Missions "Gestion des finances publiques et des ressources humaines" (et articles 57 à 57 quater) et "Crédits non répartis" et CAS "Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat"

MM. Michel BOUVARD et Thierry CARCENAC

EXAMEN DES ARTICLES ADDITIONNELS RATTACHÉS
(Rapporteur spécial : Michel Bouvard)

ARTICLE 57
(Art. 96 de la loi n° 2003-1312 du 30 décembre 2003 de finances rectificative pour 2003 et 120 de la loi n°2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014)

Indemnisation des fonctionnaires victimes de l'amiante

Commentaire : le présent article vise à étendre le bénéfice du dispositif de cessation anticipée d'activité et de l'allocation afférente à l'ensemble des fonctionnaires victimes d'une maladie professionnelle provoquée par l'amiante.

I. LE DROIT EXISTANT

A. L'INDEMNISATION DES SALARIÉS DU SECTEUR PRIVÉ VICTIMES DE L'AMIANTE

L'article 41 de la loi du 23 décembre 1998 de financement de la sécurité sociale pour 1999 ^{61 ( * )} met en place un mécanisme d'indemnisation des salariés du secteur privé victimes de l'amiante à travers le versement d'une allocation de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (ACAATA) . Cette allocation est versée par le fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (FCAATA) via les caisses d'assurance retraite et de la santé au travail (CARSAT). Le droit à cessation d'activité et l'allocation afférente est ouvert à deux catégories de bénéficiaires, selon une logique collective pour les premiers et individuelle pour les seconds :

- l'ensemble des travailleurs dits « de l'amiante », âgés de 50 à 60 ans , qui exercent ou ont exercé un métier dans un établissement particulièrement exposé de fabrication de matériaux contenant de l'amiante, de flocage et calorifugeage à l'amiante ou de construction et de réparation navales ^{62 ( * )} ;

- les personnes, âgées d'au moins 50 ans, reconnues atteintes , au titre du régime général ou du régime d'assurance contre les accidents du travail et les maladies professionnelles des salariés agricoles, d'une maladie professionnelle provoquée par l'amiante ^{63 ( * )} .

D'après le rapport public annuel de la Cour des comptes publié en février 2014, « les victimes de maladie professionnelle en lien avec l'amiante [représentent seulement 13 % des bénéficiaires de l'ACAATA] . 87 % des allocations sont ainsi versées à des salariés qui n'ont pas développé de pathologie professionnelle au moment de leur entrée dans le dispositif », même si aucune étude épidémiologique n'a encore été réalisée pour connaître l'évolution de leur état de santé.

B. L'EXTENSION PROGRESSIVE D'UN DISPOSITIF COMPARABLE À CERTAINS AGENTS PUBLICS

1. La mise en oeuvre d'un dispositif similaire pour certains agents publics « travailleurs de l'amiante »

Un régime similaire a progressivement été appliqué à certains agents publics qui, soit exercent ou ont exercé des fonctions dans certains établissements relevant du domaine de la construction et de la réparation navales , soit sont reconnus atteints de certaines maladies professionnelles provoquées par l'amiante figurant sur une liste établie par arrêté des ministres chargés du travail et de la sécurité sociale.

Ce dispositif comprend, par analogie avec celui destiné aux salariés du secteur privé, le droit de cesser son activité de manière anticipée et la perception d'une allocation spécifique de cessation anticipée d'activité (ASCAA) .

Actuellement, les seuls agents qui peuvent prétendre bénéficier de ce régime sont :

- les ouvriers de l'État ^{64 ( * )} ;

- les fonctionnaires et agents non titulaires du ministère de la défense ^{65 ( * )} ;

- les fonctionnaires et agents non titulaires du ministère chargé de la mer ^{66 ( * )} , actuellement de l'écologie, du développement durable et de l'énergie.

2. Situation des autres agents publics confrontés à des problèmes de santé liés à l'amiante

Les agents publics qui n'exercent pas leurs fonctions dans des établissements relevant du domaine de la construction et de la réparation navales, ou qui ne sont pas ouvriers de l'État mais qui connaissent des problèmes de santé liés à l'amiante, ne bénéficient pas d'un dispositif spécifique comparable à celui dont bénéficient les salariés du secteur privé.

Ces agents peuvent en revanche accéder aux dispositifs de droit commun prévus par les régimes spéciaux de fonctionnaires au titre de l'invalidité résultant de maladies professionnelles. Deux situations sont alors possibles :

- si leur état de santé leur permet de continuer à exercer leur fonction , ils peuvent cumuler leur traitement avec le bénéfice d' une allocation temporaire d'invalidité ;

- si leur état de santé est trop dégradé pour leur permettre de poursuivre leur activité, ils perçoivent une pension d'invalidité en plus d'une rente viagère d'invalidité .

