Mission "Immigration, asile et intégration"

M. Roger KAROUTCHI, rapporteur spécial

• LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
  
• ANALYSE GÉNÉRALE DE LA MISSION
  
  • I. UN BUDGET TRIENNAL EN HAUSSE MARQUÉ PAR LA MISE EN oeUVRE DES RÉFORMES DE L'ASILE ET DE L'IMMIGRATION
    
    • A. LES RÉFORMES ATTENDUES EN 2015, PANACÉES D'UNE NOUVELLE STRATÉGIE D'IMMIGRATION ?
      
      • 1. Accélérer le traitement de l'asile, centraliser la gestion de l'asile et renforcer le parcours d'intégration des étrangers : la réforme de l'asile et la réforme de l'immigration
        
        • a) La réforme de l'asile
          
        • b) La réforme du droit des étrangers
          
      • 2. Des réformes coûteuses à court terme
        
      • 3. Des premiers éléments, insuffisants, de budgétisation des réformes
        
    • B. UNE HAUSSE DU BUDGET TRIENNAL PROBABLEMENT INSUFFISANTE
      
  • II. UNE MISSION STABLE, CONCENTRÉE SUR LES DÉPENSES LIÉES AUX DEMANDES D'ASILE
    
    • A. UNE MAQUETTE RELATIVEMENT STABLE
      
    • B. UNE CONCENTRATION SUR LES DÉPENSES D'ASILE
      
    • C. UNE POLITIQUE PLUS LARGE QUE LA SEULE MISSION « IMMIGRATION, ASILE ET INTÉGRATION »
      
• ANALYSE PAR PROGRAMME
  
  • I. LE PROGRAMME 303 « IMMIGRATION ET ASILE »
    
    • A. UN PROGRAMME CENTRÉ SUR L'ASILE ET L'IMMIGRATION IRRÉGULIÈRE
      
    • B. LES DÉPENSES LIÉES À L'ASILE : DES ÉVOLUTIONS INQUIÉTANTES, UNE BUDGÉTISATION INSUFFISANTE À FLUX CONSTANT
      
      • 1. Les prévisions d'évolution des demandes d'asile
        
      • 2. La poursuite de l'effort sur les moyens de l'OFPRA pour réduire les délais d'examen des demandes d'asile
        
      • 3. L'hébergement en CADA : la pérennisation des places créées en 2013 et 2014
        
      • 4. L'hébergement d'urgence et l'allocation temporaire d'attente : des budgétisations divergentes
        
        • a) Une exécution budgétaire 2014 difficile
          
        • b) Un même public, des évolutions divergentes pour un financement qui restera probablement insuffisant
          
    • C. LA LUTTE CONTRE L'IMMIGRATION IRRÉGULIÈRE : LA STABILITÉ DE LA POLITIQUE MENÉE ET LA DIFFICULTÉ D'UNE RÉORIENTATION VERS L'ASSIGNATION À RÉSIDENCE
      
    • D. DES CRÉDITS DE SOUTIEN EN LÉGÈRE BAISSE, À L'EXCEPTION DES DÉPENSES INFORMATIQUES CROISSANTES
      
  • II. LE PROGRAMME 104 « INTÉGRATION ET ACCÈS À LA NATIONALITÉ FRANÇAISE »
    
    • A. L'OFFICE FRANÇAIS DE L'IMMIGRATION ET DE L'INTÉGRATION : STABILITÉ DES CRÉDITS, AUGMENTATION DES MISSIONS
      
    • B. LA CONCENTRATION DES CRÉDITS D'INTÉGRATION SUR LA FORMATION LINGUISTIQUE
      
    • C. DES ACTIONS D'INTÉGRATION DES RÉFUGIÉS LIMITÉES AUX CENTRES PROVISOIRES D'HÉBERGEMENT
      

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LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

ANALYSE GÉNÉRALE DE LA MISSION

I. UN BUDGET TRIENNAL EN HAUSSE MARQUÉ PAR LA MISE EN oeUVRE DES RÉFORMES DE L'ASILE ET DE L'IMMIGRATION

A. LES RÉFORMES ATTENDUES EN 2015, PANACÉES D'UNE NOUVELLE STRATÉGIE D'IMMIGRATION ?

1. Accélérer le traitement de l'asile, centraliser la gestion de l'asile et renforcer le parcours d'intégration des étrangers : la réforme de l'asile et la réforme de l'immigration

Le 23 juillet 2014, le conseil des ministres a adopté deux projets de loi qui ont été déposés sur le bureau de l'Assemblée nationale, qui ont vocation à refondre la politique publique portée par les crédits de la mission « Immigration, asile et intégration ».

a) La réforme de l'asile

Le premier de ces textes est le projet de loi relatif à la réforme de l'asile . Ce projet de loi fait suite à un travail de concertation nationale entre l'Etat et les acteurs, notamment associatifs, de l'asile, mené en 2013 sous l'égide de notre collègue Valérie Létard et de notre collègue député Jean-Louis Touraine ^{1 ( * )} . Le constat de départ de cette réforme rejoint celui mis en évidence par de nombreux autres rapports parlementaires, dont celui de nos collègues députés Jeanine Dubié et Arnaud Richard au nom du comité d'évaluation et de contrôle des politiques publiques de l'Assemblée nationale ^{2 ( * )} , et ceux présentés par votre rapporteur spécial ^{3 ( * )} : un système d'asile engorgé , incapable de faire face à l'afflux des demandeurs d'asile dont la très grande majorité sont en réalité poussés par des motivations économiques. L'allongement des délais d'examen des demandes et la saturation des dispositifs standards d'hébergement des réfugiés a ainsi conduit, dans les dernières années, à une augmentation du coût du système d'asile, et, dans le même temps, à une moindre acceptabilité sociale et politique, sans parvenir à protéger efficacement ceux qui répondent véritablement aux critères de l'asile.

Par ailleurs, la réforme de l'asile vise également à transposer les deux directives européennes qui harmonisent, tout en les renforçant, les garanties offertes par les Etats membres aux demandeurs d'asile ^{4 ( * )} .

En conséquence, la réforme présente deux principaux axes :

• Elle modifie les procédures applicables devant l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) .

De nouvelles garanties procédurales sont apportées, conformément aux exigences posées par la directive : examen de la vulnérabilité du demandeur ; présence d'un tiers à l'entretien devant l'OFPRA ; caractère suspensif du recours contre les décisions de l'OFPRA.

Dans le même temps, le traitement des demandes les moins fondées sera accéléré : procédure d'irrecevabilité ; clôture du dossier et perte des droits en cas de non coopération ; procédure accélérée élargie (remplaçant la procédure prioritaire actuelle, limitée aux seules demandes issues des pays d'origine sûrs).

L'objectif est de parvenir à une durée moyenne de traitement de la demande de trois mois devant l'OFPRA et de six mois devant la chambre d'appel, la Cour nationale du droit d'asile (CNDA).

• Elle revoit les conditions d'accueil (hébergement, allocations) des demandeurs d'asile , afin qu'elles soient, selon l'exposé des motifs du projet de loi « plus justes et plus équitables mais aussi, dans une certaine mesure, plus directives ».

Il s'agit notamment de mettre en place, sous l'égide de l'Office français d'immigration et d'intégration (OFII), un système d'orientation contraignante des demandeurs d'asile vers des dispositifs d'hébergement dans d'autres régions que celles où ils se présentent. Pour répondre aux demandes, l'hébergement en centre d'accueil des demandeurs d'asile (CADA) devra être la norme. Par ailleurs, l'allocation versée aux demandeurs d'asile ne pouvant être hébergés en CADA, aujourd'hui l'allocation temporaire d'attente (ATA), sera modifiée et familialisée .

b) La réforme du droit des étrangers

Également adopté le 23 juillet 2014 par le conseil des ministres, le projet de loi relatif au droit des étrangers en France s'articule autour de trois principaux axes .

• Le premier vise à rénover le parcours d'intégration des étrangers en situation régulière .

En particulier, il vise à mettre en place un contrat personnalisé fixant le parcours d'accueil et d'intégration des primo-arrivants. Dans ce cadre, l'objectif d'apprentissage de la langue française est renforcé. Par ailleurs, ce parcours est mieux articulé à la délivrance des titres de séjours de longue durée.

