Mission "Écologie, développement et mobilité durables" (programme 170) et budget annexe "Contrôle et exploitation aériens"

M. François Fortassin, rapporteur spécial

• LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
  
• PROGRAMME 170 « MÉTÉOROLOGIE »
  DE LA MISSION « ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES »
  
  • I. PRÉSENTATION DE MÉTÉO-FRANCE ET DU PROGRAMME
    
    • A. L'OPÉRATEUR MÉTÉO-FRANCE
      
    • B. LE PROGRAMME 170 « MÉTÉOROLOGIE »
      
      • 1. Un programme composé de deux actions
        
      • 2. Le dispositif de performance
        
      • 3. Un programme complété par d'autres dotations au profit de Météo-France, en provenance d'autres programmes budgétaires
        
      • 4. Les autres ressources de Météo-France
        
  • II. L'ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME PAR RAPPORT À 2013
    
    • A. UNE RÉGRESSION DES CRÉDITS DE 3,2 % PAR RAPPORT À 2013
      
    • B. UNE BAISSE DU PLAFOND D'EMPLOIS PAR RAPPORT À 2013
      
  • III. LES PRIORITÉS DE MÉTÉO FRANCE EN 2014
    
• BUDGET ANNEXE
  « CONTRÔLE ET EXPLOITATION AÉRIENS »
  
  • I. UNE PRIORITÉ BUDGÉTAIRE : MAÎTRISER LES COÛTS TOUT EN RÉUSSISSANT LA MISE EN PLACE DU CIEL UNIQUE EUROPÉEN
    
  • II. DES RECETTES TOUJOURS INCERTAINES
    
  • III. DES EFFORTS NOTABLES EN MATIÈRE DE DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT ET DE PERSONNEL
    
    • A. UNE MAÎTRISE DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT
      
    • B. UNE MASSE SALARIALE ENFIN STABILISÉE
      
  • IV. LE REBOND DES DÉPENSES D'INVESTISSEMENT
    
  • V. UNE NOUVELLE HAUSSE DE L'ENDETTEMENT EN 2014
    
  • VI. DES INQUIÉTUDES PERSISTANTES
    
• LISTE DES PERSONNES ENTENDUES
  

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LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

PROGRAMME 170 « MÉTÉOROLOGIE »
DE LA MISSION « ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES »

I. PRÉSENTATION DE MÉTÉO-FRANCE ET DU PROGRAMME

A. L'OPÉRATEUR MÉTÉO-FRANCE

Météo-France est un établissement public administratif , placé sous la tutelle du ministère chargé des transports, et dont les missions sont définies par son décret de création ^{1 ( * )} :

- la sécurité météorologique des personnes et des biens :

- la fourniture du service météorologique à la navigation aérienne, dans le cadre de la réglementation européenne (Ciel unique européen) ;

- l'appui météorologique aux forces armées , avec un soutien permanent pour la projection sur les théâtres d'opération ou la formation des personnels militaires ;

- la mission de formation et de diffusion de l'information . Ainsi, Météo-France comprend en son sein une école nationale de la météorologie ;

- la représentation de la France au sein des organisations internationales (organisation météorologique mondiale, organisation européenne pour les satellites météorologiques EUMETSAT ^{2 ( * )} , Centre européen de prévision...).

Pour exercer ses missions, Météo-France doit assurer la surveillance des conditions météorologiques (atmosphère, océan superficiel, manteau neigeux), leur prévision, et la diffusion des informations associées. Il doit également assurer la mémoire des climats passés et la prévision des climats futurs.

Les priorités assignées à l'opérateur sont définies en fonction du contrat d'objectifs et de performance signé entre l'Etat et l'établissement public pour la période 2012-2016 ^{3 ( * )} .

Au-delà de sa mission de service public, Météo France mène une activité commerciale qui relève du domaine concurrentiel et fait donc l'objet d'une stricte séparation comptable. Cette activité représente environ 10 % des recettes de l'opérateur , pour un montant proche de 40 millions d'euros. Le contrat d'objectifs et de performance prévoit le maintien de l'activité commerciale en l'adaptant à l'évolution de la demande.

Sur le marché professionnel, la progression des recettes de l'établissement est de l'ordre de 3 % par an, légèrement inférieure à la tendance du marché, ce qui traduit une érosion progressive de sa part de marché, estimée à 70 % en 2005 et à 62 % en 2011 .

La présidence de l'établissement est actuellement vacante, à la suite du départ de François Jacq à la tête de l'Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer (IFREMER). Le processus de remplacement est en cours .

B. LE PROGRAMME 170 « MÉTÉOROLOGIE »

1. Un programme composé de deux actions

Le programme 170 « Météorologie » porte les crédits dédiés à l'établissement public Météo-France. Le programme est divisé en deux actions , qui correspondent aux deux priorités retenues par l'Etat dans le domaine météorologique :

- l'action 01 « Observation et prévision météorologique » , qui représente 89 % des crédits du programme. Elle correspond à la mission principale de Météo-France et mobilise l'ensemble des infrastructures et des moyens techniques ^{5 ( * )} , ainsi que l'essentiel de ses compétences.

