MM. Michel Bouvard et Thierry Carcenac, rapporteurs spéciaux

PREMIÈRE PARTIE :
LA MISSION « GESTION DES FINANCES PUBLIQUES
ET DES RESSOURCES HUMAINES »

I. LA MISSION « GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES RESSOURCES HUMAINES » EN 2015

A. LE PILOTAGE DES FINANCES ET DES RESSOURCES HUMAINES

La mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » est la principale mission du pôle économique et financier de l'Etat . En 2015, les crédits de la mission sont répartis entre cinq programmes aux finalités très différentes, qui peuvent être classés en deux catégories :

- d'une part, pour 87 % des crédits de la mission, les programmes opérationnels de politique fiscale, comptable et douanière , pilotée par les deux grandes directions à réseaux du pôle économique et financier de l'Etat, la direction générale des finances publiques (DGFiP, programme 156) et la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI, programme 302) ;

- d'autre part, pour 13 % des crédits de la mission, des programmes correspondant à des politiques de pilotage ou de coordination à dimension interministérielle : structures d'État-major et politiques économiques et financières transversales (programme 218, fusionné avec le programme 221 supprimé), formation et action sociale interministérielle (programme 148) ; entretien des bâtiments de l'Etat (programme 309).

Répartition par programme des crédits pour 2015 de la mission
« Gestion des finances publiques et des ressources humaines »

(en CP) (en millions d'euros)

PLF 2015

Programme 156 - Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local

8 236,8

73%

Programme 302 - Facilitation et sécurisation des échanges

1 587,2

14%

Programme 218 - Conduite et pilotage des politiques économiques et financières

1 066,6

9%

Programme 148 - Fonction publique

204,8

2%

Programme 309 - Entretien des bâtiments de l'Etat

166,0

1%

Total pour la mission

11 261,4

100%

Source : projet annuel de performances, PLF 2015

Répartition par programme des crédits pour 2015 de la mission
« Gestion des finances publiques et des ressources humaines »
(en euros)

Autorisations d'engagement

Exécution 2013

LFI 2014

PLF 2015

Variation 2015/2014

Programme 156 -
Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local

8 328 769 271

8 553 303 239

8 337 640 714

-2,52%

-215 662 525

Programme 302 -
Facilitation et sécurisation des échanges

1 606 891 977

1 630 566 625

1 574 557 897

-3,43%

-56 008 728

Programme 218 -
Conduite et pilotage des politiques économiques et financières

1 029 396 562

1 106 112 916

1 102 898 580

-0,29%

-3 214 336

Programme 148 -
Fonction publique

197 005 249

200 849 459

201 883 924

0,52%

1 034 465

Programme 309 -
Entretien des bâtiments de l'Etat

176 669 281

158 775 659

156 000 000

-1,75%

-2 775 659

Total 2015

11 338 732 340

11 649 607 898

11 372 981 115

-2,37%

-276 626 783

Crédits de paiement

Exécution 2013

LFI 2014

PLF 2015

Variation 2015/2014

Programme 156 -
Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local

8 348 630 882

8 348 768 239

8 236 824 405

-1,34%

-111 943 834

Programme 302 -
Facilitation et sécurisation des échanges

1 597 543 929

1 595 307 781

1 587 241 888

-0,51%

-8 065 893

Programme 218 -
Conduite et pilotage des politiques économiques et financières

1 076 258 233

1 107 045 920

1 066 557 865

-3,66%

-40 488 055

Programme 148 -
Fonction publique

203 313 723

206 290 265

204 824 731

-0,71%

-1 465 534

Programme 309 -
Entretien des bâtiments de l'Etat

169 811 421

168 775 659

166 000 000

-1,64%

-2 775 659

Total 2015

11 395 558 188

11 426 187 864

11 261 448 889

-1,44%

-164 738 975

Source : PLF 2015, loi de règlement 2013. Hors fonds de concours et attribution de produits.