• Le deuxième axe est d' améliorer l'attractivité de la France en simplifiant le parcours des étudiants étrangers et en créant une carte « propre aux talents internationaux ».

• Enfin, le troisième axe de la réforme est relatif aux étrangers en situation irrégulière , afin d'ajuster la procédure de reconduite à la frontière pour la mettre en conformité avec les nouvelles exigences européennes, en particulier en mettant la priorité à l'assignation à résidence plutôt que le placement en rétention.

2. Des réformes coûteuses à court terme

L'engorgement du système d'asile constaté depuis plusieurs années s'est traduit par une explosion des dépenses du programme 303 (action  2 : « Garantie du droit d'asile »), passant de 340 millions d'euros en 2008 à probablement plus de 600 millions d'euros en 2014 , comme l'illustre le graphique ci-dessous.

Évolution des dépenses exécutées liées à l'asile du programme 303 depuis 2008

(en millions d'euros)

(1) 2014 : dépense prévisionnelle au 15 septembre 2014 sur la base des éléments fournis dans les réponses au questionnaire budgétaire ; reports de charge de 2013 compris.

Source : commission des finances

Dans ce contexte, les deux réformes de l'asile et de l'immigration ont également des impacts, sinon des motivations budgétaires . Elles sont à cet égard de nature à emporter des conséquences en sens contraires.

Ainsi, la réforme de l'asile pourrait certes permettre à terme de réduire les dépenses liées à l'asile, en particulier si elle parvient à réduire effectivement les délais d'examen des demandes devant l'OFPRA et la CNDA . En effet, ce sont ces délais qui conditionnent la durée au cours de laquelle les demandeurs ont droit aux dispositifs d'accueil des CADA ou, alternativement, à l'hébergement d'urgence et à l'ATA. Plus l'examen sera rapide, plus la durée moyenne d'hébergement et de versement de l'allocation sera courte, et plus le coût de l'asile sera réduit.

Par ailleurs, le dispositif de répartition interrégionale des demandeurs d'asile implique que le refus d'un transfert vers une autre région entraînera la perte des droits (hébergement et allocation).

Cependant, d'autres dispositions sont plus coûteuses . Ainsi, l'accroissement des garanties procédurales au sein de l'OFPRA, en particulier la présence obligatoire d'un tiers (avocat, représentant d'une association) à l'entretien du demandeur avec l'officier augmentera les coûts de l'Office. De même, le caractère systématiquement suspensif des recours risque de pousser encore davantage à la multiplication des recours et à l'allongement des délais d'examen.

Enfin, la réforme de l'immigration, en élevant à juste titre l'exigence de maîtrise de la langue française, conduira à une augmentation des dépenses de formation linguistique au sein de l'OFII puis, dans un deuxième temps, par les associations actives dans le domaine de l'intégration et financées par le programme 104.

Au total, l'effet « budgétaire » de la réforme reste incertain . À court terme, elle risque de porter les crédits plutôt à la hausse, avec l'augmentation immédiate des moyens de l'OFPRA et de l'OFII pour faire face aux nouvelles exigences et missions. À long terme, elle peut être source d'économie à condition de parvenir à maîtriser les délais d'examen des demandes. En définitive, il ne faut pas tout attendre de la mise en oeuvre des réformes : c'est à condition d'une évolution des esprits et des priorités stratégiques , qui remette l'intégration des étrangers en situation régulière au coeur de notre politique d'immigration, que la question de l'immigration pourra perdre une partie de la passion, sinon du danger politique qu'elle représente aujourd'hui.

3. Des premiers éléments, insuffisants, de budgétisation des réformes

Le projet de loi de finances pour 2015 ne porte que des traces minimes de ces réformes , qui devraient être adoptées définitivement par le Parlement au cours de l'année 2015.

Quatre principales évolutions dans la budgétisation sont présentées comme des premiers effets des deux réformes.

• Afin de répondre aux nouvelles garanties procédurales et de poursuivre le mouvement de réduction des délais d'examen, les crédits et les effectifs de l'OFPRA sont en hausse conséquente par rapport à la loi de finances pour 2014 . Ainsi, la subvention pour charges de service public à l'opérateur progresse de 6,7 millions d'euros pour atteindre 46 millions d'euros. Surtout, à rebours des efforts demandés à l'ensemble des opérateurs de l'Etat, son plafond d'emploi est relevé de 55 équivalents temps plein travaillé (ETPT).

• Les crédits destinés aux CADA sont en légère augmentation (+ 7 millions d'euros), pour tenir compte de la pérennisation en année pleine des 4 000 nouvelles places créées en 2013 et 2014. A l'inverse, les crédits destinés à l'hébergement d'urgence et, surtout, à l'ATA, refluent à des niveaux très significativement inférieurs à la consommation constatée en 2013 et prévisionnelle pour 2014. A cet égard, le projet de loi de finances pour 2015 semble anticiper une réorientation des publics vers les CADA et, partant, une réduction des dépenses de l'ATA et de l'hébergement d'urgence qui, pourtant, ne pourra être intégralement mise en oeuvre dès 2015.

• Au sein des crédits d'hébergement des étrangers en situation irrégulière, soit 23 millions d'euros, une ligne spécifique de 1 million d'euros est prévue pour l'assignation à résidence , qui doit devenir la norme de la rétention administrative. Elle semble cependant insuffisante pour correspondre à la réorientation qu'exigent les textes européens.

• Enfin, les intitulés des actions du programme 104 relatif à l'intégration sont modifiés , afin de tenir compte de l'idée, promue par la réforme de l'immigration, d'une intégration en deux phases : la première phase, plus contraignante, est suivie par l'OFII autour du contrat personnalisé dans le cadre de l'« accueil des étrangers primo-arrivants » (action  11) ; la seconde phase, mise en oeuvre par le milieu associatif en fonction des situations individuelles de chaque étranger, correspond à l'action  12 « Accompagnement des étrangers primo-arrivants ». Cependant, les conséquences strictement budgétaires de la réforme de l'immigration ne sont pas tirées . En particulier, les moyens de l'OFII ne sont pas augmentés malgré les nouvelles missions qui lui sont confiées par la réforme de l'asile (orientation des demandeurs d'asile ; versement de l'allocation) et, surtout, malgré le relèvement du niveau de langue exigé des étrangers primo-arrivants au terme de leur parcours d'intégration.

B. UNE HAUSSE DU BUDGET TRIENNAL PROBABLEMENT INSUFFISANTE

Le budget triennal pour les années 2015 à 2017 prévoit une légère hausse des dépenses , avec un plafond passant de 666 millions d'euros en 2014 à 674 millions d'euros en 2017 . Cette faible augmentation, de huit millions d'euros sur la période, traduit certes une trajectoire de dépenses plus crédible que celle développée dans le précédent budget triennal, qui prévoyait une baisse irréaliste des crédits. Votre rapporteur spécial l'avait d'ailleurs souligné lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2013 qui accompagnait la présentation du triennal 2013-2015 : « A périmètre et flux de demandeurs d'asile constants, une telle réduction, s'agissant de dépenses essentiellement contraintes, semble peu crédible. Pour être effective, elle devrait nécessiter à la fois une amélioration des dispositifs de garantie du droit d'asile pour en limiter structurellement le coût, et une forte réduction des dépenses d'intervention dites pilotables, notamment celles destinées aux actions d'intégration des étrangers ».

Cependant, le plafond de dépense de 2017 reste inférieur de plus de 30 millions d'euros à la dépense constatée en 2013 et de plus de 100 millions d'euros à la dépense prévisionnelle 2014 , comme l'illustre le tableau ci-dessous. En conséquence, il y a tout lieu de penser que la sous-budgétisation chronique des dépenses, en particulier celles liées à l'asile, soit poursuivie lors des deux prochains exercices.

Plafonds des crédits de paiement des programmations pluriannuelles

(en millions d'euros)

(1) Exécution 2014 prévisionnelle, sur la base des dépenses prévisionnelles actualisées d'asile actualisées au 15 septembre 2014.