Les différentes activités portées par cette action sont les suivantes :

- l'observation et la prévision des évolutions de l'atmosphère , de l'océan superficiel et du manteau neigeux, ainsi que leur exploitation opérationnelle et l'avertissement des autorités en charge de la sécurité et du grand public sur les risques météorologiques ;

- la conservation de la mémoire du climat et l'analyse de ses évolutions ;

- la diffusion des informations produites.

En outre, sont rattachées à l'action 01 la formation des personnels civils et militaires spécialistes en météorologie et les fonctions de direction de Météo-France, ainsi que la représentation de la France, par l'opérateur, dans les instances internationales et européennes relevant de ce domaine.

- l'action 02 « Recherche dans le domaine météorologique » , qui représente 11 % des crédits du programme. Elle comprend toutes les activités de Météo-France relatives à l'amélioration des techniques d'observation, de la connaissance et de la modélisation de l'atmosphère.

En matière de recherche, Météo-France s'efforce de faire progresser la qualité et la fiabilité de ses modèles de prévision déterministes et de développer une prévision probabiliste susceptible de mieux rendre compte de l'incertitude des phénomènes météorologiques.

Enfin, le programme couvre également le financement par l'Etat du soutien opérationnel de l'opérateur aux forces armées.

2. Le dispositif de performance

Le dispositif de performance du programme 170 « Météorologie » s'articule autour de deux objectifs , déclinés chacun en trois indicateurs, qui sont retracés dans le tableau ci-dessous :

Source : rapport annuel de performances de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » annexé au projet de loi de finances pour 2014

Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2014, trois sous-indicateurs disparaissent : les sous-indicateurs 1.1.2 « Résultat atteint par le meilleur modèle de prévision numérique des services météorologiques nationaux », 1.1.3 « Moyenne des résultats des différents modèles » et 1.1.4 « Résultat atteint par le modèle du Centre européen de prévision météorologique à moyen terme ».

D'après les réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial, « cette suppression n'a pas d'impact sur l'indicateur et ne nuit pas à sa compréhension dans la mesure où ces sous-indicateurs étaient renseignés uniquement à titre de comparaison ».

De surcroît, est également supprimé le sous-indicateur 1.3.3 « taux de fiabilité des prévisions sur la France à sept jours », dont les résultats étaient jugés « trop variables ^{6 ( * )} ».

3. Un programme complété par d'autres dotations au profit de Météo-France, en provenance d'autres programmes budgétaires

Outre la subvention pour charges de service public provenant du programme 170 « Météorologie » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables », l'Etat contribue au fonctionnement de Météo-France à travers deux autres dotations :

- une subvention versée par le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche ^{7 ( * )} , au titre de la contribution française à l'organisation européenne EUMETSAT. En 2013, cette subvention s'élève à 42,6 millions d'euros en 2014, en forte hausse par rapport à 2013 (+ 39 %) ;

- une subvention versée par la direction générale de la prévention des risques ^{8 ( * )} , destinée à l'entretien et à la modernisation du réseau d'observation hydrométéorologique (stations automatiques d'observation au sol, radars). Cette subvention s'élève à 4 millions d'euros en 2014, montant stable par rapport à 2013.

De plus, Météo France bénéficie ponctuellement des retours provenant du compte d'affectation spéciale « Immobilier », liés à des cessions antérieures de biens appartenant à l'établissement, pour le financement d'opérations particulières ^{9 ( * )} .

4. Les autres ressources de Météo-France

Au-delà des subventions de l'Etat, Météo-France dispose de ressources issues :

- de la part météorologique des redevances de navigation aérienne (87,25 millions d'euros dans le budget prévisionnel 2013) ;

- des recettes commerciales de l'établissement (36 millions d'euros en 2013) ;

- des redevances collectées lors de la fourniture de données publiques ^{10 ( * )} (2 millions d'euros) ;

- des financements, par l'Union européenne , de contrats de recherche (7,7 millions d'euros en fonctionnement) ;

- de recettes diverses , telles que la participation de collectivités territoriales au fonctionnement de réseaux d'observation locaux.

Au regard de ces différents éléments, l'hypothèse retenue pour l'exercice 2013 est celle d'un résultat net quasi à l'équilibre et d'un prélèvement sur le fond de roulement de plus de 3 millions d'euros . Météo-France juge cette « évolution raisonnable, après le résultat positif de l'exercice précédent (apport de 6,5 millions d'euros) et compte tenu du niveau du fonds de roulement atteint fin 2012 (39,2 millions d'euros), qui correspond à plus d'un mois de fonctionnement courant de l'établissement ^{11 ( * )} ».

II. L'ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME PAR RAPPORT À 2013

A. UNE RÉGRESSION DES CRÉDITS DE 3,2 % PAR RAPPORT À 2013

Le projet de loi de finances pour 2014 propose pour le programme 170 « Météorologie » une dotation de 208,6 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) comme en crédits de paiement (CP) . Ce montant marque une régression de 3,2 % des crédits par rapport à 2013, ce qui constitue une rupture avec les fortes hausses des crédits constatées en 2012 et 2013, liées au financement exceptionnel du supercalculateur. Cet investissement était nécessaire pour améliorer la finesse des prévisions.

La totalité des crédits, qui correspondent à la subvention pour charges de service public accordée à l'opérateur du programme, s'impute sur le titre 3 « Fonctionnement » . Ceux-ci sont ventilés entre l'action 01 (185,6 millions d'euros, en baisse de 3,2 % par rapport à 2013) et l'action 02 (22,9 millions d'euros, en régression de 3,3 par rapport à 2013).

