Mission "Recherche et enseignement supérieur"

MM. Michel BERSON et Philippe ADNOT, rapporteurs spéciaux

DEUXIÈME PARTIE
L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR

(Philippe Adnot)

Pour 2014, les crédits consacrés à l'enseignement supérieur et relevant du MESR (programme 231 « Formations supérieures et recherches universitaires » et 150 « Vie étudiante ») s'élèvent à :

- 15 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE), soit une enveloppe stable par rapport à 2013 ;

- et à 15,3 milliards d'euros en crédits de paiements (CP), correspondant à une hausse d'1,26 % par rapport à 2013. 190 millions d'euros de crédits de paiement supplémentaires sont ainsi consacrés à l'enseignement supérieur entre 2013 et 2014.

En tenant compte des crédits consacrés à l'enseignement supérieur relevant d'autres ministères au sein de la MIRES , le budget de l'enseignement supérieur atteint 15,6 milliards d'euros en AE et 15,9 milliards d'euros en CP, soit respectivement une baisse de 0,6 % et une hausse de 1,2 % par rapport à 2013. Y sont ainsi intégrés les crédits consacrés à l'enseignement supérieur agricole (276,6 millions d'euros en 2014, AE=CP) au sein du programme 142 « Enseignement supérieur et recherche agricoles » et ceux relatifs à l'enseignement en matière économique et industrielle (305,7 millions d'euros en 2014, AE=CP) du programme 192 « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle ».

Il convient également de signaler que le programme 231 comprend 7 actions relatives à la recherche , pour un montant de 3,8 milliards d'euros (AE=CP) en 2014. En ôtant ces crédits, le budget consacré à l'enseignement supérieur au sein de la MIRES s'élève à 11,8 milliards d'euros en AE et 12,1 milliards d'euros en CP, en augmentation respectivement de 0,8 % et 1,6 %.

I. LE PROGRAMME 150 « FORMATIONS SUPÉRIEURES ET RECHERCHE UNIVERSITAIRE » : UN BUDGET CONSOLIDÉ

Placé sous la responsabilité du ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche, ce programme finance essentiellement la formation des étudiants inscrits dans les universités , les instituts d'études politiques (IEP), les formations d'ingénieurs et les écoles normales supérieures (ENS). Environ 1,580 million d'étudiants relèvent de ce programme.

Pour rappel, il héberge également les crédits consacrés à d'autres établissements, tels que l'Agence de mutualisation des universités et des établissements publics d'enseignement supérieur et de recherche (AMUE), l'Observatoire de Paris ou le Bureau des longitudes.

A. LES PRINCIPAUX CHIFFRES : DES CRÉDITS MAINTENUS MALGRÉ UN CONTEXTE BUDGÉTAIRE TRÈS CONTRAINT

Pour 2014, le programme 150 regroupe 12,6 milliards d'euros d'autorisations d'engagement et 12,8 milliards d'euros de crédits de paiement, correspondant à près de la moitié des crédits de paiement de la mission, hors PIA.

A périmètre constant , les autorisations d'engagement enregistrent une diminution d'1,16 % par rapport à 2013. Au contraire, les crédits de paiement connaissent, dans le même temps, une augmentation de 0,42 % . A périmètre courant, l'évolution est quasi similaire avec une baisse de 1,19 % des autorisations d'engagement et une hausse de 0,39 % des crédits de paiements, après une augmentation de 2 % en 2013.

Malgré la recherche d'économies et le contexte budgétaire et économique difficile, les crédits du programme 150 sont globalement confortés , avec une augmentation de près de 50 millions d'euros à structure courante.

Le programme se scinde en 15 actions, dont les crédits sont répartis comme suit :

Présentation par action des crédits demandés pour 2014

Source : d'après les données du projet annuel de performances pour 2014.

B. LA JUSTIFICATION DES CRÉDITS : UNE PRIORITÉ DONNÉE À LA RÉUSSITE DES ÉTUDIANTS

1. Les dépenses de personnel : une baisse à structure courante essentiellement liée au passage à l'autonomie des universités

A structure constante, les dépenses de personnel du titre 2 s'élèvent à 714,2 millions d'euros, dont 224,4 millions d'euros au titre du « CAS pensions », correspondant à une hausse de 0,91 %.

Cette évolution représente 6,4 millions d'euros, dont 2,3 millions d'euros, soit 36 %, au titre du « CAS pensions ».

En revanche, à structure courante ^{1 ( * )} , les dépenses de personnel du titre 2 enregistrent une baisse de 17,9 % par rapport à 2013, pour atteindre 581,3 millions d'euros. Comme pour les années précédentes depuis 2009, cette évolution s'explique principalement par la poursuite du transfert de masse salariale aux universités qui accèdent à l'autonomie.

Alors qu'elles en représentaient plus de la moitié en 2009, les dépenses de titre 2 ne correspondent plus qu'à 4,5 % des crédits du programme 150.

