Allez au contenu, Allez à la navigation

Mission "Engagements financiers de l'Etat" et comptes spéciaux

M. Jean-Claude FRECON, rapporteur spécial

LA MISSION « ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L'ÉTAT »

La maquette du PLF 2014 est inchangée par rapport à celle de la LFI 2013. Toutefois, le programme « Augmentation en capital de la Banque européenne d'investissement (BEI) » (1,62 milliard d'euros dans la LFI 2013) n'est pas doté dans le PLF 2014 et la dotation en capital du MES, qui n'est pas prise en compte dans la norme de dépense que s'applique l'Etat, s'élève à 3,26 milliards d'euros dans le PLF 2014 (contre 6,52 milliards d'euros dans la LFI 2013).


Evolution en valeur et à périmètre courant des crédits de paiement de la mission

(en euros)

Hors BEI et MES, les crédits de la mission s'élèvent à 47,6 milliards d'euros, en légère diminution (- 0,8 %) par rapport à la LFI 2013 (48,01 milliards d'euros).

Evolution en valeur des crédits de paiement de la mission hors MES et BEI

(en euros)

I. LE PROGRAMME 117 « CHARGE DE LA DETTE ET TRÉSORERIE DE L'ETAT »

Dans le PLF 2014, la charge des intérêts de la dette atteint 46,7 milliards d'euros, soit une diminution de 0,2 milliard d'euros par rapport à la LFI 2013 et de 1,7 milliard d'euros par rapport à la prévision 2014 de la LPFP (48,4 milliards d'euros). Toutefois, ce montant traduit une augmentation de 1,7 milliard d'euros par rapport au montant de la charge de la dette (45 milliards d'euros) révisé pour 2013 dans les documents annexés au PLF 2014.

Evolution de la charge de la dette de l'Etat

(en milliards d'euros)

PLF 2014 (46,7)

Source : commission des finances

A. DES CONDITIONS DE FINANCEMENT DE L'ETAT TOUJOURS SATISFAISANTES, SOUS L'EFFET DE TAUX D'INTÉRÊT BAS

Le besoin annuel de financement de l'Etat résulte de l'addition de son déficit budgétaire et des amortissements de dette à moyen et long termes ou reprise par l'Etat.

Tableau de financement de l'Etat en 2013 et 2014 (hors dotations PIA du PLF 2014)

(en milliards d'euros)

PS : le besoin et les ressources de financement atteignaient 172,3 milliards d'euros dans le texte de le LFI 2013 mais s'élèvent à 171,3 milliards d'euros (comme figurant dans le tableau ci-dessus) après ajustement pour prise en compte des rachats effectués en fin d'année 2012.

* Charges budgétaires d'indexation et décaissements au titre des investissements d'avenir

Source : PAP de la mission « Engagements financiers de l'Etat »

Suite aux observations de la Cour des comptes, le tableau de financement est présenté différemment dans le projet annuel de performances annexé au PLF 2014, s'agissant des charges d'indexation et des comptes de dépôt relatifs aux investissements d'avenir, comme l'explique le PAP :

« Selon la Cour, la charge budgétaire d'indexation du capital des titres indexés ne devrait pas figurer dans le besoin de financement dans la mesure où elle ne se traduit par aucune sortie en trésorerie. Afin de satisfaire cette recommandation, il est proposé de contrebalancer la charge figurant implicitement dans le déficit budgétaire par une écriture en sens inverse au sein de la ligne « Autres besoins de trésorerie ». Ceci permet, tout en continuant d'afficher un déficit budgétaire incluant cette charge, de neutraliser cette dernière dans le besoin de financement.

« Les comptes de dépôt relatifs aux investissements d'avenir sont actuellement traités comme ceux des autres correspondants du Trésor dans le tableau de financement. Ceci conduit à faire apparaître deux fois les versements opérés sur ces comptes à partir du budget général ou des comptes spéciaux : une fois dans le besoin de financement en tant que dépense participant au déficit budgétaire ; une fois dans les ressources de financement via l'accroissement en parallèle et toutes choses égales par ailleurs de l'encours de ces comptes. Ceci conduit également à traiter comme une ressource négative les décaissements opérés à partir de ces fonds. Les modifications proposées consistent à consolider ces comptes avec le solde budgétaire en distinguant, d'une part, les dotations budgétaires et, d'autre part, les intérêts versés sur les fonds non consommables ainsi que les décaissements opérés.