Source : Commission des finances

En tout état de cause, il convient de souligner que la principale hypothèque sur le niveau de la dépense de la présente mission est la dynamique de la demande d'asile . Si elle se maintient à des niveaux comparables aux années 2013 et 2014 (entre 60 000 et 70 000 demandes d'asile déposées chaque année), les crédits de CADA, d'hébergement d'urgence et d'allocation temporaire d'attente, qui en sont directement tributaire et qui représentent la plus grande part des crédits de la mission, ne pourront que difficilement être réduits. Seule une amélioration très significative des délais de traitement des demandes d'asile pourrait laisser entrevoir une diminution sensible des dépenses.

A cet égard, votre rapporteur spécial constate que les années 2013 et, surtout 2014, marquent une augmentation significative des demandes d'asile au sein de l'Union européenne . En particulier, le nombre de demandeurs en provenance des pays du Moyen-Orient , au premier rang desquels la Syrie et l'Irak, seraient en forte augmentation. Ainsi, en 2013, 435 000 nouveaux demandeurs d'asile ont été recensés dans l'Union européenne, contre environ 330 000 en 2013. Les Syriens sont, avec 12 % des demandeurs, la première nationalité des demandeurs d'asile.

Cependant, la France n'est pas la première destination de ces migrants . En particulier, c'est l'Allemagne qui est devenue de loin, en 2013, la première destination, avec 127 000 demandeurs d'asile, soit près de 30 % de l'ensemble des demandeurs de l'Union, et une progression de plus de 63 % par rapport à l'année 2013. Cette évolution semble se poursuivre en 2014 puisque sur les neuf premiers mois de 2014, le nombre de demandeurs a encore progressé de 57 % en Allemagne ^{5 ( * )} .

II. UNE MISSION STABLE, CONCENTRÉE SUR LES DÉPENSES LIÉES AUX DEMANDES D'ASILE

A. UNE MAQUETTE RELATIVEMENT STABLE

L'architecture de la mission « Immigration, asile et intégration » est globalement stable par rapport à la loi de finances pour 2014. Elle reste constituée de deux programmes seulement :

- le programme 303 « Immigration et asile » , qui porte notamment les dépenses liées aux demandes d'asile et les crédits de lutte contre l'immigration irrégulière ;

- le programme 104 « Intégration et accès à la nationalité française » , qui porte les crédits de l'intégration des étrangers en situation régulière, en particulier la subvention de l'Etat à l'OFII, les crédits d'intégration des étrangers et les dépenses liées à l'hébergement des réfugiés.

Deux mesures de transfert mineures sont à noter. Au programme  303, l'action  4 porte les dépenses de fonctionnement de la direction générale des étrangers en France, « état-major » de la politique d'immigration et d'intégration rattaché au ministère de l'intérieur. Or, à compter de 2015, dans le cadre du déménagement des services parisiens vers un site unique, les loyers budgétaires seront désormais portés par le programme  216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat ». Cela correspond à une diminution d'environ 5 millions d'euros des crédits de paiement de cette action.

Au programme  104, les crédits de fonctionnement de la Cité nationale de l'histoire de l'immigration disparaissent pour être désormais rassemblés au sein du programme  224 de la mission « Culture » (2,4 million d'euros en 2014).

Il convient de noter que, sans que cela emporte de modification de périmètre ni d'évolution des crédits qui leur sont destinés, les actions du programme  104 reçoivent de nouveaux intitulés qui visent, selon les termes du projet annuel de performances, à mieux correspondre aux nouvelles « phases » d'intégration des étrangers conformément au projet de loi relatif à l'immigration précédemment mentionné :

- l'action  11 « Accueil des primo-arrivants » portera la première phase du parcours d'intégration, pris en charge par l'OFII ;

- l'action  12 « Action d'intégration des étrangers en situation régulière » portera la seconde phase de ce parcours, en accompagnant les étrangers vers le niveau de langue supplémentaire (A2) qui constituera désormais une condition de délivrance de la carte de résident ;

- l'action  14 « Naturalisation et accès à la nationalité française » porte les crédits de la sous-direction de la naturalisation, qui « constitue l'aboutissement d'un parcours d'intégration réussi » selon les termes du projet annuel de performances.

- l'action  15 « Accompagnement des réfugiés » continue, quant à elle, de financer l'hébergement et l'accompagnement social des personnes à qui le statut de réfugié a été accordé.

En procédant à ces modifications d'intitulés, le Gouvernement s'engage à peu de frais dans la réforme qu'il initie . Votre rapporteur spécial ne peut que regretter que la programmation budgétaire ne prévoie pas en conséquence l'augmentation significative des moyens dédiés à l'intégration, qui conditionnera la réussite de ce parcours rénové, en particulier s'agissant du niveau de langue exigé des étrangers.

B. UNE CONCENTRATION SUR LES DÉPENSES D'ASILE

D'un point de vue budgétaire, la répartition des crédits de la présente mission est très inégale, le programme  303 représentant plus de 90 % des crédits de la mission demandés pour 2015. Ce déséquilibre est d'ailleurs renforcé par le présent projet de loi de finances, puisque les dépenses d'asile continuent d'augmenter, tandis que celles liées à l'intégration continuent de se réduire, comme l'illustre le tableau récapitulatif ci-dessous.

Évolution des autorisations d'engagement et des crédits de paiement de la mission « Immigration, asile et intégration »

(en euros)

Source : commission des finances

Le projet de loi de finances pour 2015 ne fait ainsi que renforcer la concentration de la mission sur quelques dispositifs d'intervention, au premier rang desquels les dispositifs contraints liés à l'accueil des demandeurs d'asile (CADA, hébergement d'urgence, ATA), qui représentent plus des trois quarts des dépenses de la mission, ainsi que les crédits de lutte contre l'immigration irrégulière (frais de fonctionnement des centres de rétention administrative, accompagnement social des étrangers en situation irrégulière, frais de reconduite à la frontière).

Cette répartition témoigne de l'urgence d'une réforme qui permette d'assurer la soutenabilité financière de la présente mission en réduisant la dépense liée à l'asile par un traitement plus efficace des demandes déposées.

Répartition des crédits de paiement demandés pour 2015

(en milliers d'euros)

Source : commission des finances

C. UNE POLITIQUE PLUS LARGE QUE LA SEULE MISSION « IMMIGRATION, ASILE ET INTÉGRATION »

Si le décret d'attribution du 24 mai 2012 confirme que le ministère de l'intérieur est chargé à titre principal de la mise oeuvre des politiques publiques en matière d'immigration, d'asile et d'intégration, sept autres ministères mènent des actions qui y sont rattachées :

- le ministère des affaires étrangères et du développement international , en particulier au titre de la politique des visas dans les consulats ;

- le ministère de la justice , notamment au titre de la justice des étrangers ;

- le ministère des finances et des comptes publics , à travers notamment la question de l'immigration économique ;

- le ministère des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes , en particulier au titre de l'aide médicale d'Etat (AME), mais aussi de la lutte contre les exclusions et la pauvreté (par exemple le revenu de solidarité active qui bénéficie aux réfugiés) ;

- le ministère de la ville, de la jeunesse et des sports , au titre notamment de l'hébergement et de l'accès au logement ;

- le ministère du travail , notamment au titre des autorisations de travail et de la lutte contre le travail illégal ;

- le ministère de la culture et de la communication au titre de la politique linguistique et de la tutelle sur la Cité nationale de l'histoire de l'immigration de la Porte Dorée ;

- le ministère de l'éducation nationale , à travers la scolarisation et l'intégration des jeunes migrants.

En outre, il convient de souligner que le Conseil d'Etat, auquel est rattachée la Cour nationale du droit d'asile, est également partie prenante, du point de vue contentieux, de l'admission et de l'intégration des étrangers.

Au total, le document de politique transversale « Politique française de l'immigration et de l'intégration » estime à environ 4,4 milliards d'euros les dépenses de l'Etat en 2015 liées à l'immigration et à l'intégration des étrangers.