A structure courante, le projet de loi de finances prévoit 9 377 équivalent temps plein travaillés (ETPT) sur le titre 2, correspondant à une baisse de 1 876 ETPT.

1 945 ETPT ont ainsi été transférés du titre 2 au titre 3 (dépenses d'intervention) dans le cadre de l'accession aux responsabilités et compétences élargies (RCE) de cinq établissements d'enseignement supérieur au 1 ^er janvier 2016.

7 autres ETPT ont également été transférés, 5 d'entre eux découlant du rattachement en 2014 de l'antenne toulousaine de l'Institut supérieur de mécanique de Paris à l'université de Toulouse.

Parallèlement, 76 ETPT ont été transférés du titre 3 au titre 2 dans le cadre de la création des 1 000 postes prévus en 2013.

2. Les dépenses de fonctionnement : des moyens supplémentaires pour les établissements d'enseignement supérieur

Avec 2 % de hausse par rapport à 2013, les crédits de fonctionnement s'élèvent à 11,7 milliards d'euros, soit 92 % du programme et 45 % de la mission, hors PIA.

Ils correspondent, pour la quasi-totalité d'entre eux, aux subventions pour charges de service public versées aux opérateurs .

Le montant alloué pour le fonctionnement courant des établissements supérieurs reste stable.

9,1 milliards d'euros sont consacrés à la masse salariale des universités et autres établissements d'enseignement supérieur ayant accédé aux responsabilités et compétences élargies depuis le 1 ^er janvier 2009.

Ils augmentent, tout d'abord, de 170,6 millions d'euros en 2014, sous le double effet :

- du montant, non provisionné en 2013, lié au transfert de personnels lors de la prise d'autonomie des universités ou établissements d'enseignement supérieur ;

- de la « déprécarisation », par la titularisation , d'agents contractuels, en vertu de loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique. Après 1 775 agents en 2013, ce plan de « déprécarisation » concernera 2 200 agents en 2014 , avec une enveloppe de 39 millions d'euros.

Pour rappel, le plan de « déprécarisation » a déjà concerné 1 775 agents en 2013, pour l'essentiel de catégorie C. Par ailleurs, 2 200 titularisations devraient également être programmées en 2015 et 2016.

Ensuite, comme en 2013, le schéma d'emplois du projet de loi de finances prévoit la création de 1 000 emplois supplémentaires dans l'enseignement supérieur pour 2014, pour 60,52 millions d'euros ^{2 ( * )} , avec la répartition indicative suivante :

- 570 emplois d'enseignants chercheurs ;

- 380 emplois de personnels administratifs ;

- 50 emplois de professeurs agrégés.

Ces créations de postes sont principalement orientées vers le premier cycle, conformément au « plan licence ».

Comme pour les projets de loi de finances précédents, les prévisions budgétaires ne tiennent pas compte du glissement-vieillesse-technicité (GVT).

Source : réponses au questionnaire budgétaire.

Compte tenu de l'ensemble de ces éléments, le nombre d'emplois sous plafond prévu pour 2014 s'élève à 160 141 ETP, soit une augmentation de 2 844 emplois.

Le nombre d'emplois hors plafond rémunérés par les opérateurs augmente de 1 815 ETP par rapport à 2013, pour atteindre 23 922 ETP.

Au total, les plafonds d'emplois du programme 150 (Etat et opérateurs) passent de 168 550  à 169 518 emplois entre 2013 et 2014. La différence de 968 emplois provient à la fois de la création des 1 000 emplois en 2014 et du transfert de 32 autres (20 emplois créés en 2013 transférés vers l'enseignement supérieur agricole, 5 emplois vers les délégations régionales à la recherche et à la technologie et 7 emplois vers d'autres ministères).

3. Les dépenses relatives à l'immobilier : la poursuite des opérations

Les dépenses d'investissement, qui s'élèvent à 111,12 millions d'euros en crédits de paiement pour 2014 (pas d'autorisations d'engagement), sont consacrées aux constructions, extensions et/ou réhabilitations réalisées dans le cadre des contrats de projets Etats-régions (CPER) ou hors CPER sous maîtrise d'ouvrage de l'Etat.

Elles relèvent de l'action 14 « Immobilier » du présent programme, relative aux moyens que l'Etat consacre à la politique immobilière des établissements d'enseignement supérieur. A cette dotation, s'ajoutent des crédits extra budgétaires, en particulier l'opération Campus.

Hors titre 2, la dépense immobilière s'élève globalement à 1 029,8 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 1 274,1 millions d'euros de crédits de paiement pour 2014, correspondant respectivement à une baisse de 17,9 % et 1,9 %par rapport à 2013.

En outre, 10 millions d'euros en AE et 56,4 millions d'euros en CP sont prévus pour être rattachés au titre de fonds de concours. Ils proviennent de collectivités et d'autres organismes tels que les universités ou les centres régionaux des oeuvres universitaires ainsi que du Fonds européen de développement régional (FEDER).

Ventilation de la dépense immobilière

(en millions d'euros)

Source : d'après les données du PAP 2013 et du PAP 2014 relatifs à la présente mission.

