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Mission « Ecologie développement et mobilité durables » - programmes « Infrastructures et services de transports » et « Sécurité et affaires maritimes, pêche et aquaculture »

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, rapporteur spécial

COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE
« SERVICES NATIONAUX DE TRANSPORT CONVENTIONNÉS DE VOYAGEURS »

Le présent compte d'affectation spéciale (CAS) a été créé par l'article 65 de la loi de finances pour 201120(*). Il est doté en 2017 de 358 millions d'euros en recettes comme en dépenses, soit une hausse significative de 6,9 % par rapport à 2016.

I. DES TRAINS D'ÉQUILIBRE DU TERRITOIRE EN PLEIN BOULEVERSEMENT

A. DES LIGNES STRUCTURELLEMENT DÉFICITAIRES QUI FONT L'OBJET DEPUIS 2010 D'UNE CONVENTION ENTRE SNCF MOBILITÉS ET L'ÉTAT

1. Des lignes d'équilibre du territoire qui accumulent les pertes d'exploitation en raison d'une fréquentation en nette diminution

Les lignes de trains d'équilibre du territoire (TET) regroupent trente lignes héritées de l'histoire qui jouent un rôle important en matière d'aménagement du territoire.

Depuis le 2 janvier 2012, l'ensemble de ces lignes sont exploitées sous la dénomination « Intercités », ce qui a conduit à la disparition des marques « Corail », « Téoz » et « Lunéa ».

Ces lignes présentent depuis longtemps un déficit d'exploitation qui s'est aggravé ces dernières années : alors que trois lignes étaient encore rentables en 2011, elles sont désormais toutes déficitaires.

De fait, la fréquentation des TET a diminué de 20 % depuis 201121(*), notamment en raison de l'essor du covoiturage puis de la libéralisation du transport par autocar depuis le second semestre 2015.

Dans le même temps, les charges d'exploitation n'ont fait que s'accroître en raison du vieillissement du matériel roulant.

Le déficit d'exploitation des TET pourrait ainsi dépasser les 335 millions d'euros prévus pour 2016.

Les trains de nuit, en particulier, représentent 25 % du déficit alors qu'ils ne transportent que 3 % des voyageurs qui utilisent les lignes Intercités. En conséquence, chaque billet vendu nécessite plus de 100 euros de subventionnement public en moyenne.

En outre, la satisfaction des clients n'a cessé de reculer ces dernières années en raison d'une qualité de service insuffisante, d'une dégradation de la ponctualité des trains et de dessertes trop souvent inadaptées aux évolutions des habitudes de mobilité.

2. L'État, autorité organisatrice des trains d'équilibre du territoire depuis 2011, n'est pas parvenu jusqu'ici à jouer pleinement son rôle

Jusque en 2011, l'équilibre financier des lignes TET était assuré par une péréquation interne à la SNCF : l'excédent des lignes à grande vitesse (LGV) venait compenser le déficit des TET.

Mais l'ouverture à la concurrence, depuis le 13 décembre 2009, des services de transports ferroviaires internationaux de voyageurs, qui préfigure celle des services de transports ferroviaires nationaux de voyageurs, contribuait à remettre en question à moyen terme la viabilité de ce mécanisme, en réduisant la profitabilité des LGV les plus rentables. Il devenait donc nécessaire d'externaliser la péréquation entre activités bénéficiaires et déficitaires de la SNCF.

En outre, certaines dessertes de TET étaient menacées de fermeture, en raison de l'ampleur de leurs pertes.

Afin de faire face à ces difficultés, l'État et SNCF Mobilités ont signé le 13 décembre 2010, pour une durée initiale de trois ans, une convention d'exploitation des TET. Cette convention a par la suite été prolongée par voie d'avenants à deux reprises et prendra fin le 31 décembre 2015.

Elle convention s'inscrivait dans le cadre déterminé par le règlement européen (CE) n° 1370/2007 dit « règlement OSP »22(*) (obligations de service public), sur le fondement duquel l'exploitation des lignes d'équilibre du territoire a pu être qualifiée d'« obligation de service public » susceptible de faire l'objet d'une compensation par l'État23(*).

En vertu de cette convention, l'État est devenu l'autorité organisatrice des TET, ce qui lui donne le pouvoir de déterminer le plan de transport que doit réaliser SNCF Mobilités (fréquence des trajets par lignes, nombres d'arrêts à réaliser par gares).

En contrepartie, l'État lui verse chaque année une compensation pour financer une partie de son déficit résultant de l'exploitation des TET. Le montant de cette compensation est susceptible de varier en fonction de la performance de l'exploitant. L'annexe du règlement OSP prévoit en effet que la méthode de compensation « doit inciter au maintien ou au développement d'une gestion efficace par l'opérateur de service public, qui puisse être objectivement appréciée, et de la fourniture de services de transport de voyageurs d'un niveau de qualité suffisant ».

3. L'offre de TET est en plein bouleversement, entre fermeture de lignes de nuit et reprises de lignes de jour par les régions sous forme de lignes TER

Dans le contexte d'aggravation du déficit d'exploitation des TET évoqué supra, le secrétaire d'État chargé des transports, de la mer et de la pêche a mis en place en novembre 2014 une commission « TET d'avenir » et lui a confié la mission d'étudier les dysfonctionnements de l'offre TET afin de proposer des axes d'amélioration.