B. LES ENJEUX BUDGÉTAIRES POUR 2015 : UNE BAISSE DES DÉPENSES DE PERSONNEL, UNE CHUTE DES INVESTISSEMENTS

1. Une mission fortement sollicitée dans la réduction des dépenses publiques

Les crédits demandés au titre de l'année 2015 pour la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » s'élèvent à 11,4 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 11,3 milliards d'euros en crédits de paiement (CP). Cela représente une baisse de 2,4 % en AE et 1,4 % en CP des dépenses par rapport aux crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2014, soit près de 277 millions d'euros en AE et 165 millions d'euros en CP , comme le montre le tableau ci-après.

Cette diminution nette des crédits marque la forte contribution de la mission à l'effort de maîtrise de la dépense publique . Cet effort s'inscrit dans la continuité de celui consenti les années précédentes : pour mémoire, la réduction des crédits prévue par la loi de finances pour 2014 était de 1,5 % en CP, soit 177 millions d'euros.

La DGFiP, qui représente 73 % du total des crédits et 83 % des emplois de la mission (110 066 ETPT sur 132 202 ETPT), apporte la plus forte contribution aux économies prévues en 2015 , soit près de 112 millions d'euros en CP, ce qui représente une baisse de 1,34 % sur un an. En AE, ce sont toutefois les crédits de la DGDDI qui affichent la plus forte baisse, soit 3,4 %.

La programmation pluriannuelle 1 ( * ) fait, de même, apparaître un effort soutenu de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ». Hors contribution au CAS « Pensions », les crédits de la mission devraient ainsi passer de 8,7 milliards d'euros en 2014 à 8,2 milliards d'euros en 2017, soit une baisse de 5,9 % . On notera également que la prévision retenue en projet de loi de finances pour 2015, soit 8,55 milliards d'euros, est inférieure à la prévision envisagée par la précédente loi de programmation des finances publiques, qui était de 8,62 milliards d'euros 2 ( * ) .

Plafond des crédits dans le cadre du budget triennal de la mission
« Gestion des finances publiques et des ressources humaines »

(en CP, hors CAS « Pensions ») (en millions d'euros)

LFI 2014
(format 2015)

PLF 2015

Prévision 2016

Prévision 2017

8 697

8 554

8 371

8 186

Source : PLF 2015, PJLPFP 2014-2019.

La mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » est ainsi l'une des missions dont les crédits affichent la plus forte baisse dans la programmation triennale 2014-2017 , comme le montre le tableau ci-après.

Programmation triennale 2014-2017 des crédits de paiement
des missions du budget général de l'État

Source : rapport n° 55 (2014-2015) fait par Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances, sur le PLPFP 2014-2019, 29 octobre 2014.

2. Un effort qui repose avant tout sur les dépenses de personnel

Les crédits affectés à la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » sont composés à 77 % de dépenses de personnel , soit 8,7 milliards d'euros sur un total de 11,4 milliards d'euros. Par conséquent, les crédits de personnel représentent le principal levier de maîtrise des dépenses de la mission : une hausse d'un point de la masse salariale représente un coût supplémentaire de 90 millions d'euros.

Répartition par titre des crédits pour 2015 de la mission
« Gestion des finances publiques et des ressources humaines »

(en CP) (en millions d'euros)

PLF 2015

Titre 2 : personnel

8 720,7

77%

Autres dépenses :

2 540,7

22%

Titre 3 : fonctionnement

2 048,3

18%

Titre 5 : investissement

228,2

2%

Titre 6 : intervention

263,5

2%

Titre 7 : opérations financières

0,6

0%

Total pour la mission

11 373,0

100%

Source : projet annuel de performances, PLF 2015

En 2015, les crédits de personnel sont en baisse de 1,2 % , soit une économie de presque 105 millions d'euros. Cette forte baisse, supérieure à celle de l'année dernière (- 0,87 %). Hors CAS « Pensions », la masse salariale de la mission représente 6 013,5 millions d'euros, en baisse de 1,4 % par rapport à la loi de finances pour 2014.

