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Mission "Ecologie, développement et mobilité durables" (hors transports) et CAS "Aide à l'acquisition de véhicules propres"

M. Jean-François HUSSON, Rapporteur spécial

DEUXIÈME PARTIE : UN BUDGET QUI MANQUE DE COHÉRENCE ET D'AMBITION, DANS LE DOMAINE BUDGÉTAIRE ET FISCAL

À la lecture de l'exposé général du projet de loi de finances pour 2016, on peut constater que l'écologie et la transition énergétique ne font pas partie des priorités du Gouvernement pour l'année 2016 : « les textes financiers pour 2016 (...) confirment les engagements pris pour réduire le déficit public et diminuer les impôts, tout en finançant nos priorités en matière de sécurité, de justice, de culture et d'éducation, grâce à la maîtrise de la dépense publique ».25(*) C'est vrai au plan budgétaire comme au plan fiscal.

Ce constat peut paraître paradoxal, voire incohérent, alors que la France accueillera la COP 2126(*) du 30 novembre au 11 décembre 2015, et alors que la loi sur la transition énergétique pour la croissance verte, présentée comme un texte phare par le Gouvernement, a été promulguée en août 2015.

Or, comme l'avait souligné votre rapporteur spécial dans le cadre de l'examen de ce projet de loi, la mise en oeuvre de ses dispositions aura des conséquences financières importantes. Pour autant, on peine à distinguer dans le projet de loi de finances pour 2016 la traduction budgétaire et fiscale de cette grande ambition.

Plus préoccupant, alors que l'on a du mal à identifier une cohérence globale et une stratégie claire de la part du Gouvernement, on peut relever de nombreuses contradictions entre les ambitions affichées et les moyens dédiés à la transition écologique et énergétique.

I. UN BUDGET CONTRADICTOIRE AVEC LES AMBITIONS AFFICHÉES PAR LE GOUVERNEMENT POUR FAVORISER LA TRANSITION ÉCOLOGIQUE ET ÉNERGÉTIQUE

A. DANS LE DOMAINE DE L'EAU ET DE LA BIODIVERSITÉ

1. La création reportée de l'Agence française de la biodiversité

En premier lieu, le projet de loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages a été présenté par le Gouvernement, au moment de sa présentation en conseil des ministres, le 26 mars 2014, comme un texte phare devant permettre à notre pays de faire un grand pas dans la protection de la biodiversité.

Or, plus de six mois après son adoption par l'Assemblée nationale27(*), ce projet de loi n'a toujours pas été examiné par le Sénat. Cela montre que le Gouvernement n'en fait pas une réelle priorité28(*).

Il prévoit notamment la création de l'Agence française de la biodiversité (AFB), l'objectif étant de doter la France d'un opérateur intégré en matière de milieux aquatiques, marins et terrestres. Celle-ci résultera du rapprochement de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA), du groupement d'intérêt public (GIP) Atelier technique des espaces naturels (ATEN), de l'Agence des aires marines protégées (AAMP), de Parcs nationaux de France (PNF) et des parcs nationaux.

En outre, des coopérations avec d'autres établissements publics sont projetées dans le cadre des travaux de préfiguration en cours. C'est le cas de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) et du Museum nationale d'histoire naturelle (MNHN), pour lesquels il est envisagé d'organiser des mutualisations avec l'Agence française de la biodiversité dans l'exercice des missions en matière de police et de connaissance en particulier.

Les ressources proviendront d'une contribution du programme 113 « Paysages, eau et biodiversité » correspondant aux moyens dévolus aux missions qui seront assurées par l'AFB, et qui reprennent celles des établissements la composant, et des ressources spécifiques de ces opérateurs, comme la contribution des agences de l'eau à l'ONEMA.

Or, la création de la future agence est liée à l'adoption par le Parlement du projet de loi relatif à la reconquête de la biodiversité, de la nature, et des paysages. Le projet de loi de finances pour 2016 ne prévoit donc pas à ce stade de crédits ni de modification de la maquette budgétaire en ce sens29(*). Sa création est attendue pour le 1er janvier 2017. Les travaux de la mission de préfiguration se poursuivent.

