Mission "Solidarité, insertion et égalité des chances" (et article 63)

M. Eric Bocquet, rapporteur spécial

• LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
  DU RAPPORTEUR SPÉCIAL
  
• PREMIÈRE PARTIE
  LES GRANDS ENJEUX BUDGÉTAIRES DE LA MISSION
  
  • I. UNE MISSION DONT LES CRÉDITS BAISSENT EN RAISON D'IMPORTANTES MESURES DE TRANSFERT DE L'ETAT À L'ASSURANCE-MALADIE ET À LA CNSA
    
  • II. LE DÉSENGAGEMENT DE L'ETAT DU FINANCEMENT DE LA POLITIQUE DU HANDICAP
    
• DEUXIÈME PARTIE
  LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
  DU RAPPORTEUR SPÉCIAL
  
  • I. LE PROGRAMME 304 « INCLUSION SOCIALE ET PROTECTION DES PERSONNES » EST MARQUÉ PAR LA MONTÉE EN CHARGE RAPIDE DE LA PRIME D'ACTIVITÉ
    
    • 1. Le succès de la prime d'activité entraîne une révision à la hausse des dépenses en 2016 et 2017
      
      • a) Une prime ouverte à un nombre important de personnes
        
      • b) Le succès de la prime d'activité conduit au dépassement de la prévision budgétaire
        
      • c) Des réformes paramétriques des minima sociaux prévues par l'article 49 du projet de loi de finances pour 2017
        
    • 2. Un montant d'aide alimentaire stable
      
    • 3. Les mesures de protection juridique des majeurs poursuivent leur forte progression malgré la politique de convergence tarifaire menée
      
    • 4. Une réforme urgente de l'Agence française de l'adoption
      
    • 5. Une aide à la réinsertion familiale et sociale des anciens migrants dans leurs pays d'origine fortement sous-consommée
      
  • II. LE PROGRAMME 157 « HANDICAP ET DÉPENDANCE » : UNE PART IMPORTANTE DU FINANCEMENT DE LA POLITIQUE DU HANDICAP TRANSFÉRÉE À L'ASSURANCE-MALADIE ET À LA CNSA
    
    • 1. Le transfert des crédits de fonctionnement des ESAT à l'assurance-maladie : un souci de cohérence qui nuit à la qualité du contrôle parlementaire
      
    • 2. Le transfert des crédits des MDPH à la CNSA et la poursuite de l'évolution de leurs missions
      
    • 3. Une progression de la dépense d'AAH provisoirement ralentie du fait de la révision des règles de revalorisation
      
      • a) La progression ininterrompue du nombre d'allocataires d'AAH
        
      • b) Des réformes paramétriques prévues dans le cadre de la simplification des minima sociaux qui accroîtront la dépense d'AAH à terme
        
    • 4. Une légère remontée des bénéficiaires de l'ASI qui rompt avec la tendance baissière constatée depuis plusieurs années
      
  • III. LE PROGRAMME 137 « EGALITÉ ENTRE LES FEMMES ET LES HOMMES » : DES MOYENS QUI AUGMENTENT APRÈS DES ANNÉES DE BAISSE
    
    • 1. Le renforcement des moyens dédiés à la lutte contre les violences faites aux femmes et à la santé génésique
      
    • 2. L'intensification de la lutte contre le système prostitutionnel et la traite des êtres humains
      
  • IV. LE PROGRAMME 124 « CONDUITE ET SOUTIEN DES POLITIQUES SANITAIRES, SOCIALES, DU SPORT, DE LA JEUNESSE ET DE LA VIE ASSOCIATIVE » : DES CRÉDITS EN HAUSSE DU FAIT DE L'AUGMENTATION DE LA MASSE SALARIALE
    
    • 1. Une hausse sensible de la masse salariale, malgré la poursuite de la réduction des effectifs des ministères sociaux
      
    • 2. Des dépenses « support » du ministère qui ne baissent qu'en apparence
      
    • 3. Une légère augmentation des dotations des ARS qui masque la poursuite d'importantes mesures d'économies
      
• ARTICLE RATTACHÉ
  
  • ARTICLE 63
    
    Suppression du Fonds national des solidarités actives (FNSA)
    

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LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

PREMIÈRE PARTIE
LES GRANDS ENJEUX BUDGÉTAIRES DE LA MISSION

I. UNE MISSION DONT LES CRÉDITS BAISSENT EN RAISON D'IMPORTANTES MESURES DE TRANSFERT DE L'ETAT À L'ASSURANCE-MALADIE ET À LA CNSA

La mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » porte les politiques publiques de solidarité et de cohésion sociale de l'État en faveur des personnes les plus fragiles.

Cette mission a connu des changements importants l'année dernière, avec la création de la prime d'activité venue se substituer à la part « activité » du revenu de solidarité active (RSA) et à la prime pour l'emploi (PPE), la réforme du financement de la protection juridique des majeurs avec un transfert au budget de l'État de dépenses auparavant prises en charge par l'assurance-maladie, la mise en place de l'aide à la réinsertion familiale et sociale des anciens migrants dans leurs pays d'origine (ARFS) ou encore la création du fonds pour la prévention de la prostitution et l'accompagnement social et professionnel des personnes prostituées.

L'année 2017 pourrait à nouveau être marquée par trois réformes, conduisant à des mouvements de crédits d'ampleur :

- le transfert du financement des dotations de fonctionnement des établissements et services d'aide par le travail (ESAT) à l'assurance-maladie, voté lors de la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2016 et effectif au 1 ^er janvier 2017, représentant un montant de 1,47 milliard d'euros ;

- le transfert des moyens de fonctionnement des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) actuellement à la charge de l'État à la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) à compter du 1 ^er janvier 2017, prévu par l'article 26 du projet de loi de financement de la Sécurité sociale pour 2017, pour un montant de 58 millions d'euros ;

- la suppression du Fonds national des solidarités actives (FNSA) , prévue par l'article 63 du projet de loi de finances pour 2017, et la prise en charge par le budget de l'État des dépenses qu'il finançait, induisant une majoration des crédits du programme 304 de 205 millions d'euros.