ANALYSE PAR PROGRAMME

I. LE PROGRAMME 303 « IMMIGRATION ET ASILE »

A. UN PROGRAMME CENTRÉ SUR L'ASILE ET L'IMMIGRATION IRRÉGULIÈRE

Le programme  303 « Immigration et asile », qui est, budgétairement, le programme le plus important de la présente mission, est composé de quatre actions :

- l'action 1 « Circulation des étrangers et politique des visas » , qui porte les crédits de fonctionnement de la sous-direction des visas, placée au sein de la direction générale des étrangers en France ;

- l'action 2 « Garantie de l'exercice du droit d'asile » , qui rassemble les crédits destinés au traitement des demandes d'asile par l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA) et l'ensemble du financement des dispositifs d'accompagnement des demandeurs d'asile (centres d'accueil des demandeurs d'asile, hébergement d'urgence, allocation temporaire d'attente) ;

- l'action 3 « Lutte contre l'immigration irrégulière » , qui porte principalement les crédits destinés au fonctionnement des centres et lieux de rétention administrative (CRA), ainsi que les frais d'éloignement des étrangers en situation irrégulière ;

- l'action 4 « Soutien » , qui porte les dépenses de fonctionnement de la direction générale des étrangers en France, à l'exclusion des dépenses de personnel et, désormais, des loyers budgétaires.

De façon générale, les crédits sont prévus en légère progression par rapport à 2014 (+1,25 %) . Cette hausse est essentiellement portée par les crédits destinés à la garantie de l'exercice du droit d'asile, qui augmentent de 2,24 %. A l'inverse, les dépenses d'administration (sous-direction des visas et direction générale des étrangers en France) sont en forte diminution, tandis que les crédits dédiés à la lutte contre l'immigration irrégulière sont stables.

Évolution des actions du programme  303 en AE et en CP

(en millions d'euros)

Source : Commission des finances, à partir du projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2015

Cependant, ces évolutions de crédits doivent être relativisées pour deux principales raisons .

La première est qu' ils ne tiennent pas compte des fonds de concours , qui constituent pourtant une ressource d'appoint essentielle pour les actions du présent programme. Ainsi, les fonds de concours attendus pour 2015 sont chiffrés par le projet annuel de performances à 36,8 millions d'euros , contre 19,2 millions d'euros en 2014. Cette forte augmentation entre les deux exercices s'explique notamment par le fait que le début de la nouvelle programmation budgétaire européenne 2014-2020 semble conduire souvent, en 2015, à solder les crédits restants du programme antérieur tout en recevant les premières dotations des nouveaux programmes européens.

La seconde raison, plus fondamentale, a trait aux écarts entre les crédits prévus en loi de finances initiale et l'exécution réelle des dépenses , qui lui est systématiquement bien supérieure sur ce programme  303, en particulier s'agissant des crédits liés à la demande d'asile. En conséquence, et comme l'illustre le graphique ci-dessous, la comparaison des crédits prévus en loi de finances initiale d'une année sur l'autre est moins éclairante que l'analyse de la dynamique des dépenses constatées .

Prévision et consommation des crédits de paiement du programme  303

(en millions d'euros)

NB : l'exécution 2014 est une exécution prévisionnelle sur la base des dépenses actualisées d'asile au 15 septembre 2014, tenant compte notamment d'un besoin de 40 millions d'euros sur l'hébergement d'urgence et de 98 millions d'euros sur l'allocation temporaire d'attente (y compris le report de charges 2013 sur 2014).

Source : commission des finances

B. LES DÉPENSES LIÉES À L'ASILE : DES ÉVOLUTIONS INQUIÉTANTES, UNE BUDGÉTISATION INSUFFISANTE À FLUX CONSTANT

1. Les prévisions d'évolution des demandes d'asile

L'action  2 du présent programme, relative à la « Garantie de l'exercice du droit d'asile », est l'action budgétairement la plus importante de la mission . En effet, sur l'exécution 2013, elle représente à elle seule 76,9 % des crédits de paiement consommés dans le cadre de la mission .

Or, la dépense de l'action  2 est principalement tributaire de l'évolution de la demande d'asile , sur laquelle les pouvoirs publics ont peu de prise car elle est essentiellement liée à la situation internationale. Or, entre 2007 et 2013, la demande d'asile a connu une augmentation forte et régulière, qui s'est établie à environ 87 % sur la période . En 2013, l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA) a enregistré 66 251 demandes , dont 45 925 premières demandes. Les cinq principaux pays d'origine sont la République démocratique du Congo, le Kosovo, l'Albanie, le Bengladesh et la Russie . Le classement des pays d'origine est relativement stable et, contrairement à la situation en Allemagne notamment, ne fait pas apparaître d'évolution significative en provenance des pays du Moyen-Orient, en particulier de Syrie. Sur le premier semestre 2014, la demande d'asile semble refluer, avec une diminution de 4,4 % du nombre de demandeurs par rapport aux six premiers mois de l'année 2013. D'après les informations communiquées à votre rapporteur spécial, sur les neuf premiers mois de l'année, la demande est en baisse de 4 % par rapport à 2013.

Évolution de la demande d'asile en France

Source : commission des finances

Ce reflux en 2014 s'expliquerait notamment par les effets du classement de trois pays, l'Albanie, le Kosovo et la Géorgie, dans la liste des pays d'origine sûrs déterminée par le conseil d'administration de l'OFPRA. Le signal envoyé par ce classement a conduit certaines filières en provenance de ces pays à se réorienter vers d'autres Etats. Cependant, le Conseil d'Etat a annulé, en octobre, l'inscription du Kosovo, arguant de l'absence d'institutions étatiques solides et de la persistance des violences politiques à l'encontre de certaines minorités ^{6 ( * )} . Ainsi, le flux en provenance du Kosovo pourrait repartir à la hausse dans le dernier trimestre 2014 et en 2015 .

En tout état de cause, le nombre de demandeurs d'asile en France est à comparer à celui actuellement constaté en Allemagne et en Suède , qui ont vu le nombre de demandeurs augmenter respectivement de 69 % et de 23 % entre 2012 et 2013, et encore de 59 % pour les neuf premiers mois de l'année 2014 pour l'Allemagne. Avec 136 000 demandes d'asile enregistrés sur les neuf premiers mois de l'année et une estimation entre 150 000 et 200 000 demandes d'asile déposées sur l'ensemble de 2014, l'Allemagne retrouve des niveaux d'accueil de demandeurs d'asile qu'elle n'avait plus connu depuis le milieu des années 1990 , dans le contexte des guerres en ex-Yougoslavie. Les premières nationalités des demandeurs sont les Syriens, les Serbes et les Afghans.

D'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, cet afflux en Allemagne s'explique par le fait que ce pays n'a pas mené les réformes restreignant le droit d'asile , qui ont été faites dans la plupart des Etats de l'Union européenne, dont la France qui s'apprête à les renforcer. En outre, l'existence d'une forte communauté syrienne en Allemagne, de l'ordre de 50 000 personnes (contre environ 5 000 en France), explique l'orientation outre-Rhin des flux de réfugiés syriens.

Pour prévoir les dépenses 2015, le Gouvernement s'est fondé sur une prévision de 64 200 demandes d'asile . Bien qu'une évolution à la hausse ne soit pas exclue au regard des tensions internationales, cette hypothèse semble malgré tout réaliste.

S'agissant des crédits, il est prévu une augmentation d'environ 1 % des crédits de l'action  2 par rapport à la loi de finances pour 2014. Cette faible hausse, portée par la subvention de l'OFPRA, les CADA et surtout l'hébergement d'urgence, sera cependant, selon toute vraisemblance, insuffisante . Le montant prévu pour 2015 reste en effet inférieur de près de 5 % au montant exécuté en 2013.

Source : commission des finances

2. La poursuite de l'effort sur les moyens de l'OFPRA pour réduire les délais d'examen des demandes d'asile

Les dépenses liées à l'asile les plus importantes sont celles relatives à l'accueil et à l'hébergement des demandeurs. Le niveau de ces dépenses contraintes est conditionné par deux éléments : le nombre de demandeurs, et la durée de traitement de leurs demandes. Si le nombre de demandeurs est très largement le résultat de facteurs exogènes, les pouvoirs publics peuvent en revanche essayer de réduire la durée de traitement par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) et, secondairement, de la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) pour limiter les coûts ^{7 ( * )} .

Créé en 1952, l'OFPRA est chargé de l'instruction de toutes les demandes d'asile (conventionnel, constitutionnel, protection subsidiaire, anciennement asile territorial) et assure la protection des réfugiés. En 2014, l'Office semble parvenir à stabiliser le délai moyen de traitement et le stock de dossiers en instance qui n'avaient cessé de croître depuis 2009, comme l'illustre le tableau ci-dessous. Le délai moyen de traitement, qui s'établit à 205 jours au 30 juin 2014 , reste cependant très loin de l'objectif assigné à l'office dans le contrat d'objectifs et de moyens, rappelé par le projet de loi de réforme de l'asile, soit trois mois (90 jours) .

