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Participation de la France au budget de l'Union européenne

MM. Marc Massion et Jean Arthuis, rapporteurs spéciaux

IV. LES RELATIONS FINANCIÈRES ENTRE LA FRANCE ET L'UNION EUROPÉENNE

A. LA DYNAMIQUE ET L'ACTUALISATION DU PRÉLÈVEMENT SUR RECETTES

La participation française au budget communautaire prend la forme d'un prélèvement annuel sur les recettes de l'Etat autorisé en loi de finances (PSR-UE). Ce prélèvement est estimé à 19,6 milliards d'euros en 2013.

A l'instar des ressources du budget communautaire elles-mêmes, la contribution française a connu des évolutions significatives affectant son montant et sa structure.

1. Une tendance de long terme à l'augmentation
a) Une contribution multipliée par cinq entre 1982 et 2013

Entre 1982 et 2013, le montant en valeur de notre contribution a été multiplié par cinq, passant de 4,1 à 19,6 milliards d'euros. Cette augmentation a connu quatre phases principales :

1) de 1982 à 1994, la forte croissance des dépenses de la politique agricole commune et de la politique de cohésion a fait passer la contribution française de 4 % à environ 6,5 % des recettes fiscales nettes de l'Etat ;

2) de 1994 à 2007, la volonté de maîtrise des dépenses exprimée par les Etats fortement contributeurs nets au budget communautaire a abouti à la stabilisation du PSR-UE entre 5,5 % et 6,6 % des recettes fiscales nettes (6,6 % en 2003) ;

3) de 2007 à 2009, on a constaté à nouveau un mouvement de hausse, atteignant un pic exceptionnel en 2009 suite à l'entrée en vigueur de la DRP (année au cours de laquelle le PSR-UE aura représenté 9 % de nos recettes fiscales nettes) ;

4) depuis 2010, une stabilisation est constatée à nouveau et la contribution française devrait ainsi représenter en 2013 19,6 milliards d'euros, soit 7 % des dépenses du budget général et 6,6 % de nos recettes fiscales nettes.

Evolution de la part du PSR-UE dans les recettes fiscales nationales

Source : annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2013

b) D'importantes évolutions de structure

L'importance respective des différentes ressources au sein du PSR-UE a fortement évolué, reflétant la part prépondérante prise par la ressource assise sur le revenu national brut des Etats parmi les différentes ressources du budget communautaire (ressource RNB). Les réaménagements successifs du système des ressources propres ont en effet contribué à modifier substantiellement la part relative de ces différentes ressources et, en 2011, plus de 75 % des ressources propres du budget communautaire devraient correspondre à la seule ressource RNB44(*).

La même évolution est constatée pour la composition du prélèvement sur recettes français. Alors que la ressource TVA constituait la principale composante du PSR-UE en 1995 (7,2 milliards d'euros et 60 % du total), c'est la contribution RNB qui en constitue l'essentiel en 2013, avec 15,5 milliards d'euros et 70 % du total, contre 13 % du total pour la ressource TVA.

(en pourcentage et en milliards d'euros)

Composition du PSR-UE depuis 1995

N.B : les ressources propres traditionnelles (RPT) sont composées des droits de douane, des prélèvements agricoles et des cotisations sur le sucre.

Source : annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2013

c) L'instabilité des écarts entre prévision et exécution

Des écarts considérables, positifs ou négatifs selon les exercices, sont constatés entre la prévision et l'exécution du PSR-UE.

Ecarts entre la prévision et l'exécution du PSR-UE depuis 1983

(en millions d'euros)

* Prévision pour 2012 au 1er septembre 2012

Source : annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2013

Vos rapporteurs spéciaux observent que ces écarts considérables posent un véritable problème au regard de la sincérité du PSR-UE voté chaque année. Ils jugent nécessaire de fournir au Parlement une estimation plus précise et plus fiable de son montant.

L'estimation de la participation française au budget communautaire repose en effet sur un faisceau d'hypothèses qui rendent son anticipation complexe. Les principaux facteurs d'incertitude résident dans l'évolution des volets dépenses et recettes du budget communautaire, qui ont un impact direct sur les contributions des Etats membres :

- l'évaluation du PSR-UE suppose tout d'abord d'anticiper les dépenses qui seront effectivement budgétées pour l'année suivante45(*), le niveau effectif d'exécution des crédits votés et le niveau de consommation des réserves46(*) ;

- la prévision en recettes varie, quant à elle, en fonction des assiettes des ressources TVA et RNB, du niveau de recouvrement des ressources propres traditionnelles, du solde prévisible de l'exercice en cours et du montant de la correction britannique (cf. infra).

Le tableau suivant permet de détailler l'origine des écarts constatés en exécution.