« En pratique, il est proposé de procéder à une première écriture de consolidation en déduisant du déficit budgétaire les dotations enregistrées simultanément en tant que ressources sur ces comptes de dépôt (matérialisation sur la ligne « Dotations budgétaires au titre des investissements d'avenir »). Une seconde écriture est opérée via la ligne « Autres besoins de trésorerie » avec l'inscription, en négatif, des intérêts versés sur les fonds non consommables (consolidation avec la dépense correspondante enregistrée dans la ligne « déficit budgétaire » via les dépenses du programme « charge de la dette ») et, en positif, des décaissements opérés à partir de ces comptes. In fine, on remplace donc, au niveau du besoin de financement dans sa globalité, les charges budgétaires (dotations et intérêts versés), qui ne pèsent pas sur la trésorerie, par les décaissements opérés à partir de ces comptes et qui sont vraiment représentatifs du besoin de financement de l'année ».

Cette nouvelle présentation consiste ainsi à faire figurer en besoin de financement des éléments figurant auparavant en ressources, en créant en conséquence deux nouvelles lignes en besoin de financement : « Dotations budgétaires au titre des investissements d'avenir » et « Autres besoins de trésorerie ». Ces modifications doivent être saluées, dans la mesure où la charge d'indexation est sans lien avec l'impact en trésorerie de la gestion budgétaire et qu'il n'était guère lisible de retracer les investissements d'avenir à la fois en besoin et en ressources de financement.

1. Un besoin de financement en 2013 supérieur aux prévisions de la LFI, compensé par une augmentation de l'encours des BTF

Dans le révisé 2013, les amortissements de dette à moyen et long terme sont réduits de 1,2 milliard d'euros par rapport à la LFI suite aux rachats effectués en fin d'année 2012 (à hauteur de 1 milliard d'euros) et à la diminution des suppléments d'indexation versés à l'échéance sur les titres indexés (2,9 milliards d'euros dans le révisé en 2013, en baisse de 0,2 milliard d'euros par rapport aux prévisions de la LFI 2013).

L'amortissement des autres dettes est révisé à la hausse (de 1,6 milliard d'euros1(*) à 6,1 milliards d'euros) suite à la décision de reprise de la dette de l'établissement public de financement et de restructuration (EPFR), d'un montant de 4,48 milliards d'euros qui arrive à échéance le 31 décembre 2014. Un article du prochain projet de loi de finances rectificative pour 2013 devrait soumettre cette reprise de dette à l'approbation du Parlement. Cette opération est neutre en comptabilité nationale.

La révision à la hausse du déficit budgétaire (de 62,3 milliards d'euros en LFI à 71,9 milliards d'euros dans le révisé) contribue également à l'augmentation du besoin de financement.

Les autres besoins de trésorerie correspondent, d'une part, à l'évolution des charges budgétaires d'indexation, en augmentation par rapport à la LFI 2013 (de - 3,1 milliards d'euros à - 1,8 milliard d'euros) et, d'autre part, aux décaissements effectués au titre du premier PIA (en diminution de 3,6 milliards d'euros à 2,9 milliards d'euros en 2013 selon les prévisions du Commissariat général à l'investissement).

Au total, le besoin de financement s'élève à 185,8 milliards d'euros en 2013, en hausse de 14,5 milliards d'euros par rapport aux prévisions de la LFI (171,3 milliards d'euros).

Cette hausse du besoin de financement de l'Etat est compensée par l'augmentation de l'encours des BTF (+ 8,1 milliards d'euros d'euros par rapport au 31 décembre 2012, alors que la LFI prévoyait une diminution de l'encours à hauteur de - 0,3 milliard d'euros), la variation positive du compte du Trésor sous l'effet des rachats de titres arrivant à échéance en janvier 2014 et une augmentation des autres ressources de trésorerie, principalement les primes et décotes à l'émission générées par la baisse des taux (à hauteur de 4 milliards d'euros), comme expliqué dans l'encadré ci-après. Il s'agit d'un phénomène récurrent : en 2012, le montant de primes nettes supplémentaires lors des émissions de titres à moyen et long terme, nettes des pertes sur rachats, a atteint près de 6 milliards d'euros par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale.

