Mission "Direction de l'action du Gouvernement" et son budget annexe "Publications officielles et information administrative"

M. Michel CANEVET, rapporteur spécial

• LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
  
• PREMIÈRE PARTIE
  LA MISSION « DIRECTION DE L'ACTION DU GOUVERNEMENT »
  
  • I. APERÇU GÉNÉRAL DES CRÉDITS DE LA MISSION
    
    • A. 1,3 MILLIARD D'EUROS DE CRÉDITS DE PAIEMENT DEMANDÉS
      
    • B. À PÉRIMÈTRE CONSTANT, UNE RELATIVE STABILITÉ (+ 0,26 %) DES CRÉDITS DE PAIEMENT DE LA MISSION MAIS UNE HAUSSE SIGNIFICATIVE (+ 8,55 %) DES AUTORISATIONS D'ENGAGEMENT
      
    • C. À PÉRIMÈTRE COURANT, UNE AUGMENTATION DES CRÉDITS DE 75 MILLIONS D'EUROS (+ 6 %)
      
      • 1. Le rattachement de 1 138 équivalents temps plein travaillé (ETPT) au programme 333 « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées » (soit 70 millions d'euros)
        
      • 2. La budgétisation des crédits d'une autorité administrative indépendante : l'Autorité de régulation de la distribution de la presse
        
  • II. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
    
    • 1. La stabilité des crédits de paiement cache le dynamisme (+ 4 %) des dépenses des autorités administratives indépendantes
      
    • 2. Le projet Ségur-Fontenoy : des coûts supplémentaires liés au déménagement (14,5 millions d'euros)
      
    • 3. Les moyens mutualisés des administrations déconcentrées : des dépenses en baisse grâce à des mutualisations
      
• SECONDE PARTIE
  LE BUDGET ANNEXE « PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE »
  
  • I. LA POURSUITE DE LA DIMINUTION DES RECETTES (- 4 %) PAR RAPPORT À LA PRÉVISION 2015
    
  • II. UNE BAISSE DES DÉPENSES DE 8 MILLIONS D'EUROS (- 4 %)
    
    • 1. Une réduction inquiétante du solde du budget annexe
      
    • 2. Une direction en mutation
      
      • a) L'arrêt de l'impression du Journal officiel et des prestations de formation (- 1,8 million d'euros)
        
      • b) La poursuite de la modernisation grâce à la mobilisation des crédits du programme d'investissement d'avenir (PIA)
        
    • 3. D'ici 2019, une réduction d'un tiers des effectifs de la Société anonyme de composition et d'impression du Journal officiel (SACI-JO)
      

---

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

PREMIÈRE PARTIE
LA MISSION « DIRECTION DE L'ACTION DU GOUVERNEMENT »

I. APERÇU GÉNÉRAL DES CRÉDITS DE LA MISSION

A. 1,3 MILLIARD D'EUROS DE CRÉDITS DE PAIEMENT DEMANDÉS

Les crédits demandés pour l'année 2016 s'élèvent à 1,317 milliard d'euros en crédits de paiement (CP) et 1,454 milliard d'euros s'agissant des autorisations d'engagement (AE).

Il s'agit principalement (54 %) de dépenses de fonctionnement puis de dépenses de personnel (33 %) . Par rapport au budget de l'État, la mission « Direction de l'action du Gouvernement » se caractérise par l'importance des dépenses de fonctionnement et la quasi absence de dépenses d'intervention.

Poids de chaque type de dépenses :
comparaison entre l'État et la mission « Direction de l'action du Gouvernement »

(en %)

Source : commission des finances du Sénat à partir du projet annuel de performances et du projet de loi de finances pour 2016

B. À PÉRIMÈTRE CONSTANT, UNE RELATIVE STABILITÉ (+ 0,26 %) DES CRÉDITS DE PAIEMENT DE LA MISSION MAIS UNE HAUSSE SIGNIFICATIVE (+ 8,55 %) DES AUTORISATIONS D'ENGAGEMENT

Par rapport aux crédits de la loi de finances initiale pour 2015 (et à périmètre constant), les crédits demandés en 2016 connaissent une légère augmentation, à hauteur de 3,24 millions d'euros (soit une hausse de 0,26 %) .

Évolution (2015 - 2016) des crédits par programme (périmètre constant)

(en millions d'euros, à structure constante)

Source : commission des finances du Sénat à partir de la réponse de la direction des services administratifs et financiers (DSAF) au questionnaire de votre rapporteur spécial

L'augmentation plus importante des autorisations d'engagement , destinée notamment au programme 333 (+ 72 ,4 millions d'euros), correspond à deux nouvelles prises à bail importantes pour regrouper des directions régionales ou départementales. Il s'agit d'un crédit-bail à construction pour le site Aspretto à Ajaccio et le site Viotte à Besançon.