Prévision et exécution du prélèvement sur recettes de 2009 à 2011

(en millions d'euros)

 

2010

2011

2012

Loi de finances initiale

18 153

18 235

18 878

Variation de la ressource PNB

-45

-382

193

Impact de la variation du taux d'appel

657

-132

266

dont impact de la variation, par rapport à l'estimation faite en LFI :

     

- des dépenses à financer inscrites au budget de l'Union

104

0

0

- du solde de l'exercice précédent

720

96

52

- du produit des recettes diverses du budget communautaire

-29

2

-23

- du produit de la ressource TVA au niveau de l'UE

111

-54

-8

- du produit des ressources propres traditionnelles au niveau de l'UE

-250

-175

246

Impact de la variation des bases PNB des Etats membres

-76

-262

37

Solde de la ressource PNB sur les exercices antérieurs

-48

13

62

Crédits n-1 rendus aux Etats membres en n (budget rectificatif)

-578

0

-173

Variation de la ressource TVA

-352

229

-22

Impact de la variation des bases TVA des Etats membres

-131

110

-36

Solde de la ressource TVA sur les exercices antérieurs

-221

119

14

Variation du produit des ressources propres traditionnelles

0

0

0

Variation de la participation à la correction britannique

-160

143

-8

Variation de la participation des nouveaux rabais (Pays-Bas, Suède)

-1

-2

1

Versements divers

2

7

7

Total des écarts

-556

-4

170

Exécution

17 599

18 232

19 048

Source : annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2013

Alors qu'en 2007, le prélèvement avait été surestimé de plus de 1,5 milliard d'euros, soit la surestimation la plus importante depuis 2002, il apparaît sur l'exercice 2008 une légère sous-estimation du PSR-UE inscrit en loi de finances initiale (LFI), à hauteur de 314 millions d'euros. Cet écart s'expliquait par les caractéristiques du volet recettes du budget communautaire : 1 529 millions d'euros d'excédent budgétaire avaient été reportés de 2006 à 2007, minorant la contribution française de 244 millions d'euros et 5 976 millions d'euros avaient été rétrocédés aux Etats membres en application du dernier budget rectificatif de 2007, soit 917 millions d'euros pour la France47(*).

Pour l'année 2009, la sous-estimation du prélèvement était nettement plus importante puisqu'elle était de plus d'un milliard d'euros. Le phénomène de « sur-contribution » française s'expliquait notamment par l'augmentation du taux d'appel de la ressource RNB et par les révisions d'assiettes auxquelles procède la Commission chaque année48(*) : relativement moins atteinte par la crise économique que les autres Etats membres, la France a vu, en effet, le calcul de sa ressource RNB revu nettement à la hausse ; or cette ressource représentait l'essentiel de la contribution française. Il convient également de noter l'effet de la décision ressources propres (DRP) du 7 juin 2007, entrée en vigueur le 1er mars 2009. Vos rapporteurs spéciaux consacrent un paragraphe spécifique à la question de l'impact de la DRP sur le PSR-UE et sur le solde net français, à la fin de la seconde partie du présent rapport.

En 2010, la prévision d'exécution du PSR-UE avait été inférieure de 556 millions d'euros au montant inscrit en LFI dans la mesure où elle aurait dû s'établir à 17,59 milliards d'euros. Les prévisions de la LFI avaient été construites sur la base de prévisions de la Commission de mai 2009 qui s'étaient révélées excessivement pessimistes lors de leur révision en mai 2010. Malgré un besoin de financement de l'UE plus élevé que prévu, la baisse de la part relative de la France dans la ressource RNB, d'une part, et la hausse des ressources RPT et TVA (qui avait induit un moindre appel à la ressource RNB), d'autre part, avaient conduit à une réduction de la contribution française au titre du RNB (- 45 millions d'euros). De plus, l'assiette TVA de la France avait été plus faible que celle ayant fondé la prévision de la LFI pour 2010, ce qui avait eu pour effet de réduire le montant dû au titre de la ressource TVA de 352 millions d'euros. En outre, la contribution de la France au financement de la correction britannique avait subi une baisse de 160 millions d'euros par rapport aux prévisions.

