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Mission "Médias, livres et industries culturelles" et CCF "Avances à l'audiovisuel public"

M. François Baroin, rapporteur spécial

III. LES AIDES À LA PRESSE

A. L'AGENCE FRANCE-PRESSE : UNE DOTATION EN LÉGÈRE HAUSSE POUR ACCOMPAGNER LA MISE EN OEUVRE DU NOUVEAU CONTRAT D'OBJECTIFS

L'année 2015 a permis la clarification du statut de l'Agence France-Presse (AFP) pour le rendre compatible avec le droit communautaire, conformément aux mesures préconisées par la Commission européenne dans le cadre de la procédure communautaire relative aux relations financières de l'État et de l'AFP.

L'année 2015 a ainsi marqué le dénouement positif de la plainte contre la France auprès de la Commission européenne pour aide d'État, à travers une validation, au niveau du droit communautaire, des missions d'intérêt général (MIG) confiées à l'agence.

Une modification du statut de l'Agence France-Presse nécessaire
pour se mettre en conformité avec le droit communautaire

La loi n° 2015-433 du 17 avril 2015 portant diverses dispositions tendant à la modernisation du secteur de la presse a modifié le statut de l'Agence France-Presse (AFP).

Il s'agissait en effet de mettre en conformité le statut de l'agence avec le droit communautaire, conformément à la lettre de mesures utiles adressé par la Commission européenne à la France le 27 mars 2014 et acceptée par les autorités françaises.

Pour mémoire, la loi n° 2012-387 du 22 mars 2012 avait anticipé partiellement cette mise en conformité, à travers la modification de l'article 13 de la loi n° 57-32 du 10 janvier 1957 portant statut de l'AFP, qui dispose depuis lors que « les ressources de l'Agence France-Presse sont constituées par le produit de la vente des documents et services d'information à ses clients, par la compensation financière par l'État des coûts nets générés par l'accomplissement de ses missions d'intérêt général, telles que définies aux articles 1er et 2 de la présente loi et par le revenu de ses biens ».

La référence à la mission d'intérêt général à l'article 13 avait ouvert la voie de la résolution de la plainte pour aide d'État déposée par un concurrent allemand auprès de la Commission européenne.

C'est sur ce fondement que la dotation de l'État à l'AFP est depuis 2015 composée de deux lignes distinctes : abonnement commercial d'une part, compensation financière du coût net des MIG d'autre part.

Alors que, depuis 1957, l'État était considéré uniquement comme un « service public usager » de l'AFP, il dispose depuis 2012 d'une base législative pour verser une subvention compensant le coût net généré par les missions d'intérêt général (MIG) dévolues à l'Agence. Le montant versé au titre des abonnements de l'État a donc vocation à couvrir ces abonnements uniquement.

La loi du 17 avril 2015 apporte trois modifications pour compléter la mise en conformité avec le droit communautaire :

- son article 12 prévoit les modalités de contrôle garantissant que l'État ne surcompense pas financièrement le coût des MIG. Il dispose ainsi que la commission financière de l'AFP, organisme établi par la loi et composé de magistrats de la Cour des comptes, « s'assure annuellement que la compensation financière versée par l'État, prévue à l'article 13, n'excède pas les coûts nets générés par l'accomplissement des MIG » ;

- son article 13 précise que la convention d'abonnement entre l'État et l'AFP « fixe le nombre et le taux des abonnements souscrits par lesdits services, sur la base des grilles tarifaires générales de l'agence. Elle prévoit les conditions de leur révision » ;

- enfin, son article 14 précise les modalités procédurales liées à une éventuelle cessation des paiements de l'AFP, afin d'éviter tout garantie implicite de l'État vis-à-vis des créanciers de l'agence. Cet article dispose ainsi dorénavant que « la responsabilité de l'État ne peut se substituer à celle de l'AFP envers ses créanciers ».