Il convient de noter que la restructuration du campus de Jussieu est en phase d'achèvement, avec, pour 2014, 24,95 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 128,28 millions d'euros en crédits de paiement.

• Le prolongement sur 2014 des contrats de projets Etats-régions (CPER) 2007-2013

Le projet de loi de finances prévoit 200,6 millions d'euros de crédits de paiements au titre des contrats de projets Etats-régions (CPER) 2007-2013 ^{3 ( * )} et 14,4 millions d'euros pour les contrats de plans Etats-régions 2000-2006.

Par ailleurs, l'exécution du CPER est prolongée pour un an, avec 100 millions d'euros d'autorisations d'engagement ouverts pour 2014 et financés par des reports d'anciens crédits de partenariats public-privé (PPP) restés sans objet depuis trois ans, qui permettront de prendre en charge de nouvelles opérations.

Source : projet annuel de performances et informations fournies par le ministère du budget.

Pour mémoire, le montant de l'enveloppe allouée par l'Etat pour les CPER 2007-2013, ajusté à l'issue de la procédure de révision à mi-parcours, s'élevait à 1 952,8 millions d'euros pour le programme 150 (sur les 2 121,5 millions d'euros prévus au total).

1 400 millions d'euros en autorisations d'engagement et 942,7 millions d'euros en crédits de paiement ont été exécutés entre 2007 et 2013 sur le programme 150, pour un taux d'exécution global ^{4 ( * )} du volet immobilier des CPER 2007-2013 s'élevant à 73 % des autorisations d'engagement à la fin de l'année 2013.

Compte tenu du prolongement prévu en 2014, ce taux d'exécution global serait porté à 77,5 % à la fin de l'année 2014.

• La poursuite des contrats de partenariat public-privé (PPP)

Le projet de loi de finances prévoit 96,14 millions d'euros en autorisations d'engagement et 27,67 millions d'euros en crédits de paiements pour les contrats de partenariats public-privé (PPP).

A la fin de l'année 2013, trois nouveaux PPP auront été signés ou sont prévus de l'être, portant ainsi leur nombre total à 9 :

- signés en 2009 : universités paris IV, Paris VII, Versailles-Saint-Quentin-en-Yvelines ;

- signés en 2010 : Muséum national d'histoire naturelle ;

- signés en 2012 : université de Toulouse II - Le Mirail ;

- signés ou prévus de l'être en 2013 : campus innovant de Dijon, campus prometteur de l'université européenne de Bretagne, campus prometteur de Clermont-Ferrand et le campus Grand Lille.

En 2014, un nouveau contrat est prévu pour le projet UFR Mathématiques, informatiques et mécanique du campus de l'université de Lorraine.

Par ailleurs, suite aux conclusions de Roland Peylet, président-adjoint de la section des travaux publics du Conseil d'Etat, chargé par la ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche d'une mission sur l'évaluation des projets immobiliers de l'opération Campus, le Gouvernement a adopté plusieurs mesures concernant les opérations conduites dans le cadre de ce plan, sur les crédits du présent programme. Il s'agit essentiellement, selon le projet annuel de performance de :

« - La poursuite en contrat de partenariat des opérations prévues à Lille, en Lorraine (MIM et Biosanté) et sur le campus Paris-Est (Marne-la-Vallée) ;

- le basculement pour une réalisation dans le cadre du code des marchés publics (« loi MOP ») des opérations proposées par le MESR sur les sites de Lille (équipements sportifs), Lorraine (gestion management à Nancy), Clermont-Ferrand (Centre de recherche bio-clinique - CRBC), Nantes, Nice, Cergy, Valenciennes et Paris Dauphine. »

Les décisions prises suite à cette mission pour la relance du plan Campus sont développées ci-après dans le présent rapport ^{5 ( * )} .

4. Les dépenses d'intervention : une nouvelle baisse du financement de l'enseignement supérieur privé

Les dépenses d'intervention s'élèvent à 94 millions d'euros, tant en autorisations d'engagement qu'en crédits de paiement, et portent principalement sur l'action n° 4 « Etablissements d'enseignement privé ».

Cette action ne comprend, en effet, que des dépenses d'intervention, pour un montant de 79,6 millions d'euros en 2014 (AE=CP), consacrées aux subventions versées aux établissements d'enseignement supérieur privés qui contribuent au service public de l'enseignement supérieur.

Or, alors que les crédits consacrés à l'enseignement supérieur sont, pour l'essentiel, consolidés voire renforcés dans le programme 150, l'enveloppe allouée à l'enseignement supérieur privé se voit, pour la deuxième année consécutive, considérablement réduite, avec une baisse de 5,8 % correspondant à 4,9 millions d'euros, soit le même montant qu'en 2012.

Votre rapporteur spécial ne se satisfait pas de cet arbitrage consistant à faire porter les efforts de maîtrise budgétaire sur l'enseignement privé à une telle hauteur. Il y reviendra dans le cadre de ses principales observations sur le présent programme.

C. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. La recherche d'un financement plus équitable des universités

En 2013, toutes les universités sont désormais autonomes, conformément aux dispositions de la loi n° 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et aux responsabilités des universités (LRU), avec l'accession aux responsabilités et compétences élargies des universités de La Réunion, d'Antilles-Guyane et de Polynésie Française. Cette autonomie se manifeste à la fois en matière budgétaire et de gestion des ressources humaines.

Source : réponses au questionnaire budgétaire

La situation financière des universités s'est profondément dégradée suite à leur passage à l'autonomie et malgré les efforts financiers substantiels qui ont été fournis par l'Etat pour accompagner ce changement ^{7 ( * )} .

Source : Rapport d'information n° 547 (2012-2013) établi par Philippe Adnot et Dominique Gillot, au nom de la commission des finances et de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication, sur le bilan consolidé des sources de financement des universités, « Financement des universités : l'équité au service de la réussite de tous ».

Suite à ce constat, la commission des finances et la commission de la culture ont publié un rapport d'information qui, à partir d'une analyse approfondie du système de financement des universités, suggère des pistes de réforme tendant à « garantir l'équité de [la] répartition [des moyens], condition de la réussite des étudiants et de la préservation de la qualité de notre système universitaire » ^{8 ( * )} .

a) Améliorer le système d'allocation critérisé « SYMPA »

Parmi ces recommandations, votre rapporteur spécial est particulièrement attaché à l'évolution du modèle critérisé de financement des universités (SYstème de répartition des Moyens à la Performance et à l'Activité, dit « SYMPA »).

Sur les 12 milliards d'euros environ attribués au financement des universités, SYMPA répartit seulement autour de 2 milliards d'euros et 120 000 emplois. En revanche, la masse salariale correspondant à ces emplois n'est pas répartie par le système, de même qu'une partie des crédits de fonctionnement.

Le rapport d'information tire un bilan mitigé de ce système de répartition qui s'avère incapable de combattre les inégalités, avec des universités qui restent sous-dotées.

Cela s'explique à la fois par :

- le fait qu'il a été garanti à toutes les universités que leur dotation ne pouvait subir de baisse par rapport à leur socle de référence. Le montant des crédits susceptibles d'être attribués aux universités sous-dotées se trouve d'autant plus réduit ;

- les augmentations sont également soumises à un plafond qui n'a cessé d'être réduit au fil des années ;

- le choix de « saupoudrer » l'augmentation des crédits entre toutes les universités en 2009 et 2010, plutôt que de cibler celles qui étaient les moins dotées ;

- la stagnation des crédits à compter de 2011.

En outre, le système SYMPA n'a pas été utilisé pour redistribuer les emplois entre universités, alors que le nombre d'emplois concernés étaient estimé à 5 000 en 2009 et que seulement 150 l'ont effectivement été.

Il était souhaité dans le rapport que les 5 000 emplois créés au cours du quinquennat participent à la réduction des inégalités entre universités. Votre rapporteur spécial constate qu'en 2013, les 980 emplois créés ont intégralement bénéficié aux universités sous-dotées ^{9 ( * )} .

Selon les informations fournies à votre rapporteur spécial, sur 76 universités, 53 d'entre elles sont actuellement « sous-dotées » en emplois et 46 en crédits. Des écarts de - 24 % à + 40 % sont constatés entre les universités.

Afin d' améliorer le système SYMPA en termes de redistribution, tout en préservant l'excellence des universités , le rapport d'information propose notamment de procéder à un rééquilibrage , si ce n'est total à tout le moins partiel, des crédits et emplois affectés à chaque université. Dans le cas d'un rééquilibrage partiel, un ratio minimal moyen effectifs/moyens théoriques pourrait être retenu pour chaque établissement.

Pour obtenir ce rééquilibrage , le rapport préconise que SYMPA :

- intègre dorénavant la masse salariale , au moins à hauteur de 90 %, les 10 % restants pouvant être répartis dans le cadre des contrats d'établissement ;

- devienne plus juste en : prenant mieux en compte la recherche clinique dans le calcul de la dotation théorique, tenant compte des implantations sur plusieurs sites, augmentant le nombre de classes de formation retenues par la pondération, tirant les conséquences de la disparition des notations des unités de recherche par l'Agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (AERES) sur les critères utilisés par SYMPA et rééquilibrant la répartition des enveloppes allouées au profit de la licence.

Il est également recommandé qu'avant de généraliser les contrats de site sur l'ensemble du territoire national, les expérimentations soient poursuivies en associant pleinement les collectivités territoriales afin d'assurer la coordination entre tous les acteurs concernés.

A titre personnel, votre rapporteur spécial avait également suggéré, pour améliorer le système de répartition, qu'il soit consacré au niveau législatif . Ainsi, la loi définirait ses principales caractéristiques et fixerait un redéploiement annuel minimum des besoins, par exemple 90 % des moyens théoriques calculés par SYMPA pour chaque université.