Les primes et décotes à l'émission

Dans le cadre de sa politique d'émission à moyen et long terme, l'Agence France Trésor complète les émissions sur lignes nouvelles par la réouverture d'anciennes « souches ». Emettre des titres sur des souches anciennes conduit en règle générale à l'apparition d'une différence entre le taux facial servi et le taux attendu par le souscripteur, le premier reflétant les conditions de marché au moment de la création de la ligne et le second celles prévalant lors de la réémission. Si le taux facial est inférieur à celui attendu par le souscripteur, ce dernier achètera les titres moins chers que leur valeur de remboursement afin que la rentabilité de son investissement soit conforme au rendement attendu. Si, à l'inverse, le taux facial est supérieur à celui attendu par le souscripteur, ce dernier achètera les titres plus chers que leur valeur de remboursement. Les primes et décotes sont la conséquence, en trésorerie, de cet écart entre prix d'achat d'un titre et valeur de remboursement. On parle de prime lorsque le prix d'achat est supérieur à la valeur de remboursement (l'Etat encaisse, en trésorerie, plus d'argent qu'il n'en versera lors du remboursement) et de décote dans le cas contraire (l'Etat encaisse, en trésorerie, moins d'argent qu'il n'en versera lors du remboursement). Dans un contexte où les taux d'intérêt de moyen et long termes demeurent inférieurs aux taux atteints les années précédentes, l'abondement des lignes anciennes engendre des primes à l'émission, qui constituent une ressource de trésorerie pour l'Etat.

Source : Agence France Trésor

La variation des dépôts des correspondants est révisée à la hausse (de + 0,3 milliard à + 2,2 milliards d'euros), en raison notamment de nouvelles hypothèses d'augmentation des encours des collectivités territoriales, alors que la loi de finances initiale anticipait leur stabilisation.

Les prévisions d'émissions de dette à moyen et long terme nettes des rachats en 2013 s'établissent à 169 milliards d'euros, en légère diminution (- 1 milliard d'euros) par rapport au programme d'émissions de la LFI.

Les ressources affectées à la Caisse de la dette publique et consacrées au désendettement sont révisées à la baisse (- 4 milliards d'euros par rapport à la LFI), traduisant l'absence de recettes de cessions de participation affectées au désendettement de l'Etat en 2013.

Comme analysé ci-dessus dans la présentation des crédits relatifs à la charge de la dette, le financement de la dette de l'Etat continue de bénéficier de conditions de financement favorables.

Concernant la réalisation du programme de financement de l'Etat en 2013, le volume net d'émissions s'élevait, fin septembre 2013, à 134,3 milliards d'euros, correspondant à un taux de réalisation du programme annuel (lequel s'élève à 169 milliards d'euros) à hauteur de 79,5 %, soit un rythme comparable à celui de l'année 2012 (78,3 % fin septembre 2012).

En ce qui concerne le financement de la dette française, dans le projet annuel de performances de la mission « Engagements financiers de l'Etat » annexé au projet de loi de finances pour 2014, l'Agence France Trésor (AFT) observe que le contexte financier reste très favorable :

« Après le regain de tensions observé au printemps et au début de l'été 2012, une période de détente s'est ouverte pour les taux des titres souverains de la zone euro sous l'effet, en particulier, des décisions du Conseil européen de juin 2012, de l'entrée en vigueur des mécanismes de coordination budgétaire et des annonces de la Banque centrale européenne. Les pays qui, comme l'Espagne et l'Italie, avaient pâti au printemps de la défiance des marchés ont été les principaux bénéficiaires de cette détente. Mais cette détente a également profité à l'Allemagne et à la France : le taux à 10 ans français est ainsi passé sous le seuil de 2 % en avril-mai, le TEC 102(*) établissant un record à 1,67 % le 3 mai, gommant ainsi tout écart avec le taux équivalent américain (ce dernier était jusqu'alors sensiblement inférieur). Toutefois, dès la fin avril 2013, les signes d'amélioration de la conjoncture aux États-Unis ont poussé les marchés à anticiper une politique monétaire moins accommodante.

« Ces anticipations ont été confortées fin mai lorsque le président de la Réserve fédérale américaine, Ben Bernanke, a déclaré que la Réserve fédérale pourrait commencer à réduire le montant de ses achats (« tapering ») de titres dans un avenir proche si la reprise de l'économie se confirmait. Un mouvement de remontée rapide et généralisée des taux s'est alors enclenché : entre début mai et fin août 2013, le taux à 10 ans américain est passé de 1,7 % à près de 2,8 % et le taux à 10 ans français de 1,7 % à 2,5 %.