Source : réponses de la direction générale des médias et des industries culturelles (DGMIC) au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial

Le projet de loi de finances pour 2016 prévoit une dotation de 127,5 millions d'euros pour l'agence, qui progresse de 1,06 % par rapport à l'année dernière. Cette trajectoire favorable s'inscrit dans le cadre du nouveau contrat d'objectifs et de moyens (COM) de l'agence, signé le 15 juin 2015, qui couvre la période 2014-2018.

Ce document définit et présente avec précision les missions d'intérêt général confiées à l'agence, ce qui permet de sécuriser les relations financières existant entre l'État et l'Agence. Dans ce cadre, il définit la trajectoire de soutien de l'État à l'AFP.

La dotation devrait progresser de 1,4 % entre 2014 et 2017, puis se stabiliser entre 2017 et 2018, selon la trajectoire maximale suivante, qui devra néanmoins être confirmée chaque année par une convention État-AFP, conformément au principe d'annualité budgétaire.

Évolution de la dotation de l'État à l'AFP au titre de ses missions
d'intérêt général prévue par le COM 2014-2017

(en euros)

Année

2015

2016

2017

2018

Dotation maximale prévue

105 020 859

105 820 859

106 220 859

106 220 859

Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire budgétaire

Ces crédits sont comptabilisés dans les dépenses d'intervention de l'action 01 « Relations financières avec l'AFP ».

Comme précédemment indiqué, l'abonnement de l'État aux services de l'AFP a été rénové. Il est désormais valorisé selon les grilles tarifaires de l'agence et inclut une remise de quantité de 20 %, tenant compte de la masse agrégée de l'ensemble des abonnements de l'État. La valeur du contrat est fixée à 21,6 millions annuels pour la période 2014-2018. Ce montant est retracé dans les dépenses de fonctionnement de l'action 01 précitée.

De surcroît, le contrat d'objectifs déploie le plan de développement de l'agence, fondé sur les axes stratégiques suivants : l'image, et en particulier la vidéo, le sport, l'international, la fiabilité numérique et le service aux clients. Le COM ambitionne ainsi, par exemple, d'industrialiser les couvertures vidéo en direct, de constituer une offre d'infographies interactives, de développer des applications sportives innovantes, d'accroître le rayonnement mondial de l'agence, et de renforcer la qualité de service au bénéfice des clients de l'agence.

Enfin, le contrat d'objectifs fixe les engagements de l'AFP en matière de gestion, le but étant de développer un modèle économique soutenable. Dans ce cadre, l'agence s'engage à tenir une hausse des charges de 1 % en moyenne annuelle sur toute la période 2014-2018. En outre, le COM contient un projet d'audit externe relatif aux charges de l'agence, pour renforcer son effort en ce domaine. L'un des enjeux de l'agence du point de vue de la gestion sera la poursuite de la négociation salariale initiée en 2015, qui vise à élaborer un « accord d'entreprise unifié et soutenable »8(*).

Dans le projet annuel de performances de la mission « Médias, livre et industries culturelles », le dispositif de performance relatif à l'AFP est adapté au nouveau COM. On relève le caractère volontariste des cibles assignées à l'agence en ce qui concerne le développement de produits et de marchés à fort potentiel de croissance.

Le chiffre d'affaires vidéo doit ainsi passer de 12,1 millions d'euros en 2015 à 13,6 millions d'euros en 2016 puis 15,6 millions d'euros en 2017. De même, le chiffre d'affaires dans les régions hors Europe devrait progresser de 57,2 millions d'euros en 2015 à 60 millions d'euros en 2016, puis 62,4 millions d'euros en 2017.

Évolution des cibles associées au développement de produits et de marchés
à fort potentiel de croissance de l'AFP entre 2015 et 2017

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après le projet annuel de performances de la mission « Médias, livre et industries culturelles » annexé au projet de loi de finances pour 2016

B. UN SOUTIEN PLUS MARQUÉ DES AIDES À LA PRESSE ÉCRITE EN FAVEUR DU PLURALISME

Le projet de loi de finances pour 2016 prévoit un léger recul des crédits alloués aux aides à la presse, qui passeront de 130,2 millions d'euros en 2015 à 128,7 millions d'euros en 2016.