En outre, 20 millions d'euros d'autorisations d'engagement supplémentaires permettront de financer des dépenses d'investissement du Secrétariat général de la Défense et de la sécurité nationale (SGDSN), pour des projets interministériel mais aussi la réalisation d'un centre de traitement de données à Rosny-sous-Bois.

C. À PÉRIMÈTRE COURANT, UNE AUGMENTATION DES CRÉDITS DE 75 MILLIONS D'EUROS (+ 6 %)

D'importantes mesures de transfert et de périmètre ont affecté la mission, pour un total de 72 millions d'euros (AE=CP).

Évolution des crédits de la mission

(crédits de paiement, en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat

Mesures de périmètre :
passage de la structure courante à la structure constante (en CP)

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat à partir de la réponse de la direction des services administratifs et financiers (DSAF) au questionnaire de votre rapporteur spécial

1. Le rattachement de 1 138 équivalents temps plein travaillé (ETPT) au programme 333 « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées » (soit 70 millions d'euros)

Les effectifs des services interministériels départementaux des services d'information et de communication (SIDSIC), soit 1 138 équivalents temps plein travaillé (ETPT) et la masse salariale correspondante (69,69 millions d'euros) sont transférés vers le programme 333.

Selon les réponses de la DSAF au questionnaire de votre rapporteur spécial, « ce transfert résulte d'un récent bilan en matière de mutualisation des moyens déconcentrés de l'État qui a fait apparaître que les SIDSIC nécessitaient désormais une gestion unifiée des effectifs. Le processus décisionnel éclaté entre plusieurs niveaux ministériels voire interministériels ne permet pas de réduire les disparités de situations entre départements et de gérer les nombreux départs annoncés dans les prochaines années ».

2. La budgétisation des crédits d'une autorité administrative indépendante : l'Autorité de régulation de la distribution de la presse

On note également la budgétisation des crédits de l'Autorité de régulation de la distribution presse (ARDP). En effet, la loi d'avril 2015 sur la modernisation de la presse ^{1 ( * )} a prévu que cette autorité, désormais qualifiée d'autorité administrative indépendante (AAI), ne devait plus être financée par les sociétés coopératives de messagerie de presse mais par des crédits budgétaires. Il s'agit donc d'une nouvelle dépense supportée par le budget de l'État.

Selon le projet annuel de performances, l'ARDP « veille au respect de la concurrence et des principes de liberté et d'impartialité de la distribution et est garantie du respect du principe de solidarité coopérative et des équilibres économiques du système collectif de distribution de la presse ».

Son budget total s'élève à 503 000 euros ; il s'agit uniquement de crédits de personnel et de fonctionnement.

Enfin, comme chaque année, le programme 129 fait l'objet de nombreux transferts (pour un total de 1,5 million d'euros) correspondant notamment au financement du réseau interministériel de l'État (RIE), cofinancé par d'autres programmes, ou encore le rattachement e la délégation interministérielle à la lutte contre le racisme et l'antisémitisme (DILCRA) aux services du Premier ministre.

II. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. La stabilité des crédits de paiement cache le dynamisme (+ 4 %) des dépenses des autorités administratives indépendantes

Détail de l'évolution des crédits du programme 308

(en millions d'euros, à périmètre courant)

Source : commission des finances du Sénat à partir de la réponse de la direction des services administratifs et financiers (DSAF) au questionnaire de votre rapporteur spécial

La hausse de 4,5 millions d'euros explique principalement par :

- l'augmentation des crédits de la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR) , qui a remplacé la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (CNCIS) (+1,65 million d'euros) ; ainsi, alors qu'en cours de gestion, en 2015, la CNCIS a bénéficié de 5 équivalents temps plein (ETP) supplémentaires « afin de tenir compte de la procédure de géolocalisations en temps réel (...) (mise en oeuvre à compter du 1 ^er janvier dernier), du volume accru de demandes d'interceptions de sécurité, en raison des attentats perpétrés en France en janvier 2015 et afin d'anticiper la création de la CNCTR ^{2 ( * )} », le présent projet de loi de finances prévoit que la CNCTR bénéficie de 4 ETP supplémentaires, auxquels s'ajoutent 3 ETPT transférés, portant par conséquent à 18 ETPT en 2016 le plafond d'emplois autorisé pour la CNCTR (contre 6 en LFI 2015 pour la CNCIS) ;

- la hausse des crédits du Défenseur des droits (+ 1,21 million d'euros), résulte d'une part d'une augmentation des dépenses d'informatique et d'autre part de l'augmentation des dépenses de personnel ;

- la poursuite de la montée en puissance de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) . Ses crédits pourraient d'ailleurs devoir être encore majorés afin de prendre en compte, le cas échéant, le coût du contrôle des déclarations des fonctionnaires, que pourrait lui confier le Parlement suite à l'examen du projet de loi relatif à la déontologie des fonctionnaires, actuellement en discussion.