C. UNE INDEMNISATION SPÉCIFIQUE ET INTÉGRALE EN COMPLÉMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE

En sus de l'indemnisation des victimes par le régime des maladies professionnelles de la sécurité sociale , l'ensemble des victimes de l'amiante ont également droit à un dédommagement en provenance du fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (FIVA) .

Institué par l'article 53 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 ^{67 ( * )} , le FIVA, établissement public à caractère administratif (EPA), a pour mission d' assurer une indemnisation rapide et intégrale des dommages causés par l'amiante aux victimes, quel que soit leur régime de protection sociale . Le FIVA indemnise donc l'ensemble des personnes malades à la suite d'une exposition professionnelle à l'amiante « ainsi que celles atteintes de maladies liées à l'amiante hors de toute activité professionnelle du fait d'une exposition environnementale » ^{68 ( * )} . Si la maladie a une origine professionnelle mais qu'elle n'est pas déjà prise en charge comme telle par la sécurité sociale, le FIVA accomplit, à la place de la victime, les démarches nécessaires à cette prise en charge ^{69 ( * )} .

À la fin de l'année 2012, les dépenses cumulées du FIVA s'élevaient à 3,54 milliards d'euros . À titre de comparaison, celles du FCAATA, servant au financement de la préretraite, s'élevaient à la même date à 8,78 milliards d'euros ^{70 ( * )} .

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article vise à étendre le bénéfice de la cessation anticipée d'activité et de l'allocation correspondante (ASCAA) à l'ensemble des fonctionnaires et agents contractuels de droit public des trois versants de la fonction publique, dès lors qu'ils sont reconnus atteints d'une maladie professionnelle liée à l'amiante. Il constitue la traduction en loi de finances d'un engagement pris par la ministre de la décentralisation et de la fonction publique le 26 novembre 2014 ^{71 ( * )} .

Le premier alinéa du I ouvre par conséquent la possibilité, à l'ensemble des agents publics reconnus atteints d'une maladie professionnelle liée à l'amiante, de bénéficier d'une cessation anticipée d'activité et, à ce titre, d'une allocation spécifique.

Le deuxième alinéa du I prévoit que l'allocation ainsi versée peut « se cumuler avec une pension militaire de retraite, une allocation temporaire d'invalidité ou une rente d'accident du travail et maladie professionnelle ».

Le troisième alinéa du I prévoit également que « la durée de la cessation anticipée d'activité est prise en compte pour la constitution et la liquidation des droits à pension des fonctionnaires qui sont exonérés du versement des cotisations pour pension ».

Aux termes du quatrième alinéa du I , « un décret en Conseil d'État fixera les conditions d'application du présent article, notamment les conditions d'âge et de cessation d'activité ainsi que les modalités d'affiliation au régime de sécurité sociale ».

Par souci de cohérence, le II du présent article prévoit la suppression des dispositions spécifiques relatives aux agents du ministère de la défense et du ministère chargé de la mer, respectivement contenues dans les lois de finances rectificative pour 2003 et de finances pour 2014.

D'après l'évaluation préalable du présent article, cette mesure aurait un coût net annuel de 18,4 millions d'euros en 2016 et 2017. En se fondant sur l'hypothèse d'un pourcentage de bénéficiaires équivalent à celui des salariés du secteur privé égal à 0,02 %, 815 agents publics seraient concernés.

Répartition des coûts du nouveau dispositif par administration publique

(coûts nets exprimés en millions d'euros)

Source : évaluation préalable de l'article 57 annexée au projet de loi de finances pour 2016.

Compte tenu des dispositions prises pour éliminer l'amiante et d'après les données observées dans le secteur privé, le nombre de nouvelles détections de maladie dues à l'amiante devrait progressivement décroître et le coût devrait ainsi diminuer à partir de 2018.

*

L'Assemblée nationale a adopté, en première lecture, le présent article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Le dispositif proposé vise à traiter à égalité , d'une part les agents du secteur public entre eux, et d'autre part, les agents du secteur public et les salariés du secteur privé .

En effet, alors que l'ensemble des salariés du secteur privé - qu'ils soient ou aient été des « travailleurs de l'amiante » ou qu'ils aient été reconnus comme étant atteints d'une maladie professionnelle provoquée par l'amiante - peuvent bénéficier d'une cessation anticipée d'activité et du versement d'une allocation spécifique à ce titre, seuls les agents publics travaillant ou ayant travaillé dans le secteur de la construction et de la réparation navales ont droit à un dispositif analogue.

Les agents publics atteints d'une maladie due à l'amiante mais qui ne travaillent pas ou n'ont jamais travaillé dans ce secteur ne bénéficient ainsi d'aucun dispositif spécifique en la matière.

Le présent article prévoit ainsi de remédier à cette inégalité de traitement en proposant un dispositif analogue à celui dont bénéficient les salariés du secteur privé à l'ensemble des agents des trois fonctions publiques.