Depuis, conscient de la nécessité de faire évoluer le système d'allocation des moyens aux universités, le Gouvernement a mis en place un comité de pilotage avec la Conférence des Présidents d'Universités et la Conférence des directeurs des écoles françaises d'ingénieurs .

A l'issue de ses travaux, des mesures devraient être prises au plus tard au printemps 2014, pour tester ensuite les paramétrages et une mise en service en 2015.

Votre rapporteur spécial espère que les travaux menés avec Dominique Gillot seront utiles et leurs préconisations entendues. Il sait d'ores et déjà que nombre de ces dernières sont en cours de réflexion, notamment l'intégration, au moins partielle, de la masse salariale dans SYMPA.

b) Développer d'autres sources de financement : augmenter les frais de scolarité ?

Compte tenu de la nécessité de diversifier les sources de financement , le rapport d'information fournit plusieurs pistes tendant à favoriser le développement des ressources propres des universités : le financement sur projets, les recettes issues de la formation continue avec, notamment, la proposition de permettre à certaines universités d'obtenir l'agrément pour être organismes collecteurs de taxe d'apprentissage, les fondations, les levées de fonds, les prises de participation...

A titre personnel, votre rapporteur spécial a également défendu un alignement des droits de scolarité sur la moyenne européenne . Il lui semble que cette piste de réflexion mérite d'être explorée, compte tenu du contexte budgétaire particulièrement contraint et de la nécessité de maîtriser les dépenses publiques.

Alors qu'à l'heure actuelle, les droits de scolarité rapportent environ 300 millions d'euros annuels, pour une moyenne de 250 euros par étudiant, un complément de 900 millions d'euros pourrait être assuré avec un passage à 1 000 euros par étudiant. Ce montant serait dans la moyenne européenne des droits de scolarité et bien en-deçà du plafond prévu au Royaume-Uni (9 000 livres soit 10 800 euros).

Constituant une ressource stable et prévisible, les frais d'inscription pourraient ainsi être fixés librement, dans la limite d'un plafond par étudiant. Ils ne sauraient pour autant représenter plus de 20 % des financements accordés par l'État, celui-ci ne devant pas se désengager du financement des universités.

Parallèlement à ce dispositif, le système des bourses devrait nécessairement être renforcé et un dispositif de péréquation instauré afin de tenir compte des proportions de boursiers dans chaque université.

Enfin, la hausse des frais de scolarité pourrait également être portée , en tout ou partie, par les étudiants étrangers non ressortissants de l'Union européenne . Dans ce cas, il conviendrait d'agit prudemment afin de conserver l'attractivité de nos universités pour les chercheurs étrangers et d'éviter de les dissuader à choisir la France.

2. La persistance de difficultés financières pour certaines universités

Avec l'accession à l'autonomie depuis 2009, certaines universités ont rencontré des difficultés financières. En effet, toutes n'étaient pas prêtes à assumer cette autonomie à la fois budgétaire et de gestion des ressources humaines, et certaines critiques ont été formulées s'agissant notamment de l'insuffisante redistribution des moyens nécessaires ou des transferts insuffisants en termes de prise en charge de la masse salariale et de son évolution ^{10 ( * )} , en particulier au regard du glissement-vieillesse-technicité (GVT) et de la contribution au compte d'affectation spéciale « Pensions ».

Selon les chiffres qui ont été fournis à votre rapporteur spécial, sur la période 2010-2011, 23 universités avaient enregistré un déficit pour la deuxième année consécutive. 20 universités disposaient, par ailleurs, d'un fonds de roulement inférieur au seuil prudentiel de 30 jours de fonctionnement.

26 établissements ont présenté des budgets prévisionnels en déséquilibre en 2012. Finalement 10 établissements ont effectivement exécuté leur budget en déficit. Pour 2013, quinze établissements envisageaient, au 17 juillet, de terminer l'exercice en déficit.

Parmi les établissements ayant prévu un déficit budgétaire en 2012 et/ou en 2013, et ayant effectivement constaté un déficit à la fin de l'exercice 2012, seuls deux d'entre eux ont rencontré des difficultés financières de 2009 à 2011, avec des déficits successifs constatés dans leur comptes financiers.

Ainsi, cinq opérateurs parmi les établissements ayant présenté un budget prévisionnel déficitaire pour 2012 et/ou pour 2013 ont relevé de l'application des dispositions de l'article R719-109 du code de l'éducation, dite du « règle du double déficit » ^{11 ( * )} .

Compte tenu de ces éléments, il convient de rester vigilant. Depuis 2012, un dispositif de suivi, d'alerte et d'accompagnement a été mis en place , en lien avec les rectorats, afin d'accompagner les établissements en difficultés financières et d'améliorer l'identification des risques financiers rencontrés.

Source : d'après les réponses au questionnaire budgétaire.

Votre rapporteur se félicite de ce dispositif. Selon les informations qui lui ont été fournies, 16 « diagnostics flashs » et 4 « audits approfondis » ont ainsi été menés depuis leur instauration.