Les missions confiées aux autorités administratives indépendantes continuent de croître, ce qui entraine, chaque année, des dépenses supplémentaires . Le temps est venu d'envisager de façon volontariste les projets de mutualisation.

Votre rapporteur spécial demeure favorable à une fusion du Défenseur des droits et du Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL) et soutient le projet de fusion de la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA) et la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), qui sera d'autant plus facile que les deux institutions seront, à partir de 2016, toutes deux situées dans un site commun (à Fontenoy).

Pour mémoire, en 2016, la CADA dispose d'un budget de l'ordre de 1,2 million d'euros (dont 96 000 euros de dépenses de fonctionnement) et la CNIL de 19,4 millions d'euros (dont 5,5 millions d'euros de dépenses de fonctionnement).

2. Le projet Ségur-Fontenoy : des coûts supplémentaires liés au déménagement (14,5 millions d'euros)

L'augmentation des crédits de paiement du programme 129 s'explique notamment par le coût du déménagement de services du Premier ministre dans l'ensemble immobilier Ségur-Fontenoy (pour 14,5 millions d'euros en AE=CP).

Selon la réponse de la DSAF à une question de votre rapporteur spécial, celle-ci a indiqué avoir engagé, en 2014, pour 150 000 euros un prestataire extérieur pour réaliser une étude d'optimisation des coûts de fonctionnement des services dans le cadre de l'opération Ségur-Fontenoy.

Les travaux ont débuté le 22 janvier 2015 et votre rapporteur a visité le chantier quand 11 mars dernier.

En réponse à votre rapporteur spécial, la DSAF a indiqué que « la livraison du bâtiment Fontenoy est prévue le 30 juin 2016, celle du bâtiment Ségur étant programmée pour le 31 août 2017. (...) L'emménagement du Défenseur des droits et de la CNIL dans le bâtiment Fontenoy devraient intervenir à compter de septembre 2016, celui des autres structures rejoignant le bâtiment Ségur étant planifié à ce jour pour octobre-novembre 2017. Les baux privés des locaux occupés par ces structures seront résiliés au plus tard fin décembre 2016 pour la CNIL et le Défenseur des droits et fin 2017 pour les autres entités, date à laquelle seront également restitués à France Domaine les sites domaniaux qui pourront faire l'objet d'une cession ».

En ce qui concerne les économies susceptibles de résulter de ce regroupement de services et d'autorités administratives indépendantes, les services du Premier ministre préviennent : les « économies seront peu apparentes les premières années, notamment en raison des surcoûts d'occupation générés sur la période 2016/2017, compte tenu des doubles loyers relatifs aux décalages des fins de baux ».

Votre rapporteur spécial sera attentif à ce que ce projet se traduise par des économies effectives, grâce au rapprochement des entités, à la rationalisation et à la mutualisation des dépenses .

3. Les moyens mutualisés des administrations déconcentrées : des dépenses en baisse grâce à des mutualisations

À périmètre constant, il apparaît que c'est de nouveau le programme 333 « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées » qui assure la relative stabilité des crédits de la mission. En effet, 4 millions d'euros d'économies sont réalisées sur le fonctionnement courant des directions départementales interministérielles et une diminution des crédits de 8 millions d'euros est prévue sur les loyers et charges immobilières des administrations déconcentrées - dans ce cas, il est à noter que, selon le projet annuel de performances, « la baisse des crédits destinés aux loyers en 2016 provient essentiellement de la fiabilisation de leur montant et, dans une moindre mesure, de l'effet en année pleine des économies générées par les opérations de rationalisation immobilières engagées antérieurement ».

Les économies de fonctionnement, permises par des mutualisations, concernent aussi bien l'achat de véhicules et les frais afférents (notamment d'assurance), la bureautique que le nettoyage et le gardiennage (prestations mutualisées sur une base régionale). Ainsi, la diminution du parc automobile, de l'ordre de 3 %, permettra de réaliser une économie de l'ordre de 2 millions d'euros.

Interrogés par votre rapporteur spécial sur les effets de la réforme de l'organisation territoriale de l'État sur les dépenses immobilières, les services du Premier ministre ont indiqué qu' « à ce jour, la réforme territoriale n'a pas encore de répercussion significative sur le programme 333, dans la mesure où l'organisation des sites des directions régionales est largement reconduite, avec une immense majorité de multi-sites », mais « le travail qui s'engage sur la mutualisation de fonctions support et sur les achats devrait renforcer l'effort de rationalisation de ces dépenses ».

