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Mission « Égalité des territoires et logement » (et articles 52 à 54)

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial

EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS

ARTICLE 52
(Art. L. 351-2 du code de la construction et de l'habitation et art. L. 831-1 du code de la sécurité sociale)

Réforme du dispositif des aides personnelles au logement « accession »

Commentaire : le présent article prévoit de réorienter les aides personnelles au logement en faveur de l'accession à la propriété en réduisant le champ d'attribution de ces aides aux propriétaires dont les ressources ont diminué de plus de 30 % par rapport au moment où le prêt immobilier a été contracté.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES AIDES PERSONNELLES AUX PROPRIÉTAIRES

L'article L. 301-1 du code de la construction et de l'habitation (CCH) prévoit que « toute personne ou famille éprouvant des difficultés particulières, en raison notamment de l'inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d'existence, a droit à une aide de la collectivité pour accéder à un logement décent et indépendant ou s'y maintenir ». Cette formulation ne discrimine pas en fonction du statut de l'occupant, locataire ou propriétaire : ainsi, dans le cadre de la politique générale d'aides personnelles au logement, des aides aux propriétaires sont également prévues à côté des aides aux locataires.

Les aides personnelles aux propriétaires accédants contribuent à ne pas exclure les ménages à revenus modestes de l'accès à la propriété, leur garantissant ainsi une certaine sécurité économique de long terme.

On distingue trois aides personnelles aux propriétaires :

- l'aide personnalisée au logement (APL), instaurée par la loi du 3 janvier 1977 portant réforme du financement du logement, et codifiée à l'article L. 351-2 du CCH, qui est ouverte à toute personne devenant propriétaire d'un immeuble issu d'un parc déterminé (logements financés avec des prêts aidés ou réglementés par l'Etat) ;

- l'allocation de logement familial (ALF), créée par la loi du 1er septembre 194831(*) et codifiée à l'article L. 542-1 du code de la sécurité sociale, destinée aux familles ;

- l'allocation de logement à caractère social (ALS), prévue par la loi du 16 juillet 1971 relative à l'allocation de logement32(*), qui est attribuée sous condition de ressources aux personnes qui ne bénéficient ni de l'ALF ni de l'APL.

L'ALS et l'APL sont financièrement prises en charge par le fonds national d'aide au logement (FNAL) dont la subvention d'équilibre est assurée par l'Etat, tandis que l'ALF l'est par le fonds national des prestations familiales (FNPF) qui relève de la sécurité sociale.

S'agissant des aides personnelles financées par le FNAL, l'ALS « accession » et l'APL « accession » sont des aides personnelles versées aux ménages propriétaires de leur logement ayant contracté un prêt pour l'acquérir. Elles sont toutes deux versées sous condition de ressources, les bénéficiaires de ces aides devant percevoir moins de 2,3 SMIC. Ces aides prennent en charge une partie des mensualités de remboursement des emprunts contractés pour acquérir un logement neuf ou ancien.

Les aides personnelles aux propriétaires ont un double objectif : d'une part, rendre solvables les accédants les plus modestes en couvrant une partie des mensualités des emprunts immobiliers souscrits et, d'autre part, constituer un « filet de sécurité » pour les ménages qui, ayant souscrit un prêt, connaissent une dégradation de leur situation financière ou une augmentation des charges de famille.

Les aides personnelles aux propriétaires accédants évoluent dans le temps en fonction d'un certain nombre de facteurs : revenu, mensualités ou nombre de personnes à charge. Aux termes des dispositions de l'article R. 351-17 du CCH, l'ALS et l'APL ne sont pas cumulables.

B. L'APL « ACCESSION »

Aux termes des dispositions du 1° de l'article L. 351-2 du CCH, l'APL « accession » est accordée, au titre de la résidence principale, aux propriétaires dont le prêt a fait l'objet d'une convention.

L'APL « accession » est ainsi octroyée aux particuliers :

- ayant souscrit un prêt conventionné (PC) créé en 197733(*). Il est accordé sans condition de ressources mais le prix du mètre carré ne doit pas dépasser un plafond fixé par le Crédit Foncier de France ;

- ayant contracté un prêt d'accession sociale (PAS), instauré par décret du 18 mars 1993. Le PAS est un type de prêt conventionné destiné aux personnes dont les ressources sont inférieures à un plafond fixé par décret ;

- titulaires d'un logement faisant l'objet d'un prêt social de location-accession (PSLA), détenu par le bailleur puis par l'accédant et dédié au financement des opérations de location-accession.

