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Mission "Défense" et Compte d'affectation spéciale "Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien"

MM. Yves KRATTINGER et Dominique DE LEGGE, rapporteurs spéciaux

II. LES GRANDS ÉQUILIBRES DU PROJET DE LOI DE FINANCES 2014

A. LA RÉPARTITION PAR PROGRAMME DES RESSOURCES DE LA MISSION « DÉFENSE »

En incluant les pensions - contrairement à ce que fait la LPM -, les crédits de paiement de la mission « Défense » s'élèvent à 39,0 milliards d'euros en CP et 42,0 milliards d'euros en AE dans le présent projet de loi de finances.

En crédits de paiement, la hausse par rapport à la LFI 2013 (+ 0,9 milliard d'euros) est imputable à la combinaison de trois mouvements :

- l'inscription en crédits budgétaires de 1,5 milliard d'euros dans le cadre du PIA, alors que l'année dernière l'intégralité des ressources exceptionnelles dont bénéficiait la mission « Défense » étaient comptabilisées hors du budget général ;

- une baisse de 0,15 milliard d'euros des dépenses de pensions ;

- la baisse, déjà évoquée, de 0,5 milliard d'euros des crédits hors pensions et hors PIA, conformément à la LPFP.

Les crédits de paiement relèvent principalement, à hauteur de 32,5 milliards d'euros, de deux programmes :

- le programme 178 « Préparation et emploi des forces », correspondant à la quasi-totalité des dépenses de personnel et au maintien en condition opérationnelle des matériels (22,2 milliards d'euros, dont 15,4 milliards d'euros de dépenses de personnel). En 2014, les crédits de paiement dédiés à l'entretien programmé des matériels (EPM) représenteront 3,1 milliards d'euros, soit une hausse de 5,5 % par rapport à 2013 ;

- le programme 146 « Équipement des forces » (10,3 milliards d'euros).

Le responsable des programmes 178 et 146 est le chef d'état-major des armées ainsi que, dans le cas du programme 146, le délégué général pour l'armement. Ce « copilotage » exige une gouvernance particulière fondée sur diverses instances, dont le comité directeur du programme au cours duquel sont rendus les arbitrages et fixés les objectifs de performance.

La mission « Défense » comprend deux autres programmes, plus modestes en termes de crédits de paiement :

- le programme 144 « Environnement et prospective de la politique de défense » (1,9 milliard d'euros), dont le responsable est le directeur des affaires stratégiques, correspondant essentiellement aux services de renseignement (0,74 milliard d'euros, en hausse de 7 %) et aux « études amont »4(*) (également 0,74 milliard d'euros). Les services de renseignements - la direction de la protection et de la sécurité de la défense (DPSD) et la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE) - bénéficient de 263 millions d'euros de crédits hors titre 2, soit une hausse de 17 % par rapport à 2013 ;

- le programme 212 « Soutien de la politique de la défense » (3 milliards d'euros en 2014), dont le responsable est le secrétaire général pour l'administration. Ses crédits correspondent essentiellement à la politique sociale et à la politique immobilière, notamment au profit des infrastructures de la défense, pour un total de 950 millions d'euros (1,04 milliard d'euros avec la dissuasion).

Comme cela a déjà été signalé, la mission « Défense » comporte en 2014 un nouveau programme, le programme 402 « Excellence technologique des industries de la défense », qui regroupe 1,5 milliard d'euros de crédits de paiement dans le cadre du nouveau PIA.

Pour une meilleure appréhension de l'effort de défense, il convient de déduire des crédits de ces programmes la contribution au paiement des pensions :

Mission « Défense » (hors pensions, ressources exceptionnelles, fonds de concours et attributions de produits) par programme, à structure courante (LFI 2013) et constante

(en millions d'euros)

 

Programmes

LFI 2013

PLF 2014

 

Hors pensions - hors REX - hors fdc & adp

CP

AE

CP

évolution

AE

évolution

144

Environnement et prospective de la politique de défense

1 734,1

1 811,6

1 799,0

3,7%

1 799,1

-0,7%

146

Équipement des forces

9 567,1

8 683,1

9 005,5

-5,9%

10 909,3

25,6%

178

Préparation et emploi des forces

16 234,1

16 860,2

16 064,9

-1,0%

16 551,1

-1,8%

212

Soutien de la politique de la Défense

2 573,5

3 234,4

2 751,5

6,9%

3 339,3

3,2%

 

TOTAL hors PIA

30 108,8

30 589,3

29 620,8

-1,6%

32 598,8

6,6%

402

Excellence technologique des industries de défense

   

1 500,0

 

1 500,0

 
 

TOTAL

30 108,8

30 589,3

31 120,8

3,4%

34 098,8

11,5%

Source : ministère de la défense

Il convient également d'intégrer les ressources diverses - fonds de concours et attributions de produit, recettes exceptionnelles - dont bénéficie la mission « Défense » :

Répartition des ressources de la mission « Défense » (hors pensions), par programme

Programmes

(hors pensions)

LFI 2013

PLF 2014

CP

AE

CP

Évol.