La dotation 2014 s'inscrit dans le cadre du triennal 2013-2015 . Le cadrage budgétaire des crédits de l'opérateur prévu par ce dernier est plus contraignant que les hypothèses ayant prévalu à l'élaboration du contrat d'objectifs et de performance 2012-2016.

De surcroît, la budgétisation opérée pour 2014 est inférieure de 2,82 millions d'euros par rapport au plafond fixé par la loi de programmation des finances publiques pour 2012 à 2017 ^{12 ( * )} , en raison d'un effort de « maîtrise globale des dépenses et de la restructuration du réseau territorial ^{13 ( * )} » ( cf. infra ). Votre rapporteur spécial salue cet effort, tout en notant qu'il pourrait obérer la capacité d'investissement de Météo-France .

L'opérateur considère en effet que l'évolution de sa subvention pour charges de service public « ne permet qu'une planification partielle des opérations d'investissement prévues dans le contrat d'objectifs et de performance 2012-2016. Sur la base de ce budget, les ambitions liées à la mise à niveau des infrastructures techniques de l'établissement (réseau d'observation en particulier) devront être revues à la baisse ^{14 ( * )} ».

Au total, l'évolution des crédits entre 2013 et 2014 conduira l'établissement public à renforcer ses efforts de maîtrise des dépenses, dans un contexte social difficile lié à la réduction de son réseau territorial . Pour mémoire, la réforme de l'organisation territoriale de Météo-France a été décidée en 2008, dans le cadre de la révision générale des politiques publiques, et s'étalera jusqu'en 2016 ^{15 ( * )} . Elle consiste à organiser la « prévision amont » sur deux niveaux tout en réduisant le nombre d'implantations territoriales. L'opérateur a mis en place un accompagnement social de la réforme.

Les économies attendues de ce processus de rationalisation ne seront toutefois effectives qu'à compter de 2015 .

B. UNE BAISSE DU PLAFOND D'EMPLOIS PAR RAPPORT À 2013

Le projet de loi de finances pour 2014 accorde à Météo-France 3 221 emplois sous plafond, contre 3 310 en 2013 (- 89 équivalents temps plein - ETP), soit une réduction de 2,7 %, supérieure à la moyenne de 2,5 % prévue pour les opérateurs du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie. Toutefois, sur ce montant de 89 ETP, 19 proviendront d'un abattement technique, Météo-France, disposant, fin 2012, d'un effectif réel inférieur de plus de 60 ETP au plafond d'emplois. Le solde net des suppressions d'emplois prévu s'élève donc à 70 ETP en 2014 . L'opérateur souligne que cette évolution « manifeste une accentuation de l'effort de réduction des effectifs, qui se traduit par un non-remplacement des départs en retraite qui devient supérieur à 80 % , qu'elle intervient de surcroît dans un environnement très perturbé (climat social interne tendu du fait de la réorganisation territoriale engagée, avec la fermeture programmée de plus de 50 centres météorologiques et des réorganisations techniques associées), et pose la question du devenir de l'outil de formation (baisse des recrutements) ^{16 ( * )} ».

Par ailleurs, le nombre d'emplois hors plafond sera stable, à hauteur de 60, après une hausse de 15 ETP l'an dernier, qui correspondaient à des postes financés sur contrats de recherche, la majorité des financements provenant de l'Union européenne .

S'agissant de la masse salariale, pour 2014, la prévision de taux de cotisation au compte d'affectation spéciale « Pensions » étant stable , il est prévu que les dépenses de personnel diminueront de 2,72 millions d'euros, principalement du fait de l'effet de la nouvelle baisse des effectifs réels. La masse salariale se situe autour de 265 millions d'euros, ce qui représente de l'ordre de 75 % du budget de l'établissement.

La baisse de la masse salariale prévue en 2014 marque un infléchissement par rapport aux années précédentes . Votre rapporteur salue cette évolution qu'il conviendra de confirmer.

III. LES PRIORITÉS DE MÉTÉO FRANCE EN 2014

Le projet de budget pour 2014 de Météo-France se fonde sur les déterminants suivants :

- un effort important de maîtrise des dépenses de personnel ( cf. supra ) ;

- la poursuite de la réduction des dépenses de fonctionnement courant de l'établissement ;

- des prévisions de recettes commerciales en baisse , correspondant à « un objectif ambitieux compte tenu du contexte économique et des évolutions en cours du marché des prestations météorologiques ^{17 ( * )} ». L'hypothèse retenue est celle d'une baisse de 2 millions d'euros par rapport à 2013, en raison de la désaffection progressive des services téléphoniques « Audiotel ^{18 ( * )} » au profit des services Internet et mobiles, beaucoup moins rémunérateurs pour l'établissement. Votre rapporteur spécial relève par ailleurs que cette prévision s'inscrit dans le cadre des résultats de l'indicateur dédié à l'évolution des recettes de l'établissement sur le marché des professionnels. Il apparaît en effet que les résultats 2012 n'ont pas atteint les objectifs initiaux. La croissance a baissé de 3 % à 2 % par rapport à l'exercice précédent. L'opérateur explique ainsi cette évolution : « le marché s'est révélé très concurrentiel et avec une activité stagnante au cours de l'année ». Par ailleurs, pour 2014, les cibles ont été ajustées à la baisse en fonction de ces éléments et de la performance atteinte , l'opérateur estimant que « dans le contexte économique actuel, avec une concurrence accrue, les perspectives de croissance restent contraintes » ( cf. supra ).