ARTICLE 57 bis (nouveau)
(Art. 91 de la loi n° 2009-1646 du 24 décembre 2009 de financement de la sécurité sociale pour 2010)

Prolongation de l'expérimentation relative au contrôle des arrêts de travail des fonctionnaires de l'État par les caisses primaires d'assurance maladie jusqu'au 31 décembre 2018

Commentaire : le présent article vise à prolonger de trois années, jusqu'au 31 décembre 2018, l'expérimentation relative au contrôle des arrêts maladie des fonctionnaires par six caisses primaires d'assurance maladie.

I. LE DROIT EXISTANT

L' article 91 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2010 ^{72 ( * )} a confié à certaines caisses primaires d'assurance maladie (CPAM) et aux services du contrôle médical placés auprès d'elles le contrôle des arrêts de travail dus à une maladie des fonctionnaires de l'État , à titre expérimental pour une durée initiale de deux ans . L'objectif de cette mesure est d'harmoniser, à terme, la politique de contrôle des arrêts de travail entre les assurés du régime général et les fonctionnaires.

Selon le droit en vigueur dans la fonction publique, le contrôle médical est effectué par des médecins agréés , habituellement attachés à chaque administration. Les contre-visites au domicile ont lieu à la demande de l'administration, pendant la durée du congé et après notification d'un préavis au fonctionnaire concerné, contrairement au caractère inopiné des contrôles pour les salariés du régime général.

En vertu de la convention de partenariat du 2 mai 2010, l'expérimentation concerne les services déconcentrés de l'État situés dans le ressort géographique des CPAM de Strasbourg, Paris, Rennes, Nice, Lyon et Clermont-Ferrand . Certains établissements publics hospitaliers et collectivités territoriales participent également à l'expérimentation sur la base du volontariat.

L'expérimentation a été prolongée une première fois, pour une durée de deux ans, par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2012 et une deuxième fois, jusqu'au 31 décembre 2015, par la loi de finances initiale pour 2014 ^{73 ( * )} . Le motif invoqué pour justifier la prolongation de cette expérimentation était alors le retard avec lequel celle-ci avait effectivement débuté, en raison de difficultés techniques et juridiques de mise en oeuvre.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, adopté en première lecture par l'Assemblée nationale, à l'initiative du Gouvernement, propose de prolonger, pour une durée de trois ans, jusqu'au 31 décembre 2018 , l'expérimentation du contrôle médical des arrêts maladie des fonctionnaires de l'Etat mise en oeuvre à Strasbourg, Lyon, Nice, Clermont-Ferrand, Rennes et Paris depuis 2010. Le IV de l'article 91 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2010 est par conséquent modifié.

Par un courrier en date du 4 août 2015, les ministres chargés des finances, de la santé, de l'intérieur et de la fonction publique ont demandé à une mission d'inspection de procéder à l'évaluation du dispositif, conformément à la seconde phrase du IV de l'article précité selon laquelle « le Gouvernement transmet au Parlement un rapport d'évaluation, au plus tard six mois avant la fin de l'expérimentation ».

D'après l'exposé sommaire de l'amendement présenté par le Gouvernement, il serait toutefois nécessaire de prolonger de trois années l'expérimentation en cours afin « de permettre, d'une part, à la mission d'établir le bilan de l'expérimentation et, d'autre part, de pouvoir tester les conclusions de la mission avant le début de la généralisation ».

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Le transfert du contrôle des arrêts maladies aux CPAM constitue une bonne idée en vue d'harmoniser les règles applicables aux salariés du secteur privé et aux fonctionnaires . Un contrôle effectif des arrêts maladie de courte durée des fonctionnaires apparaît d'autant plus nécessaire depuis l'abrogation de la journée de carence par la loi de finances initiale pour 2014 ^{74 ( * )} .

Il est donc particulièrement regrettable que l'évaluation de cette expérimentation , autorisée il y a près de cinq ans, ait pris un tel retard . Il était pourtant prévu par la convention du 2 mai 2010 que « la CNAMTS communique chaque trimestre les éléments nécessaires au suivi et à l'évaluation de l'expérimentation à la direction de la sécurité sociale et à la direction générale de l'administration et de la fonction publique, chargées d'établir à partir de ces éléments le rapport d'évaluation au Parlement ».

La communication des résultats de cette expérimentation au Parlement est indispensable afin de pouvoir juger de l'opportunité et des conditions de la généralisation du dispositif à l'ensemble de la fonction publique.

ARTICLE 57 ter (nouveau)
(Art. 57 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'État, 78 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et 67 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière)

Mise en oeuvre des mesures de revalorisation des régimes indemnitaires prévues par le protocole relatif à l'avenir de la fonction publique

Commentaire : le présent article vise, d'une part, à prévoir un abattement accompagnant la transformation d'indemnités en points d'indice et, d'autre part, à harmoniser les règles relatives à l'avancement d'échelon au sein des trois versants de la fonction publique.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UNE GESTION DE LA FONCTION PUBLIQUE À BOUT DE SOUFFLE

Dans son enquête sur la masse salariale de l'État ^{75 ( * )} réalisée à la demande de votre commission des finances en application du paragraphe 2 de l'article 58 de la loi organique relative aux lois de finances ^{76 ( * )} (Lolf), la Cour des comptes note que la gestion actuelle de la fonction publique se caractérise par trois éléments : « des grilles salariales et des parcours professionnels souvent inadaptés », « des primes et indemnités hétérogènes et peu individualisés » et « une mobilité inégale et rarement dans l'intérêt du service ».