Le barème de l'APL « accession » dépend des revenus des propriétaires, de leur situation matrimoniale, du nombre d'enfants dans le ménage et du niveau de la mensualité du crédit immobilier. Les mensualités plafonds varient en fonction de la date de l'opération, de la nature du prêt et de la nature de l'opération. Le barème de l'APL est par exemple différent selon que le logement acquis est neuf ou ancien.

En 2013, l'APL accession moyenne a été de 176 euros par mois. Elle a représenté une dépense totale de 290 millions d'euros pour le FNAL.

C. L'ALS « ACCESSION »

L'allocation de logement à caractère social (ALS) est attribuée, depuis le 1er janvier 1993, à toute personne, sous seule condition de ressources, qui ne satisfait pas les conditions fixées pour bénéficier de l'ALF ou de l'APL.

Contrairement aux conditions d'obtention de l'APL, il n'est pas nécessaire que le logement soit conventionné pour être éligible à l'ALS. L'ALS « accession » est ainsi octroyée à tout particulier ayant souscrit un prêt immobilier pour l'achat d'une résidence principale respectant les obligations de logement décent, sous condition de ressources.

En 2013, l'ALS « accession » moyenne attribuée a été de 124 euros par mois. Elle a représenté une dépense de 97 millions d'euros.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article vise à restreindre les conditions d'obtention des aides personnelles aux propriétaires accédants, en les transformant en aides de « sécurisation » des emprunteurs contre les accidents de la vie. Elles ne constitueraient plus qu'un « filet de sécurité » en cas de dégradation de la situation financière des ménages postérieure à la date de l'emprunt.

Ainsi, le présent article modifie l'article L. 351-2 du CCH (APL « accession ») et l'article L. 831-1 du CSS (ALS) afin de prévoir que ces aides ne sont applicables que « si le montant total des ressources perçues par le ménage est inférieur de plus de 30 % au montant des ressources du ménage évaluées à la date de la signature » de l'emprunt. En d'autres termes, les aides fonctionneraient comme une garantie en cas de perte importante de revenus (en particulier en cas de chômage de l'un des membres du foyer) et non comme une aide à l'accession.

Ces modifications s'appliqueraient aux prêts conclus à compter du 1er janvier 2015. Les ménages bénéficiaires d'une aide pour un prêt immobilier contracté sous le régime actuel continueraient donc d'en bénéficier.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de nos collègues députés Marcel Rogemont et Michel Piron, deux amendements identiques visant à repousser au 1er janvier 2016 la date d'entrée en vigueur de cette modification, afin, selon les auteurs des amendements, de « laisser au secteur immobilier le temps de se relancer ». En outre, plusieurs députés dont M. Daniel Goldberg, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires économiques, ont souhaité qu'une réflexion soit menée sur l'ensemble des aides au logement, tant en accession que dans le domaine locatif.

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

La réforme introduite par le présent article poursuit un double objectif.

Il s'agit, tout d'abord, de concentrer l'aide à l'accession sur le prêt à taux zéro réformé (PTZ +), qui bénéficie, sous condition de ressources, aux ménages faisant l'acquisition d'une résidence principale dans le neuf (et, dans certaines conditions spécifiques, dans l'ancien également). Le Gouvernement a en effet indiqué à votre rapporteur spécial que le prêt à taux zéro, étant systématiquement intégré dans le calcul du taux d'effort du ménage, avait un effet solvabilisateur plus important que les aides au logement pour les ménages modestes. En outre, l'article 41 du projet de loi de finances pour 2015 prolonge le prêt à taux zéro jusqu'au 31 décembre 2017 et ouvre les possibilités d'en bénéficier lors de l'achat de logements anciens.

Il s'agit, par ailleurs, de restreindre les aides personnelles à l'accession afin d'en réduire le coût. Ainsi, le gain budgétaire du présent article, pour l'APL et l'ALS, et de la modification parallèle de l'ALF qui devait être effectuée dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale, s'établit, d'après le Gouvernement, à environ 19 millions d'euros la première année d'application (soit 2015 dans le texte initial et 2016 dans la version adoptée par l'Assemblée nationale), 91 millions d'euros la deuxième et 156 millions d'euros la troisième. En raison du financement des trois aides concernées par le FNAL et, pour l'ALF, par le FNPF, l'économie ainsi permise bénéficie pour partie à l'Etat et pour partie à la branche famille de la sécurité sociale.