2. Une contribution marquée des agences de l'eau au redressement des finances publiques, dans un contexte d'élargissement de leur périmètre d'intervention

Le projet de loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages prévoit une extension du principe de spécialité des agences de l'eau au financement de la biodiversité au sens large afin de leur permettre de financer des actions allant au-delà de leurs interventions actuelles en faveur de la biodiversité aquatique et des zones situées en-deçà des 12 milles nautiques. Cela doit rendre possible un financement de l'Agence française de la biodiversité par les agences de l'eau, comme c'est le cas actuellement pour l'ONEMA30(*).

Or, malgré l'extension annoncée du champ des missions des agences de l'eau, l'artice 32 de la loi de finances initiale pour 2015 prévoit un prélèvement sur le fond de roulement des six agences de 175 millions d'euros par an de 2015 à 201731(*), soit 525 millions d'euros en trois ans, dans le cadre de l'effort collectif demandé à tous les opérateurs de l'Etat pour atteindre les objectifs de redressement des finances publiques.

Le ministère indique que, « pour garantir la santé financière de ces établissements, les rythmes habituels d'encaissement et de décaissement de chaque agence ont été pris en compte pour fixer les dates de la contribution. En outre, une clé de répartition équitable a été retenue pour répartir le prélèvement entre les établissements (...) Le calibrage de cette mesure a été effectué pour éviter une remise en cause des fondements des dixièmes programmes d'intervention, dont 90 % sont des investissements »32(*).

En conséquence, les conseils d'administration des agences ont fait le choix de répartir cette réduction tout au long des programmes d'intervention, mais la gestion de l'impact du prélèvement est l'un des enjeux de la révision à mi-parcours de leur programme 2013-2018, qui est en cours.

Le ministère indique que, « compte tenu du niveau de fonds de roulement de certaines agences, ces prélèvements se traduisent par des baisses réelles de l'investissement. Afin de garantir l'atteinte des engagements communautaire33(*), les agences ont fait porter l'impact du prélèvement sur les projets les moins prioritaires (eau potable et assainissement) et ont accru encore la sélectivité de leurs aides »34(*).

Il est en effet impératif, tout en contribuant à l'effort national de réduction du déficit public, que puissent être mobilisés les moyens permettant de respecter les engagements européens de la France dans le domaine de l'eau et de la biodiversité, en particulier ceux liés à l'atteinte du bon état des eaux fixés par la directive-cadre sur l'eau35(*), et de maintenir une capacité d'investissement local dont l'intérêt économique n'est plus à démontrer.

Enfin, votre rapporteur spécial relève que, si le prélèvement dit « exceptionnel » de 2014 a été admis par les instances de gouvernance des agences de l'eau (comités de bassin et conseils d'administration) au titre de la nécessaire contribution à l'effort de redressement des finances publiques, son caractère récurrent de 2015 à 2017 a été perçu comme une remise en question du principe selon lequel « l'eau paye l'eau »36(*).

B. DANS LE DOMAINE DE LA TRANSITION ÉNERGÉTIQUE

1. Une évolution à la baisse des moyens de l'ADEME contradictoire avec l'extension du champ de ses missions

La loi sur la transition énergétique pour la croissance verte37(*) aura pour conséquences un renforcement des missions de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) en tant que bras armé de la transition énergétique38(*). L'agence prépare en outre l'adaptation de son réseau territorial à la réforme des régions, avec pour objectif une correspondance de son champ territorial avec les nouvelles régions au 1er janvier 2016. Entendu par votre rapporteur spécial, le président de l'ADEME estime que l'agence ne doit pas perdre sa proximité, et qu'elle ne fermera aucune délégation. Il n'y aura pas de fusion, mais un renforcement des mutualisations et de la transversalité, ainsi que la mise en place de directeurs régionaux délégués. Dans ce contexte de mutations, le projet de loi de finances pour 2016 prévoit pourtant une réduction des moyens de l'ADEME à un double titre.

D'une part, comme les autres opérateurs de la mission, l'ADEME connaîtra une réduction de ses dépenses de personnel et de fonctionnement.