S'agissant plus spécifiquement des grilles de rémunération, la Cour des comptes constate qu'il existe un phénomène de tassement des écarts entre catégories d'agents en début de carrière du fait des relèvements du minimum de traitement brut de la fonction publique . Elle rappelle qu'« entre 2002 et 2012, l'écart entre le bas de la grille de la catégorie C et celui de la catégorie A est ainsi passé de 87 à 47 points d'indice majoré ». Elle souligne en outre que les primes et les indemnités représentent une part croissante de la rémunération des agents (30 % de la rémunération principale en 2013, contre 25,3 % en 2006), dénonçant un véritable « maquis » manquant de cohérence et se traduisant par un système inégalitaire selon les fonctions publiques et les corps d'appartenance.

Par ailleurs, si le déroulement des carrières est censé être fonction de l'ancienneté et de la valeur professionnelle (cf. encadré infra ), dans les faits, ce second critère est rarement prépondérant .

La Cour des comptes rappelle ainsi que « les statuts spécifiques de chaque corps comportent des durées moyennes et minimales de passage d'un échelon à l'échelon supérieur et donnent la possibilité d'attribuer aux agents des réductions ou des majorations de délais, par rapport aux durées moyennes , dans des limites qui prennent la forme de quotas exprimés en nombre de mois de réduction et de majoration de temps nécessaire par échelon et par agent ». Elle note en outre que « certains décrets statutaires, de plus en plus nombreux, prévoient une durée fixe pour tous les agents et, lorsque cette durée peut varier, les réductions d'ancienneté sont attribuées en pratique de manière identique à tous les agents ».

B. LE PROTOCOLE D'ACCORD RELATIF À L'AVENIR DE LA FONCTION PUBLIQUE ET À LA MODERNISATION DES PARCOURS PROFESSIONNELS, DES CARRIÈRES ET DES RÉMUNÉRATIONS

1. Le contenu du protocole d'accord

a) Renforcer l'unité de la fonction publique pour l'adapter aux évolutions de l'action publique

S'agissant de la politique de recrutement, le protocole d'accord prévoit un renforcement de la lutte contre les discriminations via , notamment, la présence d'une personnalité extérieure dans les jurys de concours et la formation des membres des jurys à la prévention des discriminations. Les épreuves devront en outre être mieux adaptées aux niveaux de qualification et de compétence attendus.

Afin de renforcer l'unité de la fonction publique , le protocole d'accord prévoit de multiplier les passerelles entre les trois versants de la fonction publique . L'architecture statutaire devrait en outre être rénovée avec la poursuite des fusions de corps dans la fonction publique d'État et la réalisation d'un état des lieux des filières professionnelles pour la fonction publique territoriale.

Le protocole d'accord prévoit enfin une meilleure affectation territoriale des fonctionnaires avec la création d'un dispositif statutaire « corrélé à l'avancement de grade » permettant « d'inciter les personnels plus chevronnés à servir sur les territoires les moins attractifs » ainsi qu'une refonte de l'indemnité de résidence.

b) Améliorer la politique de rémunération de la fonction publique

La principale évolution proposée par le protocole d'accord consiste en une rénovation des grilles indiciaires visant :

- une modification des bornes indiciaires des échelles de rémunération permettant, d'une part, un étirement des carrières afin de mieux prendre en compte l'augmentation de la durée d'activité des fonctionnaires en lien avec le report de l'âge de départ en retraite et, d'autre part, d'accroître les écarts de rémunération entre catégories d'agents ;

- le rééquilibrage en faveur du traitement indiciaire avec la transformation de certaines primes en points d'indice . Cette mesure doit permettre d'assurer une plus grande égalité entre agents de catégorie identique mais dont le niveau de primes diffère et de mieux prendre en compte, dans le calcul des pensions, le montant réel des rémunérations .

Le protocole d'accord prévoit en outre la clarification « du paysage indemnitaire » selon les principes suivants : « simplification des régimes indemnitaires et transparence des montants servis dans les différents versants, notamment au regard de l'égalité entre les femmes et les hommes ».

Cette réforme doit être mise en oeuvre entre 2016 et 2020.

Modifications des bornes indiciaires pour les agents de catégorie C d'ici 2020

Source : protocole d'accord relatif à l'avenir de la fonction publique et à la modernisation des parcours professionnels, des carrières et des rémunérations

S'agissant des agents de catégorie C, la revalorisation indiciaire interviendra en plusieurs étapes entre 2017 et 2020. Au 1 ^er janvier 2017, les fonctionnaires de catégorie C se verront attribuer quatre points majorés supplémentaires .