Gain attendu de la mesure*

en millions d'euros

Économie attendue

2015

2016

2017

APL

6

29

50

ALS

2

9

16

ALF

11

53

91

Total

19

91

156

dont pour l'Etat

8

38

66

* Ces montants tiennent compte de la « rebudgétisation » du financement des APL jusqu'à présent assuré par la branche famille de la sécurité sociale.

Source : Commission des finances, d'après les informations fournies par le Gouvernement

L'économie est plus importante pour la branche famille de la sécurité sociale, dans la mesure où les aides personnelles au logement dédiées à l'accession à la propriété bénéficient principalement à des familles qui perçoivent donc généralement l'ALF. En effet, sur 494 000 bénéficiaires d'une aide personnelle à l'accession à la propriété en 2013, 286 000 d'entre eux percevaient l'ALF, soit 58 %. En outre, les montants perçus sont plus importants en fonction notamment de la composition familiale. Ainsi, l'ALF « Accession » représentait 526 millions d'euros en 2013 sur un montant total de 913 millions d'euros au titre des aides personnelles au logement versées aux propriétaires accédants.

Le nombre de bénéficiaires d'aides personnelles à l'accession a fortement décru, passant de 680 000 en 2006 à 494 000 en 2013, soit une baisse de 27 %. Le taux de diffusion des aides personnelles parmi les propriétaires est ainsi passé de 17,1 % en 2000 à 10,1 % en 2012.

Cette contraction du nombre de bénéficiaires peut s'expliquer par le fait que, hormis les actualisations générales des coefficients, le dispositif des aides personnelles à l'accession a subi peu d'évolutions ces dernières années, alors même que les barèmes applicables sont complexes et n'ont pas été uniformisés, contrairement aux aides locatives34(*).

En outre, le montant des aides est de moins en moins adapté aux prix de l'immobilier qui ont considérablement augmenté sur la période : en pratique, le profil des accédants à la propriété, en raison de ces évolutions des prix, s'est éloigné du profil des bénéficiaires potentiels des aides à l'accession.

Par ailleurs, au-delà de cette attractivité décroissante, il convient de souligner que le versement de l'aide ne prend en compte que les revenus des allocataires et non les apports en capital, ce qui peut constituer une source d'iniquité entre propriétaires accédants, selon le patrimoine initial.

Toutefois, votre rapporteur spécial craint que cette mesure ne rende plus difficile l'accession à la propriété des ménages modestes, dès lors que ces aides bénéficient exclusivement aux trois premiers déciles de revenus. En effet, les aides à l'accession sont aujourd'hui souvent prises en compte par les établissements de crédit pour la détermination du plan de remboursement des ménages : en devenant des « filets de sécurité » contre les accidents de la vie, ces aides ne pourront plus servir de « coup de pouce », parfois déterminant, à l'accession à la propriété.

En outre, la suppression de ces aides lors de l'accession fragiliserait encore davantage le secteur de la construction du logement. Ainsi, la fédération française des constructeurs de maisons individuelles (FFC) estime que la réforme des aides personnelles à l'accession pourrait détruire jusqu'à 41 580 emplois, avec une diminution du nombre de logements financés en 2015 estimée entre 10 000 et 23 000 selon les chiffres des professionnels du secteur. La restriction du champ de ces aides constitue donc un très mauvais signal alors même qu'un plan de relance de la construction est mis en oeuvre et que tous les efforts doivent être portés pour favoriser l'accession à la propriété. Le prêt à taux zéro, même étendu, n'offrira pas nécessairement les mêmes possibilités pour les ménages les plus modestes de devenir propriétaires de leurs logements.

En outre, ces aides personnelles à l'accession bénéficient, comme cela a déjà été indiqué, majoritairement à des familles.

Enfin, la mesure proposée par le présent article conduit également à distinguer les ménages selon qu'ils sont locataires ou propriétaires, alors même qu'ils disposent des mêmes ressources et de la même composition familiale. Un arbitrage pourrait conduire certains à rester locataires alors même qu'ils auraient eu la possibilité d'accéder à la propriété.

En conséquence, votre rapporteur spécial se félicite que l'Assemblée nationale ait prévu de repousser l'entrée en vigueur du dispositif au 1er janvier 2016, permettant au secteur du logement de s'adapter à cette évolution. Plusieurs députés se sont engagés à travailler sur le sujet et, éventuellement, à proposer un autre dispositif.