S'agissant de 2011, l'exécution du PSR-UE était inférieure de 5 millions d'euros au montant inscrit en LFI et s'élèvait à 18,2 milliards d'euros environ (ce montant pouvant encore être affiné d'ici la fin de l'année 2012). D'après l'annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2013, les prévisions de la LFI 2011 avaient été construites sur la base de prévisions assez pessimistes de la Commission en mai 2010. Ainsi, malgré un besoin de financement de l'Union plus élevé que prévu49(*), la hausse des ressources RPT et TVA attendues en 2011 (qui induisait un moindre appel à la ressource RNB) et la baisse de notre part relative RNB, par rapport à la prévision de la LFI 2011, conduisaient à une baisse de 382 millions d'euros de notre contribution au titre de la ressource RNB. Cependant, l'assiette TVA française avait été plus élevée que celle ayant fondé la prévision de la LFI 2011, ce qui a eu pour effet d'augmenter notre contribution de 229 millions d'euros au titre de la ressource TVA. En outre, la contribution de la France au financement de la correction britannique avait été revue à la hausse, à hauteur de 143 millions d'euros, par rapport à la prévision de la LFI 2011.

En 2012, la prévision d'exécution du PSR-UE devrait être d'après le Gouvernement supérieure de 170 millions d'euros au montant inscrit en LFI dans la mesure où elle devrait s'établir à 19 milliards d'euros mais vos rapporteurs spéciaux s'interrogent sur l'éventualité d'une sous-estimation. La révision des prévisions de ressources de la Commission en mai 2012 a contribué à augmenter le PSR-UE par rapport à la prévision en LFI 2012. En effet, les prévisions de la LFI 2012 ont été construites sur la base d'estimations de la Commission faites en mai 2011 qui se sont révélées optimistes au moment de leur révision en mai 2012. Selon l'annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2013, cet écart par rapport à la LFI 2012 s'explique essentiellement par :

- une forte baisse des ressources RPT attendues en 2012 au niveau de l'Union liée au ralentissement des échanges internationaux. Il en résulte un appel plus important à la ressource RNB, ressource d'équilibre, soit une hausse de 94 millions d'euros de notre contribution au titre de la ressource RNB ;

- et une hausse de la part relative RNB de la France qui induit également une majoration de 37 millions d'euros de notre contribution au titre de la ressource RNB.

Ce montant de 170 millions d'euros pourrait toutefois se révéler bien plus élevé au terme de l'exécution 2012, puisque selon les informations fournies à vos rapporteurs spéciaux par Hervé Jouanjean, directeur général de la direction générale du Budget de la Commission européenne, un budget rectificatif de fin d'exercice pourrait conduire à demander l'ouverture d'environ 9 milliards d'euros de CP supplémentaires. Cette ouverture de crédits doit en effet permettre de répondre partiellement au problème d'une absence de couverture de 13,4 milliards d'euros de CP sur l'exercice. Il pourrait donc in fine s'agir pour la France d'un écart en exécution de 1,5 milliards d'euros du PSR-UE par rapport à la prévision en LFI pour 2012, compte-tenu de sa part de 16,7 % dans les recettes de l'Union.

2. Le prélèvement sur recettes est évalué à 19,6 milliards d'euros en 2013
a) L'application de nouvelles règles comptables depuis 2010

Suite aux recommandations de la Cour des Comptes50(*), la loi de finances pour 2010 a prévu une nouvelle mesure du périmètre du prélèvement sur recettes. Elle consiste à exclure les ressources propres traditionnelles (RPT)51(*) de manière à pouvoir traiter celles-ci en compte de tiers. Vos rapporteurs spéciaux conviennent que ces ressources appartiennent à l'UE et que l'État se contente d'en assurer le recouvrement.

Le nouveau mode de calcul du PSR-UE a réduit, en apparence seulement, son montant en 2010. Cette baisse, de 747 millions d'euros par rapport à la prévision 2009 et de plus d'1,8 milliard d'euros par rapport à l'exécution 2009, ne résulte que des nouvelles règles comptables utilisées. A périmètre constant, ce prélèvement s'élevait en effet à 19,5 milliards d'euros, soit une augmentation en 2010 de 600 millions d'euros par rapport au PSR-UE prévu initialement en 2009. Il faut toutefois souligner que la baisse est effective si l'on se reporte à l'exécution 2009. Celle-ci est, en effet, supérieure de 465 millions d'euros à la prévision 2010.

Le changement de périmètre du prélèvement sur recettes intervenu en 2010

(en millions d'euros)

 

2009 (Prévision)

2009 (Exécution)

2010 (Prévision)

Prélèvement selon le périmètre 2009

18 900

19 965

19 500

Droits de douanes et cotisations sucre

- 1 943

- 1 641

- 1 347

Prélèvement selon le périmètre 2010

16 957

18 324

18 153

Source : commission des finances, d'après l'annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2010

Pour mémoire, en 2012 et 2013, le niveau estimé de ces RPT devrait s'élever respectivement à 2,4 et 2,7 milliards d'euros.

b) Les déterminants de la prévision 2013

L'article 44 du projet de loi de finances pour 2013 évalue le prélèvement sur les recettes de l'Etat au profit de l'Union européenne à 19,6 milliards d'euros en 2013, soit un PSR-UE 2013 en nette augmentation par rapport à celui voté pour 2012 (hausse de 720 millions d'euros, soit 3,81 %).

