Mission « Ecologie développement et mobilité durables » - programmes « Infrastructures et services de transports » et « Sécurité et affaires maritimes, pêche et aquaculture » et compte d'affectation spéciale « Services nationaux de transport conventionnés

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, rapporteur spécial

• LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
  
• PROGRAMME 203
  « INFRASTRUCTURES ET SERVICES DE TRANSPORTS »
  
  • I. L'ABANDON DE L'ÉCOTAXE, UNE MAUVAISE NOUVELLE POUR LE BUDGET DES TRANSPORTS
    
    • A. DES RESSOURCES DE SUBSTITUTION AFFECTÉES À L'AFITF SEULEMENT POUR 2015
      
    • B. L'INDEMNITÉ DE RÉSILIATION DU CONTRAT ECOMOUV', UNE DÉPENSE NON INSCRITE DANS LE BUDGET
      
  • II. UN BUDGET DES TRANSPORTS TOUJOURS AUSSI PEU LISIBLE
    
    • A. POUR UNE MISSION BUDGÉTAIRE TRANSPORTS (BIS REPETITA)
      
    • B. DE L'UTILITÉ BUDGÉTAIRE DE L'AFITF ?
      
  • III. DES INQUIÉTUDES PERSISTANTES SUR LA SOUTENABILITÉ DES ENGAGEMENTS PRIS
    
    • A. DES RESTES À PAYER DE L'ORDRE DE 16 MILLIARDS D'EUROS
      
    • B. LIMITER LES NOUVEAUX PROJETS
      
  • IV. UN BUDGET GLOBALEMENT STABILISÉ
    
    • A. UNE APPARENTE DIMINUTION EN 2015
      
    • B. UNE STABILISATION MAINTENUE AU COURS DU TRIENNAL
      
• PROGRAMME 205
  « SÉCURITÉ ET AFFAIRES MARITIMES, PÊCHE ET AQUACULTURE »
  
  • I. UNE DÉPENSE MAÎTRISÉE EN 2015
    
    • A. DES DÉPENSES D'INTERVENTION GLOBALEMENT RÉDUITES
      
    • B. DES PRIORITÉS BIEN DÉFINIES SUR LES AUTRES DÉPENSES
      
  • II. UN PROGRAMME MIS À CONTRIBUTION SUR LE PROCHAIN TRIENNAL BUDGÉTAIRE
    
• COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE
  « SERVICES DE TRANSPORT NATIONAUX CONVENTIONNÉS DE VOYAGEURS »
  
  • I. UNE CONVENTION ET UN COMPTE DÉDIÉS À L'EXPLOITATION DES TRAINS D'ÉQUILIBRE DU TERRITOIRE
    
    • A. DES LIGNES STRUCTURELLEMENT DÉFICITAIRES DÉSORMAIS CONVENTIONNÉES AVEC L'ETAT
      
      • 1. Des lignes d'équilibre du territoire déficitaires
        
      • 2. Un conventionnement imposé par le droit communautaire
        
    • B. LA CRÉATION D'UN COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE
      
  • II. UN BUDGET STABILISÉ PAR RAPPORT À 2014
    
    • A. UNE DÉPENSE DE 309 MILLIONS D'EUROS
      
    • B. UNE PERFORMANCE ENCORE FAIBLE
      
• LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
  

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LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

PROGRAMME 203
« INFRASTRUCTURES ET SERVICES DE TRANSPORTS »

I. L'ABANDON DE L'ÉCOTAXE, UNE MAUVAISE NOUVELLE POUR LE BUDGET DES TRANSPORTS

Le 30 octobre 2014, lors des questions d'actualité au Gouvernement au Sénat, Alain Vidalies, secrétaire d'État chargé des transports, de la mer et de la pêche, a annoncé que « le Gouvernement a décidé de résilier le contrat de partenariat conclu avec Ecomouv' le 20 octobre 2011 ».

Faute d'infrastructure pour la recouvrer, l'écotaxe, soit disant « suspendue sine die », est donc bel et bien abandonnée .

Pour autant, le Gouvernement n'a pas encore assumé sa décision jusqu'au bout puisqu'il n'a déposé aucun amendement tendant à supprimer l'écotaxe de notre ordre juridique. Il n'a d'ailleurs jamais officiellement annoncé l'abandon de l'écotaxe. En théorie, l'écotaxe existe toujours bien que l'État ne dispose plus des moyens nécessaires à son recouvrement. Cette attitude traduit un mépris certain à l'égard de la loi votée par le Parlement .

A. DES RESSOURCES DE SUBSTITUTION AFFECTÉES À L'AFITF SEULEMENT POUR 2015

L'écotaxe devait être une ressource pérenne affectée à l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) pour un montant net d'un peu moins de 800 millions d'euros par an . En devenant le péage de transit poids lourds, l'écotaxe avait déjà largement été vidée de sa substance ^{1 ( * )} , puisqu'elle n'aurait plus rapporté à l'AFITF qu'une somme comprise entre 200 et 300 millions d'euros.

Pour 2015, l'article 20 du projet de loi de finances pour 2015 prévoit que sera affecté à l'AFITF un montant de 1 139 millions d'euros , correspondant à la hausse de 2 centimes des taxes sur le diesel acquittées par les particuliers et à la hausse de 4 centimes de ces mêmes taxes acquittées par les transporteurs routiers.

Cette affectation - d'un montant d'ailleurs supérieur au produit initial de l'écotaxe - permet, en 2015, de maintenir les ressources de l'AFITF au moins au niveau de 2014, soit 1,9 milliard d'euros .