En premier lieu, les dépenses de personnel s'élèvent à 74,5 millions d'euros, accusant en 2016 une baisse de 0,6 million d'euros par rapport à 2015, en raison d'une diminution en volume des effectifs de 2 % et d'une revalorisation salariale de 1,55%, équivalente à celle de 2015. Le schéma d'emplois de l'agence sera ainsi réduit de 19 ETPT, portant le plafond d'emplois autorisé à 907 ETPT, contre 926 ETPT en 2015. Pour leur part, les effectifs hors plafond demeurent stables à hauteur de 240 ETPT.

Entendu par votre rapporteur spécial, le président de l'ADEME a indiqué que l'agence ne disposait d'aucune marge de manoeuvre en 2016 sur la négociation salariale, dans un contexte de basse inflation. En outre, l'opérateur ne remplace qu'un départ sur trois, ce qui complique la réalisation des missions et a pour conséquence une absence presque totale de recrutements externes. Enfin, l'agence se heurte à un problème d'insuffisance de ressources humaines pour mener à bien les tâches liées aux programmes d'investissements d'avenir. Dans ce contexte, elle souhaiterait pouvoir obtenir des contrats à durée déterminée (CDD) de mission affectés à la gestion des investissements d'avenir.

En ce qui concerne les dépenses de fonctionnement, l'ADEME indique que ces dernières ont diminué de 7 % en 2013 et de 4 % en 2014 par rapport au budget initial 2012, puis de 3 % en 2015 sur la base du budget initial 2014 et que, « compte tenu de l'avance de phase sur le plan d'économies réalisé, le budget 2016 sera probablement calé sur la réalisation 2015 »39(*).

D'autre part, de façon exceptionnelle, l'opérateur connaîtra en 2016 un prélèvement de 90 millions d'euros sur son fonds de roulement. À ce stade, cela ne devrait cependant pas poser de problème de soutenabilité financière à l'agence, dans la mesure où le fonds de roulement atteint près de six mois de fonctionnement.

Évolution du fonds de roulement de l'ADEME depuis décembre 2009

 

En millions d'euros

En mois de fonctionnement

FDR au 31 décembre 2009

143

3,9 mois

FDR au 31 décembre 2010

264

5,0 mois

FDR au 31 décembre 2011

274

3,2 mois

FDR au 31 décembre 2012

344

4,4 mois

FDR au 31 décembre 2013

399

5,2 mois

FDR au 31 décembre 2014

434

5,8 mois

Source : réponse de l'ADEME au questionnaire de votre rapporteur spécial

Les principaux enjeux budgétaires de l'ADEME dans le cadre
du projet de loi de finances pour 2016

Le budget incitatif de l'agence couvre principalement les aides accordées par l'ADEME, ainsi que des achats de prestation. Il se distingue du budget de moyens destiné au financement des besoins internes (personnels, fonctionnement, investissements).

Le rythme d'autorisations d'engagement du budget incitatif reste stable depuis 2013 au niveau de 590 millions d'euros dans tous les budgets initiaux et devrait être reconduit en 2016.

Ces engagements correspondent à des dépenses à décaisser sur une période pluriannuelle. Le calendrier contractuel des aides s'échelonne en général sur trois à cinq ans, en se calant sur le rythme de réalisation des investissements40(*). La dette cumulée de ces paiements futurs dépasse aujourd'hui le milliard d'euros. Les décaissements réalisés sur une année résultent à plus de 80 % des échéances dues sur les engagements juridiques souscrits au cours des exercices écoulés.

Dans ce contexte, le principal enjeu budgétaire pour sa capacité à financer les programmes et actions qui lui ont été confiées porte sur le niveau d'engagements autorisés annuellement (AE du budget incitatif) par le conseil d'administration de l'ADEME.

Les ressources en crédits de paiement de l'ADEME qui doivent permettre d'honorer ces décaissements (ainsi que les dépenses du budget de moyens) représentent 476 millions d'euros en 2016. Elles sont très majoritairement financées par un reversement des produits de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), à hauteur de 449 millions d'euros, le reste provenant de ressources propres. En effet, la TGAP est dorénavant la seule ressource budgétaire apportée par l'État après la disparition, entre 2013 et 2015, des subventions pour charges de service public (SCSP) imputées sur les programmes 181 « Prévention des risques » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » et 190 « Recherches dans le domaine de l'énergie, du développement et de la mobilité durables » de la mission « Recherche et enseignement supérieur », qui représentaient environ 50 millions d'euros de recettes. Cette disparition, cumulée avec une baisse de 50 millions d'euros de TGAP en 2013, fait qu'au total les ressources de l'agence ont subi une contraction de 20 % au cours des trois derniers exercices.