Ces différentes mesures conduisent à minorer les crédits de la mission « Solidarité » de 1,323 milliard d'euros par rapport au montant de crédits ouverts en 2016. Ceci permet de faire participer « artificiellement » la mission « Solidarité » à la maîtrise des dépenses publiques .

Évolution des crédits de paiement de la mission « Solidarité »
entre 2016 et 2017

(en euros, hors fonds de concours et attributions de produits)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2017

En neutralisant l'effet de ces transferts, c'est-à-dire à périmètre constant , la mission « Solidarité » voit en réalité ses crédits progresser de 4,5 % .

Cette augmentation est principalement due au dynamisme des dépenses d'intervention financées par cette mission , qui sont structurellement orientées à la hausse pour des raisons démographiques, le vieillissement de la population ayant notamment un impact sur le nombre de majeurs placés sous mesures de protection, politiques, le recul de l'âge légal de départ à la retraite conduisant à augmenter le « stock » de personnes bénéficiant de l'allocations aux adultes handicapés (AAH) et de l'allocation supplémentaire d'invalidité (ASI), et du fait de la montée en charge de la prime d'activité, dont le taux de recours devrait continuer à croître l'année prochaine.

Les trois principales dépenses sociales financées par la mission que sont la prime d'activité, les mesures de protection juridique des majeurs et l'AAH représentent d'ailleurs 78 % des crédits de la mission .

De manière subsidiaire, la hausse des crédits de la mission « Solidarité » est également liée à :

- la progression des crédits du programme 137 « Égalité entre les femmes et les hommes » (+ 7, 8%) , en raison de moyens supplémentaires alloués à la lutte contre les violences faites aux femmes et au système prostitutionnel ;

- l'augmentation de la masse salariale des ministères sociaux et des opérateurs de la mission (au premier rang desquels les Agences régionales de santé), portée par le programme 124, qui est principalement liée à la revalorisation du point d'indice de la fonction publique. Malgré la poursuite de la baisse des effectifs, elle conduit à majorer les dépenses de personnel de 1,4 % par rapport à 2016.

II. LE DÉSENGAGEMENT DE L'ETAT DU FINANCEMENT DE LA POLITIQUE DU HANDICAP

Les transferts des crédits de fonctionnement des MDPH et des ESAT à l'assurance-maladie sont des mesures présentant une certaine cohérence .

En effet, les MDPH dépendent actuellement de trois financeurs publics (l'État, les départements et la CNSA). La mesure proposée va donc dans le sens d'une simplification de leurs modalités de financement . La CNSA ayant pour rôle d'assurer l'animation du réseau des MDPH et de leurs équipes et de garantir l'équité de traitement pour tous les handicaps sur le territoire ^{1 ( * )} , il parait logique qu'elle finance à titre principal ces organismes.

S'agissant des ESAT, le transfert du financement des dotations de fonctionnement de l'État à l'assurance-maladie semble également cohérent, les autres établissements sociaux et médico-sociaux accueillant des personnes handicapées étant déjà financés à travers des crédits de l'ONDAM médico-social, répartis par la CNSA. Cette mesure devrait faciliter les démarches des associations gérant plusieurs types d'établissements pour personnes handicapés, dont des ESAT, et qui dépendent jusqu'à présent de plusieurs financeurs, ce qui complique leurs démarches de contractualisation avec les pouvoirs publics. Cette problématique avait d'ailleurs été portée à la connaissance de votre rapporteur spécial à l'occasion du contrôle budgétaire qu'il a mené en 2015 sur les ESAT ^{2 ( * )} .

Toutefois, ces transferts, qui amputent les moyens consacrés par l'État à la politique du handicap de deux milliards d'euros , auront pour conséquence de réduire l'information du Parlement quant au financement des ESAT et des MDPH et donc d'amenuiser le contrôle parlementaire. En effet, ces crédits ne seront désormais plus examinés à l'occasion des projets de loi de finances et présentés dans les programmes annuels de performances, mais discutés à l'occasion des lois de financement de la Sécurité sociale et donc « noyés » parmi les montants importants de crédits alloués aux dépenses sociales et médico-sociales.

Votre rapporteur regrette que la clarification du financement des ESAT et des MDPH conduise à un désengagement financier de l'État de la politique du handicap .

DEUXIÈME PARTIE
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

I. LE PROGRAMME 304 « INCLUSION SOCIALE ET PROTECTION DES PERSONNES » EST MARQUÉ PAR LA MONTÉE EN CHARGE RAPIDE DE LA PRIME D'ACTIVITÉ

En 2017, les crédits portés par le programme 304 sont en hausse de 11 % par rapport à ceux ouverts en loi de finances initiale pour 2016. Ceci s'explique par la croissance des deux dispositifs principaux financés par ce programme - et qui représentent plus de 98 % de ses crédits :

- la prime d'activité, d'une part, qui poursuit sa montée en charge consécutive à l'accroissement de son taux de recours ainsi qu'à son ouverture à de nouveaux bénéficiaires en 2016 ;

- les dépenses relatives aux mesures de protection juridique, structurellement orientées à la hausse, d'autre part, qui progressent de 2 % par rapport à l'année précédente.

Cette hausse s'explique aussi également une mesure de périmètre : la suppression du Fonds national des solidarités actives (FNSA), prévue par l'article 63 du projet de loi de finances pour 2017 ^{3 ( * )} , qui était jusqu'à présent financé par une dotation du programme 304 ainsi que par une fraction de 15,2 % du produit de la contribution exceptionnelle de solidarité. L'ensemble des dépenses qu'il finance sont reprises par le budget de l'État, majorant les crédits du programme 304 de 205 millions d'euros ^{4 ( * )} .

Évolution des crédits de paiement du programme 304
entre 2016 et 2017

(en euros)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2016

1. Le succès de la prime d'activité entraîne une révision à la hausse des dépenses en 2016 et 2017

a) Une prime ouverte à un nombre important de personnes

La prime d'activité , créée par la loi n° 2015-994 du 17 août 2015 relative au dialogue social et à l'emploi, a remplacé au 1 ^er janvier 2016 la part « activité » du revenu de solidarité active (RSA) ainsi que la prime pour l'emploi (PPE).