Lors de l'examen de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » devant l'Assemblée nationale, Ségolène Royal, ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, a annoncé que le budget de l'Agence pourrait atteindre 2,24 milliards d'euros compte de l'évaluation retenue pour les autres taxes qui lui sont affectées.

Si l'article 20 précité pose le principe d'une affectation d'une partie des taxes sur les carburants (taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques) à l'ATITF, il n'en détermine pas le quantum au-delà de 2015.

Entendu par la commission des finances le 29 octobre 2014, Alain Vidalies a d'ailleurs admis que « la modification fiscale que je vous ai présentée est valable pour 2015. Il n'est pas impossible qu'elle soit pérennisée, car certains transporteurs lui trouvent plusieurs avantages. Cependant, un système de vignettes permettrait de faire payer les poids lourds étrangers. À vrai dire, nous ne savons pas dans quelle mesure ceux-ci font leurs pleins en France. L'inconvénient de la vignette est que le paiement n'est pas proportionnel au nombre de kilomètres parcourus. Nous devons aussi garder à l'esprit que le prix du pétrole peut augmenter à nouveau. Dans ce cas, une action sur la fiscalité sera sans doute nécessaire. Le calendrier des groupes de travail est établi. Ils devront parvenir à leurs conclusions avant le mois de juin 2015, afin qu'un nouveau système puisse entrer en application le 1 ^er janvier 2016 ».

Votre commission des finances a adopté un amendement, en première partie du projet de loi de finances, tendant à demander au Gouvernement de présenter un rapport qui précise et expertise les différentes mesures envisagées afin de financer durablement l'AFITF .

En tout état de cause, la réflexion sur une fiscalité supplémentaire sur les autoroutes semble, pour l'instant, avoir fait long feu . En effet, l'augmentation ou la création d'une fiscalité ad hoc sur les sociétés concessionnaires d'autoroute conduirait à une hausse, à due concurrence, des péages acquittés par les usagers ( cf. encadré).

B. L'INDEMNITÉ DE RÉSILIATION DU CONTRAT ECOMOUV', UNE DÉPENSE NON INSCRITE DANS LE BUDGET

En application du contrat signé le 20 octobre 2011 entre l'État et la société Ecomouv' et du protocole d'accord signé le 20 juin 2014, l'État a prononcé la résiliation du contrat pour motif d'intérêt général avant le 31 octobre 2014 .

La résiliation entraîne le paiement, par l'État, d'une indemnité à Ecomouv'. Celle-ci comprend la couverture des coûts engagés par la société au titre de la suspension en 2014, soit environ 174 millions d'euros, mais aussi l'indemnité de résiliation proprement dite dont le coût exact résultera de l'application des stipulations contractuelles. D'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, l'État pourrait être contraint de débourser une somme totale d'environ 830 millions d'euros .

Entendu par la commission des finances, le 29 octobre 2014, la veille de l'annonce officielle de la résiliation du contrat, Alain Vidalies, secrétaire d'État chargé des transports, de la mer et de la pêche, avait souligné que « les recettes consacrées au financement des infrastructures sont non seulement fléchées, mais sécurisées pour l'année 2015. Quoi qu'il arrive, ce n'est pas sur ce budget là que l'on viendra ponctionner les sommes nécessaires au paiement d'une indemnité . Notez bien que je ne dis pas que l'État devra faire face à une telle somme. Mais, pour répondre à votre question et à l'hypothèse dans laquelle vous vous placez, je peux vous rassurer : on ne va pas diminuer les ressources disponibles pour les infrastructures au motif qu'il y aurait une indemnité à payer ».

L'application stricte de la convention signée entre l'État et l'AFITF sur le circuit de paiement de l'écotaxe voudrait que cette dernière prenne à sa charge le paiement de l'indemnité de résiliation . A priori , le Gouvernement s'engage à ce que cela ne soit pas le cas. Pour autant, il n'a pas apporté plus de précision sur les modalités de financement de cette résiliation .

En outre, lors de la même audition, Alain Vidalies a rappelé que « la constitutionnalité du contrat a été mise en cause par un professeur lors des auditions de la commission d'enquête, qui se référait à une décision du Conseil constitutionnel de 2003. Nous avons la responsabilité des deniers publics et donc nous avons le devoir d'aller au bout de cette démarche. Si la résiliation doit être prononcée, il y aura une discussion avec la société soit de nature transactionnelle, soit de nature contentieuse ».

La question de la constitutionnalité du contrat fait effectivement débat entre spécialistes. La question avait été soulevée devant le Conseil d'État lors de sa consultation par le Gouvernement, en 2007, sur la possibilité d'externaliser le recouvrement d'une taxe à une société privée. Son avis avait conduit à encadrer précisément l'intervention du prestataire privé et, en particulier, à confier à l'État l'ensemble des tâches liées au recouvrement forcé de la taxe ^{2 ( * )} .

En tout état de cause, si l'État a signé un contrat contraire à la Constitution, il en est le seul fautif. Son cocontractant demeurerait donc légitime à demander l'application du contrat .

La voie contentieuse, que le Gouvernement semble vouloir faire valoir, apparaît donc hautement préjudiciable aux intérêts de l'État , car il courrait alors le risque d'être condamné à payer bien plus que 830 millions d'euros.

Elle pose également un problème de principe car elle donne l'impression que l'État peut se soustraire à ses engagements contractuels, car « tel est son bon plaisir » . Une telle attitude nuit à la crédibilité de la parole de l'État et contribue à dégrader l'image de la France vis-à-vis des investisseurs internationaux .

Au total, dès lors que la décision de résilier le contrat est prise, le Gouvernement doit l'assumer et modifier le budget pour 2015 en conséquence - ou bien l'inscrire dans le budget rectificatif pour 2014. À défaut, le projet de loi de finances pour 2015 apparaît entaché d'insincérité .