Pour 2016, l'ensemble des décaissements (en CP) atteindront 605 millions d'euros en raison de la montée en puissance progressive des échéances de paiements issus des engagements souscrits et accumulés depuis le Grenelle de l'environnement (2009). L'essentiel de ces paiements résulte en effet des engagements juridiques liés aux aides accordées (438 millions d'euros, en progression de 69,5 millions d'euros par rapport à 2015). Face à ces dépenses, le niveau de ressources de l'agence se traduit pour la première fois en 2016 par une insuffisance structurelle de financement de 129 millions d'euros. Ce déséquilibre entre emplois et ressources devrait s'amplifier jusqu'à atteindre une asymptote proche de 160 millions d'euros à partir de 2018, toutes choses étant égales par ailleurs.

Ce déphasage entre le rythme des encaissements de TGAP (498 millions d'euros par an devenus 449 millions d'euros par an à partir de 2013) et la montée en puissance progressive des décaissements sur les engagements juridiques souscrits s'inscrit dans une logique programmée depuis l'origine du Grenelle : le niveau de crédits de paiement reçu depuis 2009, supérieur aux décaissements de l'époque, a en effet dégagé depuis 2009 un abondement du fonds de roulement (et par conséquent de trésorerie) jusqu'à le porter au niveau de 434 millions d'euros fin 2014 (son apogée).

Dans les conditions de financements actuelles du fait de la croissance des décaissements, la tendance s'inverse, et, à compter de l'exercice 2015, le fonds de roulement commence à être consommé, à un rythme d'au moins 100 millions d'euros par an. Ceci ne pose pas de problème tant que le fonds de roulement reste suffisant pour assurer les besoins de trésorerie de l'ADEME (environ 100 millions d'euros pour assurer les premiers décaissements de l'année avant le versement de la TGAP). Avec cette décroissance progressive, le modèle de financement devra donc être réévalué avant l'exercice 2018.

Le prélèvement de 90 millions d'euros prévu par le projet de loi de finances pour 2016 accélère cette décroissance du fonds de roulement et rapproche d'autant cette échéance : la question du financement de l'ADEME pourrait se poser dès la préparation du budget 2017.

Source : réponse de l'ADEME au questionnaire de votre rapporteur spécial

Les prélèvements sur les fonds de roulement sont des mesures nécessaires en période de redressement des finances publiques, même s'ils constituent des solutions de facilité pour un gouvernement, qui parvient ainsi à « tenir » les dépenses en recourant à des économies « one shot », faute d'avoir le courage de réaliser des économies structurelles.

En tout état de cause, on peut s'étonner que le Gouvernement ait choisi de ponctionner le fonds de roulement de l'ADEME, présenté comme un opérateur prioritaire dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi sur la transition énergétique pour la croissance verte, mais pas aussi, par exemple, celui du Centre national du cinéma et de l'image animé (CNC). En effet, contrairement à l'ADEME, ce dernier ne fait pas l'objet d'une extension du champ de ses missions, et échappe cette année encore au plafonnement de ses taxes affectées, alors qu'il fait partie des opérateurs percevant les montants de ressources fiscales les plus élevées.

2. Une montée en puissance du Cérema compromise par un manque de visibilité sur ses moyens

Le Centre d'études et d'expertise pour les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cérema) est un établissement jeune qui fusionne onze services de l'État, avec un personnel composé majoritairement de fonctionnaires.

Sa création s'est accompagnée d'un protocole d'accord signé entre les ministères de l'écologie et du logement et l'ensemble des organisations syndicales, qui garantissait au nouvel opérateur une stabilité de ses moyens budgétaires et humains au cours de ses deux premières années d'existence, en 2014 et 2015.

Les missions du Cérema

Le Centre d'études et d'expertise pour les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cérema) est un établissement public à caractère administratif créé le 1er janvier 201441(*).

Il apporte son concours à l'élaboration, à la mise en oeuvre et à l'évaluation des politiques publiques du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie (MEDDE) et du ministère du logement, de l'égalité des territoires et de la ruralité (MLETR) dans ses différents domaines de compétence, offrant une vision transversale au service du développement durable.