Le tableau ci-après présente l'évolution de l'ensemble des types d'aides directes à la presse écrite, y compris, pour bénéficier d'une vision consolidée, les aides au transport postal de la presse qui sont rattachées au programme 134 « Développement des entreprises et du tourisme » de la mission « Économie » depuis 2014.

Répartition et évolution des aides directes à la presse écrite
entre 2015 et 2016

 

LFI 2015 (AE=CP)

PLF 2016 (AE=CP)

Programme 180 - Presse

130 117 832

128 754 707

 Aides à la diffusion

58 543 125

57 700 000

Aide au transport postal

0

0

Aide au portage de la presse

36 000 000

36 000 000

Exonérations charges patronales pour les porteurs

22 543 125

21 700 000

 Aides au pluralisme

11 475 000

15 475 000

Aides aux quotidiens nationaux d'IPG à faibles ressources publicitaires**

8 655 000

12 655 000

Aides aux quotidiens régionaux, départementaux et locaux d'IPG à faibles ressources de petites annonces

1 400 000

1 400 000

Aides à la presse régionale

1 420 000

1 420 000

 Aides à la modernisation

60 099 707

55 579 707

Aides à la modernisation sociale

7 000 000

3 400 000

Aide à la distribution de la presse

18 850 000

18 850 000

Aide à la modernisation des diffuseurs

3 800 000

3 680 000

Fonds stratégique pour le développement de la presse

30 449 707

29 649 707

Programme 1349(*) - Aides au transport postal

130 000 000

119 000 000

Total des crédits budgétaires dédiés aux aides à la presse écrite

260 117 832

247 754 707

** En 2016, extension de l'aide, dont l'intitulé devient « Aides aux publications nationales de presse d'IPG à faibles ressources publicitaires »

Source : réponses de la direction générale des médias et des industries culturelles (DGMIC) au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial

Répartition des aides directes à la presse en 2016

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses de la DGMIC au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial

Seules les aides au pluralisme progresseront en 2016, passant de 11,48 millions d'euros à 15,48 millions d'euros (+ 35 %).

La hausse de 4 millions d'euros vise à financer l'extension à l'ensemble des publications nationales de presse d'information politique et générale (IPG) à faibles ressources publicitaires, sans distinction de périodicité, les aides jusque-là dévolues aux seuls quotidiens nationaux d'IPG à faibles ressources publicitaires10(*).

Le décret traduisant, pour les publications nationales, la décision du Gouvernement d'étendre les aides au pluralisme sans distinction de périodicité, a été publié au Journal officiel le 7 novembre 201511(*).

Ce texte crée deux nouvelles sections du fonds d'aide aux quotidiens nationaux d'IPG à faibles ressources publicitaires, rebaptisé fonds d'aide aux publications nationales d'IPG à FRP.

Sur le modèle de ce qui existait d'ores et déjà pour les quotidiens, la quatrième section est désormais ouverte aux publications d'autres périodicités, qui répondent aux critères suivants :

relever de l'information politique et générale. Une procédure de reconnaissance ad hoc est créée à cet effet auprès de la commission paritaire des publications et agences de presse pour les titres autres que les hebdomadaires, pour lesquels elle n'existait pas jusque-là ;

- être vendue à un prix inférieur à 130 % du prix moyen pour les hebdomadaires, bimensuels et mensuels, et 160 % pour les bimestriels et trimestriels, prix apprécié pour les publications de même périodicité ;

- avoir une diffusion par numéro inférieure à 300 000 exemplaires ;

tirer ses recettes pour moins de 25 % de la publicité.