AE

Évol.

 

144 « Environnement et prospective de la politique de défense »

1 779,4

1 811,9

1 799,2

1,1%

1 799,3

-0,7%

 

crédits budgétaires

1 734,1

1 811,6

1 799,0

3,7%

1 799,1

-0,7%

fdc & adp

0,3

0,3

0,2

 

0,2

 

ressources exceptionnelles

45,0

         

146 « Équipement des forces »

10 651,7

8 767,7

9 108,3

-14,5%

11 001,1

25,5%

 

crédits budgétaires

9 567,1

8 683,1

9 005,5

-5,9%

10 909,3

25,6%

fdc & adp

84,6

84,6

91,7

 

91,7

8,4%

ressources exceptionnelles

1 000,0

 

11,0

     

178 « Préparation et emploi des forces »

16 901,0

17 505,1

16 788,6

-0,7%

17 224,8

-1,6%

 

crédits budgétaires

16 234,1

16 860,2

16 064,9

-1,0%

16 551,1

-1,8%

fdc & adp

644,9

644,9

673,7

 

673,7

 

ressources exceptionnelles

22,0

 

50,0

1,3%

   

212 « Soutien de la politique de la défense »

2789,2

3 250,1

2 974,6

6,6%

3 356,4

3,3%

 

crédits budgétaires

2 573,5

3 234,4

2 751,5

6,9%

3 339,3

3,2%

fdc & adp

15,7

15,7

17,1

 

17,1

 

ressources exceptionnelles

200,0

 

206,0

3,0%

   

402 « Excellence technologique des industries de défense »

0

-

1 500,0

 

1 500,0

 
 

crédits budgétaires

   

1 500,0

 

1 500,0

 

fdc & adp

           

ressources exceptionnelles

           

Total

32 121,3

31 334,8

32 170,6

0,2%

34 881,6

11,3%

 

crédits budgétaires

30 108,8

30 589,3

31 120,8

3,4%

34 098,8

11,5%

fdc & adp

745,5

745,5

782,8

5,0%

782,8

5,0%

ressources exceptionnelles (hors PIA)

1 267,0

 

267,0

-78,9%

   

Total hors fdc & adp

31 375,8

30 589,3

31 387,8

0,0%

34 098,8

11,5%

Source : ministère de la défense

Ces crédits peuvent enfin être regroupés par grands agrégats :

Source : ministère de la défense

B. LE PROGRAMME D'INVESTISSEMENTS D'AVENIR

Le programme comporte deux actions :

- l'action 01 « Maîtrise des technologies nucléaires », dotée de 1 328,1 millions d'euros, qui a pour opérateur le Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA) ;

- l'action 02, dotée de 171,9 millions d'euros « Maîtrise des technologies spatiales », qui a pour opérateur le Centre national d'études spatiales (CNES).

Répartition par nature des crédits du programme 402 « Excellence technologique des industries de défense »

(en euros)

Titre et catégorie

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Titre 3. Dépenses de fonctionnement

1 719 000

1 719 000

Dépenses de fonctionnement autres que celles de personnel

1 719 000

1 719 000

Titre 5. Dépenses d'investissement

1 498 281 000

1 498 281 000

Dépenses pour immobilisations corporelles de l'État

1 498 281 000

1 498 281 000

Total

1 500 000

1 500 000

Source : PAP 2014

Les fonds versés au CEA seront notamment consacrés à des études et développements portant sur le programme de simulation nucléaire ou la chaufferie nucléaire du Barracuda, programme dont la phase de réalisation a été lancée en 2006. Ceux versés au CNES seront dédiés au programme MUSIS (multinational space-based imaging system for surveillance, reconnaissance and observation), dont la maîtrise d'ouvrage a été déléguée au CNES dès 2009.