- le maintien des recettes issues des données publiques (2 millions d'euros en 2013) . Ces recettes pourraient toutefois être remises en cause à moyen terme. En effet, dans le cadre du processus de modernisation publique (MAP), le Gouvernement a engagé une réflexion sur la possibilité de mettre à disposition gratuitement les données publiques ^{19 ( * )} . Cela pourrait aboutir à une perte de ressources de l'ordre de 3 millions d'euros pour Météo-France. D'après les informations communiquées à votre rapporteur spécial, l'opérateur, à la demande du ministère de tutelle, engagera d'ici la fin de l'année 2013 un chantier de prospective sur les évolutions possibles de son modèle économique ;

- une baisse des dépenses d'investissement permettant cependant de couvrir les investissements déjà engagés ^{20 ( * )} . Pour mémoire, les dépenses d'investissement de Météo France relèvent de trois catégories principales : les dépenses liées à l'entretien des équipements (radars, stations au sol...) ; les dépenses liées aux projets de modernisation des infrastructures techniques, inscrits dans le contrat d'objectifs et de performance ; les dépenses liées aux projets immobiliers.

BUDGET ANNEXE
« CONTRÔLE ET EXPLOITATION AÉRIENS »

Aux termes de l'article 18 de la LOLF, « des budgets annexes peuvent retracer, dans les conditions prévues par une loi de finances, les seules opérations des services de l'Etat non dotés de la personnalité morale résultant de leur activité de production de biens ou de prestation de services donnant lieu au paiement de redevances, lorsqu'elles sont effectuées à titre principal par lesdits services . [...]

« Par dérogation [...] , les budgets annexes sont présentés selon les normes du plan comptable général, en deux sections . La section des opérations courantes retrace les recettes et les dépenses de gestion courante . La section des opérations en capital retrace les recettes et les dépenses afférentes aux opérations d'investissement et aux variations de l'endettement ». Le présent budget annexe, dit « BACEA », retrace les recettes et les dépenses de la Direction générale de l'aviation civile (DGAC).

Le projet annuel de performances rappelle également que « comme tous les budgets annexes, le BACEA est présenté à l'équilibre », l'insuffisance de recettes par rapport aux dépenses est compensée par « la variation de son endettement ».

I. UNE PRIORITÉ BUDGÉTAIRE : MAÎTRISER LES COÛTS TOUT EN RÉUSSISSANT LA MISE EN PLACE DU CIEL UNIQUE EUROPÉEN

Le Ciel unique européen ( cf. encadré) structure désormais les évolutions de la navigation aérienne dans toute l'Union européenne, même si ce chantier n'est pas encore achevé.

Dans ce cadre, la DGAC est contrainte par des exigences de performance. En effet, les redevances acquittées par les compagnies aériennes rémunèrent le service rendu par les services de navigation aérienne. Toutefois, afin d'assurer que le service rendu est rétribué au juste coût, les administrations sont tenues de respecter un certain niveau de performance.

Par ailleurs, le Ciel unique européen, dans le cadre de son volet technologique (notamment le projet SESAR, cf. encadré) oblige également la DGAC à maintenir un haut niveau d'investissements - sous peine, là encore, d'être sanctionnée financièrement. Le projet annuel de performances précise que, « dans ce cadre, l'année 2014 correspond au début de la phase de déploiement (2014-2020) d'une infrastructure de systèmes interopérables et harmonisés ».

Tant du côté des recettes que des dépenses, le Ciel unique a un impact non négligeable sur l'élaboration du budget annexe.

La présentation stratégique du budget annexe rappelle que « la DGAC mettra également en oeuvre, au cours des trois années à venir , une politique de réduction des coûts structurels se déclinant selon trois axes principaux : la rationalisation des services territoriaux en métropole, la réorganisation des services de navigation aérienne dans le cadre du Ciel unique européen et l'optimisation des fonctions supports, notamment via la modernisation de la gestion des ressources humaines ».

À ce titre, la DGAC entend poursuivre « la trajectoire de réduction des déficits des comptes du budget annexe », soulignant que « le triennal budgétaire repose sur des objectifs de maîtrise de l'accroissement de la dette du BACEA tout en permettant le financement des investissements nécessaires aux services de navigation aérienne ».

II. DES RECETTES TOUJOURS INCERTAINES

Le BACEA reçoit d'abord - et c'est l'objet même du budget annexe -des redevances acquittées par les compagnies aériennes au titre des services rendus par la DGAC. Les principales d'entre elles sont les redevances de route. Elles devraient représenter en 2014 environ 1 146,4 millions d'euros, soit plus de la moitié des recettes du budget annexe. Au total, les redevances pour services rendus s'élèvent à environ 1,5 milliard d'euros .

En outre, le BACEA est alimenté par la taxe d'aviation civile (TAC), à hauteur de 356,4 millions d'euros , soit 80,91 % du rendement total de la taxe, le solde étant reversé au budget de l'Etat.