Votre rapporteur spécial considère toutefois que, dès lors que cette mesure est reportée d'un an, son maintien dans le projet de loi de finances pour 2015 ne se justifie plus. Une réforme plus globale, structurante et harmonisée des aides personnelles au logement serait certainement bienvenue, compte tenu notamment du coût croissant qu'elles représentent pour l'État et la branche famille de la sécurité sociale.

En outre, le report d'un an pourrait provoquer un effet « pervers » d'aubaine, les ménages susceptibles d'être bénéficiaires de cette aide étant incités à y souscrire au cours de l'année 2015, avant qu'elle ne disparaisse par la suite.

Pour toutes ces raisons et parce que le report de la mesure à 2016 a déjà conduit à majorer de 7 millions d'euros le programme 109 « Aide à l'accès au logement », votre rapporteur spécial vous propose de supprimer cet article.

Décision de votre rapporteur spécial : votre rapporteur spécial vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 53
(Art. 43 de la loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013)

Financement du Fonds national d'aide au logement (FNAL) par la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC)

Commentaire : le présent article prévoit de porter à 300 millions d'euros le montant du prélèvement exceptionnel versé par la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC) au bénéfice du Fonds national d'aide au logement (FNAL) pour 2015.

I. LE DROIT EXISTANT

Le fonds national d'aide au logement (FNAL), codifié à l'article L. 351-6 du code la construction et de l'habitation (CCH), a été créé en 197135(*) pour financer l'allocation de logement à caractère social (ALS). Depuis le 1er janvier 2006, aux termes de l'ordonnance n° 2005-655 du 8 juin 2005, le FNAL finance également l'aide personnalisée au logement (APL), la prime de déménagement et les dépenses du Conseil national de l'habitat (CNH).

Afin de couvrir la hausse attendue du coût des aides personnelles au logement et de compenser la diminution de la subvention d'équilibre versée par l'État au FNAL pour la période 2013-201536(*), le IV de l'article 43 de la loi finances pour 201337(*) a institué un prélèvement exceptionnel pour trois ans sur la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC) au bénéfice du FNAL. La loi de finances pour 2013 avait également prévu d'affecter au financement de ce fonds une fraction du prélèvement de solidarité sur les revenus du patrimoine et des produits de placement.

La PEEC, instituée par le décret n° 53-707 du 9 août 1953 relatif au contrôle de l'État sur les entreprises publiques nationales et certains organismes ayant un objet d'ordre économique ou social, est un impôt versé par les employeurs correspondant à 0,45 % de leur masse salariale pendant l'année écoulée.

Le prélèvement sur la PEEC était initialement fixé à 400 millions d'euros pour les trois années.

Toutefois, l'article 122 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 a diminué son montant à 300 millions d'euros en 2014 et à 150 millions d'euros en 2015.

Il s'agissait ainsi de répondre à l'engagement de l'État vis-vis de l'Union des entreprises et des salariés pour le logement (UESL)-Action logement de faire baisser progressivement la contribution de la PEEC38(*) au FNAL et d' « établir des sources nouvelles de financement en lieu et place du prélèvement sur le potentiel financier des bailleurs sociaux » dans le cadre d'une réforme du financement de la rénovation urbaine39(*). En effet, Action logement constitue le principal financeur du programme national de rénovation urbaine (PNRU) ainsi que, pour l'avenir, du nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU).

La diminution du montant du prélèvement exceptionnel versé par la PEEC au FNAL a été compensée par la subvention d'équilibre assurée par l'État.

L'article 122 précité de la loi de finances pour 2013 a également simplifié les modalités de versement du prélèvement exceptionnel versé par la PEEC. Alors qu'auparavant un acompte du prélèvement était opéré chaque mois sur la participation des employeurs auprès des organismes agréés pour être ensuite régularisé, le dispositif désormais applicable prévoit que l'UESL verse la contribution par quart, au plus tard les 16 mars, 16 juin, 16 septembre et 16 décembre de chaque année. Elle appelle ensuite « des ressources auprès des organismes agréés aux fins de collecter la participation des employeurs à l'effort de construction mentionné à l'article L. 313-1 du même code qui lui sont associés, au prorata des versements des employeurs encaissés au titre de l'année précédant l'année au titre de laquelle la contribution est due ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article vise à modifier le montant du prélèvement sur la PEEC en 2015 au profit du FNAL, pour le porter à 300 millions d'euros, au lieu des 150 millions d'euros prévus par l'article 43 de la loi du 29 décembre 2012 de finances pour 2013 tel qu'issu de l'article 122 de la loi de finances pour 2014 précité.