Le nombre de grades sera en outre réduit de quatre à trois avec la fusion des échelles 4 et 5.

Modifications des bornes indiciaires pour les agents de catégorie B d'ici 2020

Source : protocole d'accord relatif à l'avenir de la fonction publique et à la modernisation des parcours professionnels, des carrières et des rémunérations

La revalorisation des grilles des agents de catégorie B débutera au 1 ^er janvier 2016 avec l'attribution de six points d'indices majorés .

Modifications des bornes indiciaires pour les agents de catégorie A d'ici 2020

Source : protocole d'accord relatif à l'avenir de la fonction publique et à la modernisation des parcours professionnels, des carrières et des rémunérations

Enfin, pour les agents de catégorie A, la revalorisation aura lieu en deux temps. Au 1 ^er janvier 2017, ces agents se verront attribuer quatre points d'indice supplémentaires . Cette réforme sera poursuivie en 2018 avec l'attribution de cinq points d'indice supplémentaires .

S'agissant du déroulement des carrières et de la prise en compte de la valeur professionnelle dans les avancements de grade et d'échelon, le protocole d'accord prévoit que « les modalités d'appréciation de la valeur professionnelle des fonctionnaires, qui constitue un principe fondamental de la fonction publique de carrière, seront réformées, pour être simplifiées et harmonisées entre les trois versants de la fonction publique » ainsi que la mise en place, avant la fin de l'année 2015, d'« un dispositif permettant de reconnaître de manière plus juste, plus simple et harmonisée entre les trois versants de la fonction publique la valeur professionnelle des fonctionnaires qui s'appliquera de façon différenciée entre les catégories, concernera chacune de ces catégories et permettra une accélération des carrières de fonctionnaires ».

Le protocole d'accord fixe en outre le principe selon lequel chaque fonctionnaire doit pouvoir dérouler une carrière complète sur au moins deux grades , dans toutes les catégories.

Il prévoit enfin une harmonisation des durées de carrière avec la mise en place d'une « cadence unique d'avancement d'échelon dans les corps et cadres d'emplois actuellement soumis aux règles de droit commun du statut général ».

2. Un protocole d'accord rejeté mais dont l'application a été décidée par le Gouvernement

À la suite de négociations lancées en avril 2014, un projet d'accord a été présenté par la ministre de la décentralisation et de la fonction publique aux organisations syndicales de fonctionnaires le 9 juillet 2015.

Dans un premier temps, le Gouvernement avait indiqué que, conformément aux dispositions de la loi du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social et comportant diverses dispositions relatives à la fonction publique ^{77 ( * )} , le projet proposé ne serait appliqué que s'il était signé par plusieurs organisations syndicales ayant recueilli au moins 50 % des voix lors des dernières élections professionnelles, les organisations ayant jusqu'au 30 septembre 2015 pour se prononcer.

Or, si le protocole d'accord a été approuvé par six organisations syndicales sur neuf (CFDT, UNSA, FSU, CFE-CGC, CFTC, FA-FP), totalisant 49 % des voix, trois n'ont pas souhaité le signer (CGT, FO, Solidaires), représentant 48,55 % des suffrages.

Ces organisations ont notamment critiqué le caractère trop étendu du calendrier proposé, les mesures étant censées être appliquées entre 2016 et 2020, l'insuffisance de certaines revalorisations, ou encore l'allongement des temps de passage dans chaque grade.

Malgré ses déclarations initiales, le Gouvernement a tout de même souhaité le mettre en oeuvre, le Premier ministre ayant annoncé le 30 septembre 2015 que le protocole d'accord relatif à l'avenir de la fonction publique et à la modernisation des parcours professionnels, des carrières et des rémunérations s'appliquerait à l'ensemble de la fonction publique selon le calendrier ci-après.

Calendrier d'application du protocole d'accord

Les infirmiers et autres paramédicaux de catégorie A suivent le calendrier des agents de catégorie B. Les infirmiers et autres paramédicaux de catégorie B suivent également le calendrier des agents de catégorie B.

Les personnels sociaux de catégorie B suivent le calendrier des agents de catégorie B en 2016 et 2017. En 2018, ils passent en catégorie A et leur grille en catégorie A, qui démarre le 1 ^er janvier 2018, est revalorisée le 1 ^er janvier 2019 et le 1 ^er janvier 2020.

Les personnels enseignants relèvent du calendrier des catégories A.

Source : ministère de la décentralisation et de la fonction publique.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article est issu d'un amendement du Gouvernement adopté par l'Assemblée nationale avec l'avis favorable de la commission des finances.

Il vise à tirer les conséquences législatives de la mise en oeuvre du protocole d'accord relatif à l'avenir de la fonction publique et à la modernisation des parcours professionnels, des carrières et des rémunérations .