Répartition par titre des crédits pour 2015 de la mission
« Gestion des finances publiques et des ressources humaines »

(en euros)

Autorisations d'engagement

Exécution 2013

LFI 2014

PLF 2015

Variation
2015/2014

T 2 : personnel

8 739 085 316

8 825 549 934

8 720 742 247

-1,19%

-104 807 687

Autres dépenses :

2 599 647 024

2 824 057 964

2 652 238 868

-6,08%

-171 819 096

T 3 : fonctionnement

2 108 474 556

2 245 207 059

2 172 982 493

-3,22%

-72 224 566

T 5 : investissement

209 061 319

304 225 473

215 102 615

-29,30%

-89 122 858

T 6 : intervention

281 921 115

274 315 432

263 543 760

-3,93%

-10 771 672

T 7 : op. financières

190 034

310 000

610 000

96,77%

300 000

Total mission

11 338 732 340

11 649 607 898

11 372 981 115

-2,37%

-276 626 783

Crédits de paiement

Exécution 2013

LFI 2014

PLF 2015

Variation
2015/2014

T 2 : personnel

8 739 085 316

8 825 549 934

8 720 742 247

-1,19%

-104 807 687

Autres dépenses :

2 656 472 872

2 600 637 930

2 540 706 642

-2,30%

-59 931 288

T 3 : fonctionnement

2 138 991 736

2 039 902 172

2 048 319 181

0,41%

8 417 009

T 5 : investissement

228 615 041

291 110 326

228 233 701

-21,60%

-62 876 625

T 6 : intervention

288 675 241

269 315 432

263 543 760

-2,14%

-5 771 672

T 7 : op. financières

190 854

310 000

610 000

96,77%

300 000

Total mission

11 395 558 188

11 426 187 864

11 261 448 889

-1,44%

-164 738 975

Source : PLF 2015, loi de règlement 2013. Hors fonds de concours et attribution de produits.

La baisse des crédits de personnel correspond à la suppression de 2 400 équivalents temps plein (ETP) , un chiffre comparable à celui de l'année dernière (2 424 suppressions prévues en loi de finances pour 2014). Cette baisse est principalement supportée par la DGFiP, où 2 000 ETP sont supprimés.

Répartition des effectifs de la mission
« Gestion des finances publiques et des ressources humaines »

(Plafonds exprimés en ETPT, suppressions exprimées en ETP)

LFI
2014

Prévision 2014

PLF
2015

% des ETPT
de la mission

ETP supprimés
en 2015

Programme 156 - Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local

111 990

109 650

110 066

83,26%

-2 000

Programme 302 - Facilitation et sécurisation des échanges

16 662

16 510

16 396

12,40%

-250

Programme 218 - Conduite et pilotage des politiques économiques et financières

5 824

5 649

5 740

4,34%

-150

Total pour la mission

134 476

131 809

132 202

100,00%

-2 400

Source : questionnaire budgétaire et PLF 2015.

Sur l'ensemble du périmètre du ministère des finances et des comptes publics, sont 2 491 ETP qui seront supprimés en 2015. Comme le montre le tableau ci-après, le pôle économique et financier de l'État apporte donc la deuxième plus forte contribution à la baisse du schéma d'emplois en 2015, derrière le ministère de la défense et ses 7 500 suppressions de postes. Cette tendance est identique à celle des années précédentes.

Schéma d'emplois du budget général de l'État pour les années 2013, 2014 et 2015

Nombre d'emplois supprimés (ETP)

Plafond (ETPT)

LFI 2013

LFI 2014

PLF 2015

PLF 2015

Affaires étrangères

-184

-196

-220

14 235

Affaires sociales et santé

-186

-223

-150

10 305

Agriculture, agroalimentaire et forêt

-80

-81

-25

31 035

Culture et communication

-15

-83

15

10 961

Défense

-7 234

-7 881

-7 500

265 846

Écologie, développement durable et énergie

-614

-522

-515

33 763

Économie, industrie et numérique

-49

-24

-55

6 467

Éducation nationale, enseignement supérieur et recherche

8 781

8 804

9 421

983 831

Finances et comptes publics

-2 313

-2 542

-2 491

139 504

Intérieur

-134

-289

116

278 591

Justice

480

555

600

78 941

Logement, égalité des territoires et ruralité

-662

-697

-319

12 807

Outre-mer

0

0

2

5 309

Services du Premier ministre

34

142

94

10 284

Travail, emploi et dialogue social

-141

-137

-150

9 750

Total budget général

-2 317

-3 174

-1 177

1 891 629

Source : PLF 2015.