L'ensemble de ces ressources sont dépendantes de l'évolution du trafic aérien, lui-même très sensible à la conjoncture économique. Le projet annuel de performances indique que « pour la préparation du PLF 2014 comme pour celle du PLF 2013, les recettes inscrites au plan de performance 2012-2014 ont dû être revues à la baisse compte tenu des prévisions de trafic sensiblement inférieures aux hypothèses initiales ».

Pour la TAC, dont le produit est notamment fonction du nombre de passagers, l'évolution du trafic est estimé à 2,3 % ( cf. tableau ci-dessous), soit environ 81,9 millions de passagers attendus en 2014 , contre 79,1 millions en 2013.

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2014

Tout comme l'année dernière, le projet de budget est construit sur une incertitude assez forte compte tenu de la conjoncture économique mondiale. Cette année, l'exécution budgétaire laisse apparaître une recette moindre au titre des redevances de route de l'ordre de 26,5 millions d'euros. Au total, en exécution, les recettes du BACEA (hors emprunt) sont inférieures de 38,3 millions d'euros à la prévision de la LFI pour 2013 .

Ce regard rétrospectif sur la gestion 2013 invite donc à la prudence quant aux prévisions de recettes pour 2014 .

Le BACEA peut également recourir à l'emprunt ( cf. infra partie V). En 2014, il empruntera environ 267 millions d'euros. Au total, le budget annexe disposera de près de 2,2 milliards d'euros de ressources, en progression de 2,98 % par rapport à 2013 .

Évaluation des recettes du budget annexe pour 2014

(en euros)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2014

III. DES EFFORTS NOTABLES EN MATIÈRE DE DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT ET DE PERSONNEL

A. UNE MAÎTRISE DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT

Le budget annexe est divisé en trois programmes qui retracent ses dépenses :

- le programme 613 « Soutien aux prestations de l'aviation civile », programme support qui regroupe l'essentiel des crédits, notamment de personnels ou ceux ayant trait aux charges financières ;

- et deux programmes « métiers », le programme 612 « Navigation aérienne », qui comprend l'ensemble des crédits participant au service public de la navigation aérienne, et le programme 614 « Transports aériens, surveillance et certification », qui intervient plutôt au titre des missions « au sol » de la DGAC, par exemple dans le cadre du Bureau enquêtes et analyses (BEA).

La division en deux sections (section des opérations courantes ou section d'exploitation et section des opérations en capital) reprise dans chacun des programmes, ne facilite pas la lecture des évolutions d'une année sur l'autre par grande masse de dépenses .

Quelques remarques peuvent toutefois être formulées à grands traits. Le budget annexe représente, en 2014, un total de dépenses de l'ordre de 2,3 milliards d'euros, en progression d'1,49 % par rapport à la LFI pour 2013 .

Évolution des crédits par section et par programme entre 2013 et 2014

(en euros)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2014

Au cours de l'exécution 2013, le BACEA a été confronté à une diminution de ses recettes ( cf. supra ). En conséquence, la DGAC a décidé un gel de 75 millions d'euros de ses dépenses de fonctionnement, y compris de personnel . Elle a ainsi économisé 9 millions d'euros au titre des dépenses de personnel et 28,7 millions d'euros pour les autres dépenses d'exploitation et subventions diverses - le solde résultant d'économies sur les dépenses d'investissement.

Cette tendance devrait se poursuivre en 2014. À périmètre identique, l'ensemble des dépenses d'exploitation (hors personnel) diminueront d'un peu moins de 1 % (- 0,88 %) entre 2013 et 2014 pour s'élever à 494,5 millions d'euros (contre 498,9 millions d'euros inscrits dans la LFI pour 2013).

Il faut noter que, s'agissant des charges financières relatives aux emprunts, la DGAC a retenu une « prévision prudente de taux [...] lors de la construction budgétaire du triennal 2013-2015 [qui] a donné lieu à une révision en gestion, l'année 2013 marquant une période plus favorable à l'emprunt sur les marchés obligataires. L'estimation du montant de charges d'emprunt pour le PLF 2014 tient compte de ces récentes évolutions : il est fixé à 36,6 millions d'euros (soit - 1,5 million d'euros par rapport à la LFI 2013) », alors même que l'endettement du BACEA va augmenter.

Au total, malgré des recettes peu dynamiques compte tenu de la conjoncture, le BACEA devrait dégager un excédent de la section d'exploitation (c'est-à-dire avant investissements et emprunts) d'environ 49,7 millions d'euros , contre un déficit prévisionnel en LFI 2013 de 21,5 millions d'euros ^{21 ( * )} .

Néanmoins, ainsi que le soulignent les réponses au questionnaire budgétaire, « ces écarts ne doivent cependant pas être mésinterprétés. L'excédent d'exploitation prévisionnel 2014 résulte essentiellement de la conjonction de trois facteurs :

« - la mise en oeuvre d'une politique d'économie en matière de fonctionnement et de dépenses de personnel générant une importante baisse des dépenses d'exploitation ;

« - la dégradation des recettes d'exploitation, particulièrement des recettes de navigation aérienne, qui restent cependant supérieures aux dépenses d'exploitation, fortement régulées ;

« - l'ajustement de la dotation aux amortissements, qui passe de 192 millions d'euros en LFI 2013 à 165,5 millions d'euros en PLF 2014.

