M. Philippe Dallier, rapporteur spécial

II. UN BUDGET CERTES CONFORTÉ MAIS QUI COUVRE ESSENTIELLEMENT DES DÉPENSES INÉLUCTABLES

Avec 13,7 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 13,4 milliards d'euros en crédits de paiement , la mission « Égalité des territoires et logement » enregistre une augmentation de plus de 75 % compte tenu principalement de la « rebudgétisation » du financement de l'aide personnalisée au logement (APL) et de l'allocation au logement à caractère social (ALS) sur le programme 109 « aide à l'accès au logement ».

Le programme 177 « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables » connaît également une progression de 4,53 %, soit environ 60 millions d'euros supplémentaires, afin de couvrir essentiellement les besoins en termes d'hébergement d'urgence et de logement adapté.

L'évolution des crédits de la mission « Égalité des territoires et logement »
entre 2014 et 2015

Exécution 2013 (sans le programme 147 « politique de la ville »)

LFI 2014 (sans le programme 147 « politique de la ville »)

PLF 2015

Évolution LFI 2014/ PLF 2015

Programme 177
Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables

Autorisations d'engagement

1 414 643 067

1 315 843 037

1 375 493 326

4,53 %

Crédits
de paiement

1 397 555 274

1 315 843 037

1 375 493 326

4,53 %

Programme 109
Aide à l'accès au logement

Autorisations
d'engagement

5 161 083 428

5 104 782 759

10 985 154 015

115,19 %

Crédits
de paiement

5 161 083 428

5 104 782 759

10 985 154 015

115,19 %

Programme 135
Urbanisme, territoires
et amélioration de l'habitat

Autorisations
d'engagement

547 533 416

576 167 131

522 338 495

-9,34 %

Crédits
de paiement

588 769 610

401 095 631

288 738 495

-28,01 %

Programme 337
Conduite et pilotage
des politiques
de l'égalité
des territoires et du logement*

Autorisations
d'engagement

-

804 087 341

777 192 852

-3,34 %

Crédits
de paiement

-

804 087 341

777 192 852

-3,34 %

Total mission

Autorisations
d'engagement

7 123 259 911

7 800 880 268

13 660 178 688

75,11 %

Crédits
de paiement

7 147 408 312

7 625 808 768

13 426 578 688

76,07 %

*La mission « Égalité des territoires et logement » comprend un programme « Conduite et pilotage des politiques du logement et de l'égalité des territoires » qui comprend exclusivement les effectifs et l'essentiel des crédits de masse salariale du ministère de l'égalité des territoires et du logement.
En gestion, ces crédits et effectifs sont intégralement transférés dans le programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité durables » relevant du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie.

La mission « Égalité des territoires et logement » compte essentiellement des dépenses inéluctables , tant s'agissant des aides personnelles au logement qui, comme cela sera montré plus en avant dans le rapport, ne cessent de progresser et représentent plus de 80 % des crédits de la mission (11 milliards d'euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement pour 2015), que des dépenses liées à l'hébergement d'urgence , compte tenu notamment du principe de l'hébergement inconditionnel des personnes en situation de détresse (1,4 milliard d'euros pour l'ensemble de l'action 1 « prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables »).

Il sera d'ailleurs exposé dans la suite du présent rapport que, malgré le recalibrage opéré encore cette année pour ces deux programmes, les crédits budgétés seront très probablement insuffisants pour couvrir les besoins effectivement constatés au cours de l'année.

L'État continue de se désengager dans la construction des logements sociaux s'agissant du versement des « aides à la pierre », avec 400 millions d'euros en autorisations d'engagement et seulement 160 millions d'euros en crédits de paiement.

Votre rapporteur spécial estime donc que, si le budget de l'État se trouve plutôt préservé, tel n'est pas le cas de celui des collectivités territoriales qui devraient voir leurs dotations se réduire considérablement. Ainsi, la Fondation Abbé Pierre a attiré l'attention de votre rapporteur spécial sur les baisses voire l'arrêt des subventions versées par certains conseils généraux, notamment aux accueils de jour.

Plus généralement, il est certain que les efforts demandés aux collectivités territoriales par le Gouvernement sont tels que les économies qui devront être réalisées auront probablement des conséquences sur leurs actions en termes de logement, qu'il s'agisse de subventions attribuées aux dispositifs d'hébergement d'urgence ou de la construction de logements sociaux.

Par ailleurs, la mission semble préservée dans le cadre de la programmation pluriannuelle pour 2014-2017 puisqu'elle enregistre une progression de 0,38 % de ses crédits de paiement tandis que le budget général de l'Etat enregistre parallèlement une baisse de 0,56 %.

Programmation triennale 2014-2017 des crédits de paiement de la mission « Égalité des territoires et logement » (hors remboursements et dégrèvement, charge de la dette,
et contributions au CAS « Pensions »)

(en milliards d'euros)

Mission

LPFP 2014-2019

LPFP 2012-2017

LFI 2014 format 2015

2015

2016

2017

Évolution 2014-2017

Évolution 2012-2015

Égalité des territoires et logement

13,11

13,21

13,32

13,16

0,38 %

-5,7 %

Total pour les missions du budget général de l'État

209,47

208,7

208,6

208,3

-0,56 %

-5,5 %

Source : commission des finances du Sénat, rapport n° 55 (2014-2015) de M. Albéric de Montgolfier, au nom de la commission des finances, relatif au projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019

Pour autant, il est assez étonnant que le Gouvernement prévoie une baisse des crédits de la mission entre 2016 et 2017 de 160 millions d'euros (- 1,2 %) alors même que la tendance enregistrée en termes d'aides personnelles au logement et de dépenses d'hébergement d'urgence laisserait plutôt présager le risque d'un budget difficilement maîtrisable au cours des prochaines années .

Il semble en effet difficile d'imaginer qu'une éventuelle reprise économique puisse permettre de respecter cette programmation pluriannuelle.

Seules des réformes structurelles , notamment concernant les aides personnelles au logement dont le financement constitue plus de 80 % des crédits de la mission, ou le désengagement complet de l'Etat dans certains pans de la politique du logement, comme la construction des logements sociaux (« aides à la pierre »), pourraient permettre d'aboutir à un tel résultat .

Comme développé ci-après dans le rapport, des mesures d'économie sont effectivement prévues par le Gouvernement s'agissant des aides personnelles au logement mais il n'est pas certain qu'elles puissent faire plus que compenser la tendance à la hausse du nombre de bénéficiaires et des aides versées.