La répartition par catégorie d'emploi des ETPT prévus pour 2015 au titre de la mission est exposée dans le tableau ci-après.

Répartition par catégorie des emplois de la mission
« Gestion des finances publiques et des ressources humaines »

(Plafonds exprimés en ETPT)

Catégorie d'emploi

A+

A

B

C

Total

Programme 156

1 748

30 229

40 951

37 138

110 066

Programme 302

156

3 864

7 091

5 285

16 396

Programme 218

954

1 802

1 717

1 267

5 740

Total pour la mission

2 858

35 895

49 759

43 690

132 202

Source : projet annuel de performances, PLF 2015.

3. Des gains de productivité attendus malgré des coûts de fonctionnement contraints

Les crédits de fonctionnement de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » affichent également une baisse de 3,2 % en AE, soit 72 millions d'euros .

D'après les annonces du Gouvernement, ces économies reposent avant tout sur les gains d'efficience permis par la simplification des procédures et la dématérialisation des relations avec les usagers , et notamment la télédéclaration des impôts pour l'administration fiscale, et l'automatisation du processus de dédouanement pour la douane. Certaines des cinquante nouvelles mesures annoncées lors du « Conseil de la simplification » du 30 octobre 2014 par le secrétaire d'État à la réforme de l'État et à la simplification, Thierry Mandon, auront d'ailleurs un impact sur les services relevant de la mission, notamment la déclaration fiscale simplifiée.

Toutefois, les crédits de fonctionnement affichent une hausse de 0,4 % en CP, soit 8 millions d'euros : alors que les gains d'efficience attendus de la dématérialisation et de la simplification ne produiront leurs - probables - effets qu'à moyen terme, les dépenses de fonctionnement courant, elles, continuent à augmenter de manière préoccupante .

De plus, les gains d'efficience produits par la dématérialisation et la simplification des procédures sont par définition des gains diffus, difficiles à chiffrer, et parfois compensés par la création de nouvelles procédures . Enfin, il convient de rappeler que les gains d'efficience attendus en 2014 du fait de la mise en place de l'opérateur national de paye (ONP) ne seront finalement pas constatés (cf. infra ). Pour l'ensemble de ces raisons, il convient de faire preuve de prudence sur le montant des économies attendues, et de vigilance sur le maintien de l'effort dans la durée .

4. Des programmes d'investissement achevés... ou interrompus

Alors que le Gouvernement présente les efforts de la mission comme reposant sur des économies de fonctionnement, ce sont, de loin, les crédits d'investissement qui connaissent la plus forte baisse . En proportion des crédits ouverts en loi de finances pour 2014, la baisse prévue par le projet de loi de finances pour 2015 atteint - 29,3 % en AE et - 21,6 % en CP , soit près de 89 millions d'euros en AE, et 63 millions d'euros en CP . Elle est bien plus forte, en proportion comme en valeur absolue, que celle que connaissent les crédits de fonctionnement.

Cette baisse s'explique en partie par l'arrivée à leur terme de plusieurs grands programmes d'investissement , notamment à la DGDDI.

Toutefois, vos rapporteurs spéciaux voient aussi dans cette baisse le signe que les investissements sont les premières dépenses à être reportées - si ce n'est abandonnées - dans le cadre des efforts budgétaires portés par la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ». Il y a lieu de s'inquiéter du fait que certaines économies sur les dépenses d'investissement puissent être réalisées dans une perspective de court terme, au détriment des économies de long terme dont elles sont pourtant porteuses.

Par ailleurs, vos rapporteurs spéciaux notent que les économies sur les crédits d'investissement résultent parfois de l'interruption de certains projets majeurs, au premier rang desquels figurent l'opérateur national de paye (ONP) et l'écotaxe (cf. infra ) : dans ce cas, il ne faut pas tant se féliciter des « économies » prévues pour 2015 que déplorer les pertes nettes, parfois très importantes, qui résultent de l'abandon de ces projets - quelles qu'en soient les raisons.


* 1 Projet de loi de programmation des finances publiques (PLPFP) pour les années 2014 à 2019.

* 2 Loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017.