Lors de l'audition de la Conférence des Présidents d'Universités ainsi que de l'Union nationale des Présidents d'instituts universitaires de technologies (IUT) et de l'Assemblée des directeurs d'IUT, votre rapporteur spécial a été informé des difficultés rencontrées quotidiennement par des universités pour tenir leurs budgets et conserver une bonne « santé financière ».

Il a été alerté par la situation des IUT qui subissent les difficultés financières de leurs universités de rattachement. Alors que, par voie de circulaire, le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche a prévu la constitution d'un « budget propre intégré » pour ces IUT, il semblerait que pour un certain nombre d'entre eux, ce texte ne soit pas respecté et qu'aucune garantie financière ne leur soit, en réalité, assurée par l'université dont ils dépendent.

Sans remettre en cause la nécessité pour ces instituts de participer à l'effort de maîtrise des dépenses des universités, votre rapporteur spécial souhaite donc interroger la ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche sur ce point, l'absence de sécurisation des moyens accordés aux IUT pouvant rendre difficile le bon fonctionnement d'établissements qui ont démontré leur efficacité en termes de réussite scolaire. Il est indispensable qu'ils puissent continuer à respecter la maquette du diplôme national.

3. La relance du plan Campus

Lancé en février 2008, le plan Campus visait à financer d'importantes opérations immobilières afin de favoriser le développement de pôles universitaires d'excellence de niveau international .

Plusieurs projets ont ainsi été retenus, suite à un premier appel à projets et, ensuite, à l'octroi du label Campus aux projets de Lille et de Lorraine ainsi qu'au développement des labels « campus prometteurs » et « campus innovants ».

Les opérations ont diverses sources de financement qui font appel, pour partie, à des crédits extra budgétaires.

Les dix premiers projets sélectionnés par appel à projets disposent ainsi d'une dotation non consommable de 5 milliards d'euros issue de la vente par l'Etat d'une partie des titres d'EDF (3,7 milliards d'euros) et de l'emprunt national (1,3 milliard d'euros). Seuls les intérêts produits par la dotation, transférée à l'Agence nationale pour la recherche et placée sur un compte du Trésor, peuvent être utilisés.

Par ailleurs, l'opération Campus du plateau de Saclay a reçu 1 milliard d'euros supplémentaires, intégralement consommables, dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2010 du 9 mars 2010, tandis que des crédits budgétaires ont été alloués à hauteur de 625 millions d'euros aux autres opérations non issus de la première sélection (campus de Lille et de Lorraine, « campus prometteurs » et « campus innovants »).

75 millions d'euros issus du plan de relance de 2009 ont également été dédiés au financement de l'ingénierie des opérations.

Enfin, les collectivités territoriales participent au plan Campus, à hauteur d'1,1 milliard d'euros.

Le détail des différentes phases de sélection et des sources de financement du plan Campus a été présenté dans le rapport spécial relatif à la mission « Recherche et enseignement supérieur » de votre rapporteur spécial pour le projet de loi de finances pour 2013 ^{12 ( * )} .

Suite au lancement de ce plan, la mise en oeuvre concrète des opérations s'est avérée très lente . Depuis 2009, un seul contrat de partenariat a été signé en juillet 2012, les autres étant encore en cours d'élaboration à cette même date : trois sites en phase d'appel public à candidature, neuf en cours de consultation des entreprises, deux en phase d'évaluation préalable par la mission d'appui aux PPP (MAPPP), un ayant obtenu l'avis favorable de la MAPPP et trois étant soumis à l'expertise du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche).

Relevant ce constat, Geneviève Fioraso, ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche, a lancé, en juillet 2012, une mission d'évaluation conduite par Roland Peylet , président-adjoint de la section des travaux publics du Conseil d'Etat, sur les projets immobiliers de l'opération Campus .

Remis le 29 octobre 2012, le rapport établit un certain nombre de recommandations pour l'avenir que votre rapporteur spécial vous a déjà présenté l'an dernier et qui, suite à leur examen par le Gouvernement, ont donné lieu à plusieurs décisions prises dans le cadre de la relance du plan Campus .

Tout d'abord, le recours aux PPP est maintenu lorsque les procédures sont d'ores et déjà engagées et que la nature des opérations le justifie, sous réserve des avis de la MAPPP.

Parallèlement, les autres opérations passent sous le régime du code des marchés publics , les procédures paraissant plus adaptées. Sont notamment concernées les opérations suivantes : Paris, Bordeaux, Lyon, Strasbourg, Montpellier, Toulouse, Cergy, Lille, Lorraine, Nantes, Nice, et Valenciennes.

Lors de son audition par la commission de la culture du Sénat, Geneviève Fioraso, ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche, a confirmé qu'il serait effectivement mis fin au « tout » PPP dans le cadre du plan Campus, « puisque 61 % des opérations y échappent ».

Le choix a également été fait de réunifier la dotation attribuée à Paris intra-muros pour la confier à la chancellerie des universités de Paris.