Si ces programmes ne sont pas nouveaux, ils nécessitent, compte tenu de leur complexité et de leur étalement dans le temps, de lancer de nouvelles études et de nouveaux développements.

Ce mode de financement, similaire à celui mis en place dans le cadre du « Grand emprunt » de 2010, permet de poursuivre le redressement des comptes publics sans pour autant obérer l'effort de recherche et de développement technologique.

Les crédits du programme 402 permettent ainsi de couvrir une partie des besoins en financement pour l'exercice 2014 de projets déjà engagés depuis plusieurs années et jusqu'ici pris en charge par le programme 146 de la mission « Défense ».

À ce sujet, le ministère de la défense explique que l'action « Excellence technologique des industries de défense » du PIA « vise à développer la recherche et la technologie dans les domaines des applications défense de l'énergie nucléaire et de l'observation spatiale. Il s'agit par définition d'activités s'inscrivant dans la temporalité longue des programmes d'armement, certains ayant débuté d'être financés sur le programme 146. Elles permettront de renforcer et de pérenniser l'excellence technique des opérateurs que sont le Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA) et le Centre national d'études spatiales (CNES) ainsi que la base industrielle française dans les domaines concernés. »

Besoins du programme 146 couverts par le programme d'investissement d'avenir (programme 402)

(en millions d'euros)

 

Sous-action P146

18

19

23

40

61

74

75

Total

 

Niveau

OB

 

OB

Activité

Activité

Activité

Activité

 

Opération

Simulation

 

Nucléaire

MUSIS

PA CDG : ATM2

Barracuda

SNA

Rubis

Engagements

Restant à payer fin 2012

95,53

73,46

1,12

142,15

22,47

596,11

0

930,84

2013

102,96

205,06

7,52

25,35

42,58

9,61

1,62

394,7

2014

442,26

242,05

38,99

4,4

2,04

94,7

8,76

833,2

À payer en 2014

640,75

520,57

47,63

171,9

67,09

700,42

10,38

2158,74

                 

CP

(PLF 2014)

P146

50

313,45

0

0

58,14

572,94

8,144

1002,67

Ressources provenant notamment du P402

590,75

207,12

47,63

171,9

8,95

127,48

2,24

1156,07

Total

640,75

520,57

47,63

171,9

67,09

700,42

10,38

2158,74

Source : commission des finances, à partir du PAP 2014

Il faut noter que ces crédits seront intégralement consommés en 2014. Les opérations financées en 2014 grâce au PIA exigeront de nouveaux paiements en 2015, qui devront être couverts par des crédits budgétaires inscrits au programme 146 ou par des recettes exceptionnelles. Au sujet de cette dernière hypothèse, le ministère de la défense indique à vos rapporteurs qu' « il était prévu à l'origine que les recettes exceptionnelles de 2015 ne puissent financer la plupart des dépenses de la dissuasion dans la mesure où ces recettes pour l'essentiel doivent être constituées du produit de cession des fréquences hertziennes encaissé sur le CAS Fréquences » sur lequel ne peuvent être imputées que « des dépenses afférentes aux systèmes d'informations et de communications. Néanmoins cette restriction ne s'appliquera pas si les recettes exceptionnelles de 2015 sont de nature différente. » En tout état de cause, la question de la suite du financement des projets pris en charge en 2014 via le programme 402 reste ouverte.

C. L'ALÉA DES OPEX

1. Le dépassement de la provision OPEX en 2013

Les surcoûts OPEX pour 2013 sont estimés à 1,257 milliard d'euros. Compte tenu des ressources prévues, qui s'élèvent à 679 millions d'euros (630 millions d'euros ouverts en LFI et 49 millions d'euros de fonds de concours), le besoin en financement prévisionnel est de 578 millions d'euros.

Surcoûts OPEX par opération de 2008 à 2013

(en millions d'euros)

Zone

Théâtre

Opération

2008

2009

2010

2011

2012

Prévision

2013

Europe

Kosovo

TRIDENT

103,4

81,8

64,7

47,3

39,9

35,6

Bosnie

ASTREE

5,2

2,4

0,1

0,0

0,0

0,0

Afrique

Tchad

EPERVIER

93,2

111,9

84,6

97,4

115,5

106,6

EUFOR TCHAD

109,8

68,0

0,3

     

RCA

BOALI

13,3

11,1

11,5

12,6

14,3

21,5

RCI

LICORNE (1)

107,6

72,7

65,9

64,0

63,1

65,1

Libye

HARMATTAN

 

 

 

368,5

   