« Par ailleurs, cet excédent d'exploitation est majoritairement constitué d'écritures d'ordre . En effet, d'une part, l'évolution globale des recettes d'exploitation (+ 40,9 millions d'euros) est essentiellement explicable par une augmentation conséquente des produits exceptionnels de navigation aérienne, qui ne feront l'objet d'une facturation aux compagnies aériennes qu'en N+2 . D'autre part, la diminution de la dotation aux amortissements (- 26,5 millions d'euros) s'explique par les conséquences des retards dans l'exécution de la programmation d'investissements, en conséquence de la crise et des mesures de régulation budgétaire associées. Ainsi, l'excédent d'exploitation prévisionnel du PLF 2014 ne se traduira pas par des encaissements en trésorerie puisqu'il est majoritairement constitué de recettes d'ordre . Dès lors, l'apport de recettes en capital (le recours à l'emprunt obligataire) reste nécessaire à l'équilibre du budget annexe ».

B. UNE MASSE SALARIALE ENFIN STABILISÉE

La masse salariale représente toujours plus de 50 % des dépenses totales du BACEA . C'est pourquoi toute action de maîtrise de la dépense passe d'abord par une réduction des coûts de personnel. Le budget triennal a ainsi prévu la suppression de 300 emplois sur trois ans, soit 100 emplois par an .

En 2014, le plafond d'emplois de la DGAC sera de 10 925 ETPT . En réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial, la DGAC indique que « l'effort de stabilisation des dépenses de personnel est notable : le PLF 2014 prévoit 1 137,3 millions d'euros (dont 878 millions d'euros hors CAS « Pensions » et 259,3 millions d'euros au titre du CAS « Pensions »), à comparer au 1 137,1 millions d'euros de la LFI 2013 ».

Par ailleurs, l'École nationale de l'aviation civile (ENAC) perçoit une subvention pour charges de service public de 98,8 millions d'euros, dont l'essentiel permet de rémunérer les personnels (environ 83 millions d'euros en 2013). Pour 2014, il est prévu une diminution de 21 emplois (sous plafond) à l'ENAC et une augmentation de 5 emplois (hors plafond), soit une diminution nette de 16 emplois.

En tout état de cause, la stabilité de la masse salariale doit être saluée, alors qu'elle avait constamment augmenté par le passé malgré les diminutions d'effectifs .

Suppressions d'ETP réalisées et prévues au sein de la DGAC de 2007 à 2014

Source : réponses au questionnaire budgétaire et projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2014

Néanmoins, en réponse au questionnaire budgétaire, la DGAC indique que « le schéma d'emplois triennal est établi sur la base des principes visant à :

« - préserver les personnels opérationnels autant que possible ;

« - maintenir les coeurs de métiers rares tels que les personnels navigants ;

« - limiter l'impact des réductions sur les cadres A et A+ : le recentrage de la DGAC sur les fonctions à plus forte value l'impose ;

« - recruter des compétences externes nécessaires à la DGAC en petit nombre ».

Autrement dit, la réduction des effectifs porte d'abord sur les personnels dont la masse salariale est la plus faible . Il existe donc un risque que la dépense de personnel ne puisse pas diminuer dans les prochaines années alors que les suppressions d'emplois vont, elles, se poursuivre. Par ailleurs, la DGAC conduit une gestion active des ressources humaines marquée par la signature d'un nouveau protocole social pour la période 2013-2015 ( cf. infra encadré).

Le protocole social permet donc de lancer des réformes structurantes pour l'organisation de la DGAC qui permettent la réduction des effectifs prévue par le triennal, en contrepartie de plusieurs mesures indemnitaires. Après 2016, ces mesures indemnitaires représenteront une charge récurrente de 22 millions d'euros par an.

IV. LE REBOND DES DÉPENSES D'INVESTISSEMENT

Devant votre rapporteur spécial, Patrick Gandil, directeur général de l'aviation civile, a insisté sur la nécessité, pour la DGAC, de relancer l'investissement l'année prochaine après le coup d'arrêt de 2013.

En réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial, la DGAC indique que « l'année 2014 est marquée par une relance des investissements , levier essentiel d'une stratégie pérenne de réduction des déficits . En effet, la politique d'investissement, financée par des économies de fonctionnement, une stabilisation des dépenses de personnels et un recours raisonné à l'emprunt, permettra au BACEA d'augmenter sa productivité, tout en garantissant un niveau de service et de sécurité optimaux ».

En effet, en 2013, la dépense d'investissement a été largement freinée compte tenu d'un gel de crédits de 75 millions d'euros. Prévue à hauteur de 195,5 millions d'euros en LFI, la dépense ne s'élèverait qu'à environ 158,2 millions d'euros. L'année 2014 est marquée par un très net rebond puisque les sommes consacrées à l'investissement devraient atteindre 257,5 millions d'euros, soit 62,8 % de plus que la dépense exécutée (prévisionnelle) en 2013 .