Cette prime est versée aux personnes en activité professionnelle dont les ressources sont inférieures à un certain montant garanti - pour une personne célibataire sans enfant, ce montant est environ égal à 1 500 euros net par mois. Son montant est calculé en prenant en compte la composition et les ressources du foyer. La prime d'activité comporte une bonification individuelle, ciblée sur les revenus compris entre 0,6 et 0,95 SMIC et qui progresse jusqu'à un montant maximal d'environ 67 euros par mois.

D'après les estimations réalisées lors de la réforme , 5,6 millions de personnes actives sont éligibles à la prime d'activité , correspondant à 4 millions de ménages.

La prime d'activité est ouverte aux jeunes actifs dès 18 ans, ainsi qu'aux étudiants et aux apprentis ayant perçu, au cours des trois derniers mois, un salaire mensuel supérieur à 78 % du SMIC (soit environ 890 euros). Elle a également été ouverte à compter du 1 ^er juillet 2016 aux bénéficiaires de l'allocation adulte handicapé (AAH) qui travaillent en établissements et services d'aide par le travail (ESAT) ou en milieu ordinaire et, depuis le 1 ^er octobre 2016, aux bénéficiaires d'une pension d'invalidité ainsi qu'aux personnes bénéficiant d'une rente d'accident du travail/de maladie professionnelle en raison d'une incapacité permanente partielle, exerçant une activité professionnelle rémunérée.

b) Le succès de la prime d'activité conduit au dépassement de la prévision budgétaire

La loi de finances initiale pour 2016 avait prévu une enveloppe de 3,95 milliards d'euros au titre de la prime d'activité. Cette programmation budgétaire était réalisée à partir d'une hypothèse de taux de recours de la prime de 50 % (soit 2 millions de foyers bénéficiaires).

Votre rapporteur spécial avait émis des réserves quant à la possibilité d'une montée en charge aussi rapide de la prime d'activité , alors même que le taux de recours du RSA « activité » n'était que de 32 %. Il pouvait en effet être craint que de nombreux bénéficiaires de la PPE qui percevaient cette prime « automatiquement » via une réduction d'impôt sur le revenu du foyer fiscal (ou, le cas échéant, via un chèque adressé par voie postale), n'entreprennent pas les démarches nécessaires à l'obtention de la prime d'activité - a fortiori ceux n'ayant droit qu'à de faibles montants.

Pourtant, force est de constater que la prime d'activité a trouvé son public . D'après la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF), 2,37 millions de foyers percevaient une prime d'activité en juin 2016 représentant 4 millions de personnes - soit un taux de recours de 60 % . Parmi ces bénéficiaires, 400 000 personnes étaient des jeunes de moins de 25 ans. Le montant moyen de prime versée est d'environ 160 euros par mois.

En revanche, la prime d'activité a fait un nombre important de perdants . D'après la rapporteure générale de la commission des finances de l'Assemblée nationale Valérie Rabault ^{5 ( * )} , le nombre de perdants à la création de la prime d'activité est évalué entre 1,2 million et 1,4 million , pour un montant annuel moyen de 610 euros, soit 51 euros par mois. Il s'agit de personnes qui ne sont pas éligibles à la prime d'activité alors qu'elles bénéficiaient de la PPE. En tenant compte de la réforme de la décote de l'impôt sur le revenu réalisée en loi de finances pour 2016, le nombre de perdants est évalué à 740 000 (contre 1,5 million de gagnants et 2,25 millions de ménages pour lesquels la réforme a été neutre).

Ce résultat meilleur qu'escompté s'agissant du taux de recours à la prime d'activité montre que la simplification des minima sociaux et des prestations sociales est un moyen efficace de lutter contre le non-recours . En effet, contrairement au RSA « activité », la prime d'activité se caractérise par des modalités de déclaration et de versement plus simples et efficaces : le formulaire de demande est dématérialisé et un simulateur en ligne permet de vérifier son éligibilité à la prime ; la prime est versée à « droits figés » pendant trois mois ^{6 ( * )} , ce qui permet de réduire les indus ; la prime d'activité est déconnectée du RSA « socle » ce qui atténue son caractère stigmatisant.

Compte tenu de la montée en charge plus rapide que prévue de la prime d'activité, et de son ouverture à de nouveaux publics, la dépense révisée pour l'année 2016 s'élève à 4,2 milliards d'euros, soit 200 millions d'euros de plus que la prévision initiale. Pour l'année 2017, le présent projet de loi de finances estime la dépense de prime d'activité à 4,34 milliards d'euros . Ce chiffre paraît cohérent avec la poursuite d'une légère augmentation du taux de recours - un nombre de personnes n'y auront de toute façon pas recours compte tenu des montants versés trop faibles.

Contrairement au RSA « activité », la prime d'activité est financée directement sur les crédits inscrits au programme 304 et non par le Fonds national des solidarités actives (FNSA). En 2016, le FNSA ne finance donc plus que le RSA « socle » versé aux jeunes actifs, la prime de Noël versée aux allocataires du RSA et de l'allocation de solidarité spécifique, de l'allocation équivalent retraite et de l'allocation transitoire de solidarité, ainsi que les frais de gestion de la prime d'activité. En conséquence, le présent projet de loi de finances prévoit de le supprimer et d'inscrire au budget de l'État les dépenses qu'il prenait en charge ^{7 ( * )} .

c) Des réformes paramétriques des minima sociaux prévues par l'article 49 du projet de loi de finances pour 2017

Dans un référé portant sur les minima sociaux de septembre 2015 ^{8 ( * )} , la Cour des comptes soulignait plusieurs dysfonctionnements : des résultats insatisfaisants en matière de lutte contre la pauvreté malgré une dépense dynamique, des incohérences entre les dispositifs posant un problème d'équité et d'efficacité ainsi qu'une gestion complexe et coûteuse. Elle préconisait ainsi de procéder à une fusion des minima sociaux autour de trois grandes allocations : le revenu de solidarité active (RSA), qui constituerait l'allocation de solidarité de droit commun ; l'allocation aux adultes handicapés (AAH), pour prendre en compte les difficultés spécifiques liées au handicap ; l'allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA).