Pour la troisième année consécutive et à la différence des années antérieures, la prévision 2013 ne repose pas sur les hypothèses de la Commission européenne issues de son avant-projet de budget, mais sur le besoin de financement issu du projet du Conseil, tant en matière de dépenses qu'en ce qui concerne les recettes52(*).

En dépenses, le calcul a ainsi été établi en fonction d'un besoin de financement de 132,7 milliards d'euros de CP53(*).

Décomposition de la contribution française en 2013

Ressource

Montant en milliards d'euros

Ressource TVA

Dont correction britannique

4,049

1,100

Ressource RNB

15,549

Total

19,598

Source : commission des finances, d'après l'annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2013

Vos rapporteurs spéciaux rappellent qu'au sein du PSR-UE, un peu plus d'un milliard d'euros correspond au financement de la « correction des déséquilibres budgétaires » dont bénéficie le Royaume-Uni. Notre pays reste donc le premier financeur du « chèque » britannique.

Le calcul de la « correction britannique »

Depuis 1984, et en application de l'accord dit de Fontainebleau, le Royaume-Uni profite en effet d'un mécanisme de « correction » dont est susceptible de bénéficier tout Etat membre supportant une charge budgétaire excessive au regard de sa prospérité.

Le calcul de la correction britannique repose sur la différence constatée entre la part du Royaume-Uni dans les dépenses réparties (c'est-à-dire les dépenses engagées par l'Union sur le sol britannique) et sa part dans le total des paiements au titre des ressources TVA et RNB. Cette différence, exprimée en pourcentage, est multipliée par le total des dépenses réparties. Le déséquilibre ainsi obtenu est remboursé à hauteur des deux tiers au Royaume-Uni.

La charge représentée par la « correction » britannique est répartie entre les autres Etats membres au prorata de leur part dans le RNB total de l'Union. Pays fortement contributeurs nets, l'Allemagne, l'Autriche, les Pays-Bas et la Suède bénéficient toutefois, depuis 2000, d'un « rabais sur le rabais », et leur contribution réelle est réduite à 25 % du montant qu'ils devraient théoriquement acquitter. La charge de cette réduction est ensuite répartie entre les autres Etats membres au prorata de leur part dans le RNB de l'Union.

Source : commission des finances

B. MISE EN PERSPECTIVE DE LA CONTRIBUTION FRANÇAISE AU BUDGET COMMUNAUTAIRE

Deuxième contributeur au budget communautaire et premier bénéficiaire des dépenses européennes, la France affiche un solde net négatif, qui se détériore et devrait continuer à se détériorer dans les années à venir.

Vos rapporteurs spéciaux soulignent que les développements qui suivent reposent principalement sur le rapport financier de la Commission pour 2010, ce rapport étant rendu public à la toute fin de l'année qui suit l'année d'exécution considérée54(*).

Il présente l'intérêt de récapituler la répartition des dépenses dans les Etats membres et de mesurer les soldes nets.

1. La contribution française et les dépenses communautaires en France
a) La France parmi les autres contributeurs

La France demeure le deuxième pays contributeur au budget communautaire derrière l'Allemagne, et devant l'Italie, le Royaume-Uni et l'Espagne.

En 2011, la part de sa contribution représentait ainsi 16,4 % du total des recettes de l'UE (19,7 % pour l'Allemagne), et ce taux devrait connaître une légère hausse en 2012 pour s'établir à 16,7 % (20 % pour l'Allemagne).

Cette part ne semble plus connaître, depuis quatre ans, la croissance régulière qu'elle avait enregistrée entre 2007 et 200955(*).

Part relative de chaque Etat membre dans le financement du budget communautaire

(en pourcentage)

Pays

2005
exécuté

2006
exécuté

2007
exécuté

2008
exécuté

2009
exécuté

2010
exécuté

2011
modifié

2012
modifié

Allemagne

20,0

20,0

19,0

19,2

20,4

20

19,8

20,0

Autriche

2,1

2,2

2,0

2,0

2,2

2,2

2,1

2,2

Belgique

4,0

4,1

4,1

4,3

4,1

4,0

4,0

4,1

Bulgarie

   

0,3

0,3

0,3

0,3

0,3

0,3

Chypre

0,1

0,1

0,2

0,2

0,2

0,2

0,2

 