Evolution des données de traitement des demandes d'asile par l'OFPRA

Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire budgétaire

La stabilisation des conditions de traitement des demandes d'asile s'explique par la conjugaison du relatif ralentissement de la demande d'asile constatée au premier semestre 2014 et de l'effet de l'augmentation du nombre d'agents de l'OFPRA . Ainsi, le nombre d'équivalents temps plein de l'opérateur est passé de 412 en 2010 à 467 en 2014. La subvention pour charges de service public, porté par l'action  2 du programme  303, a suivi la même évolution, passant de 32 millions d'euros à 39,3 millions d'euros en 2014.

Le projet de budget 2015 prévoit la poursuite et l'accélération de cette tendance de renforcement des moyens alloués à l'Office . Ainsi, le plafond d'emplois est augmenté de 55 ETPT . La subvention pour charges de service est également portée à 46 millions d'euros, soit une hausse de 17 % sur un an . L'augmentation de la subvention s'explique par :

- l'évolution tendancielle des dépenses de l'opérateur, pour 1 million d'euros ;

- l'augmentation de la masse salariale suite au relèvement du plafond d'emplois, soit 3,1 millions d'euros ;

- l'extension des locaux et des dépenses d'équipement pour accueillir ces nouveaux effectifs, soit 1,4 million d'euros ;

- les dépenses supplémentaires d'activité et de fonctionnement (interprétariat, frais postaux, etc.) liées à l'augmentation attendue du nombre de dossiers traités, pour 1,2 million d'euros.

Cette hausse très importante des dépenses, surtout si on la compare aux efforts demandés aux opérateurs de l'Etat, signale certes l'attention particulière portée par le Gouvernement à la réduction des délais de traitement de la demande d'asile. Cependant, il s'agit également d' assurer la conformité de la procédure d'examen aux exigences de la directive européenne « Procédures » précitée, qui impose notamment la présence d'un tiers (avocat, représentant d'une association) lors de l'entretien entre le demandeur et l'officier de protection.

Interrogé en ce sens par votre rapporteur spécial, le Directeur général des étrangers en France a indiqué que 11 des 55 ETPT supplémentaires étaient destinés à la mise en oeuvre des nouvelles exigences procédurales .

Votre rapporteur spécial approuve le choix budgétaire de renforcement significatif des moyens de l'Office : il s'agit là d'une décision nécessaire pour faire face non seulement aux nouvelles exigences procédurales mais aussi à l'afflux des demandes d'asile constatées lors des dernières années, au stock de demandes en instance et au coût budgétaire d'un retard de traitement. Toutefois, il conviendra de s'assurer que les modifications qui seront introduites par la réforme de l'asile seront à la fois absorbées par les services de l'Office, mais surtout véritablement utilisées dès lors que la situation du demandeur le justifie, s'agissant du traitement des demandes abusives (nouvelle procédure accélérée, procédure d'irrecevabilité, etc.).

3. L'hébergement en CADA : la pérennisation des places créées en 2013 et 2014

Conformément à la directive européenne « Accueil » précité, les Etats membres sont tenus de fournir aux demandeurs d'asile des conditions minimales d'accueil , en particulier sous la forme d'un hébergement et d'un accompagnement. Pour répondre à cette exigence et dans le cadre de l'aide sociale, la France a fait le choix de fournir aux demandeurs d'asile, dans la mesure du possible, des places en centre d'accueil des demandeurs d'asile (CADA) .

Les CADA sont des structures gérées par des associations, soit sous forme d'hébergement collectif, soit sous forme d'appartements diffus, et qui combinent l'hébergement, la fourniture de repas et un accompagnement social. En fonction de la structure retenue, des publics accueillis (personnes isolées, familles, etc.) mais également des prestations fournies (interprétariat, animateurs, etc.), les CADA présentent des coûts unitaires différents . Au 31 juin 2014, les CADA représentent un total de 24 689 places, répartis dans 258 centres .

Le parc de CADA s'est accru en 2013 et 2014. En 2013, 2 047 places ont été créées, dans le cadre de 69 projets. En 2014, 33 projets ont été retenus pour une capacité de 1 018 places. Ainsi sur les deux années, 3 065 places ont été créées, soit une augmentation de 14 % par rapport à 2012 .

L'objectif de cette augmentation était à la fois de faire face à la saturation globale du dispositif (induisant des coûts supplémentaires sur l'hébergement d'urgence et l'allocation temporaire d'attente, dispositifs de substitution), et de réorienter le parc de CADA vers les territoires sous-dotés , soumis à une moins forte pression en termes d'afflux de demandeurs. Ainsi, le Gouvernement a indiqué, dans les réponses au questionnaire budgétaire, que « la quasi-totalité des projets présentés dans des territoires considérés comme prioritaires , tels que Basse-Normandie, Champagne-Ardenne, Limousin, Poitou-Charentes, a été retenue. La sélection a également permis de retenir un grand nombre de projets en Aquitaine, en Auvergne, en Bourgogne, en Bretagne, dans le Centre, en Languedoc-Roussillon, en Midi-Pyrénées, en Pays-de-Loire et en Provence-Alpes-Côte d'Azur (PACA) ». Par ailleurs, 1 000 nouvelles places environ devraient être créées pour le 1 ^er janvier 2015.

Cette évolution est cohérente avec le projet de réforme de l'asile , qui veut réaffirmer le CADA comme solution prioritaire d'accueil des demandeurs. En effet, non seulement les prestations fournies sont plus adaptées au public, avec un accompagnement spécifique, mais encore le coût budgétaire d'une place en CADA (24,5 euros) est sensiblement inférieur au coût de la combinaison d'une place en hébergement d'urgence (16,5 euros par place et par jour) et de l'allocation temporaire d'attente (11 euros par jour) , qui sont fournies aux demandeurs à qui une place en CADA n'a pu être offerte.

L'attribution des places en CADA est gérée dans le cadre du dispositif national d'accueil des demandeurs d'asile (DNA) , sous l'égide de l'OFII qui ne dispose aujourd'hui que d'un nombre limité de places à attribuer. Le projet de loi de réforme de l'asile vise à renforcer ce DNA, en particulier en permettant à l'OFII de décider de l'attribution de l'ensemble du parc et de proposer des places dans des régions autres que celles de résidence du demandeur d'asile. A cet égard, votre rapporteur spécial appelle de ses voeux la mise au point d'un indicateur de performance qui indique le pourcentage de places en CADA ayant été attribuées par l'OFII dans le cadre du DNA.

Au total, d'un point de vue budgétaire, la dotation au titre des CADA s'établit à 220,8 millions d'euros, soit une hausse de 7 millions d'euros par rapport à 2015 , lié à la pérennisation des places créées en 2013 et en 2014.

Votre rapporteur spécial rappelle qu'au-delà de la création de places et l'augmentation des crédits en conséquence, la réussite de la réforme dépendra également de la capacité des gestionnaires et des pouvoirs publics à améliorer le taux de rotation des places , en particulier en assurant la fluidité des sorties des personnes (réfugiés et, surtout, déboutés) vers d'autres dispositifs.

4. L'hébergement d'urgence et l'allocation temporaire d'attente : des budgétisations divergentes

Lorsqu'un demandeur d'asile n'a pu être accueilli dans le dispositif de droit commun des CADA - en particulier s'il est placé en procédure prioritaire ou si sa demande relève d'un autre Etat membre (demandeur dit « dubliné ») -, il bénéficie de deux dispositifs complémentaires : l'hébergement d'urgence et l'allocation temporaire d'attente .

L'hébergement d'urgence, proposé de façon subsidiaire aux CADA, s'articule autour de deux dispositifs :

- un dispositif national, géré par la société d'économie mixte Adoma , pour environ 10 % des places, soit 2 160 places ;

- un dispositif déconcentré , géré par chaque préfet de département sur la base d'une dotation annuelle, pour environ 90 % des places, soit 19 840 places. C'est ce dispositif qui fait l'objet de fortes tensions dans certains départements, expliquant des abondements complémentaires en cours de gestion.