Les réponses au questionnaire budgétaire indiquent que « la crise sectorielle du secteur aérien réduit d'autant ses recettes d'exploitation et conduit proportionnellement à un désinvestissement préjudiciable pour la continuité de l'exercice des missions qui incombent à la DGAC. Or, sans une relance des investissements, les surcoûts qu'engendreraient le retard de mise en service d'opérations essentielles (certaines liées à des engagements européens exposant à des sanctions), ne feraient qu'aggraver la situation financière du BACEA et, partant, creuserait son endettement . La perspective de bénéfices productifs liés aux investissements, en qualité et en coût des services rendus aux usagers, a conduit à décider une augmentation de 62 millions d'euros des investissements dans le PLF 2014 par rapport à la LFI 2013. Rapportée aux prévisions 2014 effectuées lors de la construction du triennal 2013-2015, l'augmentation s'élève à 42 millions d'euros ».

Au sein de cette enveloppe de 42 millions d'euros, 39 millions « d'investissements supplémentaires sont affectés au programme 612 ?Navigation aérienne?, dont 10 millions d'euros pour assurer la gestion électronique des plans de vol exigée par la Commission européenne et 29 millions d'euros pour la poursuite du programme 4 FLIGHT. Les 3 millions d'euros restant permettront d'accélérer la transformation du système d'information des ressources humaines pour le raccordement du BACEA au futur Office national de paie (ONP), de doter la France d'un véritable centre d'études, de tests et de certifications des technologies et équipements destinés à détecter les explosifs artisanaux, ou encore de réaliser des interfaces de simplification et de modernisation administratives vis-à-vis des usagers ».

Le rebond des investissements en 2014 n'est pas, en soi, contestable . Au contraire, il apparaît nécessaire pour assurer la productivité de la DGAC et le respect nos engagements européens dans le cadre du Ciel unique (et éviter ainsi d'éventuelles sanctions financières). Toutefois, l'augmentation des crédits d'investissement n'est pas entièrement compensée par des économies de fonctionnement et nécessitent de recourir à l'emprunt à hauteur de 20 millions d'euros .

V. UNE NOUVELLE HAUSSE DE L'ENDETTEMENT EN 2014

Malgré les mesures d'économies et la stabilisation de la masse salariale, l'équilibre du budget annexe contraint à accroître, cette année encore, son recours à l'endettement.

Les documents budgétaires indiquent que les remboursements d'emprunt devraient s'élever à environ 225,3 millions d'euros tandis que le montant des emprunts contractés atteindrait 267,7 millions d'euros. La différence vient naturellement faire progresser l'endettement du BACEA , comme le montre le tableau ci-dessous.

Évolution de l'endettement net du budget annexe de 2006 à 2014

(en millions d'euros)

Sources : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2014 et réponses au questionnaire budgétaire

Compte tenu du rebond des dépenses d'investissement, la progression de l'endettement est importante en 2014 : + 3,41 % . Elle s'inscrit dans une dynamique haussière ininterrompue depuis 2009.

Comme indiqué précédemment, les charges financières en 2014 s'élèvent à 36,6 millions d'euros, en légère diminution par rapport à 2013 et ce, malgré l'augmentation de la dette, compte tenu d'une baisse des taux d'intérêt sur le marché obligatoire .

Au regard de l'ensemble des éléments mentionnés précédemment, il est possible d'établir le tableau d'équilibre du BACEA, par catégorie de dépenses et de recettes. L'élément le plus préoccupant demeure bien évidemment la progression de 42 millions d'euros de l'endettement à la fin de l'année 2014 .

Tableau d'équilibre du BACEA en 2013 (LFI) et 2014 (PLF)

(en millions d'euros)

VI. DES INQUIÉTUDES PERSISTANTES

Il ressort des documents budgétaires et des réponses au questionnaire budgétaire, un message contradictoire .

La DGAC réaffirme d'abord son intention de respecter le triennal budgétaire, dont l'objectif est de réduire l'endettement du BACEA :

« Depuis 2008 et le début d'une période de ralentissement de l'activité du secteur aérien, se traduisant par une diminution sensible de ses recettes, le BACEA présente des déficits d'exploitation qui ont eu pour conséquence d'alourdir son endettement. Conscient des enjeux de soutenabilité financière, le BACEA a élaboré, dans le cadre de la programmation financière triennale 2013 - 2015, une stratégie visant à retrouver l'équilibre financier et à amorcer son désendettement. Le projet de loi de finances 2014 s'inscrit dans la continuité de cette stratégie, tout en actualisant les différentes hypothèses déterminant les recettes et les dépenses, en fonction de la conjoncture économique » (réponse au questionnaire budgétaire).

Or, la trajectoire de l'endettement ne respecte pas le triennal budgétaire . Initialement, l'année 2014 devait marquer le point haut avant de se réduire à partir de 2015. Même si cette hypothèse prévaut toujours, la marche est désormais plus grande. En effet, dans le cadre du triennal, l'endettement ne devait atteindre, en 2014, que 1 245 millions d'euros contre 1 281,7 millions, soit une différence de 36,7 millions d'euros.

Évolution de l'endettement du BACEA depuis 1997

Sources : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2014 et réponse au questionnaire budgétaire

En 2015, si une inflexion à la baisse pourrait être amorcée, il est peu probable que l'endettement puisse s'établir à 1 227 millions d'euros , comme prévu initialement.

D'ailleurs, la DGAC admet - implicitement - que les objectifs du triennal ne pourront pas être atteint en l'état. En réponse au questionnaire budgétaire, elle écrit : « au-delà des économies réalisées en exploitation et des gains de productivité attendus de la politique d'investissements, le désendettement du BACEA ne peut être accéléré et consolidé que par une augmentation substantielle de ses ressources propres ».