Danemark

2,0

2,1

2,1

2,1

2,2

2,0

2,0

2,1

Espagne

9,4

9,6

9,2

9,3

9,7

8,5

9,0

8,5

Estonie

0,1

0,1

0,2

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

Finlande

1,5

1,5

1,5

1,6

1,6

1,4

1,5

1,6

France

16,7

16,3

15,9

16,8

17,4

16,4

16,4

16,7

Grèce

1,8

1,8

2,8

2,2

2,1

1,9

1,8

1,6

Hongrie

0,8

0,8

0,8

0,9

0,8

0,8

0,8

0,7

Irlande

1,4

1,4

1,5

1,5

1,3

1,2

1,1

1,1

Italie

13,4

13,2

13,1

14,1

13,3

12,9

12,9

12,8

Lettonie

0,1

0,2

0,2

0,2

0,2

0,1

0,1

0,2

Lituanie

0,2

0,2

0,3

0,3

0,3

0,2

0,2

0,3

Luxembourg

0,2

0,2

0,3

0,2

0,2

0,2

0,3

0,2

Malte

0,0

0,0

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

Pays-Bas

5,9

6,0

4,8

5,0

5,0

4,7

4,8

4,8

Pologne

2,3

2,4

2,6

3,2

2,7

3,1

3,1

2,9

Portugal

1,5

1,3

1,4

1,4

1,4

1,6

1,4

1,3

Rép. tchèque

1,0

1,0

1,1

1,3

1,2

1,3

1,2

1,2

Roumanie

   

1,0

1,1

1,2

1,0

1,0

1,1

Royaume-Uni

12,1

12,1

12,7

9,2

8,7

12,3

12,1

12,1

Slovaquie

0,4

0,4

0,5

0,5

0,6

0,5

0,3

0,3

Slovénie

0,3

0,3

0,3

0,4

0,4

0,3

0,6

0,6

Suède

2,6

2,6

2,3

2,6

2,4

2,7

2,7

2,8

Source : annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2013

b) Contribution volontaire et contributions « subies »

Ces chiffrages ne retracent toutefois pas les contributions « subies » du budget national au budget communautaire, sous forme de sanctions et corrections financières prononcées en conséquence de violations du droit communautaire. Ces contributions « subies », dont votre commission des finances a à plusieurs reprises assuré le suivi56(*), pèsent inutilement sur nos finances publiques.

Elles prennent essentiellement les formes suivantes :

- les refus d'apurement des dépenses de la politique agricole commune (PAC), qui représentent 34 millions d'euros en 2011 et 99 millions d'euros en 2010 (contre 66 millions d'euros en 2009) et, en moyenne sur dix ans, moins de 100 millions d'euros par an à la charge du budget national, résultant principalement de défaillances dans nos systèmes d'octroi et de contrôle des aides ;

- les corrections financières au titre des fonds structurels (118 millions d'euros en 2006, aucune correction en 2007, 12,5 millions d'euros en 2008, 4  millions d'euros en 2009 et 2010, et enfin 8 millions d'euros en 2011 (dont 6 millions d'euros au titre du FEDER et 2 millions d'euros au titre du FSE), résultant de motifs similaires ;

- les amendes et astreintes prononcées par la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) en cas de violation persistante par les Etats membres du droit communautaire. Déjà condamnée à deux reprises, la France a été condamnée en 2009 à 10 millions d'euros d'amende suite à l'affaire « Organismes génétiquement modifiés » (OGM)57(*). Elle n'aurait en revanche fait l'objet d'aucune pénalité financière au titre de manquements à la législation communautaire en 2010 et 2011 ;

En dépit de ce dernier point positif, vos rapporteurs spéciaux appellent l'attention sur ces contributions subies, dont le coût considérable pour les finances publiques est d'autant moins supportable qu'il pourrait être évité. Ils se félicitent des moindres refus d'apurement au titre de la PAC et encouragent le Gouvernement à ne pas relâcher ses efforts à ce sujet.

c) La France, premier bénéficiaire des dépenses communautaires

Depuis 2006, la France a remplacé l'Espagne58(*) au rang de premier pays « bénéficiaire » (en euros) des dépenses du budget communautaire. 12,7 % des dépenses ont été opérées en France en 2006, soit 13,5 milliards d'euros. Pour 2007, ces données étaient respectivement de 12 % et 13,9 milliards d'euros. En 2008, ces dépenses ont représenté 13,1 % de l'ensemble des dépenses de l'UE, soit 13,7 milliards d'euros. En 2009, ces données ont été respectivement de 13,3 % et 13,6 milliards d'euros sur un total de 103 milliards d'euros.

Pour le dernier exercice disponible, soit 2010, la situation s'est détériorée avec 11,77 % des dépenses du budget communautaire qui ont été effectuées sur notre sol, soit 13,1 milliards d'euros sur un total de 111,34 milliards.

Ce statut de premier bénéficiaire tient essentiellement à l'importance des dépenses de la politique agricole commune en France, qui représentent 75 % du total des dépenses réparties sur notre territoire.