« L'effet d'entraînement avéré des taux américains et les nouvelles conjoncturelles encourageantes publiées durant l'été en zone euro ont conduit à retenir un scénario prudent pour la fin de l'année 2013 et l'année 2014. Après avoir progressé de trois quarts de point entre le début mai et la fin août, le taux à 10 ans français progresserait d'un demi-point d'ici la fin de l'année 2013 et d'encore un demi-point en 2014, atteignant alors 3,5 % en toute fin d'année. Ce scénario est nettement plus prudent que celui du Consensus forecast qui, en septembre, anticipe un niveau de 2,5 % pour le 10 ans français à la fin de 2013 et de 2,6 % à la fin septembre 2014, soit à peine plus que le niveau observé fin août. Il convient de noter que, du fait de l'impact différé et limité d'une variation des taux de marché sur la charge budgétaire des titres à moyen et long terme, un écart, même important, par rapport au scénario retenu n'aurait que peu d'impact sur la charge budgétaire de 2014 »3(*).

Compte tenu du faible niveau des taux d'intérêt, l'évolution de la charge de la dette a ainsi été nettement moins dynamique que celle de l'encours de la dette négociable, comme le montre le graphique ci-après.

Evolution comparée 2008-2014
de la charge de la dette et de l'encours de la dette (valeur actualisée)

(en milliards d'euros)

Echelle de gauche : encours de la dette. Echelle de droite : charge de la dette

Source : commission des finances

2. La couverture du besoin de financement en 2014

Les dotations budgétaires au titre des investissements d'avenir s'élèvent à 12 milliards d'euros dans le PLF 2014, et sont à déduire du montant du déficit budgétaire (82,2 milliards d'euros) pour établir le niveau du déficit à financer. Le besoin de financement à ce titre, au fur et à mesure des décaissements, figure dans la nouvelle ligne « Autres besoins de trésorerie » du tableau de financement.

Les ressources de financement en 2014 proviennent pour l'essentiel des émissions nouvelles de dette à moyen et long terme nettes de rachats qui s'élèvent à 174 milliards d'euros. Elles comprennent également les ressources affectées à la Caisse de la dette publique et consacrées au désendettement, fixées à 1,5 milliard d'euros, ainsi que d'autres ressources de trésorerie (0,5 milliard d'euros) qui représentent le montant des suppléments d'indexation perçus à l'émission des titres indexés.

L'encours des BTF est stabilisé, de même que les dépôts des correspondants.

Le solde du compte de Trésor diminuerait de 1 milliard d'euros entre le 31 décembre 2013 et le 31 décembre 2014, correspondant à une augmentation des ressources de financement, en raison de moindres amortissements de la dette de moyen et long terme arrivant à échéance en janvier 2015 par rapport à janvier 2014.

Comme en 2013, les annulations de titres de l'Etat par la Caisse de la dette publique (à hauteur de 1,5 milliard d'euros dans le PLF 2014) correspondent à d'éventuelles cessions de participation qui seraient affectées au désendettement de l'Etat. Comme pour les cessions de participation inscrites sur le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat », il s'agit d'une inscription « pour ordre » (cf. infra).

L'impact des investissements d'avenir sur le solde de trésorerie est examiné ci-après4(*).

B. L'ENCOURS NOMINAL DE LA DETTE NÉGOCIABLE AUGMENTE DE 4,9 %

1. Une diminution continue de la part de l'endettement à court terme

L'encours nominal de la dette négociable de l'Etat devrait augmenter de 72,2 milliards d'euros entre 2013 et 2014, correspondant au plafond de la variation de la dette à moyen et long termes (69,2 milliards d'euros), à l'évolution du coût d'indexation (3 milliard d'euros), tandis que la dette à court terme resterait stable. Cet encours passera de 1 459 milliards d'euros fin 2013 à 1 531,2 milliards d'euros fin 2014, soit une augmentation de 4,9 %.


Evolution de l'encours de la dette négociable

(en milliards d'euros)

Encours

fin
2011

fin
2012

fin
2013
(estimation)

fin
2014
(prévision)

Ensemble de la dette - valeur nominale

1 293,9

1 365,5

1 438,8

1 508,0

OAT et BTAN

1 116,1

1 198,9

1 264,1

1 333,3

BTF

177,8

166,6

174,7

174,7

Supplément d'indexation à la date considérée

19,1

20,7

20,2

23,2

Ensemble de la dette - valeur actualisée *

1 313,0

1 386,2

1 459,0

1 531,2

* nominal pour les titres à taux fixe ; nominal × coefficient d'indexation à la date considérée pour les titres indexés

Source : réponses au questionnaire budgétaire

Sous l'effet de la diminution des déficits budgétaires, la progression de l'encours de la dette nominale ralentit : elle s'élève à 5,3 % entre 2012 et 2013, 5,6 % entre 2011 et 2012, 6,8 % entre 2010 et 2011 et 7,1 % entre 2009 et 2010.