La cinquième section bénéficie, sur le modèle de la troisième section existant pour les quotidiens, aux autres publications ayant été éligibles trois ans à la quatrième section mais dont la publicité a représenté de 25 % à 35 % des recettes. L'aide versée doit ainsi devenir dégressive d'une année sur l'autre.

C. UNE INCERTITUDE PESANT SUR LES TARIFS POSTAUX APPLICABLES À LA PRESSE AU-DELÀ DE 2015

La ministre de la culture et de la communication a annoncé plusieurs réformes au cours de la conférence des éditeurs qui s'est tenue le 2 juin 2015 :

- le soutien à l'émergence de nouveaux titres de presse ;

- le renforcement du soutien aux diffuseurs de presse ;

- la réforme des tarifs postaux de presse et de l'aide postale avec la création, à côté de l'information politique et générale, d'une catégorie des titres du savoir et de la connaissance.

Pour autant, « ces annonces doivent encore faire l'objet d'une traduction réglementaire, à l'issue de travaux préparatoires et consultatifs »12(*).

Parmi elles, la question de la réforme des tarifs postaux de presse paraît particulièrement importante à votre rapporteur spécial, qui estime qu'elle devrait faire l'objet d'un traitement prioritaire pour offrir une visibilité nécessaire aux acteurs de presse concernés.

Il ne paraît en effet pas normal que, deux mois avant l'expiration des « accords Schwartz », les éditeurs ne presse ne disposent d'aucune visibilité sur les tarifs qui leur seront applicables à compter du 1er janvier 2016 au titre du transport postal de la presse, d'autant plus que la mission d'expertise mandatée par le Gouvernement a rendu ses conclusions au mois de septembre13(*).

Les relations financières presse/Postes/État

Les articles L. 2 et L. 4 du code des postes et des communications électroniques prévoient que la presse bénéficie de tarifs préférentiels pour son transport et sa distribution, au titre des missions de service public de la Poste. Ces tarifs sont fixés par l'État. Le déficit subi du fait de cette réglementation tarifaire est partiellement compensé par une dotation publique versée annuellement à la Poste.

Cette contribution de l'État au financement de la mission de service public de transport postal de la presse constitue le principal soutien budgétaire que les pouvoirs publics apportent à la presse. En 2015, l'aide de l'État s'élève à 130 millions d'euros, tandis que le montant prévu pour 2016 est de 119 millions d'euros.

Une négociation tripartite a conduit l'État, la presse et la Poste à conclure en 2008 des accords (dits « accords Schwartz ») qui déterminent les conditions de prise en charge, d'acheminement, de traitement et de distribution de la presse par la Poste sur la période 2009-2015.

Les accords Schwartz prévoient :

- une revalorisation significative et différenciée des tarifs spécifiquement accordés aux éditeurs de presse, afin d'assurer une consolidation de la situation financière de la Poste dans un contexte marqué par l'évolution de son environnement réglementaire, économique et concurrentiel ;

- des efforts de la part de La Poste en termes de qualité de service et de maîtrise des coûts ;

- le maintien et la réduction progressive du soutien budgétaire de l'État.

L'année 2015 marquant la fin de la période couverte par ces accords, la ministre de la culture, le ministre de l'économie et le ministre des finances ont confié une mission sur l'avenir du transport postal de la presse à Emmanuel Giannesini, membre de la Cour des comptes et président du comité d'orientation du fonds stratégique pour le développement de la presse (FSDP).

Cette mission vise à proposer différents scénarios (politique tarifaire à compter de 2016, recentrage de l'aide postale, montant et forme de la compensation de l'État) afin de définir le nouveau cadre du soutien public à l'acheminement des abonnements de presse, comprenant à la fois l'aide au transport postal et l'aide au portage. La faisabilité de mise en oeuvre d'une aide à l'exemplaire versée aux éditeurs et indépendante du mode de diffusion sera notamment étudiée dans le cadre de cette mission.