Ses principales missions sont de promouvoir les modes de gestion des territoires qui intègrent les facteurs environnementaux, économiques et sociaux, d'accompagner les acteurs publics et privés dans la transition vers une économie sobre en ressources et décarbonée, respectueuse de l'environnement et équitable, et d'apporter à l'État et aux acteurs territoriaux un appui d'ingénierie et d'expertise sur les projets d'aménagement nécessitant une approche pluridisciplinaire. Il a vocation à les assister dans la gestion de leur patrimoine d'infrastructures de transport et leur patrimoine bâti, et à renforcer leur capacité à faire face aux risques. En outre, il a pour mission de capitaliser et promouvoir au niveau territorial et international les savoir-faire qu'il développe.

Le Cérema accomplit ses missions essentiellement à la demande de l'État, mais son dispositif spécifique de gouvernance assure la prise en compte des attentes des collectivités, notamment grâce à la mise en place d'un conseil stratégique constitué à parts égales de représentants de l'État et d'élus représentant les collectivités territoriales. Ces dernières seront également présentes, aux côtés des services déconcentrés de l'État, au sein des comités d'orientations territoriaux, permettant d'adapter l'activité au plus près des besoins des acteurs des territoires.

Le conseil d'administration du Cérema a approuvé, fin avril 2015, le projet stratégique de l'établissement pour la période 2015-2020. Les travaux d'élaboration du contrat d'objectifs et de performance (COP) entre l'État et l'établissement ont été lancés, pour permettre sa mise en oeuvre à compter de 2016.

Source : projet annuel de performances de la mission « Écologie, développement et mobilité durables »

Dans les faits, cet engagement n'a été que partiellement respecté, car le Cérema a subi des coups de rabot au titre de la contribution à l'effort de redressement des comptes publics.

De surcroît, l'année 2016 s'annonce très difficile pour le Cérema, à travers une baisse de 108 ETP de son plafond d'emplois (- 3,5 %), et la réduction de 7,9 millions d'euros de sa subvention pour charges de service public entre 2015 et 2016. En conséquence, l'opérateur se trouve dans une situation de sous-investissement chronique, alors qu'il lui faut financer des équipements scientifiques et techniques de haut niveau, destinés à réaliser en laboratoire des essais, contrôles et diagnostics, pour garantir son expertise, ainsi que des travaux de rénovation de son patrimoine immobilier caractérisé par sa vétusté. Les besoins sont estimés à 4,5 millions d'euros par an, pour une dotation annuelle oscillant entre 1,5 et 2 millions d'euros.

Enfin, le Cérema se heurte à une absence de visibilité sur l'évolution de sa future trajectoire budgétaire.

Au regard de ces éléments, le président du Cérema estime que la pérennité de l'établissement n'est pas assurée, et qu'elle se jouera dans les deux ans à venir. Dans ce contexte, sa capacité à développer des ressources propres sera déterminante.

Cette situation est regrettable, alors que, dans le contexte de la réforme territoriale et de la baisse des dotations aux collectivités, ces dernières auront sans aucun doute besoin, de façon plus prégnante, d'une capacité d'expertise dans le domaine de l'aménagement du territoire, des transports, de la mobilité et du développement durable.

En outre, il paraîtrait normal que l'État contribue à la montée en puissance d'un opérateur dont il a souhaité la création.

C. DANS LE DOMAINE DE LA LUTTE CONTRE LA POLLUTION ET LE CHANGEMENT CLIMATIQUE

1. Une baisse paradoxale des crédits dédiés à la lutte contre le changement climatique dans le contexte de l'accueil de la COP 21 par notre pays

Alors que notre pays accueillera la COP 21 à la fin de l'année et que les conséquences de la pollution atmosphérique sur la santé s'avèrent de plus en plus préoccupantes, les crédits de l'action 01 « Lutte contre le changement climatique » du programme 174 « Énergie, climat et après-mines », déjà très marginaux au sein de la mission « Écologie, développement et mobilité durables »42(*), diminuent de 6 %.