Ces données confirment par ailleurs que la part de l'endettement à court terme continue à refluer. Après avoir atteint un pic fin 2009 (18,6 % de l'encours total), les bons du Trésor à taux fixe devraient représenter 11,4 % du stock de dette à fin 2014 (174,7 milliards d'euros), limitant l'exposition de la France à un retournement des taux courts.

Evolution de l'encours de la dette et de sa structure

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire budgétaire

2. Une part accrue de détention de la dette par les investisseurs résidents

Selon la direction de la balance des paiements de la Banque de France5(*), 61,9 % de la dette négociable était détenue par les non-résidents, fin mars 2013 (71 % des BTF, 82,3 % des BTAN et 56 % des OAT). Cette part était de 64,1 % fin 2011 et de 62,2 % fin 2012. La proportion de la dette négociable détenue par des investisseurs français est plus importante pour les maturités plus longues. La diminution de la part des non-résidents s'explique d'abord par la baisse de la proportion des non-résidents dans les BTAN, de 84 % fin 2012 à 82,3 % fin mars 2013.

Le tableau ci-dessous détaille l'évolution de la part de la dette détenue par des investisseurs non-résidents, par catégorie de titres.


Détention de la dette de l'Etat par les investisseurs non-résidents

Date

BTF

BTAN

OAT

Total dette négociable

31/03/2013

71,0 %

82,3 %

56,0 %

61,9 %

31/12/2012

72,0 %

84,0 %

55,2 %

62,2 %

31/12/2011

79,6 %

86,7 %

55,4%

64,1%

31/12/2010

83,6%

88,2%

58,8%

67,7%

31/12/2009

75.3%

87,7%

60,9%

68,4%

31/12/2008

68,2%

85,8%

58,6%

65,1%

31/12/2007

63,4%

75,7%

56,5%

61,3%

31/12/2006

68,7%

71,1%

54,2%

59,0%

31/12/2005

71,5%

72,7%

49,7%

56,5%

31/12/2004

64,4%

71,8%

45,1%

52,7%

31/12/2003

56,7%

69,9%

39,7%

48,0%

Source : réponses au questionnaire

Il convient enfin de rappeler que la part des non-résidents situés au sein de la zone euro est estimée à un quart environ de la dette totale6(*).

L'Agence France Trésor (AFT) estime qu'un niveau de détention élevé de la dette française par des non-résidents « ne doit pas être un sujet d'inquiétude : outre qu'il témoigne d'une confiance dans la qualité de la signature française, il contribue à la sécurité de la gestion de la dette. En effet, plus la dette est détenue de manière diversifiée du point de vue géographique et par type de détenteur, moins elle est vulnérable aux évolutions de stratégie des investisseurs et donc aux chocs pouvant affecter la demande de titres »7(*).

L'augmentation de la part de détenteurs résidents correspond principalement aux entreprises d'assurance, traduisant une diversification de leurs placements et une confiance dans la qualité des titres français, alors que les banques commerciales ont nettement réduit leur achats de dette française depuis 2009.

C. UNE DIMINUTION DE 0,2 MILLIARD D'EUROS DE LA CHARGE DE LA DETTE NÉGOCIABLE

Les crédits du programme 117 s'élèvent à 46,65 milliards d'euros en 2014, soit 45,74 milliards d'euros au titre de la charge de la dette négociable et non négociable (action n° 1) et 0,91 milliard d'euros au titre des charges de trésorerie (action n° 2). L'ensemble des crédits sont situés en dehors du périmètre de la norme étroite d'évolution des dépenses (norme « zéro valeur »).

1. Une baisse de 1,9 milliard d'euros de la charge de la dette en 2013 par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale

46,9 milliards d'euros de crédits avaient été inscrits en loi de finances initiale pour 2013 pour pourvoir au paiement des intérêts de la dette.

Cette dotation est réduite de 1,9 milliard d'euros (à 45 milliards d'euros) dans le révisé 2013 associé au PLF 2014.