À la suite de ces observations, le Premier ministre a confié au député Christophe Sirugue une mission portant sur la réforme des minima sociaux, afin de faire des propositions permettant d'harmoniser et de simplifier ces prestations et de faciliter l'accès au droit.

Tirant les conséquences des propositions de Christophe Sirugue, l'article 49 du projet de loi de finances pour 2017 propose plusieurs réformes paramétriques relatives aux minima sociaux . S'agissant des prestations financées par la mission « Solidarité », il convient notamment de souligner les mesures suivantes :

- une harmonisation du dispositif d'intéressement à la reprise d'activité des bénéficiaires de l'ASS avec celui des bénéficiaires du RSA . Les bénéficiaires de l'ASS auront désormais automatiquement accès à la prime d'activité, sans avoir à remplir de dossier spécifique ;

- la suppression de la possibilité de cumul entre l'ASS et l'AAH (cf. infra ).

2. Un montant d'aide alimentaire stable

L' aide alimentaire permet de mettre à disposition des personnes les plus démunies des denrées qui sont distribuées par des réseaux associatifs nationaux ou locaux.

La mission « Solidarité » regroupe deux principaux types de financements de l'État au titre de l'aide alimentaire.

D'une part, la contribution de la France au fonds européen d'aide aux plus démunis (FEAD) mis en place pour la période 2014-2020 et dont le programme opérationnel prévoit d'octroyer à la France une dotation de 587,39 millions d'euros. Cette dotation est financée par des crédits européens à hauteur de 499 millions d'euros (85 %), via un fonds de concours relevant du programme 304, ainsi que par des crédits nationaux à hauteur de 88,11 millions d'euros (15 %).

La contribution nationale au FEAD s'élève, en 2017, à 12,58 millions d'euros pour un montant total consacré à l'aide alimentaire au titre du FEAD de 83,85 millions d'euros.

D'autre part, des crédits complémentaires destinés à soutenir les épiceries sociales - celles-ci n'étant pas éligibles au FEAD ^{9 ( * )} -, à subventionner les têtes de réseau associatives nationales afin de prendre en charge une partie de leurs coûts de fonctionnement au titre de l'aide alimentaire (logistique, formation des bénévoles, etc.), à financer les services déconcentrés qui mettent en oeuvre la distribution de l'aide alimentaire, ainsi qu'à verser une subvention pour charges de service public à France Agrimer en tant qu'organisme intermédiaire de gestion du FEAD.

Conformément au taux d'augmentation prévu par le programme opérationnel du FEAD, la contribution du fonds croît de 2 % en 2017. Cette augmentation est également appliquée aux crédits versés aux épiceries sociales et aux têtes de réseau associatives.

Au total, les financements dédiés à l'aide alimentaire représentent un montant total de 113,7 millions d'euros (dont 42,4 millions d'euros de crédits budgétaires et 71,27 millions de subventions européennes). Ces financements doivent permettre, comme l'année dernière, à plus de 4 millions de personnes de bénéficier d'une aide alimentaire en 2017.

Les crédits en faveur de l'aide alimentaire en 2017

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, à partir du projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2017

3. Les mesures de protection juridique des majeurs poursuivent leur forte progression malgré la politique de convergence tarifaire menée

Les personnes majeures qui ne sont pas en mesure de pourvoir à leurs intérêts en raison d'une altération de leurs facultés mentales ou corporelles font l'objet de mesures de protections, prononcées par le juge des tutelles . Elles peuvent être confiées soit à un membre de leur famille, soit à un mandataire judiciaire à la protection des majeurs (MJPM) , c'est-à-dire à un service mandataire, à un mandataire individuel ou à un préposé d'établissement.

La loi de finances pour 2016 a procédé à une simplification du financement des mandataires judiciaires à la protection des majeurs , jusqu'alors financés par plusieurs financeurs publics (les organismes de sécurité sociale, l'État ou les départements) en fonction de prestations sociales perçues par les personnes concernées par les mesures de protection.

Désormais, les mandataires individuels sont financés uniquement par l'État et les services mandataires sont financés quasi-totalement par l'État, les départements continuant de contribuer à hauteur de 0,3 % à leurs dotations. Votre rapporteur spécial continue de s'interroger sur l'utilité du maintien de la contribution subsidiaire des départements au financement des services mandataires, et préconise de pousser la simplification à son terme en procédant à une recentralisation totale du financement.

Comme les années précédentes, le nombre de mesures de protection financées poursuit sa progression en 2017, pour s'établir à 454 089  (contre 437 320 mesures financées en 2016), dont :

- 368 298 mesures prises en charge par les services mandataires (81,1 %) pour un montant de 567,7 millions d'euros ;

- 85 791 mesures prises en charge par les mandataires individuels (18,9 %), pour un montant de 79,3 millions d'euros. Ceci représente une augmentation à nouveau importante du nombre de mesures confiées à des mandataires individuels (+ 13 % par rapport à 2016).

Évolution nombre de dispositifs de protection juridique des majeurs
entre 2010 et 2017

Source : ministère des affaires sociales et de la santé

En raison de l'augmentation du nombre de personnes devant faire l'objet d'une mesure d'accompagnement ou de protection, la dotation prévue pour 2017 augmente de 1,5 % par rapport à 2016 et s'élève à 647 millions d'euros . L'évolution sur la période 2010-2016 montre une progression constante et significative du coût des MJPM, qui est passé de 520,3 à 639,2 millions d'euros (+ 22,8 %).

Évolution du coût des dispositifs de protection juridique des majeurs ^{10 ( * )}
pour les financeurs publics entre 2010 et 2016

(en millions d'euros)

Source : ministère des affaires sociales et de la santé

Outre la progression du nombre de mesures prises, l'augmentation du coût des services mandataires est liée à une revalorisation de la masse salariale de 0,27 % en 2017.