En outre, les pouvoirs adjudicateurs peuvent désormais contracter des emprunts auprès de la Banque européenne d'investissement pour tout PPP ou, s'agissant des opérations financées sur dotation, pour toutes les autres formules de commande publique.

Concernant plus spécifiquement les PPP, votre rapporteur spécial insiste sur le constat du rapport Peylet selon lequel « l'avantage principal de la procédure est l'assurance que soient pris en charge dans la durée le gros entretien et la maintenance , traditionnels points faibles de la gestion immobilière des établissements d'enseignement supérieur. Encore faut-il que le contrat soit convenablement négocié et que son exécution soit rigoureusement suivie par le pouvoir adjudicateur . C'est ainsi que, contrairement à une idée reçue, le recours au contrat de partenariat suppose un acheteur public particulièrement aguerri et doté de solides moyens en matière de maîtrise d'ouvrage et de gestion immobilière, ce que sont encore loin d'être bien des établissements . »

Déjà en 2013, votre rapporteur spécial insistait sur la nécessité de veiller à la fois à la soutenabilité financière des PPP et à la sensibilisation des universités sur les coûts induits par ces investissements . Ces contrats engagent, en effet, les universités pour de nombreuses années, jusqu'à 25 à 30 ans, et reportent les coûts sur les crédits de fonctionnement.

Selon les informations fournies à votre rapporteur spécial, le bilan du plan Campus à l'été 2013 est le suivant :

- 7 contrats de partenariat signés (Aix-Marseille, Dijon, Clermont-Ferrand, Lyon Sud, Toulouse et 2 à Grenoble) ;

- 1 contrat d'autorisation d'occupation temporaire assortie d'une location de longue durée signé par l'université de Bordeaux, dans le cadre d'un montage proposé par la Caisse des dépôts et consignations ;

- 2 contrats en cours d'analyse des offres finales (Lille, université européenne de Bretagne) ;

- 4 opérations sont en phase de consultation des entreprises (Aix-Marseille, Condorcet, Lorraine et Saclay).

4. Le financement « sacrifié » de l'enseignement supérieur privé

Par son action 4 « Etablissements d'enseignement privés », l'Etat participe au financement des établissements d'enseignement supérieur privés à but non lucratif et participant aux missions de service public de l'enseignement supérieur. Avec 79,6 millions d'euros prévus pour 2014 (AE=CP), l'enveloppe allouée à l'enseignement supérieur privé enregistre une baisse de près de 6 %, après une diminution identique en 2012.

Entre 2012 et 2014, l'enseignement privé aura ainsi perdu 9,8 millions d'euros de subventions, soit 11 % de ses crédits.

Source : d'après le projet annuel de performance de la mission et les réponses au questionnaire budgétaire.

Sans tenir compte de la subvention versée au titre de la formation initiale des maîtres des établissements d'enseignements privés sous contrat (premier et second degré), qui est maintenue à son montant de 2013, soit 10 millions d'euros, la baisse du financement aux établissements publics privés s'élève à 7 %.

Votre rapporteur spécial comprend que l'enseignement supérieur privé doive participer à l'effort de redressement des finances publiques mais considère que celui-ci doit, toutefois, être partagé et non s'opérer aussi fortement sur ce poste budgétaire.

Déjà, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2013, la commission des finances avait adopté un amendement proposé par votre rapporteur spécial, tendant à réduire la portée de l'effort demandé aux établissements d'enseignement supérieur privé. Cela se justifiait d'autant plus que la dotation de 3,2 millions d'euros attribuée en 2012 depuis la mission « Travail et emploi » n'avait pas été reconduite en 2013.

Certes, entre 2004 et 2013, l`effort budgétaire consenti en faveur de ces établissements a augmenté de 79 % mais parallèlement, leurs effectifs d'étudiants ont également connu une hausse de 70 % (de 44 700 à 75 600 étudiants entre 2003-2004 et 2012-2013), en particulier dans les écoles de commerce et de gestion.

Comme l'a indiqué Geneviève Fioraso, ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche lors de son audition devant la commission de la culture du Sénat le 29 octobre 2013, ce choix délibéré de faire davantage porter l'effort de redressement des comptes publics sur l'enseignement privé s'explique, par « leur moindre dépendance vis-à-vis de l'État dont le financement représente entre 5 et 20 % de leurs recettes, avec une moyenne à 9 %. »

Pour autant, cette perte de financement n'est pas négligeable pour certains établissements (jusqu'à 20 % de leur financement) et alors que, parallèlement, est annoncée la réforme de la taxe d'apprentissage.

Votre rapporteur spécial considère qu'une diminution de 11 % en deux ans des crédits alloués aux établissements privés est excessive. Surtout, la baisse de 7 % pour le PLF 2014 intervient alors que parallèlement, d'une part, l'enveloppe globale du programme 150 augmente de 0,4 % (l'action 4 relative à l'enseignement supérieur privé ne représentant que 0,6 % du programme) et, d'autre part, les dépenses de fonctionnement courant dans les subventions aux établissements d'enseignement supérieur publics restent stables.