Comme l'indique le projet annuel de performances (PAP) pour 2014 annexé à la mission « Engagements financiers de l'Etat », pour 2013, cette diminution de 1,9 milliard d'euros se concentrerait sur la charge des BTF (- 0,6 milliard d'euros) et sur la provision pour indexation du capital des titres indexés, dont le montant, connu depuis juillet 2013 (1,8 milliard d'euros), est inférieur de 1,3 milliard d'euros à la prévision de la LFI (3,1 milliards d'euros), grâce au ralentissement de l'inflation. Cet effet « inflation » (à hauteur de 1 milliard d'euros) est supérieur à l'effet « taux » pour expliquer la révision à la baisse de la charge de la dette par rapport à la LFI 2013.

2. Une remontée attendue de la charge de la dette en 2014 par rapport au révisé 2013 : un effet volume et un effet inflation déterminants

En 2014, la charge de la dette (hors trésorerie) s'élèverait à 45,7 milliards d'euros, soit une hausse de 0,3 milliard d'euros par rapport à la charge enregistrée en 2012 (45,4 milliards d'euros). Cette évolution traduit cependant une diminution en 2013 (44 milliards d'euros) puis une augmentation en 2014 par rapport au révisé 2013.

Entre le révisé 2013 et 2014, hors un effet calendaire résiduel (+ 0,3 milliard d'euros), la charge de la dette augmenterait de 1,7 milliard d'euros :

- un effet « volume » restant défavorable (+ 1,3 milliard d'euros), concentré sur la dette à moyen et long terme et lié à la progression de l'encours, alors que l'encours des BTF devrait rester quasiment stable ;

- un effet « taux » toujours favorable (- 0,9 milliard d'euros), mais moins qu'en 2013, le gain supplémentaire attendu sur la dette à moyen et long terme (impact différé des très faibles taux faciaux des titres créés en 2013, en particulier) étant en partie compensé par la remontée attendue des taux courts ;

- un effet « inflation » défavorable (+ 1 milliard d'euros), en lien avec le retour attendu de l'inflation à un niveau habituel après celui très faible observé en 2013.

3. Une notation toujours élevée de la dette souveraine française

L'abaissement de la note de la dette souveraine de la France par l'agence Standard & Poor's, le 8 novembre 2013, de AA+ à AA, doit être relativisée, la France conservant l'une des meilleures notes possibles (la troisième meilleure note après AAA et AA+).

Moody's retient la note Aa1 (soit la deuxième meilleure note possible) avec perspective négative.

Tout en saluant la mise en place du CICE et de la loi relative à la sécurisation de l'emploi, Standard & Poor's considère que les réformes structurelles engagées en France ne sont pas suffisantes et que les marges de manoeuvre budgétaire sont limitées, tant pour augmenter les recettes fiscales que pour diminuer les dépenses. Ces critiques ne sont pas occulter le fait que le Gouvernement est engagé dans un processus de réformes au long cours, basé sur le dialogue et la recherche du consensus. D'autres réformes structurelles (retraites, formation professionnelle, financement de l'économie avec la création de la Banque publique d'investissement, modernisation de l'action publique...) méritent également d'être pleinement prises en compte.

En outre, les prévisions de déficit public retenues par l'agence (à hauteur de 3 % en 2015) sont conformes aux trajectoires envisagées par le Gouvernement. Enfin, Standard & Poor's souligne les « forces sous-jacentes » de l'économie française (haut niveau de richesse et de productivité, stabilité du secteur financier, qualité de la main d'oeuvre) et elle juge « équilibrée » la solvabilité de l'économie française, en estimant que la probabilité d'une dégradation de la note française dans les deux prochaines années est inférieure à un tiers. Parmi les atouts de la France peuvent également être citées sa démographie dynamique et la qualité de son secteur de recherche et d'innovation.

La France fait partie des six pays de la zone euro (avec l'Allemagne, l'Autriche, la Finlande, le Luxembourg et les Pays-Bas) à conserver une note supérieure ou égale à AA avec une perspective stable. C'est la première fois depuis décembre 2011 que deux des trois agences de notation (Standard & Poor's et Fitch) retiennent une perspective d'évolution stable de la dette souveraine française. En effet, les marchés financiers sont également sensibles à la perspective d'évolution future de la note (stable ou négative).