Vos rapporteurs spéciaux observent que, pour le troisième exercice consécutif, les crédits de la politique de cohésion seront destinés en majorité aux pays de l'UE-12 (les douze pays ayant intégré l'UE depuis 2004).

Répartition des dépenses communautaires par Etat membre en 2010

(en millions d'euros)

Pays

1a Compétitivité

1b Cohésion

2 Ressources naturelles

3a Liberté, sécurité et justice

3b Citoyenneté

4 L'UE acteur mondial

5 Administration

Total

Allemagne

1 604,3

3 003,5

6 939,8

37,2

47,1

0,0

193,4

11 825,2

Autriche

240,9

162,2

1 351,2

35,2

11,3

0,0

20,8

1 821,6

Belgique

810,6

201,5

695,7

56,3

86,4

0,0

4 294,5

6 145,1

Bulgarie

71,7

397,1

574,0

2,7

18,7

143,6

14,6

1 222,5

Chypre

24,3

66,9

72,8

4,2

1,6

0,0

8,2

178,0

Danemark

244,5

66,8

1 148,9

1,8

11,1

0,0

52,5

1 525,7

Espagne

885,2

5 125,2

7 038,3

24,2

29,0

0,0

88,6

13 190,5

Estonie

40,9

565,8

179,7

4,6

3,7

4,1

9,1

807,9

Finlande

209,3

153,4

908,2

6,1

9,2

0,0

23,4

1 309,6

France

1 314,8

1 474,4

9 854,9

45,8

78,2

0,0

337,0

13 105,1

Grèce

201,4

2 547,2

2 916,5

34,3

7,5

0,0

41,7

5 748,7

Hongrie

86,0

2 086,2

1 420,1

11,0

11,1

2,7

33,0

3 650,0

Irlande

182,0

98,3

1 713,7

3,3

23,7

0,0

44,4

2 065,6

Italie

768,2

2 567,5

5 731,5

60,0

100,4

0,0

269,8

9 497,5

Lettonie

30,7

509,0

284,4

3,6

4,8

1,2

10,0

843,6

Lituanie

123,4

902,8

544,1

13,5

4,6

1,8

11,8

1 601,9

Luxembourg

101,5

36,2

57,9

2,4

10,3

0,0

1 346,0

1 554,3

Malte

6,2

66,0

22,1

9,7

0,8

0,0

7,7

112,4

Pays-Bas

558,9

232,6

1 119,9

128,5

18,9

0,0

87,4

2 146,1

Pologne

184,9

7 781,0

3 690,3

87,5

18,8

27,8

31,7

11 822,0

Portugal

177,6

2 883,9

1 258,6

21,1

7,2

0,0

30,3

4 378,8

Rép. tchèque

88,2

2 232,3

1 062,2

4,5

9,1

0,6

18,7

3 415,6

Roumanie

54,6

512,2

1 435,7

4,3

10,3

277,8

22,5

2 317,4

Royaume-Uni

931,1

1 669,8

3 940,9

36,5

28,1

0,0

139,3

6 745,6

Slovaquie

111,8

1 096,1

676,5

4,6

4,1

0,3

11,5

1 905,0

Slovénie

46,3

475,8

207,4

6,3

6,5

4,0

9,4

755,7

Suède

280,9

197,5

1 061,5

16,8

60,6

0,0

28,8

1 646,2

Total

9 380,2

37 177,4

55 906,7

666,0

623,3

463,9

7 185,9

111 337,5

Source : annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2013

         

En 2010, la part de la France dans le total des dépenses agricoles de l'UE s'est maintenue à un niveau élevé (17,6 %), ce qui en fait le premier bénéficiaire en volume, maintenant une tendance établie depuis 2003 (cette part est cependant en baisse puisqu'elle représentait 19 % en 2009).

La même année, la France n'était que le 20ème bénéficiaire des dépenses de l'UE (dépenses administratives incluses) si l'on prend en compte les retours par habitant (202 euros par habitant), loin derrière le Luxembourg (3 065 euros par habitant). Vos rapporteurs spéciaux soulignent que nous étions le 15ème bénéficiaire par habitant en 2008, ce qui témoigne du rythme de la dégradation de nos retours. De même, la France n'était, en 2010, que le 8ème bénéficiaire de la PAC par habitant (152 euros par habitant, et elle était encore 5ème bénéficiaire un an plus tôt), loin derrière l'Irlande, premier bénéficiaire (382 euros par habitant).

A compter de 2013, la France pourrait de plus cesser d'être bénéficiaire nette au titre de la PAC, consécutivement à la montée en puissance des aides directes dans les nouveaux Etats membres de l'Union. De manière générale, une analyse des « retours » par rubrique budgétaire enseigne que l'entrée des nouveaux Etats membres dans l'Union a contribué à éroder la proportion des dépenses communautaires réparties sur notre territoire.