Il convient, en outre, de préciser que la baisse des crédits accordés aux établissements privés en 2013 a été plus élevée encore puisque, compte tenu du gel de précaution opéré, elle a atteint 13 %.

Votre rapporteur spécial rappelle l'importance de ces établissements qui, sous contrats avec l'Etat, participent à la mission de service public de l'enseignement supérieur. Ils comptent un effectif de 76 000 étudiants, soit 3,3 % des effectifs d'étudiants de l'enseignement supérieur : 73 500 étudiants suivaient une formation initiale dans un établissement d'enseignement supérieur libre ou technique et 2 500 étudiants une formation préparant aux métiers de l'enseignement.

Pour rappel, ces établissements d'enseignement supérieur privés à but non lucratif ont bénéficié d'une reconnaissance officielle dans le cadre de l'article 70 de la loi n° 2013-660 du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche ^{13 ( * )} .

Votre rapporteur spécial considère, par conséquent, qu'il convient de réduire la portée de la participation des établissements d'enseignement privés à la maîtrise des dépenses publiques, déjà considérable en 2013. Il vous propose un amendement en ce sens.

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* ¹ C'est-à-dire après mesures de transferts et de périmètre.

* ² Ce montant comprend également l'extension en année pleine des mesures prises en fraction d'année en 2013.

* ³ Pour rappel, l'axe prioritaire du volet « immobilier universitaire » des CPER est de « moderniser les structures d'enseignement supérieur par la mise au standard international de l'immobilier universitaire ». Il se traduit par : « des mises en sécurité lourdes et des réhabilitations de bâtiments existants, des constructions ou extensions de locaux accueillant des laboratoires de recherche ou des écoles doctorales ainsi que l'amélioration et le développement de l'offre de logements en faveur des étudiants » (source : projet annuel de performances de la mission).

* ⁴ Incluant les programmes 231 « Vie étudiante » pour les logements étudiants et 723 « CAS immobilier ».

* ⁵ Cf le 3 du C du présent I.

* ⁶ Ces chiffres tiennent compte des fusions réalisées depuis 2009.

* ⁷ En particulier, les universités n'ont pas subi les mêmes exigences de réduction de dépenses publiques applicables aux autres opérateurs de l'Etat.

* ⁸ Rapport d'information n° 547 (2012-2013) établi par Philippe Adnot et Dominique Gillot, au nom de la commission des finances et de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication, sur le bilan consolidé des sources de financement des universités, « Financement des universités : l'équité au service de la réussite de tous ».

* ⁹ 20 emplois étaient affectés à l'enseignement supérieur agricole.

* ¹⁰ Sur la maîtrise de la masse salariale et le GVT, voir le rapport de votre rapporteur spécial n° 148(2012-2013)-tome III-Annexe 22.

* ¹¹ Article R. 719-109 du code de l'éducation (codification de l'article 56 du décret n° 2008-618 du 27 juin 2008 relatif au budget et au régime financier des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel bénéficiant des responsabilités et compétences élargies :

« Lorsque le compte de résultat fait apparaître un déficit pendant deux années consécutives, le budget qui suit la constatation des déficits est établi par le recteur d'académie, chancelier des universités, ou, pour les établissements qui lui sont directement rattachés, par le ministre chargé de l'enseignement supérieur. Il ne peut être modifié pendant tout l'exercice sans son accord préalable.

« Les mesures peuvent être reconduites jusqu'au rétablissement complet de l'équilibre financier. »

* ¹² Cf . rapport de votre rapporteur spécial n° 148 (2012-2013)-tome III-Annexe 22.

* ¹³ Codifié à l'article L. 732-1 du code de l'éducation :

« Art. L. 732-1.-Des établissements d'enseignement supérieur privés à but non lucratif, concourant aux missions de service public de l'enseignement supérieur telles que définies par le chapitre III du titre II du livre Ier de la première partie, peuvent, à leur demande, être reconnus par l'Etat en tant qu'établissements d'enseignement supérieur privés d'intérêt général, par arrêté du ministre chargé de l'enseignement supérieur, après avis du comité consultatif pour l'enseignement supérieur privé.

« Ne peuvent obtenir la qualification d'établissement d'enseignement supérieur privé d'intérêt général que les établissements d'enseignement supérieur privés à but non lucratif créés par des associations ou fondations, reconnues d'utilité publique, ou des syndicats professionnels au sens de l'article L. 2131-1 du code du travail.

« Un établissement bénéficie de la qualification d'établissement d'enseignement supérieur privé d'intérêt général pour la durée du contrat pluriannuel mentionné à l'article L. 732-2 du présent code. Cette qualification peut, après une évaluation nationale, être renouvelée par arrêté du ministre chargé de l'enseignement supérieur, après avis du comité consultatif pour l'enseignement supérieur privé.

« Un décret en Conseil d'Etat détermine les conditions d'application du présent article. »