D. L'IMPACT DES INVESTISSEMENTS D'AVENIR SUR LES CHARGES DE TRÉSORERIE : L'ATTEINTE D'UN RYTHME DE CROISIÈRE S'AGISSANT DU PREMIER PROGRAMME

Les crédits de l'action 3 « Trésorerie de l'Etat » se stabilisent après une forte hausse : en exécution, ils sont passés de 269 millions d'euros en 2010 à 474 millions d'euros en 2011 (+ 205 millions d'euros) et 880 millions d'euros en 2012 (+ 406 millions d'euros). La loi de finances initiale pour 2013 a prévu des dépenses à hauteur de 956 millions d'euros (soit + 76 millions d'euros), avant une diminution attendue pour 2014 (914 millions d'euros, soit - 42 millions d'euros). Cette évolution traduit essentiellement la montée en charge de la rémunération des dotations confiées aux opérateurs de l'Etat chargés de la mise en oeuvre du premier programme des investissements d'avenir, qui sont parvenus à un rythme de croisière, alors que le PLF 2014 marque l'engagement d'une deuxième programme d'investissements d'avenir.

1. L'impact des investissements d'avenir sur le solde de trésorerie

Le solde de trésorerie, dont la charge est imputée à l'action 3 du programme 117 « Charges de la dette et trésorerie de l'Etat », correspond au solde des opérations suivantes :

- en recettes, le produit des placements de trésorerie ;

- en dépenses, la rémunération des comptes des correspondants (qui ne sont pas tous rémunérés, comme les comptes « courants » des collectivités territoriales) et des charges diverses, ainsi que la rémunération des fonds non consommables destinés au financement des investissements d'avenir prévus par la loi de finances rectificative n° 2010-237 du 9 mars 2010.

Le graphique qui suit montre l'évolution, sous l'axe des abscisses, des recettes de trésorerie et, au-dessus de cet axe, des charges brutes de trésorerie. La courbe représente la charge de trésorerie nette résultant de la différence entre charges brutes et recettes.

Evolution de la charge de trésorerie nette

(en millions d'euros)

Source : commission des finances

S'agissant des recettes de trésorerie, celles-ci resteraient faibles en 2014 (75 millions d'euros, contre 50 millions d'euros en 2013) en raison du niveau toujours bas des taux de court terme.

S'agissant des charges, le graphique illustre le poids de la rémunération des fonds non consommables destinés au financement des investissements d'avenir, dont le taux a été fixé une fois pour toutes et ne suit pas l'évolution des conditions de marché. En exécution, cette rémunération est passée de 165 millions d'euros en 2010 à 645 millions d'euros en 2012. Le niveau a toutefois atteint un rythme de croisière (670 millions d'euros dans la LFI 2013, 711 millions d'euros dans le PLF 2014, lequel intègre un supplément de charge à hauteur de 41 millions d'euros pour rémunérer les fonds supplémentaires prévus par la nouvelle tranche d'investissements d'avenir).

Le coût de la rémunération des dépôts des correspondants est en baisse de 58 millions d'euros (de 336 millions d'euros dans la loi de finances initiale pour 2013 à 278 millions dans le projet de loi de finances pour 2014).

2. Le mécanisme de « super-validation » : une procédure de sécurisation des opérations de gestion journalière qui reste toutefois exceptionnelle

La mise en place du module de super-validation depuis 2011 a permis une sécurisation des opérations de gestion journalière, avec une autorisation en amont de l'Agence France Trésor (AFT), en fonction de la trésorerie disponible. Cette procédure reste néanmoins exceptionnelle, les annonces étant majoritairement réalisées le jour précédent (J - 1).

En effet, les comptables publics ont l'obligation d'annoncer les opérations qui impactent, en débit et en crédit, le compte unique du Trésor. Aussi, grâce au module de supervalidation, mis à sa disposition par la Banque de France depuis le troisième trimestre 2011, l'AFT peut refuser l'exécution d'une opération débitrice d'un montant supérieur à 1 million d'euros si celle-ci n'a pas été annoncée la veille par un comptable public.

Par conséquent, la supervalidation concourt à une gestion plus sécurisée du compte du Trésor, en particulier pour les placements des excédents de trésorerie. En effet, si un comptable public initie une opération débitrice sur le compte du Trésor sans avoir effectué d'annonce au préalable, l'AFT peut reporter ce débit au lendemain (J + 1). Le cas échéant, il n'accorde pas la supervalidation pour l'opération qui lui est présentée par le comptable public. A contrario, s'il décide d'imputer immédiatement cette opération non annoncée la veille par le comptable public, il la « supervalide ». L'arbitrage du gestionnaire de trésorerie s'effectue au regard du niveau de trésorerie disponible sur le compte.