Le maintien du prélèvement exceptionnel versé par la PEEC au montant de 2014 est justifié par le fait de limiter la hausse des autres sources de financement du FNAL, en particulier la contribution de l'État, alors que, parallèlement, une importante opération de « rebudgétisation » a été opérée.

En effet, en compensation des pertes de recettes issues de certaines mesures du Pacte de responsabilité et de solidarité, la part des aides personnalisées au logement jusqu'à présent financée par la branche famille de la sécurité sociale est transférée à l'Etat à compter de 2015, pour un montant total de 4,75 milliards d'euros.

300 millions d'euros tendent également à compenser la perte de recettes issue des nouvelles exonérations de cotisations employeurs pour les salariés entre 1 et 1,6 SMIC prévues par ce pacte.

Enfin, la subvention de l'État augmente de 671,2 millions d'euros pour remplacer les ressources jusqu'à présent issues du prélèvement de solidarité sur les revenus du patrimoine et les produits de placement, celui-ci devant désormais être intégralement affecté à l'assurance maladie en vertu de l'article 28 du projet de loi de finances pour 2015.

Cette « rebudgétisation » tend également à simplifier les sources de financement du FNAL.

L'évaluation préalable précise que le maintien de la contribution de la PEEC à 300 millions d'euros n'a pas d'incidence sur le montant global de la contribution d'Action logement aux politiques nationales du logement fixé à 1,2 milliard d'euros par an. En effet, si le niveau de la contribution de la PEEC au FNAL est ajusté à 300 millions d'euros, cette hausse est compensée par une diminution de 150 millions d'euros de la contribution de la PEEC à l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) pour le financement du programme national de rénovation urbaine (PNRU).

Compte-tenu de cette réforme et de la simplification du mode de financement des aides personnelles au logement, le financement du FNAL pour 2015 serait donc le suivant, d'après les informations fournies par le projet annuel de performances de la mission « Égalité des territoires et logement » :

- 2 555 millions d'euros au titre du produit issu des prélèvements mis à la charge des employeurs;

- 300 millions d'euros au titre du prélèvement exceptionnel sur les versements des employeurs au titre de la participation à l'effort de construction (PEEC);

- 10 968 millions d'euros pour la participation de l'État.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

IV. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Dans le cadre de la lettre d'engagement mutuel entre l'État et Action logement signé le 12 novembre 2012, il était prévu que l'État s'engage à garantir que la contribution de la PEEC aux politiques nationales permette « le financement du FNAL pour un montant maximum de 400 millions d'euros, cette valeur étant applicable pour l'année 2013. Une décroissance du financement exceptionnel du FNAL sera mise en oeuvre dès 2014 dans le cadre de la réforme du financement de la rénovation urbaine. »

Cette décroissance, mise en oeuvre par l'article 122 de la loi de finances pour 2014, est donc remise en question par le présent article qui prévoit le maintien du prélèvement à son niveau de 2014, soit 300 millions d'euros.

En outre, les 150 millions supplémentaires attribués au FNAL sont autant de financement qui ne profite pas à la rénovation urbaine. En effet, dans la mesure où le montant de la participation d'Action logement aux politiques publiques du logement reste fixé à 1,2 milliards d'euros, l'ANRU ne peut plus percevoir en 2015 les 1,05 milliard d'euros attendus. Or, les besoins à couvrir au titre du PNRU restent élevés, compte tenu de l'état d'avancement du programme.

En vertu de l'article L. 313-3 du code de la construction et de l'habitation, tel que modifié par l'article 123 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, une convention pluriannuelle actuellement en cours de négociation entre l'Etat et l'UESL-Action logement doit fixer la participation de la PEEC au financement des politiques publiques du logement pour cinq ans (2015-2019).

En l'état actuel des négociations, outre les 150 millions supplémentaires affectés au FNAL, 50 millions d'euros seraient également attribués à la sécurisation du financement de l'Agence nationale pour l'habitat (ANAH). En conséquence, seuls 850 millions d'euros sur 1,2 milliards d'euros resteraient affectés au financement de la rénovation urbaine pour 2015. Or, cette somme risque d'être insuffisante pour couvrir le montant des décaissements attendus par l'ANRU dont le fonds de roulement risque d'être, dès lors, très entamé. Votre rapporteur spécial ne peut souscrire à une telle solution consistant à diminuer le financement du PNRU, quitte à retarder les opérations menées dans ce cadre ainsi que le lancement du nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU), pour assurer le bouclage de celui des aides personnelles au logement.