Évolution des crédits de l'action 05 « Lutte contre le changement climatique » entre 2015 et 2016

(en euros)

Types de dépenses

PLF 2015 (AE=CP)

PLF 2016 (AE=CP)

Dépenses de fonctionnement

5 703 628

4 467 575

Dont dépenses de fonctionnement autres que celles de personnel

4 223 628

3127 575

Dont subventions pour charges de service public

1 480 000

1 340 000

Dépenses d'intervention

25 456 372

24 152 425

Dont transferts aux entreprises

235 000

220 000

Dont transferts aux autres collectivités

25 221 372

23 932 425

Total action 05

31 160 000

28 620 000

Source : commission des finances du Sénat, d'après les projets annuels de performances de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » annexés aux projets de loi de finances pour 2015 et 2016

Ces dépenses financent notamment :

- des actions en faveur de la lutte contre l'effet de serre, de la réduction des polluants atmosphériques et du renforcement de la qualité de l'air (plan national de réduction des polluants atmosphériques, inventaires d'émissions territorialisés, réseaux régionaux de surveillance de la qualité de l'air et Conseil national de l'air) ;

- les plans de protection de l'atmosphère (PPA) et la déclinaison locale du plan d'urgence pour la qualité de l'air ;

- la location de centres de contrôle technique de véhicules et les études, expertises et expérimentations liées aux véhicules ;

- le Centre interprofessionnel d'étude de la pollution atmosphérique (CITEPA) et le Laboratoire central de surveillance de la qualité de l'air (LCSQA) ;

- le soutien aux associations agréées de surveillance de la qualité de l'air (AASQA).

La baisse globale des crédits constitue un mauvais signal, y compris à l'égard des autorités européennes, alors qu'une mise en demeure a été décidée par la Commission européenne le 19 juin 2015 pour non-respect des valeurs limites de dioxyde d'azote (NO2) fixées par la directive 2008/50/CE relative à la qualité de l'air43(*).

En outre, les émissions de particules PM 10 excèdent les seuils fixés par la directive 1999/30/CE du 22 avril 1999 relative à la fixation de valeurs limites pour l'anhydride sulfureux, le dioxyde d'azote et les oxydes d'azote, les particules et le plomb dans l'air ambiant. La Commission européenne a décidé, le 21 février 2013, d'une mise en demeure complémentaire afin d'ajouter un nouveau grief à la procédure en cours. De surcroît, elle a émis un avis motivé en date du 28 avril 2015.

Le risque de condamnation de la France est important, dans la mesure où la Slovénie, la Suède, l'Italie et le Portugal ont d'ores et déjà été condamnées par la Cour de justice de l'Union européenne, en 2011 et 2012, pour non-respect des dispositions de la directive « qualité de l'air ».

Dans ces conditions, le relâchement de l'effort en faveur de la lutte contre le changement climatique et la pollution de l'air semble particulièrement malvenu.

2. Une diminution prématurée de certains bonus en faveur des véhicules propres

Les prévisions de recettes et de dépenses du CAS « Aides à l'acquisition de véhicules propres »44(*) pour l'année 2016 sont présentées dans le tableau ci-après.

Évolution des crédits du CAS « Aides à l'acquisition de véhicules propres »
par programme entre 2015 et 2016 et exécution 2014

(en euros)

Programme

Exécution 2014

LFI 2015 (AE=CP)

PLF 2016 (AE=CP)

791 - Contribution au financement de l'attribution d'aides à l'acquisition de véhicules propres

192 769 299

214 150 000

236 000 00045(*)

792 - Contribution au financement de l'attribution d'aides au retrait de véhicules polluants

900 298

28 000 000

30 000 000

Total

193 669 597

242 150 000

266 000 000

Source : projet annuel de performances du CAS « Aides à l'acquisition de véhicules propres » annexé au projet de loi de finances pour 2016

En ce qui concerne le programme 791, les prévisions de recettes et de dépenses se fondent sur les données et hypothèses suivantes :

- le maintien du barème de malus en vigueur depuis 2015 au titre de l'année 2016 ;

- une prévision de hausse de 10 % des recettes du malus par rapport à l'année 2015 ;

- une évolution significative du barème du bonus, destinée à « maintenir l'équilibre financier du dispositif sans durcissement du barème de malus ». En effet, les modifications proposées à compter du 1er janvier 2016 visent à :

adapter le bonus moyen versé en faveur des véhicules full hybrides, qui s'établira à 750 euros au lieu de 2 000 euros en 2015 ;

adapter le bonus moyen versé en faveur des véhicules hybrides rechargeables, qui s'établira à 1 000 euros au lieu de 4 000 euros en 2015.