II. UN BUDGET DES TRANSPORTS TOUJOURS AUSSI PEU LISIBLE

A. POUR UNE MISSION BUDGÉTAIRE TRANSPORTS (BIS REPETITA)

L'année dernière, votre rapporteur spécial avait plaidé pour que le budget des transports et des infrastructures fasse l'objet d'une mission budgétaire dédiée . Cette demande n'a pas été entendue.

Il faut pourtant rappeler que, tant d'un point de vue administratif que parlementaire, la politique publique des transports est bien distincte de la politique publique en faveur de l'écologie.

À titre d'illustration, sur le projet de loi de finances 2015, l'Assemblée nationale a organisé deux commissions élargies sur la mission budgétaire « Écologie, développement et mobilité durables ». La première a porté spécifiquement sur les questions d'écologie en présence de Ségolène Royal, ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, tandis que la seconde a porté sur les questions de transport en présence d'Alain Vidalies, secrétaire d'État chargé des transports, de la mer et de la pêche.

Au surplus, la grande mission budgétaire Écologie ne comporte aucune cohérence interne. Le programme 203 « Infrastructures et services de transports » est caractérisé par la part significative des fonds de concours ( cf. infra ) et par une budgétisation largement pluriannuelle compte tenu du poids important des investissements financés.

Sans revenir sur l'ensemble des arguments déjà développés ^{3 ( * )} , votre rapporteur spécial réitère sa préconisation qui vise à assurer une plus grande lisibilité aux budgets concernés mais aussi à favoriser un vote plus éclairé de la représentation nationale .

B. DE L'UTILITÉ BUDGÉTAIRE DE L'AFITF ?

L'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) est un établissement public administratif de l'État dont la tutelle est assurée par la direction générale des infrastructures, des transports et de la mer. D'un point de vue budgétaire, elle est rattachée au présent programme.

Les recettes de l'AFITF sont constituées par différentes taxes affectées . À partir de 2015, elle ne reçoit plus de subvention d'équilibre de la part de l'État.

En termes de dépenses, plus de 60 % de son budget est reversé à l'État et, plus spécifiquement, au programme 203, sous forme de « fonds de concours » ( cf. encadré ). Le solde des dépenses du budget de l'AFITF va principalement à Réseau ferré de France (pour un peu plus de 25 %) et aux collectivités territoriales (pour environ 10 %).

Autrement dit, l'État affecte des taxes à l'AFITF, qui reverse ensuite une partie de son budget à l'État en ayant préalablement « fléché » les sommes ainsi reversées vers des projets précis (routes, ferroviaires, fluvial, etc.). Ainsi que le reconnaît l'AFITF, elle est « un opérateur dit ?transparent? » ^{4 ( * )} , dont les décisions engagent l'État.

Du point de vue de l'analyse budgétaire, l'Agence est plutôt un facteur de complexité .

Il convient d'abord de souligner le poids des fonds de concours venant abonder le programme 203, essentiellement en provenance de l'AFITF, mais également des collectivités territoriales. Ainsi, pour 2015, les autorisations d'engagement inscrites sur le programme s'élèvent à 3 218 millions d'euros auxquelles s'ajoutent 1 325 millions d'euros de fonds de concours. Les crédits de paiements inscrits atteignent, pour leur part, 3 242 millions d'euros et les fonds de concours 1 964 millions d'euros ^{5 ( * )} .

Ainsi, les fonds de concours représentent près de 30 % des autorisations d'engagement et environ 38 % des crédits de paiement .

Or, les fonds de concours ne sont qu'évaluatifs et, s'agissant de l'AFITF, le Parlement ne dispose pas de son budget initial au moment où il se prononce sur les crédits du présent programme .

À cet égard, la Cour des comptes rappelle, dans les rapports remis au Parlement en vue de l'examen des projets de loi de règlement, que « la qualité de la programmation n'est toujours pas satisfaisante au regard des principes d'universalité et de sincérité budgétaire . Les documents de programmation budgétaire du programme 203 ne font apparaître ni la totalité des engagements annuels et pluriannuels pris par l'AFITF, ni la répartition des engagements pris par l'AFITF pour le compte de l'État et pour son propre compte » ^{6 ( * )} .

La Cour des comptes fait également valoir que « l'AFITF étant transparente, l'ampleur du recours à la technique des fonds de concours en provenance de cet établissement permet au ministère de disposer d'une masse de ressources reportables de droit et sans limite, et qui échappe, au moins directement, aux mesures de pilotage de la dépense publique en gestion ».

Si la Cour des comptes plaide logiquement pour la suppression de cet opérateur, votre rapporteur spécial estime que le conseil d'administration de l'AFITF présente l'avantage de réunir des personnes d'horizons divers (plusieurs administrations centrales, élus locaux, parlementaires, personnalité qualifiée), permettant une décision plus éclairée sur les choix et les priorités des infrastructures à financer.

En tout état de cause, le circuit budgétaire du financement des infrastructures mais aussi la multiplicité des organismes (RFF, Voies navigables de France, grands ports, collectivités territoriales, etc.) rendent très difficile de savoir quel est le montant effectivement consacré aux infrastructures en France.

III. DES INQUIÉTUDES PERSISTANTES SUR LA SOUTENABILITÉ DES ENGAGEMENTS PRIS

A. DES RESTES À PAYER DE L'ORDRE DE 16 MILLIARDS D'EUROS

Le financement des infrastructures de transport se caractérise par sa pluri-annualité . Qu'il s'agisse de l'État ou de l'AFITF, les projets engagés une année font l'objet de décaissements réguliers les années suivantes tout au long de leur réalisation.