S'agissant des services mandataires, la progression de leur coût peut également s'expliquer, d'après le ministère des affaires sociales, par la professionnalisation du secteur « qui a eu pour impact de voir l'accroissement du nombre de mandataires souhaitant exercer cette activité à temps plein » ^{11 ( * )} . Cette progression est effective malgré les efforts entrepris en vue maîtriser les budgets des services mandataires et de réduire les écarts entre les services les mieux et les moins dotés.

En effet, la dotation des services mandataires est calculée en fonction d'indicateurs prenant en compte la charge de travail à partir de trois critères : la nature de la mesure, le lieu d'exercice (domicile ou établissement) et la période d'exercice. Ces indicateurs permettent de calculer un total de points de service permettant d'appréhender l'importance quantitative de l'activité du service concerné et de constater des éventuels écarts entre services fournissant des prestations comparables - à partir d'une valeur de point service calculée en divisant le budget du service par le nombre de points générés par les indicateurs.

D'après les informations transmises par le ministère des affaires sociales à votre rapporteur spécial, les écarts de dotations allouées aux services ont été réduits : de 2009 à 2015, la part des services ayant une valeur du point service correspondant à la moyenne nationale minorée ou majorée de 20 % est passé de 25 % à 8,5 %.

Évolution de la répartition des services selon leur positionnement
par rapport à la moyenne nationale de la valeur du point service

11%

21%

22%

23%

9%

14%

3,9%

14,8%

26,7%

41,5%

8,5%

4,5%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

< de 20%

< de 10%

jusqu'à 20%

de la moy. à

la moy.

minorée de

10%

de la moy. à

la moy.

majorée de

10%

> de 10%

jusqu'à 20%

> de 20%

2009

2015

Source : ministère des affaires sociales et de la santé

4. Une réforme urgente de l'Agence française de l'adoption

L' Agence française de l'adoption (AFA) , créée en 2005 sous forme de groupement d'intérêt public (GIP), a pour mission d'informer, de conseiller et de servir d'intermédiaire pour l'adoption des mineurs étrangers de moins de quinze ans.

Le paysage de l'adoption en France est marqué par une baisse continue du nombre d'adoptions internationales . En 2015, seules 815 adoptions internationales ont été réalisées, contre plus de 3 000 en 2009. Parmi ces 815 adoptions, le nombre de celles réalisées par l'intermédiaire de l'agence française de l'adoption (AFA) était de 201 en 2015 ^{12 ( * )} (soit 22 % des adoptions internationales) et devrait être du même ordre en 2016.

Évolution du nombre d'adoptions internationales depuis 2009

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Bien qu'elle concerne l'ensemble des pays d'accueils et qu'elle s'explique notamment par la baisse du nombre d'enfants proposés à l'adoption et par l'évolution du profil des enfants adoptables ^{13 ( * )} , cette décrue pose la question de l'organisation de la politique d'adoption en France , et de la coexistence de l'agence et des autres intermédiaires que sont les 34 organismes agréés, dont l'action est parfois mal coordonnée.

Cette préoccupation a été exprimée par la Cour des comptes dans son rapport public annuel de 2014 ^{14 ( * )} . Elle relevait notamment des délais d'attentes importants et un coût de l'adoption élevé, de 15 000 euros par adoption tous pays confondus, supérieur à celui des organismes autorisés pour l'adoption (9 112 euros). La Cour des comptes recommandait d'engager une réflexion sur les missions et les modalités d'intervention de l'AFA .

Dans ce contexte, le Gouvernement a engagé une réflexion sur l'organisation du dispositif d'adoption internationale et prévoit un regroupement de l'AFA et du GIP « Enfance en danger » , qui gère le service national d'accueil téléphonique de l'enfance en danger (SNATED) et l'observatoire national pour la protection de l'enfance (ONPE) au sein d'un nouveau GIP. La perspective d'un tel regroupement est inscrite dans les conventions d'objectifs entre l'État et les GIP pour 2015-2017.

Une mission a été confiée à l'Inspection générale des affaires sociales (IGAS) et à l'Inspection générale des affaires étrangères (IGAE) afin d'expertiser les modalités de rapprochement des deux organismes. Cette mission a proposé que le nouveau GIP poursuive quatre objectifs :

- améliorer la connaissance des situations des enfants et des interventions les concernant ;

- identifier les bonnes pratiques professionnelles et en diffuser les recommandations en s'appuyant sur la recherche ;

- mieux articuler l'adoption nationale et internationale, tout en conservant une visibilité du dispositif sur l'adoption internationale ;

- être au service des stratégies de l'État et des collectivités territoriales.

Plusieurs associations représentant les parents ^{15 ( * )} , bien qu'elles partagent les objectifs de ce regroupement en particulier l'ambition de créer un organisme unique de la protection des enfants et de dynamiser le fonctionnement de l'AFA, ont exprimé leur craintes que la disparition juridique de l'AFA entraîne la disparition de ses accréditations dans la trentaine de pays d'origine dans lesquels elle est accréditée , ce qui aurait pour conséquence de voir les procédures d'adoption internationale auxquelles l'AFA est partie suspendues voire annulées ^{16 ( * )} . Votre rapporteur spécial partage cette inquiétude.

En matière de protection de l'enfance, il convient également de noter la hausse sensible de la prise en charge par l'État du dispositif d'accueil et d'orientation des mineurs isolés étrangers (MIE) piloté par les départements, qui a été expérimenté en 2013 et pérennisé par la loi du 14 mars 2016 relative à la protection de l'enfant. Au titre du MIE, les départements qui engagent des actions de mise à l'abri, d'évaluation et d'orientation des jeunes isolés étrangers peuvent obtenir un remboursement des dépenses engagées sur la base d'un montant forfaitaire fixé à 50 euros par jour et par jeune, dans la limite de cinq jours, via le Fonds national de financement de la protection de l'enfance (FNFPE). Le coût de ce dispositif sera en augmentation de 9 % par rapport à l'année dernière, pour atteindre un montant de 15,26 millions d'euros.