En revanche, les véhicules électriques bénéficieront toujours d'une aide de 6 300 euros.

Enfin, la prévision de dépenses repose sur des hypothèses de ventes de 36 000 véhicules hybrides, 11 000 véhicules hybrides rechargeables et 33 000 véhicules électriques.

En ce qui concerne le programme 792, le projet annuel de performances du CAS « Aides à l'acquisition de véhicules propres » indique que « le Gouvernement a décidé d'attribuer des aides à l'acquisition de véhicules propres en remplacement de véhicules anciens polluants, en fonction de critères sociaux et géographiques ».

Le document budgétaire est particulièrement succinct et peu détaillé quant au financement de ces aides et à la définition précise de ces critères.

S'agissant de l'exécution 2015, la direction générale de l'énergie et du climat (DGEC) indique que, « au premier semestre 2015, l'Agence de services et de paiement (ASP), chargée du traitement des dossiers de bonus, a procédé au paiement de 56 644 dossiers de bonus et de 125 dossiers de superbonus (dans sa version antérieure au 1er avril 2015), pour un montant total d'aides de 90,7 millions d'euros. Le retard par rapport aux prévisions du projet de loi de finances (dépenses de 214 millions d'euros sur l'année complète) s'explique notamment par une faible activité de l'ASP sur les mois de février et mars, due à des difficultés opérationnelles passagères, non liées à la trésorerie disponible.

Les recettes du malus, sur le premier semestre de l'année 2015, se sont élevées à 158 millions d'euros, en avance par rapport aux prévisions du projet de loi de finances (recettes de 242 millions d'euros sur l'année complète).

S'agissant de la nouvelle prime à la conversion (superbonus), pour laquelle le projet de loi de finances a réservé 28 millions d'euros, un bilan solide ne peut à ce jour pas être établi. Si le dispositif est en vigueur depuis le 1er avril 2015, l'enregistrement des demandes de versement auprès de l'ASP n'est en effet possible que depuis le mois de juillet (des développements ont dû être menés par l'ASP pour adapter l'outil informatique au nouveau dispositif). Par ailleurs, on observe un délai de plusieurs mois entre la date de commande du véhicule et celle de son immatriculation qui déclenche l'enregistrement par l'ASP.

Compte tenu de l'incertitude liée aux dépenses de superbonus et du peu de données encore disponibles, une estimation de l'exécution budgétaire du compte d'affectation spéciale à la fin d'année est délicate. Toutefois, compte tenu des immatriculations enregistrées et du niveau important de recettes constaté sur le premier semestre, il est peu probable qu'il soit nécessaire de mobiliser une subvention d'équilibre »46(*).

Enfin, votre rapporteur spécial relève la suppression de l'indicateur de performance du programme 792 pour des raisons de « simplification », sans pour autant que celui-ci soit remplacé par un nouvel indicateur plus pertinent, ce qui est tout à fait contraire à la logique de performance promue par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF)47(*).

Pour conclure, alors que la nocivité du diesel sur la santé est une certitude et que le scandale Volkswagen a remis en lumière la nécessité et l'urgence d'accélérer le renouvellement du parc automobile majoritairement composé de véhicules anciens roulant au gazole, le Gouvernement fait le choix paradoxal de réduire certains des bonus en faveur des véhicules propres, pour des raisons budgétaires. Il maintient cependant le bonus accordé pour l'achat d'un véhicule électrique.

Cette évolution est sans doute prématurée, alors que les ventes de ces types de véhicules commencent à prendre leur essor. Ainsi, sur les neuf premiers mois de l'année, les ventes de voitures hybrides ont progressé de 41 % à 43 554 unités, et celles d'hybrides rechargeables ont triplé tout en restant à un niveau encore anecdotique (3 571 unités). Il ne faudrait pas enrayer cette dynamique favorable.

