 % pour les activités libérales.

* 10 Ce fonds est en place depuis le 12 mars 2010. Une convention-cadre entre les partenaires sociaux et l'Etat a été conclue le 15 mars 2010 pour trois ans et fixe les lignes directrices de ce fonds.

* 11 La loi de finances rectificative pour 2011 a remplacé l'ancien Fonds national pour le développement et la modernisation de l'apprentissage (FNDMA) par un nouveau compte d'affectation spéciale intitulé « Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage » (CAS FNDMA). Conformément à l'article 21 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), ce CAS constitue une mission budgétaire.

* 12 Le montant définitif de l'année 2012 n'a pas encore été communiqué par la DGFIP. A l'heure actuelle, il est de 410 millions d'euros et devrait s'élever à environ 440 millions en 2013.

* 13 L'intégralité du produit de la CSA est affectée au FNDMA depuis la loi n° 2009-1437 du 24 novembre 2009 relative à l'orientation et à la formation professionnelle. Le montant de la CSA est actuellement de 211 millions d'euros et devrait s'élever à plus de 230 millions en 2013.

* 14 Les créations ou modifications des recettes et dépenses d'un compte d'affectation spéciale sont examinées en première partie des lois de finances dans la mesure où elles sont susceptibles d'avoir une incidence sur le solde budgétaire.

* 15 Cet exemple est donné à titre d'illustration car il porte sur un total de dépenses de 41 milliards d'euros, sans commune mesure avec le montant des dépenses du CAS « FNDMA » qui s'établit à 825 millions d'euros pour 2013.

* 16 Il est possible de cumuler des crédits au titre des COM Etat-région et du grand emprunt, sur un même projet, mais pour des objectifs distincts. D'une part, le grand emprunt vise le financement des investissements innovants en matière de formation et d'hébergement des alternants et, d'autre part, les COM visent le financement des investissements plus généraux, répondant aux objectifs régionaux fixés dans les conventions.

* 17 Au sens de l'article 200 du code général des impôts, ces organismes présentent un caractère philanthropique, éducatif, scientifique, social, humanitaire, sportif, familial, culturel ou concourent à la mise en valeur du patrimoine artistique, à la défense de l'environnement naturel ou à la diffusion de la culture, de la langue et des connaissances scientifiques françaises.

* 18 Il convient de rappeler que ce dispositif a d'ores et déjà fait l'objet d'une réduction très importante de son périmètre puisque l'exonération a été supprimée pour les contrats de travail conclus après le 1er novembre 2007 en application de la loi n° 2007-1786 du 19 décembre 2007 de financement de la sécurité sociale pour 2008.

* 19 Cette dotation a pour objet de financer l'indemnité compensatrice forfaitaire, dite « prime d'apprentissage » d'un montant d'environ 1 000 euros, versée par les régions, en application de l'article R. 6243-2 du code du travail, aux entreprises qui accueillent des apprentis.

* 20 Mis en place pour les six premiers mois de l'année 2012, il ne reçoit plus de nouveaux bénéficiaires depuis juillet 2012.