5. Une aide à la réinsertion familiale et sociale des anciens migrants dans leurs pays d'origine fortement sous-consommée

La loi de finances pour 2016 a permis la mise en place, à compter du 1 ^er janvier 2016, d'une nouvelle aide à la réinsertion familiale et sociale des anciens migrants dans leurs pays d'origine (ARFS) .

Cette aide est destinée aux travailleurs immigrés âgés disposant de faibles ressources afin de leur permettre de compenser la perte de certaines prestations sociales servies sous condition de résidence (par exemple les aides personnelles au logement) lors de leurs séjours prolongés qu'ils effectuent dans leurs pays d'origine. Elle est exclusive des aides au logement et des minima sociaux.

Les conditions d'éligibilité à cette aide sont très restrictives puisqu'elle est ouverte aux ressortissants étrangers : en situation régulière, âgés d'au moins soixante-cinq ans ou ayant atteint l'âge légal de départ à la retraite en cas d'inaptitude au travail, vivant seul dans un foyer de travailleurs migrants ou dans une résidence sociale, qui justifient d'une résidence régulière ininterrompue en France pendant les quinze années précédant la demande d'aide (hors ressortissants communautaires), qui ont fait valoir les droits aux pensions de retraite auxquelles ils peuvent prétendre, qui effectuent des séjours dans leur pays d'origine supérieurs à six mois par an, et dont les ressources annuelles sont inférieures à 6 600 euros.

Le montant annuel d'aide versé est de 6 600 euros lorsque les ressources du demandeur sont inférieures à 600 euros par an, et décroît à mesure que ces ressources augmentent pour atteindre le plafond de 6 600 euros (l'aide est alors de 600 euros par an, soit 50 euros par mois).

Le Gouvernement prévoyait qu' environ 10 000 à 15 000 personnes bénéficient de cette aide en 2016 , pour un coût estimé à 60 millions d'euros, sur un montant total de personnes ressortissantes de pays tiers âgés de plus de 65 ans résidant en foyer de travailleurs migrants ou en résidence sociale estimé à 35 000 personnes.

Cependant, l'objectif fixé n'a pas été atteint , probablement par manque d'information des personnes éligibles quant à la possibilité de recourir à cette nouvelle aide. En conséquence, les crédits inscrits au titre de l'ARFS pour l'année 2017 sont fortement revus à la baisse : il s'élèvent à 10 millions d'euros contre 60 millions d'euros en 2016. Ceci traduit un certain manque d'ambition du Gouvernement qui devrait entreprendre une campagne d'information auprès des publics visés afin qu'ils se saisissent de cette aide.

II. LE PROGRAMME 157 « HANDICAP ET DÉPENDANCE » : UNE PART IMPORTANTE DU FINANCEMENT DE LA POLITIQUE DU HANDICAP TRANSFÉRÉE À L'ASSURANCE-MALADIE ET À LA CNSA

Le présent projet de loi de finances prévoit une refonte totale de la maquette du programme 157 « Handicap et dépendance », qui est resserré autour de trois actions :

- l'action 11 « Fonctionnement des maisons départementales des personnes handicapées », qui retrace les crédits attribués par l'État aux MDPH ;

- l'action 12 « Allocations et aides en faveur des personnes handicapées » , qui regroupe l'allocation aux adultes handicapées (AAH), l'allocation supplémentaire d'invalidité (ASI) et la part compensée aux établissements et services d'aide par le travail (ESAT) par l'État au titre de l'aide au poste pour les travailleurs handicapés ;

- l'action 13 « Pilotage du programme et animation des politiques inclusives » , qui regroupe notamment les crédits alloués aux politiques de soutien à l'emploi accompagné, à la promotion de la bientraitance des personnes âgées et handicapées, aux frais de justice en cas de contentieux liés notamment aux MDPH, ainsi que des subventions à des organismes comme les instituts nationaux pour jeunes aveugles et jeunes sourds (16,6 millions d'euros en 2017), le Centre national de formation des enseignants intervenant auprès des déficients sensoriels (0,2 million d'euros) ou les centres régionaux d'études, d'actions et d'informations en faveur des personnes en situation de vulnérabilité (0,78 million d'euros).

Cette refonte est liée à deux modifications majeures affectant les crédits du programme 137 :

- le transfert du financement des dotations de fonctionnement des ESAT à l'assurance-maladie, voté lors de la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2016 et effectif au 1 ^er janvier 2017 ;

- le transfert des moyens de fonctionnement des MDPH actuellement à la charge de l'État à la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA), prévu à compter du 1 ^er janvier 2017 par l'article 26 du projet de loi de financement de la Sécurité sociale pour 2017.

Ces deux transferts entraînent une mesure de périmètre négative sur le budget du programme 157 de 1,47 milliard d'euros pour les ESAT et de 58 millions d'euros au titre des MDPH, soit un total d'environ 2 milliards d'euros. Ils sont compensés par l'augmentation des crédits alloués à l'allocation aux adultes handicapés (AAH) ainsi que, dans une moindre mesure, par ceux alloués à l'allocation supplémentaire d'invalidité (ASI).

Au total, les crédits du programme 157 baissent de 9,2 % par rapport à l'année précédente , pour atteindre un montant de 10,6 milliards d'euros en 2017.

Crédits de paiement du programme 157 en 2017

(en euros)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2017

1. Le transfert des crédits de fonctionnement des ESAT à l'assurance-maladie : un souci de cohérence qui nuit à la qualité du contrôle parlementaire

Les établissements et services d'aide par le travail (ESAT) sont des établissements médico-sociaux qui accueillent des personnes handicapées dont les capacités de travail ne leur permettent ni de travailler dans une entreprise ordinaire ni d'exercer une activité professionnelle indépendante.

Jusqu'à présent, les dotations globales de fonctionnement des ESAT étaient financées non pas, comme les autres établissements pour personnes handicapées, par les crédits de l'assurance-maladie via l'ONDAM médico-social, mais directement par l'État à travers une contribution inscrite au programme 157. La loi de finances initiale pour 2016 prévoyait ainsi une dotation de fonctionnement de 1 477,1 millions d'euros, permettant de financer 119 213 places.