Le budget triennal a été élaboré sous des hypothèses permettant au BACEA de dégager un excédent d'exploitation dès 2014. Dans le PLF 2013, les documents budgétaires indiquaient que « cette dynamique d'augmentation du résultat d'exploitation se traduit par une amélioration sensible de la capacité d'autofinancement du BACEA , nécessaire à sa politique d'investissement, et permet dès lors de diminuer proportionnellement le besoin de recourir à l'emprunt ».

En dépenses, les économies paraissent désormais plus contraintes. Les investissements, fortement diminués lors des années précédentes, doivent maintenant être réalisés. La masse salariale (50 % de la dépense totale) est stabilisée en 2014, mais la concentration des effectifs sur les fonctions à haute valeur ajoutée peut laisser penser qu'elle ne pourra, au mieux, que rester stable lors des prochaines années.

Force est de constater que, du côté des ressources, l'atonie du trafic aérien contraint à réviser les prévisions sur lesquelles le budget triennal avait été construit. La LFI pour 2013, en son article 46, a cependant permis à la DGAC de percevoir des frais de gestion sur les taxes qu'elle recouvre pour compte de tiers, ce qui représente une recette supplémentaire de 5,8 millions d'euros en 2014.

La DGAC estime, dans les réponses au questionnaire budgétaire, qu'il convient « de préciser, à la suite du contrôleur budgétaire dans son rapport annuel sur la gestion 2012 du BACEA, que : ? dans l'état actuel des choses, il est fort difficile d'identifier des postes qui pourraient dégager des sources de profit . La partie principale, redevençable, du budget annexe, qui en représente les trois quarts, repose sur le principe que les produits sont supposés équilibrer les charges. Les économies réalisées sur celles-ci entraînent donc, à due concurrence, une diminution de ceux-là ? ».

Autrement dit, la DGAC plaide pour que la totalité du produit de la taxe d'aviation civile soit reversée au BACEA - alors qu'elle n'en perçoit aujourd'hui que 80,91 % - soit un accroissement de recettes de 82 millions d'euros. Un tel transfert devrait, en tout état de cause, être compensé au budget de l'Etat.

Au total, comme les années précédentes, votre rapporteur spécial estime qu'un effort sur les recettes pourrait effectivement être étudié . Néanmoins, cet effort demandé à un secteur aérien en difficulté sera d'autant plus doux que la DGAC réussira à maîtriser ses coûts par une politique volontariste de réduction de la dépense, par ailleurs déjà bien engagée et qui doit être poursuivie .

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES

Météo France

- M. Olivier Gupta, directeur général adjoint en charge des missions institutionnelles et internationales ;

- Mme Cécile Arcade, secrétaire générale.

Direction générale de l'aviation civile

- M. Patrick Gandil, directeur général ;

- Mme Michelle Desjardins, adjointe au secrétaire général.

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* ¹ Décret n° 93-861 du 18 juin 1993.

* ² Cette organisation a pour mission la définition et la mise en oeuvre du système d'observation satellitaire mutualisé au plan européen.

* ³ Un premier bilan annuel a été dressé début 2013 au titre de l'année 2012. Les tutelles ont acté que l'essentiel des objectifs ont été atteints, et que la trajectoire initiale demeure valide. Toutefois, les évolutions budgétaires et le contexte social difficile pourraient amener à nuancer ce constat les années suivantes.

* ⁴ À noter que Météo-France vient de perdre son contrat avec France Télévisions sur les antennes nationales.

* ⁵ Systèmes d'observation, supercalculateur, systèmes de production et de diffusion, réseau territorial.

* ⁶ Source : réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial.

* ⁷ Imputée sur le programme 193 « Recherche spatiale » de la mission « Recherche et enseignement supérieur ».

* ⁸ Imputée sur le programme 181 « Prévention des risques » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables ».

* ⁹ Par exemple, participation à la construction du nouveau bâtiment de la direction des systèmes d'observation ou à la construction de la nouvelle salle de calcul dite « Clément-Ader » pour laquelle un financement complémentaire de 5,5 millions d'euros est prévu en 2014.

* ¹⁰ Données produites ou collectées par les services et établissements publics administratifs dont la communication peut être demandée en application de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal.

* ¹¹ Source : réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial.

* ¹² 211,42 millions d'euros.

* ¹³ Source : réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial.

* ¹⁴ Source : réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial.

* ¹⁵ Les fermetures s'échelonneront de 2011 à 2016.

* ¹⁶ Source : Réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial.

* ¹⁷ Source : réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial

* ¹⁸ Répondeurs téléphoniques.

* ¹⁹ Le rapport au Premier ministre « Ouverture des données publiques : les exceptions au principe de gratuité sont-elles toutes légitimes ? », juillet 2013.

* ²⁰ En 2013, les principaux projets engagés correspondent à la dernière étape de la construction de la salle de calcul (Espace Clément Ader), ainsi qu'aux travaux de rénovation et de mise aux normes engagés sur le site toulousain de l'opérateur.

* ²¹ En réalité, au regard des prévisions d'exécution, l'année 2013 devrait se terminer par un excédent d'exploitation d'environ 36,2 millions d'euros.