A. LA MISE EN PLACE D'UN ABATTEMENT ACCOMPAGNANT LA RÉNOVATION DES GRILLES DE RÉMUNÉRATION

Le présent article tire tout d'abord les conséquences de la rénovation des grilles salariales et, en particulier, de la transformation d'indemnités et de primes en points d'indice.

Ainsi, le 1° du I du présent article crée un abattement annuel « sur tout ou partie des indemnités effectivement perçues par les fonctionnaires civils , en position d'activité ou de détachement dans un corps, cadre d'emplois ou emploi conduisant à pension civile ayant fait l'objet d'une revalorisation indiciaire visant à la modernisation des parcours professionnels, des carrières et des rémunérations et à l'avenir de la fonction publique ».

Cet abattement vient en déduction du montant des « indemnités prises en compte dans les assiettes des contributions de sécurité social et de la cotisation au régime public de retraite additionnel et obligatoire institué par l'article 76 de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites » (3° du I). Il s'accompagne d'une augmentation du nombre de points d'indice . En effet, le protocole d'accord prévoit que les pertes de pouvoir d'achat résultant des « écarts de cotisations sociales entre le traitement et le régime indemnitaire seront compensées et le montant de la rémunération nette des fonctionnaires garanti ».

Mécanisme d'abattement prévu par le présent article

Source : commission des finances du Sénat

Le 4° du I du présent article prévoit que les indemnités non prises en compte pour le calcul de cet abattement ainsi que « les montants, les modalités et le calendrier de mise en oeuvre de l'abattement » sont déterminés par décret . Les indemnités visant à compenser la réalisation effective d'heures supplémentaires ou prenant en compte les conditions particulières d'exercice devraient ainsi être exclues.

Le 2° du I fixe le montant maximum de l'abattement selon les catégories de fonctionnaires. Il s'élèvera à 389 euros pour les agents de catégorie A (correspondant à sept points d'indice), 278 euros pour les agents de catégorie B (correspondant à cinq points d'indice) et 167 euros pour les agents de catégorie C (correspondant à trois points d'indice). Ce montant peut être réduit en cas de diminution du traitement perçu par l'agent. En parallèle, il sera procédé à une revalorisation indiciaire correspondant à respectivement neuf, six et quatre points supplémentaires .

Le coût du rééquilibrage en faveur du traitement indiciaire est estimé, pour 2016, à 188 millions d'euros hors contribution au compte d'affectation spéciale « Pensions » dont 34 millions d'euros pour l'État, 106 millions d'euros pour la fonction publique hospitalière et 48 millions d'euros pour la fonction publique territoriale ^{78 ( * )} .

B. UNE HARMONISATION DES RÈGLES D'AVANCEMENT D'ÉCHELON

Les II, III et IV du présent article modifient respectivement les articles 57 de la loi du 11 janvier 1984, 78 de la loi du 26 janvier 1984 et 67 de la loi du 9 janvier 1986 précités afin d'harmoniser les modalités d'avancements d'échelons et, en particulier, de prise en compte de la valeur professionnelle au sein des trois versants de la fonction publique .

Il est ainsi prévu que l'avancement d'échelon soit désormais accordé de plein droit, ait lieu de façon continue d'un échelon à l'échelon immédiatement supérieur et se traduise par une augmentation de traitement . Pour la fonction publique territoriale, l'avancement est prononcé par l'autorité territoriale (III du présent article).

S'agissant de la fonction publique d'État, le II du présent article dispose que « lorsque les statuts particuliers le prévoient, et selon des modalités de contingentements définies par décret en Conseil d'État, il peut être également fonction de la valeur professionnelle ». Des dispositions identiques sont inscrites à l'article 78 de la loi du 26 janvier 1984 précité pour la fonction publique territoriale (III du présent article) et à l'article 67 de la loi du 9 janvier 1986 précité pour la fonction publique hospitalière (IV du présent article).

Dans la fonction publique d'État (III du présent article) et dans la fonction publique hospitalière (IV du présent article), il est en outre prévu que les statuts particuliers peuvent « prévoir des échelons spéciaux dont l'accès peut être contingenté selon des conditions et des modalités spécifiques ».

C. UNE DATE D'ENTRÉE EN VIGUEUR DIFFÉRENTE SELON LES CATÉGORIES DE FONCTIONNAIRES

Les règles actuelles en matière d'avancement d'échelon demeurent applicables jusqu'au 1 ^er janvier 2016 pour les fonctionnaires de catégorie B et certains fonctionnaires de catégorie A (infirmiers, personnels paramédicaux, cadres de santé et fonctionnaires de la filière sociale dont l'indice brut terminal est au plus égal à 801) et jusqu'au 1 ^er janvier 2017 pour les autres fonctionnaires (V du présent article), c'est-à-dire jusqu'à la mise en oeuvre des mesures prévues par le protocole d'accord relatif à l'avenir de la fonction publique et à la modernisation des parcours professionnels, des carrières et des rémunérations.