D'après les documents transmis par l'AFITF, depuis sa création, elle a engagé pour 34 milliards d'euros. Fin 2014, une somme d'environ 15,83 milliards d'euros reste à mandater , soit un montant correspondant à plus de huit exercices au regard du budget actuel de l'AFITF.

Plus préoccupant, l'Agence ne parvient plus à faire face au rythme des paiements. Entendu par votre rapporteur spécial, Philippe Duron, président de l'AFITF, a indiqué que l'Agence doit encore 772 millions d'euros à RFF, dont 546 millions d'euros au titre de la ligne à grande vitesse Sud Europe Atlantique. Le paiement de cette dette devrait s'étaler sur trois ans.

En revanche, la résiliation du contrat Ecomouv', pour lequel l'AFITF avait engagé des crédits pour environ 3,4 milliards d'euros, devrait faire décroître sensiblement ses restes à payer. Il est néanmoins possible, comme évoqué plus haut, qu'elle doive payer une partie de l'indemnité de résiliation du contrat, à tout le moins les 174 millions d'euros correspondant aux loyers différés pour l'année 2014.

Dans son rapport d'activité pour l'exercice 2013, l'Agence souligne que « comptablement, l'AFITF étant un opérateur dit ?transparent?, elle n'est pas tenue de constituer des provisions comptables à hauteur de ces engagements, mais ces montants sont directement comptabilisés dans les comptes de l'État, sous forme ?d'engagements hors bilan? pour ceux d'entre eux qui correspondent à des engagements vis-à-vis des tiers . En effet les engagements vis-à-vis de l'État lui-même n'ont évidemment pas à se traduire par des provisions dans les comptes de l'État. C'est au total un montant de 8,18 milliards d'euros qui a été comptabilisé par l'État au titre des engagements externes de l'AFITF, contractés principalement vis-à-vis de RFF ».

B. LIMITER LES NOUVEAUX PROJETS

L'équilibre financier de l'AFITF apparaît pour le moins instable. Ses ressources sont incertaines au-delà de 2015 et elle doit faire face à ses engagements passés pour des montants très substantiels.

En 2014, elle a engagé des projets pour 597 millions d'euros et procédé à des paiements pour 1,76 milliard d'euros. Elle a donc réduit l'écart qui s'était creusé ces dernières années.

Lors de son audition, Philippe Duron, a estimé que l'AFITF pourrait engager 400 millions d'euros sur le volet mobilité des nouveaux contrats de plan État-régions. Il a toutefois souligné que 900 millions d'euros seraient nécessaires pour combler les besoins constatés.

En tout état de cause, l'Agence ne semble pas avoir d'autres solutions que de limiter ses engagements sur les projets les plus importants pour retrouver quelques marges de manoeuvre financières .

Ceci apparaît d'autant plus urgent que deux projets colossaux, à savoir le canal Seine-Nord Europe et le tunnel ferroviaire Lyon-Turin, pourraient bientôt devoir être financés. La France devrait en effet participer à l'appel à projet européen permettant d'obtenir jusqu'à 40 % de subventions pour la réalisation de ces ouvrages. Or même si l'Union européenne participe à cette hauteur, le reste à charge pour la France restera considérable, au minimum 6 milliards d'euros pour le tunnel Lyon-Turin.

IV. UN BUDGET GLOBALEMENT STABILISÉ

A. UNE APPARENTE DIMINUTION EN 2015

Le tableau ci-dessous retrace l'évolution des crédits sur le programme 203 « Infrastructures et services de transports » entre 2014 et 2015, hors fonds de concours de l'AFITF et des collectivités territoriales.

En revanche, il n'est pas possible de comparer ces chiffres avec l'exécution de l'année 2013 car les données contenues dans le rapport annuel de performances sont agrégées avec les fonds de concours.

Évolution des crédits du programme 203 entre 2014 et 2015

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2015

La diminution sensible des crédits entre les deux années s'explique principalement par la suppression de la subvention d'équilibre à l'AFITF. En effet, l'Agence dispose désormais uniquement de taxes affectées.

En outre, les concours versés à RFF sur l'action 10 sont en légère diminution cette année du fait d'une mesure de périmètre. En effet, ces concours permettent de financer une partie des redevances dues à RFF pour la circulation des trains express régionaux (TER). Or, à compter de 2015, les parts correspondant à la redevance de quai (72,9 millions d'euros) et à la redevance de gares (2,3 millions d'euros) sont transférées sur la mission « Relations avec les collectivités territoriales » afin d'abonder la dotation globale de décentralisation des régions, qui les prendront directement en charge.

La baisse des crédits correspond donc en réalité à une stabilisation .

Sur la période récente, la seule dépense à avoir fait l'objet d'une diminution importante est la compensation des tarifs sociaux versée à la SNCF qui, jusqu'en 2012, s'élevait à 70 millions d'euros et qui est désormais fixée à 30 millions d'euros.

En outre, le ministère estime qu'environ 225 millions d'euros en autorisations d'engagement et 227 millions d'euros en crédits de paiement feront l'objet d'une mise en réserve au début de l'exercice.

Enfin, comme évoqué plus haut, les fonds de concours, principalement en provenance de l'AFITF demeurent importants ( cf. tableau ci-dessous).

Évaluation des fonds de concours pour 2015

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2015

L'action 1 consacrée au développement des infrastructures routières est exclusivement financée sur fonds de concours. Dans leur ensemble, les montants inscrits pour 2015 sont en légère diminution par rapport à 2014 (- 16 millions d'euros). Il faut toutefois noter une augmentation d'environ 140 millions d'euros sur l'action 1, essentiellement compensée par une baisse sur l'action 10 et l'action 12.