2. Un statut de contributeur net qui devrait s'accentuer

La différence positive entre notre contribution au budget communautaire et les dépenses de ce budget sur notre sol classe la France parmi les Etats membres « contributeurs nets ». Ce statut s'accentue sous l'effet conjugué du cadrage financier 2007-2013 et de l'entrée en vigueur de la décision « ressources propres » du 7 juin 2007.

a) Calcul et limites de la notion de solde net

Le solde net de la France s'est nettement dégradé ces dix dernières années. Alors qu'il représentait moins de 400 millions d'euros en 1999, il a été multiplié par seize en dix ans.

Selon le dernier exercice disponible (2010), notre situation continue de se détériorer au regard de notre solde net. Alors qu'il s'élevait à 5,3 milliards d'euros en 2009, le solde net de notre pays représentait ainsi 6,4 milliards d'euros en 2010.

Bien qu'au premier rang des bénéficiaires des dépenses communautaires, la France ne parvient plus à contenir le niveau de son solde net, sous l'effet conjugué de l'élargissement, de l'encadrement croissant des dépenses agricoles et du système en vigueur des ressources propres.

Evolution du solde net français depuis 1998 (méthode « rabais britannique »)

Source : annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2013

Malgré ces évolutions notables, vos rapporteurs spéciaux soulignent les limites inhérentes à la notion de solde net, qui ne retrace que très imparfaitement les gains économiques et en aucune façon les gains politiques que les Etats membres retirent de leur adhésion à l'Union européenne.

En 2010, la France était le troisième contributeur net au budget communautaire en volume et le sixième contributeur net en pourcentage du revenu national brut, selon la méthode de calcul dite du « rabais britannique »59(*). Elle était respectivement deuxième et septième en 2009.

Les autres contributeurs nets sont l'Allemagne, le Royaume-Uni, les Pays-Bas, l'Italie, la Suède, le Danemark, l'Autriche, et la Finlande. Chypre a fait un passage rapide au sein de ce « club » en 2007 et 2008.

Les soldes nets des 27 en 2010 (méthode « rabais britannique »)

(en milliards d'euros et en pourcentage du RNB)

Source : annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2013

b) Les conséquences pour la France de la décision « ressources propres »

L'entrée en vigueur le 1er mars 2009 de la décision ressources propres (DRP) du 7 juin 2007 a conduit à procéder aux ajustements de contribution des États membres, en raison de l'effet rétroactif sur les exercices 2007 et 2008 des nouvelles modalités de calcul introduites par cette décision. Consécutivement, la France a versé au budget communautaire plus d'un milliard d'euros supplémentaires au titre des ajustements liés à ces deux exercices.

Ces ajustements résultent du financement des taux réduits de TVA dont bénéficient l'Allemagne, la Suède, l'Autriche et les Pays-Bas, ce qui pèse sur la ressource RNB due par la France ; des rabais octroyés à la Suède et aux Pays-Bas sur la ressource RNB60(*) ; et, enfin, du nouveau taux d'appel de la ressource TVA qui a conduit à revoir à la hausse les contributions des Etats membres au titre de la ressource RNB.

Les ajustements induits par la DRP sont d'une ampleur très inégale selon les Etats membres, et la France est l'Etat membre le plus impacté par cet effet rétroactif comme l'indique le graphique suivant.

Ajustements payés par les Etats membres au titre de l'effet rétroactif de la DRP entrée en vigueur le 1er mars 2009

(en millions d'euros)

Source : annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2013

Le coût global de la DRP pour la France, sur la période 2007-2013, reste difficile à déterminer. En effet, le surcoût temporaire dont vos rapporteurs spéciaux viennent de détailler les raisons est suivi, toutes choses étant égales par ailleurs, d'une baisse relative de notre contribution liée à l'inflexion à la baisse du montant du « chèque » britannique.

Au total, compte tenu des retours dont notre pays bénéficiera au titre des différentes politiques communautaires, le solde net français devrait passer de - 0,21 % à - 0,37 % du RNB en moyenne sur l'ensemble de la période61(*). A ce stade, la combinaison du nouveau cadre financier et de la nouvelle DRP confirment l'accentuation, constatée depuis 1999, de notre statut de contributeur net au budget communautaire.


* 44 Cette tendance résulte notamment de la généralisation de l'écrêtement à 50 % de l'assiette TVA, de la réduction de son taux d'appel et du démantèlement des barrières douanières. La ressource RNB devrait désormais se stabiliser autour de ce niveau de 75 %.

* 45 Sans préjudice de l'impact d'éventuels budgets rectificatifs.