Cette commission, composée de parlementaires, d'élus régionaux et d'experts et présidée par notre collègue député Philippe Duron, a rendu son rapport le 26 mai 2015.

Estimant que le partage des responsabilités entre l'État et SNCF Mobilité manquait de lisibilité, elle a préconisé un renforcement du rôle d'autorité organisatrice de l'État.

En matière d'offre, elle a plaidé en faveur d'une consolidation des lignes à fort potentiel et d'une reprise par les TER ou des services d'autocar des lignes les moins fréquentées.

Elle a relevé la nécessité de renouveler le matériel roulant de l'ensemble des lignes TET qu'elle préconise de maintenir en soulignant que la moyenne d'âge de ce matériel était de 35 ans.

Enfin, elle a proposé d'expérimenter l'ouverture à la concurrence des lignes TET, dans un premier temps pour les lignes de nuit.

À la suite de la remise du rapport de la commission « TET d'avenir », le secrétaire d'État chargé des transports, de la mer et de la pêche a présenté le 7 juillet 2015 la « feuille de route du Gouvernement pour un nouvel avenir des trains d'équilibre du territoire ».

Celle-ci prévoyait :

- de faire de l'État une véritable autorité organisatrice des transports, sur le modèle des autorités organisatrices régionales, en renforçant ses moyens, tant au niveau central qu'au niveau des services déconcentrés (DREAL) ;

- de créer un conseil consultatif des TET présidé par le secrétaire d'État chargé des transports et réunissant les présidents de région, deux parlementaires et deux représentants des usagers pour favoriser un dialogue régulier sur l'évolution des TET et sur leur articulation avec l'offre de TER. Celui-ci devrait être mis en place au début de l'année 2017 ;

- de confier à un préfet, François Philizot, la mission de proposer, en concertation avec l'ensemble des parties prenantes, et en particulier les régions, des évolutions de l'offre et de la gouvernance des TET.

À la suite de ce travail de concertation, le Gouvernement a pris plusieurs décisions importantes qui ont été annoncées en deux temps, le 19 février puis le 21 juillet 2016.

Il a d'abord décidé de lancer le 1er avril 2016 un appel à manifestation d'intérêt (AMI) aux acteurs privés pour les six lignes Intercités de nuit les plus déficitaires. Sans grande surprise, aucune entreprise n'a désiré reprendre une activité dont la rentabilité paraissait hors de portée.

Le Gouvernement a donc décidé de cesser progressivement de financer ces six lignes de nuit entre le 1er octobre 2016 et le 1er octobre 201724(*), seules les lignes Paris-Briançon et Paris-Rodez-Latour-de-Carol restant en activité, à raison d'un aller-retour quotidien, en tant que lignes d'aménagement du territoire, « indispensables en raison de l'absence d'une offre alternative suffisante pour les territoires concernés », ainsi que l'explique le projet annuel de performances pour 2017.

D'autre part, la mission confiée au préfet Philizot a permis de trouver un accord avec la région Normandie le 25 avril 2016. La région a accepté de devenir autorité organisatrice des cinq lignes TET qui la desservent25(*) et d'en supporter les déficits, à compter du 1er janvier 2020 au plus tard, en contrepartie d'un financement de l'État de 720 millions d'euros pour renouveler le matériel roulant, largement vétuste, des lignes Paris-Caen-Cherbourg et Paris-Rouen-Le Havre. Selon les réponses au questionnaire de votre rapporteur spécial, « la région contribuera à ce programme d'investissement de 720 millions d'euros à hauteur de 35 millions d'euros en 2018 et 2019, soit 70 millions d'euros, montant qui correspond à deux années de déficit d'exploitation des cinq lignes normandes TET ».

Parallèlement, des discussions se poursuivent avec les autres régions pour mettre au point des accords analogues à celui conclu entre l'État et la Normandie concernant des lignes d'intérêt local pour lesquelles des synergies avec les lignes TER sont pertinentes.

En revanche, l'État restera l'autorité organisatrice des lignes de longue distance structurantes au niveau national, à savoir les trois lignes Paris-Orléans-Limoges-Toulouse, Paris-Clermont-Ferrand et Bordeaux- Toulouse-Marseille. Dans cette perspective, chacune de ces lignes fera l'objet d'un schéma directeur sous l'égide d'un préfet coordonnateur.

Seront également maintenues sous son autorité au titre de l'aménagement du territoire les trois lignes Nantes-Bordeaux, Toulouse-Hendaye et Nantes-Lyon.

Enfin, une nouvelle convention pour l'exploitation des TET pour la période 2016-2020 doit être signée avec SNCF Mobilités au mois de novembre 2016.

Selon le projet annuel de performances pour 2017, cette convention « tiendra notamment compte des préconisations de l'audit confié par le Gouvernement à l'Inspection générale des finances et au Conseil général de l'environnement et du développement durable, en vue de redresser dans la durée l'équilibre économique des TET, notamment par une politique commerciale dynamique et des efforts de productivité de l'opérateur ».