Il ne s'agit cependant que d'une évaluation puisque le budget de l'AFITF n'est pas encore arrêté.

B. UNE STABILISATION MAINTENUE AU COURS DU TRIENNAL

Pour les années à venir, le Gouvernement entend pérenniser le financement des concours à RFF, la subvention à Voies navigables de France et les crédits consacrés à l'entretien routier , comme le montre le tableau ci-dessous qui correspond au prochain triennal budgétaire.

Évolution des crédits du programme 203 sur la période 2015-2017

(en millions d'euros)

Source : réponse au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial

La grande inconnue de la période triennale reste bien évidemment les concours qui pourront être apportés par l'AFITF . Lors de son audition par votre rapporteur spécial, Philippe Duron, président de l'Agence, a indiqué que l'élaboration d'une programmation triennale était en cours, dans un contexte où ses ressources sont pour le moins incertaines.

PROGRAMME 205
« SÉCURITÉ ET AFFAIRES MARITIMES, PÊCHE ET AQUACULTURE »

I. UNE DÉPENSE MAÎTRISÉE EN 2015

Le programme 205 « Sécurité et affaires maritimes, pêche et aquaculture » joue un rôle économique et social important et traduit certaines fonctions régaliennes de l'État, la France disposant du deuxième domaine maritime dans le monde. La dotation du programme en 2015 s'établit à 191,59 millions d'euros en autorisations d'engagements et 191,15 millions d'euros en crédit de paiement, respectivement en léger recul de 0,04 % pour les premières et de 0,76 % pour les seconds .

Présentation des crédits du programme 205 inscrits pour 2015

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2015

A. DES DÉPENSES D'INTERVENTION GLOBALEMENT RÉDUITES

L'essentiel des crédits du programme est constitué par des dépenses d'intervention (125,3 millions d'euros) , en diminution constante depuis 2010.

• S'agissant du volet « Sécurité et affaires maritimes », ces dépenses représentent environ 80 millions d'euros.

Elles regroupent la subvention du ministère à la Société nationale du sauvetage en mer (SNSM) dont le montant reste stable à 2,3 millions d'euros.

Pour le reste, la plus grande part de ces dépenses est portée par l'action « Flotte de commerce » et concerne des dotations visant à soutenir l'emploi maritime, notamment par le biais de compensation d'exonération de cotisations sociales.

Ainsi, l'Établissement national des invalides de la marine (ENIM) reçoit, en 2015, une dotation de 44,56 millions d'euros au titre de l'exonération des cotisations patronales pour les navires battant pavillon français, en légère augmentation par rapport à 2014.

De même, l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) et l'Unédic perçoivent, respectivement, 7 millions d'euros et 6,6 millions d'euros. En ce qui concerne l'ACOSS, le projet annuel de performances indique qu'elle « voit sa dotation baisser de manière conséquente entre 2014 et 2015, du fait de la mise en oeuvre du pacte de responsabilité et de solidarité (baisse des cotisations sociales familiales et donc des compensations d'exonérations portées par le programme 205) ». Cette diminution représente une économie d'environ 1 million d'euros en 2015.

Enfin, la subvention versée à la Compagnie générale maritime et financière, en compensation des charges spécifiques de retraite et d'accident du travail, s'élève à 11,66 millions d'euros. Elle régresse progressivement au fil des ans à mesure que le nombre de pensionnés diminue, à ce jour au nombre de 1 843.

• S'agissant du volet « Pêche et aquaculture », les dépenses d'intervention s'élèvent à 45,27 millions d'euros, soit la quasi-totalité de l'action 6 « Gestion durable des pêches et de l'aquaculture ».

Une somme de 24,6 millions d'euros est consacrée aux aides économiques au bénéfice du secteur de la pêche et de l'aquaculture, qu'il convient de distinguer selon qu'elles sont co-financées au niveau européen ou non.

Le solde, soit 20,67 millions d'euros, est affectée au contrôle des pêches (5,62 millions d'euros), à la collecte de données scientifiques (7,35 millions d'euros) et au financement d'interventions dites « socio-économiques », c'est-à-dire la subvention accordée aux caisses de chômage-intempéries ^{7 ( * )} (6,6 millions d'euros).

Comme les réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial le soulignent, « les dépenses d'interventions de l'action 6 sont directement liées à la politique commune des pêches, sa mise en oeuvre et son accompagnement. Elles sont également liées à la grande crise qu'a connue ce secteur et au Plan qui a été mis en place pour en sortir (Plan pour une pêche durable et responsable, PPDR) en 2008, avec un apport de crédit de l'ordre de 300 millions sur trois ans. Ainsi les pics d'engagement de 2009, puis 2011 et 2012 correspondent aux principales années d'engagement dans le cadre du Fonds européen pour la pêche (FEP). [...] L'affaiblissement des crédits ouverts en loi de finances initiale à partir de 2013 marque la fin du PPDR et la fin de la période de programmation du FEP. Avec la nouvelle programmation du Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP), les engagements devraient à nouveau augmenter, à un niveau toutefois inférieur à la période 2009/2011 en l'absence des crédits du PPDR .

« La temporalité de la programmation des fonds européens sur sept ans, combinée à l'impact d'une crise [...] , rend complexe la lisibilité de l'évolution des crédits pêche/aquaculture ces dernières années pour ce qui relève des aides économiques. En proportion, les crédits affectés aux missions régaliennes, environnementales et socio-économiques restent relativement stables ».