Il importe en effet que non seulement les collectivités territoriales mais aussi l'État réalisent des économies grâce aux rationalisations rendues nécessaires par la nouvelle carte des régions .

SECONDE PARTIE
LE BUDGET ANNEXE « PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE »

I. LA POURSUITE DE LA DIMINUTION DES RECETTES (- 4 %) PAR RAPPORT À LA PRÉVISION 2015

La prévision de recettes du budget annexe s'élève à 197 millions d'euros en 2016, soit une baisse de 8 millions d'euros (- 4 %) par rapport à la prévision retenue pour le projet de loi de finances pour 2015.

Évolution des recettes du budget annexe

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat à partir des projets annuels de performances

Les recettes provenant des redevances perçues pour la publication d'annonces légales sont estimées à 183,5 millions d'euros, et constituent par conséquent 93 % des recettes de la direction de l'information légale et administrative (DILA). En particulier, l'évolution des recettes des annonces du Bulletin officiel des annonces des marchés publics (BOAMP), qui représentent à elles seules plus de 80 millions d'euros, est préoccupante puisqu'elles enregistrent une baisse de 31 millions d'euros par rapport à la prévision retenue en 2014. Selon le projet annuel de performances (PAP), ces recettes « sont de plus en plus confrontées à la réalité d'un marché qui s'ouvre à la concurrence dans des proportions toujours plus importantes ».

La prévision de recettes pour 2016 est proche de la prévision actualisée pour 2015.

II. UNE BAISSE DES DÉPENSES DE 8 MILLIONS D'EUROS (- 4 %)

Évolution (2015-2016) des dépenses par programme et par mission

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat à partir du projet annuel de performances

1. Une réduction inquiétante du solde du budget annexe

Évolution du solde du budget annexe

Recettes et dépenses Excédent

(en millions d'euros) (en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat à partir des rapports et projets annuels de performances

Alors qu'il dégageait un solde largement excédentaire jusqu'alors, la chute des recettes du budget annexe conduit à le déséquilibrer. En 2014, l'excédent était encore de 20 millions d'euros. En 2015, si l'exécution est conforme à la prévision, le solde du budget annexe serait nul.

2. Une direction en mutation

a) L'arrêt de l'impression du Journal officiel et des prestations de formation (- 1,8 million d'euros)

Selon le projet annuel de performances, les économies résultant de l'arrêt de l'impression du Journal officiel (recommandé par notre collègue Philippe Dominati ^{3 ( * )} ) , s'élèvent à 1,2 million d'euros par an ; celles liées à l'arrêt de la fabrication et du suivi pédagogique et commercial des formations en ligne sont de l'ordre de 600 000 euros par an.

b) La poursuite de la modernisation grâce à la mobilisation des crédits du programme d'investissement d'avenir (PIA)

Par ailleurs, grâce à la dématérialisation des annonces au Bulletin officiel des annonces civiles et commerciales (BODACC) et surtout à la mise en place d'un processus d'informatisation internalisée du dispositif de collecte, de recouvrement et de facturation, la DILA devrait pouvoir économiser 2,4 millions d'euros.

L'abandon nécessaire de ces deux missions s'accompagne de la poursuite de projets de modernisation, en particulier concernant la dématérialisation de procédures pour les entreprises, grâce à la mobilisation des crédits du programme d'investissement d'avenir « Transition numérique de l'État et modernisation de l'action publique ».

3. D'ici 2019, une réduction d'un tiers des effectifs de la Société anonyme de composition et d'impression du Journal officiel (SACI-JO)

Des négociations sont en cours concernant un nouveau plan social au sein de la SACI-JO (l'objectif étant de réduire les effectifs de 215 à 140 personnes) et les mutualisations possibles au sein de la DILA.

L'abandon de missions coûteuses et devenues inutiles est rendue nécessaire par l'érosion continue des recettes du budget annexe depuis 2010 . Il doit s'accompagner de la poursuite des projets de modernisation et de simplification, notamment grâce à l'outil numérique, qui permettront la réalisation d'économies à moyen terme. En effet, le développement des démarches en ligne pour les particuliers (grâce à la refonte du site Internet « service-public.fr ») comme pour les entreprises (projets de dématérialisation de formulaires destinés aux professionnels).

---

* ¹ Article 7 de la loi n° 2015-433 du 17 avril 2015 portant diverses dispositions tendant à la modernisation du secteur de la presse.

* ² Réponse de la direction des services administratifs et financiers (DSAF) au questionnaire de votre rapporteur spécial.

* ³ Rapport d'information n° 670 (2013-2014) de M. Philippe Dominati, fait au nom de la commission des finances, 1 ^er juillet 2014.