Par ailleurs, le VII du présent article prévoit que les dispositions statutaires, indiciaires et indemnitaires prises en application de ce protocole peuvent rétroagir avec effet au 1 ^er janvier 2016 pour les fonctionnaires de catégorie B et certains fonctionnaires de catégorie A (infirmiers, personnels paramédicaux, cadres de santé et fonctionnaires de la filière sociale dont l'indice brut terminal est au plus égal à 801) et au 1 ^er janvier 2017 pour les autres fonctionnaires . Cette mesure vise à permettre la fixation d'une même date de mise en oeuvre de ces mesures pour l'ensemble d'une catégorie d'agents .

*

Le VI du présent article prévoit que les I, III, V et VII sont applicables aux fonctionnaires relevant de la commune et du département de Paris ainsi que de leurs établissements publics.

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

A. UNE RÉNOVATION DES GRILLES DE RÉMUNÉRATION INSUFFISANTE ET COÛTEUSE

Votre rapporteur spécial estime que la rénovation des grilles salariales est nécessaire compte tenu, d'une part, de l'allongement de la durée des carrières, qui peut se traduire par un plafonnement salarial rapide et, d'autre part, de la réduction les écarts de rémunération entre catégories hiérarchiques différentes ne sont plus significatifs en début de carrière .

Une telle situation pourrait en effet poser, à terme, un problème d'attractivité de la fonction publique, en particulier auprès des agents de catégorie A.

Dans son enquête précitée, la Cour des comptes rappelle ainsi que « les salaires sont en moyenne plus attractifs dans la fonction publique pour les emplois les moins qualifiés (en particulier pour la catégorie C de la FPE), alors qu'au contraire les cadres (y compris hors enseignants) ont des salaires nets moyens inférieurs à ceux du secteur privé ».

Si les objectifs affichés par le protocole d'accord semblent, de ce point de vue, aller dans le bon sens, les mesures qu'il contient apparaissent extrêmement limitées compte tenu des enjeux. Ainsi, l'écart de traitement indiciaire en début de carrière entre un fonctionnaire de catégorie A et un fonctionnaire de catégorie C ne passera que de 203,7 euros bruts par mois à 277,8 euros bruts par mois .

Votre rapporteur spécial regrette que cette mesure n'ait pas fait l'objet d'une véritable évaluation préalable . En particulier, votre rapporteur spécial n'a pas été en mesure de s'assurer que l'abattement prévu par le présent article associé à l'octroi de points supplémentaires permettrait effectivement une compensation de la perte de pouvoir d'achat induite par la réforme des grilles de rémunération, ni même de mesurer l'ampleur de celle-ci .

Enfin, votre rapporteur spécial s'inquiète du coût de cet accord qui n'est que partiellement compensé par les mesures déjà annoncées par le Gouvernement. Selon les estimations de la Cour des comptes réalisées en juillet 2015, « le reclassement des agents dans les grilles dont les indices sont relevés aura un coût immédiat [...] . À l'horizon 2020, ce coût, prenant en compte les économies liées à l'intégration de certaines primes dans les bases indiciaires, pourrait atteindre 2,5 à 3,0 Md€ pour la FPE et 4,5 à 5,0 Md€ par an pour l'ensemble de la fonction publique ».

B. UNE HARMONISATION PAR LE BAS DE LA PRISE EN COMPTE DE LA VALEUR PROFESSIONNELLE DANS DES DÉCISIONS D'AVANCEMENT D'ÉCHELON

Faute d'évaluation préalable, il n'a pas été possible à votre rapporteur spécial de mesurer l'impact de la réforme des modalités d'avancements d'échelon prévue par le présent article.

Sa rédaction actuelle semble cependant reléguer au second plan la prise en compte de la valeur professionnelle au profit de l'ancienneté en renvoyant aux décrets statutaires le soin de définir des règles d'avancement d'échelon et de contingentement pouvant prendre en compte les mérites individuels.

ARTICLE 57 quater (nouveau)

Rapport sur les suppressions de postes à la DGDDI

Commentaire : le présent article vise à prévoir la remise d'un rapport du Gouvernement au Parlement sur les conséquences de suppressions de postes à la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI).

I. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative de nos collègues députés Bernadatte Laclais, Sébastien Denaja et Joëlle Huillier, prévoit que « avant le 1 ^er juillet 2016, le Gouvernement remet au Parlement un rapport sur les conséquences des suppressions de postes dans les services des douanes en prenant en compte, d'une part, l'économie réalisée en frais de fonctionnement et, d'autre part, l'impact sur les récupérations de taxes et le contrôle des marchandises, l'impact sur la fraude, les contrefaçons et la compétitivité des entreprises travaillant sur le territoire national ».