Le rapport remis courant septembre par M. Giannesini fait actuellement l'objet d'un travail de concertation ministérielle en vue de définir les paramètres de la réforme du transport postal de presse.

Source : réponses de la direction générale des médias et des industries culturelles (DGMIC) au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial

Entendus par votre rapporteur spécial, les représentants de la Fédération nationale de la presse d'information spécialisée (FNPS) ont en particulier fait part des difficultés associées à ce manque de visibilité et ont indiqué qu'il leur paraissait difficile, au regard de la situation économique de cette presse, de prolonger l'effort tarifaire réalisé par ce type de presse au-delà de 2015.

La presse d'information spécialisée

Les 500 entreprises de presse professionnelle et spécialisée sont des petites et moyennes entreprises (PME), voire des très petites entreprises (TPE).

La presse professionnelle et spécialisée est le type de presse la plus concernée par les tarifs postaux, puisque 92 % de sa diffusion est acheminée par voie postale, sans que puisse être envisagée, dans la majorité des cas, une forme de diffusion alternative (portage ou vente au numéro notamment). La Poste a également besoin de cette presse et de son rôle structurant, alors qu'elle est l'un des rares utilisateurs du réseau à ne pas vouloir quitter la sacoche du facteur et contribue ainsi au maintien de la présence de l'opérateur sur l'ensemble du territoire.

Les publications professionnelles et spécialisées sont dans une situation difficile (leur diffusion a baissé de - 7,5 % en 2014, leur pagination publicitaire de - 5,7 % et leur chiffre d'affaires de - 1,4. Les éditeurs ont respecté les accords Schwartz en absorbant des hausses de tarifs très importantes entre 2008 et 2015 (47 %, inflation comprise, de leur second poste de charges après les salaires).

Ils souhaitent que les futurs tarifs postaux applicables à la presse d'information spécialisée tournent autour de l'inflation.

Source : réponses de la Fédération nationale de la presse d'information spécialisée (FNPS) au questionnaire de votre rapporteur spécial

Interrogée sur l'avenir des tarifs postaux de la presse par nos collègues députés, la ministre de la culture et de la communication a indiqué qu'elle rendrait public « à la fin du mois de novembre les arbitrages du Gouvernement sur le transport postal, l'accompagnement de la fin des accords Schwartz et l'année de transition »14(*).

Enfin, votre rapporteur spécial réitère ses inquiétudes exprimées l'année dernière sur l'accélération de la disparition des diffuseurs de presse - kiosquiers, maisons de la presse - sur l'ensemble du territoire, mais en particulier dans les villes moyennes, et souhaite interroger la ministre sur les mesures qu'elle entend prendre pour enrayer cette évolution préoccupante.


* 8 Source : réponses de l'AFP au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial.

* 9 Programme 134 « Développement des entreprises et du tourisme » de la mission « Économie ».

* 10 À noter que la hausse des crédits est composée pour moitié (2 millions d'euros) par la révision à la baisse des crédits dédiés à la compensation des exonérations de charges patronales due pour les vendeurs-colporteurs et porteurs de presse.

* 11 Décret n° 2015-1440 du 6 novembre 2015 relatif au soutien de l'État au pluralisme de la presse.

* 12 Source : réponses de la direction générale des médias et des industries culturelles (DGMIC) au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial.

* 13 Le dossier de presse du PLF 2016 indique que « les aides au transport de la presse seront révisées au terme des accords Schwartz prévu le 31 décembre 2015. Les tarifs préférentiels pour le transport postal de la presse seront recentrés sur les catégories de publications remplissant une mission d'information pour le public, à l'exclusion de la presse de loisir et de divertissement », sans que cette annonce se traduise pour le moment de façon effective.

* 14 Source : J.O de l'Assemblée nationale, compte-rendu de la commission élargie du lundi 2 novembre 2015 relative à l'examen des crédits de la mission « Médias, livre et industries culturelles » et du compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public ».