B. UN COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE QUI VIENT COMPENSER LE DÉFICIT D'EXPLOITATION DE SNCF MOBILITÉ AINSI QUE LA RÉGÉNÉRATION DU MATÉRIEL ROULANT

Sur le plan budgétaire, la convention signée par l'État et SNCF Mobilités le 13 décembre 2010 a donné lieu à la création, par l'article 65 de la loi de finances pour 201126(*), du présent compte d'affectation spéciale.

Ce compte, qui porte 358 millions d'euros d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement pour 2017, est apparu comme la solution la plus appropriée pour :

- permettre d'intégrer dans le budget de l'État le financement de l'obligation de service public tout en perpétuant la logique de péréquation ;

- garantir chaque année la mesure de la performance et la transparence du financement des TET, donc le contrôle démocratique du Parlement ;

- préserver la soutenabilité budgétaire du dispositif et permettre de réguler les dépenses en maintenant l'incitation vertueuse à un meilleur contrôle de l'évolution des déficits de ces lignes.

Ce compte perçoit trois types de recettes, décrites infra :

la contribution de solidarité territoriale (CST), qui devrait rapporter 116 millions d'euros au CAS en 2017, soit la même somme qu'en 2016 ;

une fraction de la taxe d'aménagement du territoire (TAT), pour un montant de 42 millions d'euros en 2017 est prévu, contre 19 millions d'euros en 2016 ;

- le produit de la taxe sur le résultat des entreprises ferroviaires (TREF), soit 200 millions d'euros en 2017 (montant stable par rapport à 2016).

Il retrace en dépenses, dans deux programmes 785 « Exploitation des services nationaux de transport conventionnés » et 786 « Matériel roulant des services nationaux de transport conventionnés » :

les contributions liées à l'exploitation des services nationaux de transport de voyageurs conventionnés par l'État, pour 257 millions d'euros en 2017 ;

les contributions à la maintenance et la régénération du matériel roulant de ces services conventionnés, pour 100 millions d'euros en 2017 ;

- et les dépenses relatives aux enquêtes de satisfaction sur la qualité de service et aux frais d'études et de missions de conseil juridique, financier ou technique, pour 1 million d'euros en 2017.

La création de ce CAS a donné lieu à une modification du cahier des charges de la SNCF par un décret du 29 juillet 201127(*). Ce décret détermine notamment les conditions dans lesquelles l'État exerce son rôle d'autorité organisatrice des TET, expose les principaux points qui doivent être traités dans la convention et prévoit que la SNCF doit établir un budget et des comptes séparés pour l'exploitation des TET.

Les trois taxes affectées au CAS

1) La contribution de solidarité territoriale (CST), codifiée à l'article 302 bis ZC du code général des impôts, est due par les entreprises de service de transport ferroviaire de voyageurs. Cette taxe est assise sur le montant total, déduction faite des contributions versées par l'État en compensation des tarifs sociaux et conventionnés, du chiffre d'affaires de la SNCF relatif aux prestations de transport ferroviaire de voyageurs non conventionnés, et aux prestations commerciales qui leur sont directement liées, effectuées entre deux gares du réseau ferré national. Sont donc exclus de l'assiette les services de transport ferroviaire conventionnés par les régions (pour les TER), le Syndicat des transports d'Île-de-France (pour les RER) ou l'État, ce qui revient à ce que la CST soit essentiellement supportée par l'activité grande vitesse.

2) La taxe sur le résultat des entreprises ferroviaires (TREF), codifiée à l'article 235 ter ZF du même code, est due par les entreprises de service de transport ferroviaire de voyageurs ayant des activités de transport de voyageurs. Afin de ne pas pénaliser les nouveaux entrants, seules sont redevables les entreprises ferroviaires réalisant un chiffre d'affaires soumis à la CST supérieur à 300 millions d'euros.

3) Une fraction de la taxe existante dite « d'aménagement du territoire » (TAT), prévue à l'article 302 bis ZB du code général des impôts, est acquittée par les sociétés concessionnaires d'autoroutes, à raison du nombre de kilomètres parcourus par les usagers.


* 20 Loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.

* 21 La baisse de fréquentation est même de - 25 % depuis 2011 pour les lignes TET de nuit.

* 22 Règlement du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route, dit « règlement OSP » (obligations de service public) entré en vigueur le 3 décembre 2009.

* 23 Les modalités de calcul de cette compensation sont précisées par l'annexe du règlement OSP.

* 24 La ligne Paris-Tarbes-Hendaye est maintenue jusqu'au 1er juillet 2017 (ouverture de la ligne Tours--Bordeaux) et Paris-Nice jusqu'au 1er octobre 2017.

* 25 Paris-Caen-Cherbourg/Trouville-Deauville, Paris-Rouen-Le Havre, Paris-Evreux-Serquigny, Paris-Granville et Caen-Le Mans-Tours.

* 26 Loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.

* 27 Décret n° 2011-914 du 29 juillet 2011 portant approbation de modifications du cahier des charges de la Société nationale des chemins de fer français.