L'allocation temporaire d'attente, quant à elle, est versée aux demandeurs d'asile qui n'ont pas pu être hébergés en CADA mais qui n'avaient pas refusé l'offre de prise en charge qui leur avait été présentée lors de leur admission au séjour. Indépendante de la situation familiale, elle est d'un montant de 11,35 euros par jour , soit 340,50 euros par mois.

a) Une exécution budgétaire 2014 difficile

Ces deux dispositifs accessoires représentent à eux deux une dépense supérieure à la dépense liée aux CADA . Ainsi, de simple « variable d'ajustement », ce double dispositif est devenu massif, à la fois en termes de public concerné (entre 22 000 et 25 000 bénéficiaires en moyenne annuelle selon la prévision 2015) et de coût budgétaire.

Votre rapporteur spécial constate que l'exécution budgétaire 2014, s'agissant de ces deux dispositifs, semble particulièrement difficile . En sus de la dépense annuelle, supérieure aux prévisions, il convient d'ajouter le report de charges de l'exécution 2013 sur 2014 au titre de l'allocation temporaire d'attente, pour un montant de 41,7 millions d'euros . La sous-budgétisation de ces deux lignes était prévisible et avait été critiquée par votre rapporteur spécial lors de l'examen de la loi de finances pour 2014. La nécessité d'un abondement en gestion a été à nouveau soulignée par votre rapporteur spécial lors de l'examen de la loi de règlement pour 2013 : « pour éviter l'effet « boule de neige » d'accumulation exponentielle des reports de charges d'un exercice sur l'autre (...) votre rapporteur spécial souhaite qu'un abondement adéquat soit réalisé en cours de gestion 2014, idéalement au sein d'une loi de finances rectificative ». Le directeur général des étrangers en France a confirmé à votre rapporteur spécial qu'il attendait un abondement significatif permettant d'assainir complètement la situation budgétaire de l'ATA.

Cet assainissement est d'autant plus nécessaire qu'à compter de 2015, l'OFII reprendra la gestion de l'ATA aujourd'hui confiée au Pôle Emploi . Or, l'OFII ne dispose pas, contrairement à Pôle emploi, de la surface financière lui permettant d'absorber les retards de paiement par l'Etat des factures liées à l'ATA ; en effet, même si le versement effectif de l'allocation sera confié à un organisme public encore non identifié, ce sera bien l'office qui sera responsable de la gestion budgétaire. Il sera donc absolument nécessaire, dès 2015, de mettre fin aux reports de charges d'une année sur l'autre pour assurer le changement de gestionnaire dans de bonnes conditions.

D'après les éléments recueillis par votre rapporteur spécial, le montant prévisionnel total des besoins de crédits complémentaires pour les deux dispositifs en 2014 s'élèveraient à 136,8 millions , dont 97,2 millions d'euros au titre de l'ATA et 39,6 millions d'euros au titre de l'hébergement d'urgence - en particulier dans certains départements ayant demandé dès septembre 2014 des crédits complémentaires (Basse-Normandie, Lorraine, Rhône-Alpes, qui les ont obtenus, et Ile-de-France ou Nord-Pas de Calais, notamment).

Cette insuffisance de crédits poursuit celle constatée de façon systématique lors des six exercices précédents , comme l'illustre le graphique ci-dessous.

Prévision et consommation des crédits d'hébergement d'urgence et d'allocation temporaire d'attente du programme  303

(en millions d'euros)

NB : pour l'année 2014, il s'agit des besoins prévisionnels de crédits au 1 ^er octobre 2014, sur la base des éléments fournis par les réponses au questionnaire budgétaire.

Source : commission des finances

b) Un même public, des évolutions divergentes pour un financement qui restera probablement insuffisant

Comme il a été indiqué plus haut, hébergement d'urgence et allocation temporaire d'attente sont deux dispositifs subsidiaires au CADA qui, par définition, ont des publics qui se recouvrent très largement. Dès lors, les évolutions des dépenses au titre de ces deux dispositifs sont également très proches , comme le montre la courbe ci-dessous.

Evolution des dépenses réelles d'ATA et d'hébergement d'urgence depuis 2008

(en millions d'euros)

Source : commission des finances

Au regard de cette évolution relativement parallèle des dépenses, votre rapporteur spécial s'interroge sur les raisons de la différence de budgétisation prévue pour l'un et l'autre de ces dispositifs pour 2015 .

En effet, le dispositif d'hébergement d'urgence est doté à hauteur de 132,5 millions d'euros, soit 17 millions d'euros de plus que la dotation initiale de 2014. Si cette prévision de dépense reste inférieure à la dépense constatée en 2013 (150 millions d'euros), ainsi qu'à celle prévisionnelle pour 2014 (155 millions d'euros), elle témoigne en tout état de cause d'une meilleure prise en compte de la réalité des besoins .

En revanche, les crédits destinés à l'allocation temporaire d'attente s'établissent à 109,9 millions d'euros pour 2015 , en diminution de 25 millions d'euros par rapport à la loi de finances pour 2014. Ils sont inférieurs de 40 millions d'euros à l'exécution 2013. Surtout, ils sont inférieurs de plus de 75 millions d'euros à la dépense prévisionnelle 2014, qui s'établit à 185,3 millions d'euros (ou 227 millions d'euros en tenant compte du report de charges de 41,7 millions d'euros de l'année 2013).

Prévision et exécution des dépenses d'ATA

(en millions d'euros)

NB : pour l'année 2014, il s'agit des besoins prévisionnels de crédits au 1 ^er octobre 2014, sur la base des éléments fournis par les réponses au questionnaire budgétaire.

Source : commission des finances

Certes, le Gouvernement indique, dans ses réponses au questionnaire budgétaire, que la réduction du délai d'examen des demandes d'asile - qui, sur la base des données du premier semestre 2014, doit encore être confirmée -, ainsi que l'augmentation du nombre de places en CADA , devrait réduire le coût de l'allocation temporaire d'attente. En outre, le directeur général des étrangers en France a indiqué que la suppression de l'ATA pour les demandeurs « en fuite » , prévue par l'article 31 de la loi  2014-891 du 8 août 2014 de finances rectificative pour 2014, devrait représenter une économie d'environ 10 millions d'euros.

Enfin, le directeur général des étrangers a indiqué à votre rapporteur spécial que la transformation de l'ATA en « Allocation de demande d'asile » (ADA) pourrait permettre une économie supplémentaire , en fonction des modalités définitives de l'allocation.

Cependant, au regard du calendrier d'examen du projet de loi au Parlement, il est peu probable que l'évolution de l'ATA puisse entrer en vigueur et produire des effets budgétaires significatifs avant la fin de l'année 2015 ou le début de l'année 2016. Sauf diminution drastique du délai de traitement des demandes à l'OFPRA, la baisse du coût de l'ATA en 2015 devrait donc être limitée .

En tout état de cause, il est très improbable, malgré les restrictions qui peuvent être apportées à l'allocation temporaire d'attente, que l'hébergement d'urgence et l'ATA connaissent deux évolutions en sens contraires, dès lors que leur public est identique et que leurs architectures et leurs coûts unitaires n'ont pas significativement évolué. En outre, il n'est pas crédible, compte tenu de l'inertie propre au système d'asile et ce même en faisant l'hypothèse d'une baisse significative du nombre de demandeurs d'asile et des délais de traitement, de prévoir une réduction de plus de 40 % du coût de l'allocation temporaire d'attente d'une année sur l'autre .

En conséquence, votre rapporteur spécial estime que la budgétisation de l'allocation temporaire d'attente est manifestement insincère .

C. LA LUTTE CONTRE L'IMMIGRATION IRRÉGULIÈRE : LA STABILITÉ DE LA POLITIQUE MENÉE ET LA DIFFICULTÉ D'UNE RÉORIENTATION VERS L'ASSIGNATION À RÉSIDENCE

Les crédits de l'action  3 de lutte contre l'immigration irrégulière portent deux principaux dispositifs :

- les centres de rétention administrative (CRA), locaux de rétention administrative (LRA) et zones d'attente. Cela comprend les crédits de fonctionnement hôteliers de ces centres, l'investissement immobilier, la prise en charge sanitaire et l'accompagnement social des personnes en CRA ;

- les frais d'éloignement des migrants en situation irrégulière.