B. DES PRIORITÉS BIEN DÉFINIES SUR LES AUTRES DÉPENSES

Sur les dépenses de fonctionnement et d'investissement en matière de surveillance du trafic maritime , 8,68 millions d'euros en autorisations d'engagement et 10,06 millions d'euros en crédit de paiement sont ouverts. Ces lignes budgétaires bénéficient en premier lieu aux Centres opérationnels de surveillance et de sauvetage (CROSS). L'investissement destiné à moderniser les équipements connaît une légère hausse en 2015.

Les crédits affectés à la signalisation maritime augmentent de près de 500 000 euros en autorisations d'engagement pour atteindre 13,9 millions d'euros et diminuent légèrement, à 12,96 millions d'euros, en crédit de paiement.

Sur ces deux postes, les réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial indiquent que « dans un contexte de baisse sensible de crédits, l'accent est mis sur le maintien en condition opérationnelle des systèmes d'information, des équipements et moyens de surveillance, des objets de signalisation et de la flotte des navires . La France doit pouvoir assurer les missions de sécurité maritime et de surveillance de la navigation et satisfaire à ses obligations internationales ».

La dotation de cette action 2 « Gens de mer » est stabilisée à 30,2 millions d'euros , après une augmentation de plus de 13 % par rapport à entre 2013 et 2014.

La plus grosse partie de l'enveloppe est constituée par la subvention pour charges de service public attribuée à l'École nationale supérieure maritime (ENSM), pour un montant de 18,4 millions d'euros. Elle couvre principalement la masse salariale représentant 285 ETP. Il faut également ajouter 3 millions d'euros au titre de l'investissement en vue de financer le transfert du centre de l'ENSM de Sainte-Adresse vers Le Havre.

Il faut enfin souligner que ce programme fait également l'objet d'une importante mise en réserve en début de gestion. Ainsi, pour l'exercice en cours, la direction des affaires maritimes évalue les crédits effectivement disponibles à 188,85 millions d'euros pour les autorisations d'engagement et à 188,57 millions d'euros pour les crédits de paiement.

Pour l'année 2015, elle prévoit que le montant de la réserve sera de l'ordre de 12,5 millions d'euros ( cf. tableau ci-dessous).

Crédits disponibles en 2015

(en millions d'euros)

Source : réponse au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial

La direction des affaires maritimes estime que ce montant de réserve est « important et problématique ». En effet, « alors que les dépenses d'exonérations de charges patronales de la flotte de commerce avaient pu faire l'objet d'une exclusion de l'assiette de calcul de la réserve de précaution en 2013, cette exclusion n'a pas été reconduite en 2014, et il est prévu de ne pas la reconduire pour 2015 dans la nouvelle lettre plafond.

« L'absence de cette clause d'exclusion sur la réserve en 2015 signifie que le programme devra envisager en début de gestion, soit de faire porter à la flotte de commerce sa part de la réserve (- 5 millions d'euros), ce qui conduira à créer des dettes auprès des organismes devant être remboursés (CGMF, ENIM,...) et à différer le problème dans l'attente d'un dégel en cours d'année, ou de redéployer une part des crédits des autres dispositifs pour honorer le paiement des remboursements d'exonérations. Cette dernière option étant peu probable du fait de la rigidité des dépenses de fonctionnement, de la nécessité de renouveler et d'assurer la maintenance des équipements du service ».

II. UN PROGRAMME MIS À CONTRIBUTION SUR LE PROCHAIN TRIENNAL BUDGÉTAIRE

Pour le prochain triennal budgétaire, il est prévu, comme le montre le tableau ci-dessous, que les crédits du programme diminuent régulièrement, soit une baisse de près de 6 millions d'euros entre 2014 et 2017 .

Évolution des crédits sur le triennal budgétaire 2015-2017

(en millions d'euros)

Source : réponse au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial

En réponse au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial, le ministère souligne que « concernant la répartition des crédits par action, l'ensemble fait l'objet d'une stabilité. Les principales évolutions sur le triennal concernent des pics en autorisations d'engagements pour 2015 (engagement de loyers marchands à Marseille), et 2016 (maintenance en condition opérationnelle de Marylin et Spationav v2). Une baisse est notable pour de l'action gens de mer et enseignement maritime, liée à la fin de l'opération immobilière de l'antenne du Havre de l'ENSM ».

COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE
« SERVICES DE TRANSPORT NATIONAUX CONVENTIONNÉS DE VOYAGEURS »

Le présent compte d'affectation spéciale (CAS) a été créé par l'article 65 de la loi de finances pour 2011. Il est doté en 2014 de 309 millions d'euros en recettes comme en dépenses, soit une stabilisation par rapport à 2014.

I. UNE CONVENTION ET UN COMPTE DÉDIÉS À L'EXPLOITATION DES TRAINS D'ÉQUILIBRE DU TERRITOIRE

A. DES LIGNES STRUCTURELLEMENT DÉFICITAIRES DÉSORMAIS CONVENTIONNÉES AVEC L'ETAT

1. Des lignes d'équilibre du territoire déficitaires

Le 13 décembre 2010, l'État et la SNCF ont signé une convention triennale relative à l'exploitation des trains dits « d'équilibre du territoire » (TET), tendant à garantir l'avenir d'une quarantaine de liaisons ferroviaires Corail, Intercités, Téoz et Lunéa structurellement déficitaires. Par cette convention, l'État assume la compétence d'autorité organisatrice de transport . En raison de leur niveau de fréquentation, l'exploitation de la plupart de ces lignes est déficitaire .