En outre, votre rapporteur spécial considère que la participation de l'UESL-Action logement au financement des politiques publiques du logement doit porter sur l'investissement dans le logement et la rénovation des quartiers plutôt que sur la couverture de dépenses d'intervention telles que les aides personnelles au logement. Il rappelle d'ailleurs que la contribution d'Action logement au financement du FNAL devait rester exceptionnelle.

Concernant 2016 et les années suivantes, votre rapporteur spécial estime, qu'il convient de limiter les prélèvements opérés sur les ressources d'Action logement, afin de ne pas entamer leurs capacités d'action pour investir dans le logement. Or, l'état actuel des négociations pour la signature de la convention pluriannuelle prévoit déjà une augmentation de la participation d'Action logement, avec un plafond d'un milliard d'euros en 2016, 900 millions en 2017, 700 millions en 2018 et 500 millions en 2019.

À cet égard, il convient de rappeler que, par ailleurs, Action logement a souscrit un emprunt de 1 milliard d'euros auprès des fonds d'épargne de la Caisse des dépôts et consignations le 24 septembre 2013. En vertu de la lettre d'engagement mutuel précitée du 12 novembre 2012, signée entre l'Etat et l'UESL-Action logement, la mobilisation des financements des fonds d'épargne peut s'élever jusqu'à 1 milliard d'euros par an sur les trois prochaines années afin qu'Action logement puisse financer 1,5 milliard d'euros par an en faveur du logement locatif social, sur la période 2013-2015, représentant 950 millions d'euros d'équivalent subvention.

Pour toutes ces raisons, votre rapporteur spécial propose de supprimer cet article. L'État devra compenser cette perte de recettes et réfléchir à de nouveaux modes de financement pour le FNAL. En outre, une réforme structurelle des aides personnelles au logement serait certainement nécessaire, les dépenses constatées depuis plusieurs années ne cessant d'augmenter.

Décision de votre rapporteur spécial : votre rapporteur spécial vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 54
(Art. L. 452-1-1 et L. 452-4-1 du code de la construction et de l'habitation)

Contribution financière au développement de l'offre de logements sociaux

Commentaire : cet article prévoit de porter à 120 millions d'euros, pour la période 2015 à 2017, la fraction de la contribution de la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) perçue par le fonds de péréquation prévu à l'article L. 452-1-1 du code de la construction et de l'habitation et d'étendre les ressources de ce dernier à la cotisation principale versée par les bailleurs sociaux.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UNE CAISSE DE GARANTIE DU LOGEMENT LOCATIF SOICAL (CGLLS) POUR LE DÉVELOPPEMENT DE L'OFFRE DE LOGEMENT SOCIAL

La loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains40(*) a créé la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS), établissement public à caractère administratif codifié à l'article L. 452-1 du code de la construction et de l'habitation (CCH) et ayant pour objet d'assurer la mise en oeuvre de la politique du logement social.

La CGLLS est principalement chargée de garantir les prêts réglementés accordés par la Caisse des dépôts et consignations aux organismes de logement locatif social en l'absence d'une garantie des collectivités territoriales, de prévenir les difficultés financières des bailleurs sociaux (organismes HLM, sociétés d'économie mixte et organismes agréés pour la maîtrise d'ouvrage d'insertion) et d'aider au rétablissement de leur équilibre.

À côté de ses missions principales, l'article 452-1 du CCH attribue à la CGLLS des missions additionnelles :

- accompagner la réorganisation et le regroupement des organismes de logement social et financer des actions de formation et de soutien technique ;

- contribuer au financement de l'Agence nationale de rénovation urbaine (ANRU);

- contribuer au financement des fédérations de bailleurs sociaux, des associations nationales de locataires représentatives siégeant à la commission nationale de médiation et des associations départementales d'information sur le logement (ADIL).