L'article 74 de la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2016 a prévu le transfert des crédits de fonctionnement des ESAT de l'État à l'assurance-maladie au 1 ^er janvier 2017 . Ces dotations de fonctionnement seront intégrées à l'ONDAM médico-social, et réparties par la CNSA.

En conséquence, le programme 157 ne prévoit plus, en 2017, que le financement par l'État de la garantie de rémunération des travailleurs handicapés (GRTH) ^{17 ( * )} , c'est-à-dire une prise en charge partielle de la rémunération des personnes travaillant en ESAT, des cotisations sociales afférentes, de la formation professionnelle continue et de la prévoyance, pour un montant de 1 288,5 millions d'euros, en légère hausse par rapport à l'année dernière (+ 1 %).

Le transfert des dépenses de fonctionnement des ESAT de l'État à l'assurance-maladie peut paraître cohérent compte tenu du fait que cette dernière finance déjà les autres établissements et services d'accueil et d'accompagnement des personnes handicapées. Ceci pouvait conduire une même association gérant une telle association et un ESAT à dépendre de deux financeurs publics différents. Ce transfert doit également permettre aux agences régionales de santé (ARS) d'être en mesure de conclure des contrats pluriannuels d'objectifs et de moyens (CPOM) multi-structures comprenant des ESAT et d'autres établissements.

L'alignement du financement des ESAT sur celui des autres établissements médico-sociaux accueillant des personnes handicapées paraît pouvoir être justifié par des raisons de cohérence et de lisibilité. Toutefois, le fait que les dotations des ESAT ne soient plus prises en charge par l'État et donc retracées dans les documents budgétaires à l'occasion des lois de finances conduira à ce que la question du financement des places en ESAT échappe largement au contrôle parlementaire - puisqu'il sera « noyé » parmi les autres montants importants de crédits dédiés aux établissements sociaux et médico-sociaux.

Le présent projet de loi de finances est également marqué par le financement du dispositif « d'emploi accompagné » , créé par la loi du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels, qui permet d'offrir aux salariés handicapés un accompagnement médico-social et un soutien à leur insertion professionnelle en vue d'accéder et de se maintenir dans l'emploi. 5 millions d'euros sont prévus pour le lancement de ce dispositif, par un appel à projet permettant de développer des initiatives locales d'accompagnement dans l'emploi ordinaire ayant à terme vocation à se généraliser.

2. Le transfert des crédits des MDPH à la CNSA et la poursuite de l'évolution de leurs missions

Les maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) sont des groupements d'intérêt public (GIP), sous tutelle administrative et financière du département dont sont membres de droit le département, l'État et les organismes locaux d'assurance maladie et d'allocations familiales.

Les MDPH sont chargées de l'évaluation des besoins des personnes handicapées et de leur orientation, à travers la définition d'un plan de compensation. Elles sont également compétentes pour se prononcer sur l'attribution de la prestation de compensation du handicap (PCH), de l'allocation aux adultes handicapés (AAH), de l'allocation d'éducation enfant handicapé (AEEH) ou de la reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé (RQTH).

L'État était jusqu'à présent le second financeur des MDPH, après les départements , avec une contribution à leur fonctionnement qui s'est élevée à 57,6 millions d'euros en 2016. Par ailleurs, 1 548 agents de l'État sont mis à disposition ou compensés financièrement si les personnels initialement mis à disposition n'ont pas été remplacés après leur départ en retraite ou ont été réintégrés dans leur administration d'origine. La contribution de la CNSA au fonctionnement des MDPH était pour sa part de 10 millions d'euros en 2016.

Évolution des apports financiers aux MDPH par contributeur entre 2011 et 2014

(en millions d'euros)

Source : ministère des affaires sociales, données déclaratives des MDPH sur un échantillon de 102 MDPH

L'article 26 du projet de loi de financement de la Sécurité sociale pour 2017 prévoit de supprimer la subvention de fonctionnement versée par l'État aux MDPH et de transférer ce financement à la CNSA (pour un montant de 58 millions d'euros), le concours de l'État se limitant à la mise à disposition de fonctionnaires et à la compensation financière en cas de vacances d'emplois.

En conséquence, les crédits portés par le présent projet de loi de finances pour 2017 à destination des MDPH s'élèvent à 1,5 million d'euros, et correspondent en réalité aux transferts de crédits en provenance des programmes 155 « Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail » et 124 « Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative » au titre de la compensation financière des vacances d'emploi.

Selon le Gouvernement, ce transfert a pour but de simplifier le financement des MDPH, qui ne serait plus assuré que par les départements et la CNSA. Comme dans le cas des ESAT, votre rapporteur spécial déplore que cette mesure de simplification ait pour conséquence une moindre faculté pour le Parlement d'assurer un contrôle sur le financement de la politique en direction des personnes handicapées par l'État .

Par ailleurs, les MPDH poursuivront en 2017 les actions visant à simplifier les démarches des usagers , à travers notamment le projet « IMPACT » visant à tester de nouvelles modalités de relation avec l'usager ainsi que de nouveaux processus de traitement internes.

Enfin, à la suite du signal d'alarme tiré par plusieurs associations de personnes handicapées lors du dernier débat budgétaire au sujet de la situation des personnes handicapées françaises contraintes de se rendre en Belgique faute de trouver une place dans des établissements en France ^{18 ( * )} , le Gouvernement a mis en place un plan de prévention et d'arrêt des départs non souhaités des personnes handicapées vers la Belgique . Doté, dans un premier temps, de 10 millions d'euros, ce plan doit permettre de créer des solutions d'accueil dans les établissements sociaux et médico-sociaux de proximité.

Il est réparti entre les différentes régions en fonction de trois critères : le nombre d'enfants et d'adultes handicapés originaires de la région et placés dans un établissement belge ; le nombre de personnes handicapées accueillies en établissement au titre de l'amendement Creton ^{19 ( * )} ; le taux d'équipement de la région en établissements et services médicosociaux pour enfants et adultes handicapés. Cette répartition permet de cibler la région du Haut-de-France (provisoirement appelée Nord-Pas-de-Calais-Picardie), frontalière de la Belgique, qui perçoit 30 % des crédits du plan, soit 3 millions d'euros.