Pour leur part, sur la même période, 11 779 véhicules particuliers électriques neufs ont été mis sur les routes françaises, contre 6 929 en 2014 (+ 70 %). La part de l'électrique reste toutefois modeste (environ 0,8 %), puisque 1,42 million de voitures neuves ont été immatriculées en France depuis janvier. Elle était de 0,59 % en 2014.

La ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie (MEDDE) a par ailleurs annoncé que les voitures de plus de dix ans seront désormais éligibles au superbonus de 10 000 euros, jusque-là réservé au remplacement d'un véhicule diesel de plus de quatorze ans. Le Comité des constructeurs français d'automobiles (CCFA) estime que cette extension de l'assiette du superbonus permettrait d'englober 3,5 millions de véhicules particuliers en plus par rapport au dispositif précédent (soit 5,8 millions de véhicules concernés au total).

Selon l'Association nationale pour le développement de la mobilité électrique, le superbonus a déjà eu un effet très net sur les ventes françaises de voitures particulières électriques : depuis avril et la mise en place de la mesure, plus de 50 % de voitures électriques ont été vendues grâce à la mise au rebut d'un vieux diesel.

Il paraît donc important de renforcer cette mesure. En revanche, à ce stade, des interrogations demeurent sur sa date d'entrée en vigueur ainsi que sur son financement.


* 25 Source : exposé général des motifs du projet de loi de finances pour 2016, p. 10.

* 26 La 21e Conférence des parties de la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (COP21/CMP11).

* 27 Pour mémoire, le texte a été adopté en première lecture par l'Assemblée nationale le 24 mars 2015 et examiné par la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable du Sénat en juillet 2015.

* 28 À ce stade, l'examen de ce texte en séance publique en 1ère lecture au Sénat est annoncé pour le premier trimestre 2016.

* 29 Le ministère de l'écologie indique toutefois que les subventions pour charges de service public des établissements publics appelés à composer l'Agence française de la biodiversité tiennent compte de la mise en oeuvre, prévue courant 2016, des dispositions relatives au quasi-statut des agents contractuels de ces établissements.

* 30 À hauteur de 130 à 150 millions d'euros par an.

* 31 Pour mémoire, l'article 48 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 prévoit un prélèvement de 210 millions d'euros sur le fond de roulement des agences de l'eau.

* 32 Source : réponses du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie (MEDDE) au questionnaire de votre rapporteur spécial.

* 33 En particulier directive-cadre sur l'eau et directive sur les eaux résiduaires urbaines.

* 34 Source : réponses du MEDDE au questionnaire de votre rapporteur spécial.

* 35 Directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau.

* 36 Cela s'est traduit par un refus de vote du budget 2015 en première présentation dans cinq des six bassins.

* 37 Loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte.

* 38 Par exemple, l'ADEME devra mettre en oeuvre davantage de mesures au titre de la rénovation énergétique, des plans de mobilité pour les entreprises, des obligations de recyclage et de tri à la source, et se trouve dotée d'une nouvelle mission (gaspillage alimentaire).

* 39 Source : réponse de l'ADEME au questionnaire de votre rapporteur spécial.

* 40 Pour mémoire, 75 % des subventions accordées par l'ADEME constituent des aides à l'investissement.

* 41 Loi n° 2013-431 du 28 mai 2013 et décret n° 2013-1273 du 27 décembre 2013.

* 42 Ces crédits ne représentent que 5,6 % des dépenses du programme 174, et 0,4 % des dépenses de la mission « Écologie, développement et mobilité durables ».

* 43 Infraction 2015/2074.

* 44 Pour mémoire, ce CAS retrace, en recettes, le produit de la taxe additionnelle à la taxe sur les certificats d'immatriculation des véhicules instituée à l'article 1011 bis du code général des impôts, déduction faite des frais d'assiette et de recouvrement (malus), et, en dépenses, des contributions au financement de l'attribution d'aides à l'acquisition de véhicules propres ou au retrait de véhicules polluants (bonus).

* 45 Ce montant inclut les effets de décalage (dossiers déposés en 2015 mais payés en 2016, dossiers déposés en 2016 mais payés en 2017) ainsi que les frais de gestion de l'Agence de services et de paiement.

* 46 Source : réponses de la DGEC au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial.

* 47 Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.