La CGLLS est par ailleurs chargée de la gestion de trois fonds :

- le fonds de péréquation du logement locatif social, prévu par l'article L. 452-1-1 du CCH, qui contribue à la rénovation urbaine ainsi qu'au développement et à l'amélioration du parc de logements locatifs sociaux. Ce fonds, dont les emplois sont arrêtés par une commission composée majoritairement par des représentants de l'Etat, a vocation à financer la rénovation urbaine et les subventions versées par l'État aux organismes HLM pour produire du logement locatif social. Son fonctionnement est régi par les articles R. 452-29 à R. 452-33 du CCH ;

- le fonds national d'accompagnement vers et dans le logement (FNAVDL), crée par la loi du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 201141(*). Ce fonds est alimenté par le produit des astreintes auxquelles l'État est condamné dans le cadre de la mise en oeuvre du droit au logement opposable (Dalo). Il finance des actions d'accompagnement social personnalisé et de gestion locative adaptée, en faveur des ménages en difficulté ;

- le fonds national de développement de l'offre de logement locatif très social (FNDOLLTS), institué par la loi du 18 janvier 201342(*). Ce fonds est alimenté par les majorations payées par les communes ne respectant pas la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbain43(*). Il finance la réalisation de logements locatifs sociaux à destination des ménages éprouvant des difficultés particulières pour accéder à un logement décent ou s'y maintenir.

B. LE FINANCEMENT DU FONDS DE PÉRÉQUATION PRÉVUS À L'ARTICLE L. 452-1-1 DU CODE DE LA CONSTRUCTION ET DE L'HABITATION

Pour financer les missions accessoires confiées par la loi, la CGLLS dispose depuis la loi du 1er août 200344(*) de deux ressources principales versées par les bailleurs sociaux :

- une cotisation de base ou première cotisation, prévue par l'article L. 452-4 du CCH et fixée à un taux arrêté par le ministre chargé du logement dans la limite d'un plafond de 1,5 % des loyers perçus par les assujettis. En 2013 et en 2014, le taux a été fixé à 1,27 %45(*) ; elle a rapporté 72 millions d'euros ;

- une cotisation additionnelle, prévue par l'article L. 452-4-1 du CCH, assise d'une part sur la taille du parc social géré et d'autre part sur l'autofinancement net de l'organisme, afin de limiter la contribution des bailleurs en situation financière difficile. Au total, la cotisation additionnelle a rapporté 82 millions d'euros en 2013.

Aux termes de l'article 210 de la loi de finances pour 2011, une fraction de la cotisation additionnelle alimente le fonds de péréquation prévu à l'article L. 452-1-1 précité du CCH. Cet article dispose en outre que le montant de ce prélèvement est plafonné à 70 millions d'euros par an pour les années 2012 à 2015.

Par ailleurs, le fonds de péréquation est également alimenté par une surtaxe des plus-values de cessions de terrains bâtis de plus de 50 000 euros, prévue à l'article 1609 nonies G du code général des impôts. L'article 15 du projet de loi de finances prévoit d'ailleurs de baisser le plafond du montant de cette surtaxe affectée au fonds de péréquation à 45 millions d'euros, contre 120 millions d'euros actuellement en vertu de l'article 70 de la loi de finances pour 201246(*).

Au 30 septembre 2014, le fonds de péréquation disposait d'un solde de trésorerie de 122,2 millions d'euros.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LE FINANCEMENT DU FONDS DE PÉRÉQUATION PAR LA COTISATION PRINCIPALE

Le 1° du I du présent article propose que le fonds de péréquation du CGLLS prévu à l'article 452-1-1 du CCH soit financé, non plus seulement par une partie de la cotisation additionnelle des bailleurs sociaux mais également par une partie de la cotisation principale prévue à l'article L. 452-4 du CCH.

B. LA HAUSSE DU PLAFOND DU PRÉLÈVEMENT PERÇU PAR LE FONDS DE PÉRÉQUATION

Le 2° du I du présent article prévoit quant à lui que le prélèvement sur les cotisations perçues par le fonds de péréquation soit fixé à 120 millions pour les années 2015 à 2017 « afin de soutenir la politique du gouvernement en matière de construction de logement social ». Par coordination, l'article L. 452-1-1 du CCH est modifié pour supprimer le plafond existant de 70 millions d'euros de prélèvement de la cotisation additionnelle.

Par ailleurs, le II du présent article prévoit qu'il entre en vigueur au 1er janvier 2015. Ainsi, il ne modifie pas le budget de la CGLLS pour 2014.