L'équilibre financier de ces lignes était jusqu'en 2011 assuré par une péréquation interne à la SNCF entre les produits et les charges de l'ensemble des lignes exploitées, en particulier des lignes à grande vitesse (LGV), excédentaires, vers les lignes Corail. Ce système ne garantissait cependant pas le maintien de toutes les dessertes de TET, dont certaines étaient menacées de disparition.

La convention signée en 2010 a été renouvelée en 2014 . Les réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial précisent que « l'État et la SNCF sont en cours de négociation pour renouveler cette convention à compter du 1 ^er janvier 2015. Cette prochaine convention devra tenir compte des dispositions votées dans le cadre de la loi portant réforme ferroviaire, qui prévoit l'élaboration d'un schéma national des services de transport ayant notamment vocation à déterminer les services conventionnés d'intérêt national et de la recherche d'une offre mieux articulée avec les autres offres ferroviaires TER et TGV ».

2. Un conventionnement imposé par le droit communautaire

Le règlement européen (CE) n° 1370/2007 du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route, dit « règlement OSP » (obligations de service public), entré en vigueur le 3 décembre 2009, a conduit à assimiler les lignes d'équilibre du territoire à une obligation de service public, susceptible de faire l'objet d'une compensation par l'Etat ^{8 ( * )} . Le financement de la compensation de cette obligation et le monopole dont dispose actuellement la SNCF sur ces lignes impliquaient la mise en place d'une contractualisation .

En outre, l'ouverture à la concurrence , depuis le 13 décembre 2009, des services de transports ferroviaires internationaux de voyageurs, qui préfigure celle des services de transports ferroviaires nationaux de voyageurs, contribuait à remettre en question à moyen terme la viabilité du mécanisme de péréquation interne à la SNCF , en réduisant la profitabilité des LGV les plus rentables, et en limitant ainsi la capacité de la SNCF à financer les pertes de l'activité des trains Corail.

La convention conclue avec l'Etat doit être adossée à une mesure de la performance de l'exploitant. L'annexe du règlement OSP prévoit en effet que la méthode de compensation « doit inciter au maintien ou au développement d'une gestion efficace par l'opérateur de service public , qui puisse être objectivement appréciée, et de la fourniture de services de transport de voyageurs d'un niveau de qualité suffisant ».

La convention signée le 13 décembre 2010 fixe donc les obligations de service public que la SNCF doit assurer pour l'ensemble des TET, en matière de desserte des gares, de fréquence, de maintenance et de régénération du matériel roulant existant ^{9 ( * )} . Ces objectifs sont suivis par des indicateurs de résultat et sanctionnés par un système de bonus/malus , comme c'est le cas pour la convention liant la RATP au Syndicat des transports d'Ile-de-France. En contrepartie de la réalisation de ces obligations, la SNCF reçoit une compensation de l'Etat afin de contribuer au financement du déficit d'exploitation.

L'externalisation de la péréquation ne doit pas constituer une garantie future de financement du déficit des TET par l'Etat quelles que soient les conditions d'exploitation, mais doit au contraire, conformément à la lettre et à l'esprit du règlement communautaire, introduire un facteur d'incitation à une restauration progressive de l'équilibre par une action sur les coûts et les recettes .

B. LA CRÉATION D'UN COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE

Sur le plan budgétaire, ce conventionnement a donné lieu à la création, par l'article 65 de la loi de finances pour 2011 ^{10 ( * )} , du présent compte d'affectation spéciale . Ce compte est apparu comme la solution la plus appropriée pour :

- permettre d'intégrer dans le budget de l'Etat le financement de l'obligation de service public tout en perpétuant la logique de péréquation ;

- garantir la mesure de la performance et la transparence du financement des TET, donc le contrôle démocratique du Parlement ;

- préserver la soutenabilité budgétaire du dispositif et permettre de réguler les dépenses en maintenant l'incitation vertueuse à un meilleur contrôle de l'évolution des déficits de ces lignes.

Ce compte perçoit trois types de recettes , décrites infra : la contribution de solidarité territoriale (CST), une fraction de la taxe d'aménagement du territoire (TAT), et le produit de la taxe sur le résultat des entreprises ferroviaires (TREF). Il retrace en dépenses , dans deux programmes 785 « Exploitation des services nationaux de transport conventionnés » et 786 « Matériel roulant des services nationaux de transport conventionnés » :

- les contributions liées à l'exploitation des services nationaux de transport de voyageurs conventionnés par l'Etat ;

- les contributions à la maintenance et la régénération du matériel roulant de ces services conventionnés ;

- et les dépenses relatives aux enquêtes de satisfaction sur la qualité de service et aux frais d'études et de missions de conseil juridique, financier ou technique.

La création de ce CAS a donné lieu à une modification du cahier des charges de la SNCF par un décret du 29 juillet 2011 ^{11 ( * )} . Ce décret détermine notamment les conditions dans lesquelles l'Etat exerce son rôle d'autorité organisatrice des TET, expose les principaux points qui doivent être traités dans la convention et prévoit que la SNCF doit établir un budget et des comptes séparés pour l'exploitation des TET.

II. UN BUDGET STABILISÉ PAR RAPPORT À 2014

Conformément à l'article 21 de la loi organique relative aux lois de finances, un CAS retrace, « dans les conditions prévues par une loi de finances, des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées ». Il doit par ailleurs être équilibré entre ses recettes et ses dépenses.

A. UNE DÉPENSE DE 309 MILLIONS D'EUROS

Le programme 785 retrace les crédits permettant de contribuer à la couverture du déficit d'exploitation des TET. Ce déficit, de l'ordre de 20 % du coût d'exploitation , est fixé par la convention précitée sur la base des prévisions, issues de l'audit, sur l'écart entre la somme des produits (trafic et compensations tarifaires) et les charges d'exploitation ^{12 ( * )} , ces dernières incluant l'amortissement du matériel roulant.