Les crédits prévus pour 2015 sont globalement stables par rapport à la loi de finances pour 2014, avec une très légère augmentation de seulement 0,5 %.

S'agissant des CRA, les crédits destinés au fonctionnement hôtelier sont stables à 25,5 millions d'euros, pour 27 centres et 4 LRA, ainsi que la zone d'attente de Roissy. Il convient cependant de signaler que des crédits spécifiques sont prévus pour l'assignation à résidence, soit 1 million d'euros . Cette évolution correspond à la volonté de faire de l'assignation à résidence le principe de placement des familles d'étrangers en situation irrégulière, conformément aux exigences de la directive 2008/115/CE dite directive « Retour ». La faiblesse de la ligne budgétaire semble cependant indiquer que cette réorientation annoncée dès le début du quinquennat reste, en pratique, difficile à mettre en oeuvre .

Le projet annuel de performances prévoit en 2015, comme lors des précédents exercices, des crédits de paiement pour la construction du centre de rétention administrative à Mayotte . Il s'agit du deuxième CRA dans ce département d'outre-mer qui fait face à un afflux important d'immigrants clandestins en provenance notamment des Comores voisines ; ce CRA était d'autant plus nécessaire que l'offre hôtelière limitée de l'île ne permet pas de solution alternative pour l'hébergement et le suivi des étrangers avant reconduite à la frontière.

Cependant, la construction du centre, qui devait être achevée en 2014, se poursuivra en 2015 : en effet, en raison d'intempéries et de grèves, un retard important a été pris dans le chantier, qui conduit le Gouvernement à solliciter à nouveau près d'un million d'euros en AE et 11 millions d'euros en CP.

S'agissant des frais d'éloignement des migrants en situation irrégulière, ils sont stables à 21,4 millions d'euros . Le nombre de mesures de reconduite à la frontière exécutées, qui sont réalisées par la direction centrale de la police aux frontières, s'est élevé à 20 853 en 2013, soit 1 000 de moins qu'en 2012. La dépense se décompose comme suit :

- les frais de billetterie centrale (avion, train ou bateau), pour un montant de 15,3 millions d'euros, complété par des fonds de concours européens à hauteur de 4,3 millions d'euros ;

- la location d'un aéronef mobilisé pour des trajets vers l'Europe, notamment les Balkans, pour 2 millions d'euros ;

- des dépenses de déplacement local (terrestre, maritime ou aérien), notamment dans les départements d'outre-mer, pour 4 millions d'euros.

D. DES CRÉDITS DE SOUTIEN EN LÉGÈRE BAISSE, À L'EXCEPTION DES DÉPENSES INFORMATIQUES CROISSANTES

Enfin, le programme  303 comprend deux actions portant des crédits de fonctionnement de l'administration :

- l'action  1 « Circulation des étrangers et politique des visas » ;

- l'action  4 « Soutien ».

Les crédits de l'action  1 s'inscrivent en légère baisse, à 1,42 million d'euros, contre 1,49 millions d'euros en 2014. Ils traduisent ainsi l'effort général effectué sur les crédits de fonctionnement des administrations .

S'agissant de l'action  4, dont les crédits sont prévus à 21,5 millions d'euros, la baisse d'1 million d'euros entre 2014 et 2015 est en réalité trompeuse. En effet, elle résulte de l'impact de la mesure de transfert des loyers budgétaires vers le programme  216 « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur ». Hors mesure de transfert, les crédits augmentent de 4 millions d'euros , cette hausse étant portée par les dépenses informatiques dans le cadre d'une « modernisation du système d'information des étrangers en France » qui devrait se prolonger sur plusieurs années. Il s'agira essentiellement de moderniser le traitement des visas, compte tenu de la forte demande en provenance des pays émergents.

II. LE PROGRAMME 104 « INTÉGRATION ET ACCÈS À LA NATIONALITÉ FRANÇAISE »

Le programme  104 regroupe les crédits d'intervention consacrés à l'intégration des étrangers et des réfugiés et s'articule autour de quatre actions dont l'intitulé a été rénové pour tenir compte de la réforme de l'immigration en cours d'examen à l'Assemblée nationale :

- l'action  11 « Accueil des étrangers primo-arrivants », qui porte la subvention pour charges de service public (SCSP) versée à l'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) ;

- l'action  12 « Accompagnement des étrangers primo-arrivants », qui finance les actions d'intégration des étrangers en situation régulière hors OFII ;

- l'action  14 « Accès à la nationalité française », qui porte les crédits de fonctionnement de la sous-direction des naturalisations ;

- l'action  15 « Accompagnement des réfugiés », qui finance les actions d'intégration des réfugiés et, en pratique, essentiellement les centres provisoires d'hébergement des réfugiés (CPH) .

Ce programme représente, avec 59,6 millions d'euros prévus en 2015 , seulement 8,9 % des crédits de paiement de la mission . La diminution des crédits se poursuit donc, puisque les dotations étaient de 79,4 millions d'euros en 2010 et encore de 61,3 millions d'euros en 2014. Il convient de souligner que les fonds de concours sont cependant en forte hausse , puisque 13,6 millions d'euros en sont attendus, contre 7,6 millions d'euros en 2014.

Évolution des crédits de paiement du programme 104

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2015

A. L'OFFICE FRANÇAIS DE L'IMMIGRATION ET DE L'INTÉGRATION : STABILITÉ DES CRÉDITS, AUGMENTATION DES MISSIONS

Créé par l'article 67 de la loi  2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion, l'office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) dispose d'une compétence générale en matière d'intégration des étrangers en situation régulière dans les cinq premières années de résidence sur le territoire français .

En particulier, l'office finance, au sein du parcours d'intégration, les formations linguistiques et civiques et organise les visites médicales obligatoires, le bilan de compétences professionnelles, etc.

Il est financé par trois principales ressources :

- des taxes affectées , correspondant aux droits de timbre acquittés par les étrangers ou aux taxes sur la main d'oeuvre étrangère due par les entreprises, pour un montant d' environ 140 millions d'euros en 2014 ;

- une subvention pour charges de service public de l'Etat , portée par le présent programme, pour un montant de 10,9 millions d'euros en 2014 ;

- diverses ressources , en particulier les crédits du fonds européen « Réfugiés, Intégration et Retour ».

L'OFII voit ses ressources stabilisées entre 2014 et 2015 . En effet, le plafond de ressources affectées, fixé à 140 millions d'euros, n'est pas abaissé par le présent projet loi de finances. En outre, la subvention pour charges de service public est stable, puisqu'elle est prévue à 10,8 millions d'euros en 2015, soit une diminution de seulement 0,1 million d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2014. De même, le plafond d'emplois, à 801 équivalents temps plein, n'est pas modifié .

Cette stabilisation des crédits ne tient toutefois pas compte de la suppression totale de la subvention 2014 à l'occasion de la loi de finances rectificative pour 2014 , qui a réduit de 10 millions d'euros les crédits du programme 104, réduction portée en pratique par l'OFII qui va devoir prélever sur son fond de roulement.

En tout état de cause, les moyens prévus pour 2015 ne suffiront pas pour permettre à l'Office de remplir les nouvelles missions qui lui sont confiées par les deux réformes mentionnées précédemment .

En effet, ces deux textes induisent pour l'OFII d'importantes évolutions :

- le premier accueil des demandeurs d'asile , ainsi que la primo-évaluation des demandeurs pour estimer leur « vulnérabilité » et adapter ainsi la solution d'hébergement proposée ;

- la gestion de l'ensemble du parc de places en CADA de façon centralisée pour l'attribution des places aux demandeurs d'asile ;

- la gestion de la nouvelle allocation de demande d'asile , qui se substituera à l'allocation temporaire d'attente ;

- le renouvellement du parcours de l'étranger primo-arrivant et, en particulier, le relèvement au niveau A1 (contre A1.1 aujourd'hui) du niveau de langue exigé des étrangers après un an en France.

Ainsi, la stabilité du plafond d'emplois (801 ETPT) masque en réalité une nouvelle répartition des effectifs vers les missions relatives à l'asile , en particulier le premier accueil. Ainsi, 52 ETPT supplémentaires en régions et 9 ETPT supplémentaires en central seront affectés aux missions liées à l'asile, d'après les informations fournies à votre rapporteur spécial.