Mali

SERVAL

         

636,5

EUTM MALI

         

10,0

Océan Indien

ATALANTE (2)

 

21,0

41,5

29,4

30,1

25,5

Asie

Liban

DAMAN

81,4

90,3

83,3

78,6

76,3

61,6

Afghanistan

PAMIR HERACLES EPIDOTE

292,4

387,2

482,7

518,3

485,3

258,6

Autres

HAITI

 

 

5,6

0,7

0,0

0,0

Petites opérations

24,0

24,1

20,0

29,7

48,9

36,2

Total

 

 

830,3

870,5

860,1

1 246,5

873,4

1 257,3

Source : ministère de la défense

(1) LICORNE + CALAO/ONUCI + CORYMBE

(2) ATALANTA y compris le volet français de l'opération consistant à fournir des équipes de protection embarquées (EPE) à certains navires.

Conformément à la clause de sauvegarde de la loi de programmation militaire pour 2009-2014, l'insuffisance de ressource a fait l'objet mi-août d'une demande, par le ministère de la défense, d'abondement par décret d'avance, afin de ne pas peser sur les programmes d'investissement du ministère.

En 2012, l'insuffisance OPEX, d'environ 190 millions d'euros avait ainsi été intégralement financée dans le cadre du décret d'avance.

Le montant des surcoûts OPEX pour 2013 intègre les coûts de l'opération Serval au Mali déclenchée en janvier 2013. Il est comparable à celui de 2011 (1,246 milliards d'euros) qui intégrait le surcoût de l'opération Harmattan en Libye.

En revanche, hors Serval, dont les dépenses représentent à elles seules 646 millions d'euros, soit environ la moitié du montant global, les surcoûts des autres OPEX (611 millions d'euros) sont en diminution par rapport à ceux constatés les années antérieures sur un périmètre équivalent (entre 850 et 900 millions d'euros depuis 2009) et sont même pour la première fois légèrement inférieurs à la provision ouverte en loi de finances initiale pour 2013.

Il n'y a donc pas à proprement parler de «dérapage» des surcoûts OPEX en 2013, lesquels reflètent deux décisions majeures du Président de la République en 2012 et 2013 : le désengagement anticipé d'Afghanistan et le déclenchement d'une opération aéroterrestre de grande envergure (Serval).

L'appréciation portée par vos rapporteurs spéciaux dans leur rapport de l'an dernier est ainsi confirmée. Ils écrivaient en effet : « Le montant des OPEX inscrit dans le projet de loi de finances pour 2013 (soit 630 millions d'euros), inchangé depuis 2011, pourrait ainsi conduire à une meilleure budgétisation du coût total au stade de la loi de finances initialeCette prévision dépend toutefois naturellement de la conjoncture internationale, qui pourrait conduire notre pays à s'engager dans de nouvelles OPEX, comme au Mali. »

Prévisions de surcoûts OPEX par opération pour l'année 2013

(en millions d'euros)

Zone

Théâtre

Opération

Titres 2 et 3

Titre 5

(4)

Titre 6

(5)

Total

RCS

Alim.

Fonct.

(3)

Total

Europe

Kosovo

Trident

12,1

0,3

22,6

35,0

0,0

0,6

35,6

Afrique

Tchad

Epervier

33,5

1,5

71,6

106,6

0,0

0,0

106,6

RCA

BOALI Micopax

14,3

2,2

5,0

21,5

0,0

0,0

21,5

RCI

Licorne (1)

32,3

3,2

29,6

65,1

0,0

0,0

65,1

Mali

Serval

160,4

2,0

474,1

636,5

0,0

0,0

636,5

EUTM Mali

5,0

0,0

2,8

7,7

0,0

2,3

10,0

Océan Indien

Atalante (2)

13,0

0,8

8,7

22,5

0,0

3,0

25,5

Asie

Liban

Daman

33,9

2,4

25,3

61,6

0,0

0,0

61,6

Afghanistan

Pamir Heracles Epidote

44,3

1,6

148,2

194,1

0,0

64,4

258,6

Autres opérations

10,1

7,0

18,5

35,7

0,0

0,5

36,2

Total

359,0

21,0

806,4

1 186,4

0,0

70,9

1 257,3

Source : ministère de la défense

RCS : Rémunérations et charges sociales (titre 2) ; ALIM : Alimentation ; FONCT : Fonctionnement hors alimentation.