Le programme finance également le « bénéfice raisonnable » de l'exploitant, qui lui est alloué par l'Etat afin de rémunérer son risque. L'annexe du règlement européen précité définit ce bénéfice raisonnable (ou « suitable benefit ») comme le « taux de rémunération du capital habituel pour le secteur dans un Etat membre donné, et qui prend en compte le risque ou l'absence de risque encouru par l'opérateur de service public du fait de l'intervention de l'autorité publique ». En l'espèce, ce bénéfice représente 2,5 % des charges ou un peu moins de 3 % des recettes, soit 25 millions d'euros , et est assorti d'un mécanisme de « bonus/malus » lié à la qualité de service et aux objectifs de recettes, ce qui conforte l'incitation à réduire le déficit d'exploitation.

Depuis 2012, l'action 02 du programme porte les dépenses relatives aux enquêtes de satisfaction et aux frais d'études et de conseil juridique, financier ou technique. Ces dépenses sont limitées à 200 000 euros en 2015. L'ensemble de cette contribution est ainsi évalué à 191 millions d'euros (AE=CP).

Le programme 786 couvre la compensation des investissements relatifs au programme triennal de maintenance et de régénération des matériels roulants affectés à l'exploitation des TET. Le programme finance donc les dotations pour amortissements et frais financiers relatifs, d'une part, au programme pluriannuel de maintenance et de régénération du matériel roulant existant mis en oeuvre pendant la durée de la convention, et d'autre part, aux investissements qui ont été réalisés avant l'entrée en vigueur de la convention mais n'ont pas encore été amortis.

Les frais d'enquêtes, d'études et de conseil afférents à ce programme (action 02) sont limités à 300 000 euros et la dotation du programme est fixée au total à 118 millions d'euros (AE=CP).

B. UNE PERFORMANCE ENCORE FAIBLE

L'objectif de l'Etat est, non pas de réduire sa contribution, mais que le rapport entre celle-ci et le volume d'activité diminue. L'indicateur 1.1 (Contribution à l'exploitation ramenée aux véhicules-kilomètres) associé au programme 785 reflète cet objectif.

Cet indicateur devrait s'établir à 5,41 euros/véhicules-km en 2014 et 2015, alors qu'il a atteint 6,14 euros/véhicules-km en 2013.

La cible en matière taux de remplissage est fixée à 39 % en 2015 , soit un pourcentage plus élevé qu'en 2014. Cette information constitue un bon indicateur de l'attractivité des TET, qui demeure faible .

Le second objectif du programme 785, intitulé « Améliorer la qualité et la régularité des services nationaux de transport conventionnés », comporte un unique indicateur de régularité (retard inférieur à dix minutes) des TET hors trains de nuit, qui s'établirait en 2014 à 90 % . Cet indicateur reflète non seulement la qualité du service rendu aux voyageurs, mais aussi indirectement celle des voies.

La performance du programme 786 est évaluée par un objectif , intitulé « Améliorer l'utilisation du matériel roulant ». Le premier indicateur relatif à l'efficience de la gestion, analogue à l'indicateur 1.1 du programme 785, mesure la contribution au matériel roulant rapportée aux véhicules-kilomètres. Il devrait augmenter puisque le ratio prévisionnel de 3,18 euros/véhicules-km en 2015 comme en 2014.

LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

À l'initiative de notre collègue député David Habib, avec un avis favorable de la commission des finances et de sagesse du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un article rattaché 50 quinquies tendant à créer un document de politique transversale consacré à la politique maritime de la France.

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* ¹ Article 16 de la loi n° 2014-891 du 8 août 2014 de finances rectificative pour 2014.

* ² Conseil d'État, section des finances, avis n° 381.058, 11 décembre 2007.

* ³ Rapport au nom de la commission des finances, n° 156, Tome III, annexe 10 b (2013-2014), fait par Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, rapporteur spécial, p. 9 et s.

* ⁴ AFITF, Rapport d'activité 2013, octobre 2014.

* ⁵ Dont 1 580 millions d'euros proviennent de l'AFITF et 384 millions d'euros des collectivités territoriales.

* ⁶ Cour des comptes, Analyse de l'exécution du budget de l'État par mission et par programme, exercice 2013, Écologie, développement et aménagement durables, mai 2014.

* ⁷ Extrait du site du Comité national des pêches maritimes et des élevages marins : « Les caisses de chômage intempéries sont des systèmes de garantie financière auxquels peuvent adhérer tous les marins actifs embarqués à bord d'un navire de pêche. Une indemnité peut être versée aux pêcheurs arrêtés en raison d'évènements d'ordre météorologique ou technique interdisant l'exercice de leur métier ».

* ⁸ Les modalités de calcul de cette compensation sont précisées par l'annexe du règlement OSP.

* ⁹ La convention prévoit ainsi un investissement de la SNCF de près de 302 millions d'euros sur 2011-2013, qui devrait permettre de prolonger la durée de vie des trains jusqu'en 2015.

* ¹⁰ Loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.

* ¹¹ Décret n° 2011-914 du 29 juillet 2011 portant approbation de modifications du cahier des charges de la Société nationale des chemins de fer français.

* ¹² Soit les charges de circulation des trains, les charges au sol, les charges de maintenance courante des matériels roulants, les charges de structure et de distribution, les charges d'énergie, les prestations spécifiques en gares et points d'arrêt, les péages d'infrastructure acquittés auprès de Réseau ferré de France, les prestations communes des services en gares et points d'arrêt, et les locations de matériels roulants .