* 46 Réserve pour aide d'urgence et Fonds de solidarité de l'Union européenne notamment.

* 47 Ces évolutions étaient « contrebalancées » par une augmentation de la quote-part de la France dans l'assiette TVA et dans la base PNB (respectivement + 37 millions d'euros et + 245 millions d'euros par rapport à la prévision en loi de finances initiale) ainsi que par une révision à la hausse de la contribution française à la correction britannique (+ 222 millions d'euros). Le montant des ressources propres traditionnelles enregistrait pour sa part une baisse de 149 millions d'euros.

* 48 Sur la base des conclusions de mai 2009 du comité consultatif des ressources propres sur les assiettes TVA et RNB.

* 49 Le solde 2010 reporté en 2011 a été plus faible que prévu (4,5 milliards d'euros contre une prévision de 5,1 milliards d'euros).

* 50 Cf. le rapport de la Cour, rendu public en juin 2009, sur les résultats et la gestion budgétaire de l'Etat pour l'exercice 2008, pp. 91 et 92.

* 51 La Cour souligne notamment que « la partie recettes du budget de l'Etat n'a pas vocation à recevoir des ressources qui, à aucun moment depuis leur fait générateur, ne lui appartiennent ». Comme le souligne l'exposé des motifs du présent article, il s'agit d'uniformiser le traitement comptable des droits d'importation et des cotisations sur le sucre. Ces ressources sont comptabilisées en compte de tiers en comptabilité générale et ne sont pas considérées comme des dépenses par la comptabilité nationale.

* 52 D'après le Gouvernement, la hausse significative des CP proposée par la Commission entre 2012 et 2013, soit + 6,8 %, « ne saurait fonder l'estimation du besoin de financement de l'Union en 2013 ». Cette progression serait en effet « apparue inacceptable pour nombre d'États membres, dont la France, et le Conseil, lors de l'adoption de sa position sur le projet de budget, l'a réduite à + 2,79 % ».

* 53 Pour mémoire, le projet de budget communautaire pour 2012 reposait sur une estimation de 129,1 milliards d'euros de CP.

* 54 L'annexe « Relations financières avec l'Union européenne » au projet de loi de finances pour 2013 n'utilise ainsi que le rapport financier de la Commission pour 2010 en raison de la publication récente du rapport sur l'exercice 2011.

* 55 Une baisse tendancielle avait, au contraire, été observée de 2002 à 2007.

* 56 Voir notamment les rapports d'information faits au nom de la commission des finances par notre collègue Joël Bourdin, à propos des refus d'apurements communautaires (n° 93, 2008-2009) et notre collègue Fabienne Keller, sur les enjeux budgétaires liés au droit communautaire de l'environnement (n° 342, 2005-2006, n° 332, 2006-2007, n° 402, 2007-2008 et, enfin, n° 20, 2011-2012).

* 57 La notification, en 2009, de l'amende à la France par la Commission fait suite à l'arrêt de la CJCE en date du 9 décembre 2008.

* 58 A partir de 2011, l'Allemagne va supplanter l'Espagne et devenir le deuxième Etat bénéficiaire des dépenses du budget communautaire.

* 59 Cette méthode, considérée comme la plus cohérente sur le plan économique et la plus largement utilisée par les Etats membres, consiste à calculer le solde net sans tenir compte du montant des ressources propres traditionnelles versées au budget communautaire, qui sont considérées comme des ressources propres de l'Union, mais en tenant compte des dépenses administratives. Une contribution théorique est calculée à partir du montant des dépenses réparties. Selon la méthode dite comptable, le solde net est calculé par simple différence entre la contribution brute d'un Etat membre à l'Union européenne au titre de l'ensemble des ressources propres, y compris les ressources propres traditionnelles (nettes des frais de perception) et le montant des dépenses communautaires effectuées dans cet Etat membre, y compris les dépenses administratives. Selon la méthode dite « de la Commission », le solde net est calculé à partir de la formule utilisée pour la détermination du chèque britannique, mais en excluant les dépenses britanniques, ce qui a pour effet de rendre contributeurs nets le Luxembourg et la Belgique qui bénéficient fortement de l'implantation des institutions européennes sur leur territoire.

* 60 A eux seuls, ces rabais ont un coût direct pour la France estimé à 125 millions d'euros par an (en valeur 2004).

* 61 Ce type de simulation doit être examiné avec prudence. Le montant réel de la contribution acquittée par les Etats membres dépend en effet de facteurs soumis à aléas, tels que le besoin de financement de l'Union européenne, le niveau des ressources propres traditionnelles, l'évolution de l'assiette TVA et RNB des Etats membres et des corrections qui leur sont appliquées au titre des exercices antérieurs.