Certes, des marges de manoeuvre existent, par exemple en rationalisant la visite médicale pour certaines catégories d'étrangers (étudiants notamment). En outre, certaines subventions aux associations devraient diminuer fortement suite à la mise en place d'un guichet unique internalisé s'agissant du premier accueil des demandeurs d'asile (8,5 millions d'euros d'après les réponses au questionnaire budgétaire).

Toutefois, votre rapporteur spécial estime qu'il sera nécessaire, lors du projet de loi de finances pour 2016 qui devrait voir la pleine entrée en vigueur de la réforme, de prévoir un financement significativement rehaussé de l'OFII . Le projet de loi relatif au droit des étrangers identifie correctement la nécessité de renforcer l'intégration des étrangers, en commençant par le socle fondamental que constitue l'apprentissage réel de la langue à un niveau suffisant pour travailler en France : dès lors, le financement du principal opérateur en charge de cette mission devra être adapté en conséquence. L'intégration ne peut plus être le parent pauvre de notre politique publique d'immigration .

B. LA CONCENTRATION DES CRÉDITS D'INTÉGRATION SUR LA FORMATION LINGUISTIQUE

L'action 12 « Accompagnement des étrangers primo-arrivants » est, en termes budgétaires, la principale action du programme . Les crédits de paiement prévus au titre de cette action sont en baisse sensible , puisqu'ils passent de 34,3 millions d'euros à 30,9 millions d'euros. Cette diminution s'explique essentiellement par une mesure de transfert , à savoir la disparition de la subvention pour charges de service public au bénéfice de la Cité nationale de l'histoire de l'immigration (CNHI) de la Porte Dorée, pour 2,4 millions d'euros. Son financement sera ainsi désormais porté intégralement par le programme  224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » de la mission « Culture ».

L'action recouvre d'abord, pour 21,5 millions d'euros (en légère baisse de 0,4 million d'euros), des actions d'intégration des étrangers . Il s'agit, en pratique, de subventions à des associations et au soutien de projets d'accompagnement des étrangers. Le projet annuel de performances indique que cette action financera désormais la « deuxième phase » de l'intégration des étrangers ; elle prendra ainsi le relais de l'OFII au terme de la première année d'intégration pour compléter la formation, notamment linguistique, des étrangers.

A cet égard, le directeur général des étrangers en France a indiqué à votre rapporteur spécial que l'exercice budgétaire 2014 et, plus encore, l'exercice budgétaire 2015, seront l'occasion de concentrer les crédits alloués vers la formation linguistique , qui devra constituer le coeur de l'action d'intégration. Cette évolution, à laquelle votre rapporteur spécial souscrit, est cohérente avec l'objectif affiché par le projet de loi relatif au droit des étrangers, qui prévoit que la délivrance de la carte de résident sera conditionnée à l'atteinte du niveau A2 du cadre européen de référence.

Par ailleurs, l'action finance également, pour 9,5 millions d'euros en AE=CP, la réhabilitation (engagée en 1997) des foyers des travailleurs migrants, qui sont progressivement transformés en résidences sociales - ce qui permet de solvabiliser les résidents par les aides personnalisées au logement, mais implique des travaux importants de mise aux normes. Plus précisément, l'action ne finance pas les dépenses d'investissement ainsi réalisées, mais les surcoûts liés à ces travaux (baisse des loyers perçus par les gestionnaires, accompagnement social, aide transitoire au logement, etc.).

C. DES ACTIONS D'INTÉGRATION DES RÉFUGIÉS LIMITÉES AUX CENTRES PROVISOIRES D'HÉBERGEMENT

L'action  15 du programme  104 porte les crédits qui prolongent l'action 2 du programme 303, puisqu'elle finance les actions mises en oeuvre pour les réfugiés , une fois leur qualité reconnue par une décision de l'OFPRA ou de la CNDA. A cet égard, il est frappant de constater la disproportion entre les moyens alloués pour les demandeurs d'asile , qui s'élèvent à plus de 509 millions d'euros et les moyens qui sont destinés à l'intégration de ceux qui, parmi ces demandeurs, se sont vus reconnaître la qualité de réfugiés et, partant, ont vocation à demeurer en France, voire à accéder à la nationalité française, pour seulement 16,2 millions d'euros en 2015.

En pratique, l'action  15 finance exclusivement les centres provisoires d'hébergement des réfugiés (CPH) et les dispositifs remplissant des missions équivalentes. La dotation pour 2015 s'établit à 16,2 millions d'euros, contre 14,1 millions d'euros en 2014 (+ 14 %) .

Les CPH sont des centres d'hébergement, qui ressortissent de la réglementation des centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS), et qui sont destinés à l'accueil et à l'accompagnement des réfugiés. Avec un total de 1 083 places réparties dans 28 centres collectifs ou diffus , les CPH n'accueillent toutefois qu'une faible proportion des personnes à qui le statut de réfugié est annuellement reconnu (environ 10 000 personnes). En principe, les CPH accueillent les personnes les plus vulnérables, mais l'attribution des places, en pratique, résulte d'une discussion locale entre la direction départementale de la cohésion sociale et les associations gestionnaires, qui imposent souvent leurs propres critères.

Le coût moyen journalier à la place est estimé en 2015 à 29,55 euros ; il existe cependant de très fortes disparités de coûts entre les différents centres, qui résultent notamment d'une grande hétérogénéité dans les prestations fournies .

L'augmentation significative des crédits résulte du fait que, pour la première fois, est budgétée en 2015 la dotation pour les centres complémentaires aux CPH qui accomplissent les mêmes missions sans en avoir le statut . Il s'agit de deux centres :

- le dispositif provisoire d'hébergement des réfugiés statutaires (DPHRS) , géré par France Terre d'Asile et qui fournit des appartements collectifs en région parisienne ; il représente en réalité le plus important dispositif d'hébergement des réfugiés en région parisienne, avec 300 places (et non 220 places comme indiqué par erreur dans le projet annuel de performances) ;

- le dispositif « CADA Insertion des réfugiés » (CADA-IR) géré par l'association Forum réfugiés, en région lyonnaise.

En comptant d'autres actions plus ponctuelles (bourses étudiantes, soutien associatif, etc.), cette dotation complémentaire s'élève à 4,49 millions d'euros en 2015 .

Dans le cadre de son contrôle budgétaire en cours sur les CPH et les dispositifs associés d'accueil et d'intégration des réfugiés, votre rapporteur spécial a pu constater la très forte hétérogénéité des dispositifs mis en place et, surtout, l'absence totale de pilotage stratégique par l'Etat , qui se contente de verser des subventions, globalement stables, aux associations gestionnaires. On ne peut à cet égard que regretter qu'il n'y ait pas, en matière d'intégration des réfugiés - qui doit pourtant être l'aboutissement réussi d'un processus d'asile - de politique de l'Etat aussi structurée et déterminée qu'en matière d'accueil temporaire des demandeurs d'asile .

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* ¹ Cette concertation a donné lieu à un rapport : « Rapport sur la réforme de l'asile », remis au ministre de l'intérieur le 28 novembre 2013.

* ² Rapport  1879 (XIVe législature) sur «  l'évaluation de la politique d'accueil des demandeurs d'asile », 10 avril 2014.

* ³ Rapport  105 (2013-2014) « L'allocation temporaire d'attente : pour une refonte globale de la gestion de l'asile », 30 octobre 2013.

* ⁴ Directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 relative à des procédures communes pour l'octroi et le retrait de la protection internationale, directive dite « procédures » ; directive 2013/33/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 établissant des normes pour l'accueil des personnes demandant la protection internationale, directive dite « accueil » (refonte).

* ⁵ Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, Asylgeschäftsbericht September 2014.

* ⁶ Décision du Conseil d'Etat du 10 octobre 2014, Association ELENA et autres Association FORUM RÉFUGIÉS-COSI.

* ⁷ Ainsi, nos collègues Jean-Claude Frécon et Pierre Bernard-Reymond avaient chiffré à 16,25 millions d'euros le coût de prise en charge d'un mois supplémentaire de délai de traitement à la Cour nationale du droit d'asile (rapport d'information 9 (2010-2011) : « La Cour nationale du droit d'asile (CNDA) : une juridiction neuve, confrontée à des problèmes récurrents »).