(1) Les surcoûts présentés sur la ligne « Licorne » englobent aussi ceux des opérations ONUCI/CALAO et CORYMBE

(2) Les surcoûts de l'opération "Atalante" englobent aussi le volet français de l'opération consistant à fournir des équipes de protection embarquées (EPE) à certains navires.

(3) Cette rubrique correspond au titre 3 hors alimentation. Elle comprend principalement les postes de dépenses suivants : maintien en condition opérationnelle (MCO), entretien programmé des personnels (EPP), munitions, carburant opérationnel, transport stratégique, soutien au stationnement, fonctionnement courant, condition du personnel, déplacements des personnels, locations immobilières, externalisation, actions civilo-militaires, télécommunications.

(4) Les dépenses de titre 5 couvrent les acquisitions de matériels ayant vocation à enrichir le patrimoine de l'État.

(5) Les dépenses réalisées sur le titre 6 correspondent essentiellement aux contributions versées par la France aux organisations internationales (UE/OTAN).

2. Une provision OPEX pour 2014 en forte baisse

Selon le ministère de la défense, le fait que « l'intégralité du surcoût OPEX 2013 hors Serval soit couverte par la provision ouverte en loi de finances initiale, combiné à la mise en oeuvre des nouveaux contrats opérationnels prévus par le Livre blanc, ainsi qu'à la poursuite du désengagement des théâtres afghan et malien ces prochaines années et à la reconfiguration du dispositif en Afrique », permet de revoir à la baisse la provision budgétaire pour 2014, qui s'établit à 450 millions d'euros.

Comme les années précédentes, elle est destinée au financement des dépenses supplémentaires liées aux opérations extérieures (OPEX), composées « de coûts de rémunérations et charges sociales (personnel militaire et personnel civil de recrutement local), de transport stratégique, de contrats d'externalisation, de contributions aux budgets des opérations militaires de l'UE et de l'OTAN et de surcoûts de fonctionnement. Ces derniers représentent la différence entre les coûts de fonctionnement des unités déployées en opération extérieure et les économies réalisées en métropole du fait de l'absence de ces unités »5(*).

Cette provision est très nettement inférieure à la fois aux sommes inscrites en loi de finances initiale ces cinq dernières années et au surcoût OPEX effectivement constaté ces années-là.

Provisions et surcoûts OPEX depuis 2003

(en millions d'euros)

Source : ministère de la défense

Interrogé par vos rapporteurs sur le détail des prévisions des surcoûts 2014 par opération, le ministère de la défense indique que « l'évaluation des surcoûts prévisionnels des opérations extérieures pour 2014 fait encore l'objet d'études en fonction de la situation particulière de chaque théâtre ».

Même si vos rapporteurs s'étonnent qu'une prévision globale sur le surcoût OPEX ait pu être établie sans évaluation du surcoût lié à chaque opération, ils estiment que la prévision globale, hors l'opération Serval, semble crédible.

Il reste que l'évolution des surcoûts OPEX est difficilement prévisible. En effet, celle-ci repose sur de multiples facteurs exogènes, notamment de nature géopolitique (évolution de la situation internationale), logistique (flux tendus sur les flottes de transport stratégiques) ou économique (évolution du prix des carburants). Le niveau de coopération avec les pays amis et alliés entre également en jeu.

En particulier, l'évolution de l'opération Serval, dont il apparaît finalement qu'elle pourrait être renforcée alors que le ministère de la défense tablait sur la poursuite de la réduction du déploiement au Mali, et une éventuelle intervention en République Centrafricaine, pourrait conduire à un dépassement significatif du surcoût OPEX en 2014.

Il convient de noter à ce sujet que, comme la précédente loi de programmation militaire, le projet de loi de programmation militaire 2014-2019 propose de faire peser sur l'ensemble des autres missions plutôt que sur la mission « Défense » l'éventuelle insuffisance de la dotation OPEX. Il prévoit ainsi que « les surcoûts nets (hors titre 5 et nets des remboursements des organisations internationales) non couverts par cette dotation qui viendraient à être constatés sur le périmètre des opérations extérieures font l'objet d'un financement interministériel ».


* 4 Comme le précise le PAP du PLF 2014, les études amont sont « des recherches et études appliquées rattachées à la satisfaction d'un besoin militaire prévisible et contribuant à constituer, maîtriser, entretenir ou à développer la base industrielle et technologique de défense, ainsi que l'expertise technique de l'État nécessaires à la réalisation des opérations d'armement ».

* 5 PAP 2014 de la mission « Défense ».