Cet amendement a été adopté avec l'avis « plutôt favorable », à titre personnel, du rapporteur spécial Michel Pajon, mais avec l'avis défavorable du Gouvernement.

II. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Pour l'année 2016, une suppression de 215 ETP est prévue sur le programme 302 « Facilitation et sécurisation des échanges », qui porte les crédits de la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI), le plafond d'emplois passant de 16 396 ETPT en 2015 à 16 206 ETPT. Toutefois, la masse salariale affiche une hausse de 0,8 %, compte tenu notamment des mesures catégorielles et du glissement vieillesse-technicité (GVT) (cf. supra ).

Vos rapporteurs spéciaux ont eux-mêmes souligné les possibles conséquences de ces baisses d'effectifs , en lien avec les économies de fonctionnement, la dématérialisation des procédures, la réorganisation du réseau territorial de la DGDDI, et sa capacité à lutter efficacement contre la fraude et les trafics.

Toutefois, votre rapporteur spécial Michel Bouvard que le rapport demandé par le présent article n'est pas nécessaire . En effet, les éléments fournis dans le cadre du projet annuel de performances, le cas échéant complétés par les réponses du Gouvernement aux questionnaires budgétaires du Parlement, permettent d'ores de déjà d'avoir une vision des conséquences des suppressions de postes. La lutte contre la fraude fait par ailleurs l'objet d'un rapport annuel distinct. Le débat ne porte donc pas tant sur le manque d'informations que sur la pertinence des orientations qui sont prises pour moderniser la DGDDI et faire évoluer ses métiers.

Par ailleurs, l'annonce de la création de 1 000 postes de douaniers supplémentaires par le Président de la République le 16 novembre 2015 , devant le Parlement réuni en Congrès, dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, aboutira à une création nette de postes en 2016, et non pas à une suppression nette.

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* ⁶¹ Loi n° 98-1194 du 23 décembre 1998 de financement de la sécurité sociale pour 1999 .

* ⁶² Les établissements figurent sur une liste établie par arrêté des ministres chargés du travail, de la sécurité sociale et du budget.

* ⁶³ La liste de ces maladies est établie par arrêté des ministres chargés du travail, de la sécurité sociale et de l'agriculture.

* ⁶⁴ Décret n° 2001-1269 du 21 décembre 2001 relatif à l'attribution d'une allocation spécifique de cessation anticipée d'activité à certains ouvriers de l'État relevant du régime des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'État.

* ⁶⁵ Article 96 de la loi n° 2003-1312 du 30 décembre 2003 de finances rectificative pour 2003 et décret n° 2006-418 du 7 avril 2006 relatif à l'attribution d'une allocation spécifique de cessation anticipée d'activité à certains fonctionnaires et agents non titulaires relevant du ministère de la défense.

* ⁶⁶ Article 157 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011, puis article 120 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014, puis le décret n°2015-603 du 3 juin 2015 modifiant le décret n° 2013-435 du 27 mai 2013 relatif à l'attribution d'une allocation spécifique de cessation anticipée d'activité à certains fonctionnaires et agents non titulaires relevant du ministère chargé de la mer.

* ⁶⁷ Loi n°2000-1257 du 23 décembre 2000 de financement de la sécurité sociale pour 2001 .

* ⁶⁸ Extrait du rapport annuel 2014 de la Cour des comptes, publié en février 2014.

* ⁶⁹ Réponse commune du ministre de l'économie et des finances, du ministre des affaires sociales et de la santé du ministre du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social et du ministre délégué auprès du ministre de l'économie et des finances chargé du budget au rapport de la Cour des comptes précité.

* ⁷⁰ Chiffres extraits du rapport de la Cour des comptes précité.

* ⁷¹ Communiqué de presse de la ministre de la décentralisation et de la fonction publique, intitulé « Prévention et prise en charge des expositions à l'amiante dans la fonction publique : les mêmes droits pour les agents publics et les salariés du secteur privé », 26 novembre 2014.

* ⁷² Loi n° 2009-1646 du 24 décembre 2009 de financement de la sécurité sociale pour 2010.

* ⁷³ Article 126 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014.

* ⁷⁴ Article 126 de la loi de finances pour 2014 précitée.

* ⁷⁵ Rapport d'information n° 675 (2014-2015) d'Albéric de Montgolfier, fait au nom de la commission des finances du Sénat sur l'enquête de la Cour des comptes relative à la masse salariale de l'État, déposé le 9 septembre 2015.

* ⁷⁶ Loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances.

* ⁷⁷ Loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social et comportant diverses dispositions relatives à la fonction publique.

* ⁷⁸ Le coût en 2016 de cette réforme pour la fonction publique hospitalière est significativement plus élevé que pour les autres versants de la fonction publique dans la mesure où elle concernera aussi les fonctionnaires de catégories A (infirmiers, paramédicaux, etc.) et B contre les seuls fonctionnaires de catégorie B pour les autres fonctions publiques.