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Le présent article vise à augmenter les ressources du fonds de péréquation de la CGLLS et, ainsi, à accroître l'effort de cette dernière en matière de construction de nouveaux logements sociaux. Cependant, cette augmentation est compensée par une réduction des crédits de paiement consacrés aux « aides à la pierre » au sein du programme 335 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » de la mission « Égalité des territoires et logement ». En effet, portée à 216 millions d'euros pour 2015 (contre 173 millions d'euros en 2014), la participation du fonds de péréquation au financement des « aides à la pierre » s'ajoute, par la voie du fonds de concours, à seulement 160 millions d'euros de crédits de paiement inscrits sur le programme 135 (contre 269,9 millions d'euros prévus dans le projet de loi de finances pour 2014).

Dans la mesure où le plafond de 70 millions d'euros de prélèvement sur la cotisation additionnelle est supprimé et où l'assiette du versement de la CGLLS au fonds de péréquation est établie sur ses deux cotisations, principale et additionnelle, la CGLLS devrait être en capacité de mieux répartir le montant prélevé.

Il convient de souligner que le montant de 120 millions d'euros n'est pas un plafond, contrairement aux 70 millions d'euros précédemment prévus, mais un montant annuel fixe.

Votre rapporteur spécial constate que l'objectif de construction de logements sociaux, fixé à 150 000 logements par an, n'est pas atteint. En conséquence, il est nécessaire que l'État mobilise les financements nécessaires, conformément à son engagement signé avec l'Union sociale pour l'habitat (USH) le 8 juillet 2013 dans le cadre du « Pacte d'objectifs et de moyens ».

Dans ce cadre, au regard des difficultés budgétaires et tout en regrettant le faible effort porté par la mission « Égalité des territoires et logement » en matière d'aides à la pierre, votre rapporteur spécial comprend le choix de mettre davantage à contribution la CGLLS.

Pour rappel, l'article 80 de la loi de finances rectificative pour 201347(*) a opéré un prélèvement de près de 78 millions d'euros sur les ressources de la CGLLS au profit du fonds de péréquation. Il faisait suite à un référé de la Cour des comptes de juin 2013 sur l'examen des comptes et de la gestion de la CGLLS pour les exercices 2002 à 201148(*), mettant en évidence les importantes ressources dont la Caisse disposait pour son activité de garantie de prêts. La Cour des comptes avait ainsi considéré que « l'immobilisation de près d'un demi-milliard d'euros de fonds propres [était] hors de proportion avec la sinistralité de cette activité ».

Décision de votre rapporteur spécial : votre rapporteur spécial vous propose d'adopter cet article sans modification.


* 31 Loi n° 48-1360 du 1er septembre 1948 portant modification et codification de la législation relative aux rapports des bailleurs et locataires ou occupants de locaux d'habitation ou à usage professionnel et instituant des allocations de logement.

* 32 Loi n° 71-582 du 16 juillet 1971 relative à l'allocation de logement.

* 33 Décret n° 77-1287 du 22 novembre 1977 modifié relatif aux prêts conventionnés.

* 34 Les décrets n° 2000-1269 et 2000-1273 du 26 décembre 2000 ont procédé à l'uniformisation des barèmes en secteur locatif entre l'APL, l'ALS et l'ALF et ont conduit à une augmentation des aides versées en ALS et en ALF pour les indexer sur le secteur conventionné.

* 35 Loi n° 71-582 du 16 juillet 1971 relative à l'allocation de logement.

* 36 Le cadrage budgétaire pluriannuel 2013-2015 a diminué de 10,3 % le plafond 2013 des dépenses sur le programme 109 « Aide à l'accès au logement » dont les autorisations d'engagement sont passées de 5 455 millions d'euros à 4 893 millions, dont 4 875,7 millions consacrés à la subvention d'équilibre versée au FNAL.

* 37 Loi n° 2002-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013.

* 38 Lettre d'engagement mutuel entre l'État et l'Union des Entreprises et des Salariés pour le Logement (UESL) - Action logement du 12 novembre 2012.

* 39 Exposé des motifs du projet de loi de finances initiales pour 2014.

* 40 Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains.

* 41 Loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011.

* 42 Loi n° 2013-61 du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logements

* 43 Loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains.

* 44 Loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine.

* 45 Arrêté du 18 février 2014 fixant les modalités de déclaration, de calcul et de paiement de la cotisation due à la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS).

* 46 Loi n° 2012-1510 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012.

* 47 Loi n° 2013-1279 du 29 décembre 2013 de finances rectificative pour 2013.

* 48 Référé n° 66565 adressé le 10 juin 2013 au ministre de l'économie et des finances, à la ministre de l'égalité des territoires et du logement et au ministre délégué chargé du budget et rendu public le 29 août 2013.