En 2011, à compter de la mise en place de la supervalidation le 3 octobre 2011, 302 opérations ont été supervalidées pour un montant cumulé de 2,5 milliards d'euros.

En 2012, 700 opérations ont été supervalidées pour un montant cumulé de 6,6 milliards d'euros.

Depuis le début de l'année 2013, fin septembre, 278 opérations avaient été supervalidées pour un montant cumulé de 1,6 milliard d'euros.

En définitive, le taux d'annonce par les collectivités territoriales et les établissements publics de leurs opérations financières supérieures à 1 million d'euros s'est sensiblement amélioré depuis la mise en place du module de supervalidation. En effet, l'éventualité du rejet d'une demande de supervalidation constitue une incitation forte au respect de l'obligation d'annonce en J - 1.

3. La poursuite du rapatriement de fonds sur le compte unique du Trésor

S'agissant du rapatriement des disponibilités sur le compte unique du Trésor, qui concourt à un objectif de mutualisation, deux nouvelles opérations restaient prévues en 2013, à la date de réponse aux questionnaires budgétaires, selon les informations fournies par le Gouvernement : d'une part, le rapatriement des fonds (à hauteur de 200 millions d'euros) du régime additionnel de retraite des personnels enseignants et de documentation des établissements privés sous contrat, d'autre part, le rapatriement des fonds de la Caisse de garantie du logement locatif social pour un montant d'environ 700 millions d'euros.

Le tableau ci-après donne la liste des principales entités déposant leurs ressources sur le compte unique du Trésor.

Liste des principales entités déposant leurs
ressources sur le compte unique du Trésor

(en millions d'euros)

Entités

Dépôt

fin juillet 2013

Banque des Etats d'Afrique centrale - compte d'opérations

7 983

Compte de la COFACE agissant avec la garantie de l'Etat

4 879

Banque des Etats d'Afrique de l'Ouest

4 197

Caisse des dépôts et consignations - Fonds pour la société numérique (infrastructures)

1 972

Caisse des dépôts et consignations - Fonds pour la société numérique (services)

1 344

Fonds stratégique d'investissement

1 001

Caisse des dépôts et consignations - ville de demain

839

Fonds de Solidarité vieillesse dispositif « mères de famille »

816

Institut d'émission d'outre-mer

704

Source : réponse au questionnaire budgétaire


* 1 Ces amortissements correspondent aux dettes de la SNCF, à hauteur de 1,1 milliard d'euros, et de Charbonnage de France (0,5 milliard d'euros).

* 2 Taux de l'échéance constante.

* 3 PAP annexé à la mission « Engagements financiers de l'Etat ». Citation p. 31-32. Les éléments soulignés le sont par votre rapporteur spécial.

* 4 Paragraphe I D.

* 5 Enquête trimestrielle sur les placements en valeurs mobilières des agents économiques.

* 6 Le sondage Coordinated Portfolio Investment Survey mené par le FMI donne une indication partielle sur la part des résidents situés dans la zone euro dans les investissements de portefeuille dans les titres de dette (dette publique et dette bancaire étant mêlées). Selon ce sondage, à la fin de l'année 2011, il apparaît que 40,7 % des titres de dettes détenues par les non-résidents le sont par des non-résidents situés à l'intérieur de la zone euro. Si l'on fait l'hypothèse que la structure de la détention de l'ensemble de la dette extérieure de la France est identique à la structure de la détention de la dette de l'Etat et que cette structure de détention n'a pas évoluée entre 2009 et 2012, il est possible d'estimer la proportion de la dette de l'Etat qui est détenue par des non-résidents situés à l'intérieur de la zone euro, soit environ un quart (61,9 % multiplié par 40,7 %). Toujours selon ce sondage, la part des investissements de portefeuille provenant de l'extérieur de la zone euro dans les investissements de portefeuille dans les titres de dette détenus par des non-résidents serait plus importante en Allemagne (63,7 %) qu'en France (59,3 %) ou aux Pays-Bas (41,7%). L'Italie (27,7 %) et l'Espagne (29,3 %) présentent une proportion d'investisseurs non-résidents hors de la zone euro inférieure.

* 7 Source : réponse au questionnaire budgétaire.