Répartition des crédits du fonds d'amorçage du plan de prévention et d'arrêt des départs non souhaités des personnes handicapées vers la Belgique

(en euros)

Source : Cirulaire n° DGCS/SD5C/DSS/CNSA/2016/126 du 22 avril 2016 relative aux orientations de l'exercice 2016 pour la campagne budgétaire des établissements et services médico-sociaux accueillant des personnes handicapées et des personnes âgée

Toutefois, le montant de ce fond parait bien trop faible au regard des besoins . En effet, les sommes versées annuellement par l'assurance-maladie aux établissements belges accueillant des personnes handicapées françaises s'élèvent à 152,2 millions d'euros, dont 70 millions d'euros au titre des établissements conventionnés et 82,2 millions d'euros au titre des établissements non conventionnés. Il est donc impératif que les crédits dédiés au développement de solutions de proximité pour les personnes handicapées soient donc nettement renforcés .

3. Une progression de la dépense d'AAH provisoirement ralentie du fait de la révision des règles de revalorisation

a) La progression ininterrompue du nombre d'allocataires d'AAH

L'allocation aux adultes handicapés (AAH) est un minimum social versé, sous conditions de ressources, aux personnes handicapées . Elle est subsidiaire par rapport à d'autres prestations, comme les pensions d'invalidité, les rentes d'accident du travail ou les avantages vieillesse. Elle peut se cumuler avec des ressources personnelles, dans la limite d'un plafond annuel, fixé à 9 701,52 euros pour une personne seule sans enfant au 1 ^er avril 2016 ^{20 ( * )} .

Afin de bénéficier de l'AAH, la personne handicapée doit être atteinte :

- soit d'un taux d'incapacité permanente d'au moins 80 % (« AAH 1 ») ;

- soit d'un taux d'incapacité compris entre 50 % et 80 %, et présenter une restriction substantielle et durable pour l'accès à l'emploi (« AAH 2 ») ne pouvant être compensée par des mesures d'aménagement du poste du travail ^{21 ( * )} .

Comme les années précédentes, la dépense d'AAH poursuit sa progression en 2017 pour atteindre un montant de 9,05 milliards d'euros soit une hausse de 2,25 % . Cette hausse est principalement liée à l'augmentation du nombre de bénéficiaires, qui était de 1 080 900 en 2016 contre 848 806 en 2008 (effet « volume »), du fait du décalage de l'âge légal de départ à la retraite qui prolonge le nombre de personnes bénéficiant de ce minima social ainsi que du vieillissement de la population, ainsi qu'à la revalorisation annuelle de l'allocation intervenue au 1 ^er avril 2016 (effet « prix »).

Toutefois, il y a eu un ralentissement de la hausse des dépenses d'AAH par rapport aux années antérieures (en moyenne, ces dépenses ont augmenté de 6 % par an depuis 2008). Ce ralentissement peut principalement s'expliquer par la révision des règles de revalorisation de l'AAH prévue par l'article 67 de la loi de finances pour 2016 - dans le cadre d'une réforme globale des modalités de revalorisation des prestations sociales. En effet, alors que cette revalorisation intervenait en fonction de l'inflation prévisionnelle, elle s'effectue désormais par rapport à l'inflation constatée sur les douze dernier mois par l'Insee ^{22 ( * )} . Compte tenu du contexte de faible inflation, la revalorisation intervenue au 1 ^er avril 2016 n'a été que de 0,1 %.

Évolution du nombre d'allocataires et du montant de dépense d'AAH
entre 2008 et 2016

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

b) Des réformes paramétriques prévues dans le cadre de la simplification des minima sociaux qui accroîtront la dépense d'AAH à terme

La dépense d'AAH devrait cependant à nouveau connaître une forte progression dans les années à venir sous l'effet de la réforme des minima sociaux proposée dans le cadre de l'article 49 du projet de loi de finances pour 2017, qui prévoit notamment :

- la possibilité pour les personnes handicapées ayant un taux d'incapacité supérieur ou égal à 80 % (AAH 1), au moment de leur départ à la retraite, de conserver le bénéfice de l'AAH sans avoir à solliciter préalablement l'allocation de solidarité pour les personnes âgées (ASPA) , ce qui était jusqu'à présent obligatoire. Cette mesure vise à simplifier les démarches administratives des personnes lourdement handicapées, ayant eu des parcours professionnels réduits, lorsqu'elles arrivent à l'âge de la retraite. Ce maintien des personnes dans le dispositif de l'AAH devrait entraîner un surcoût estimé à 20 millions d'euros.

- la suppression de la possibilité de cumul de l'allocation de solidarité spécifique (AAS) ^{23 ( * )} et de l'AAH , en retenant une « primauté » au droit à l'AAH. Environ 35 000 personnes bénéficieraient actuellement de ce cumul, leur permettant de bénéficier d'un revenu pouvant atteindre près de 1 300 euros par mois. Afin de ne pas remettre en cause les situations actuelles, les personnes bénéficiant actuellement de ce cumul continueront à en bénéficier au cours des dix prochaines années.

Par ailleurs, d'autres réformes paramétriques de l'AAH annoncées par le Président de la République lors de la conférence nationale du handicap (CNH) du 19 mai 2016 ont été mises en place :

- l'ouverture du cumul entre l'AAH et la prime d'activité. Depuis le 1 ^er juillet 2016, le montant d'AAH n'est plus retranché de celui de la prime d'activité ;

- l'accroissement de la durée d'attribution de l'AAH 1 pour les personnes dont le handicap est insusceptible d'évolution favorable - par dérogation, l'allocation pourra être versée pour une durée de vingt ans, ce qui permet d'alléger les démarches de demande de renouvellement. Cette mesure, annoncée lors de la conférence nationale du handicap de 2016, date toutefois d'un décret du 3 avril 2015.

En outre, la direction générale de la cohésion sociale (DGCS) est engagée dans une politique d'harmonisation des pratiques d'attribution de l'AAH . Ainsi, la DGCS, en collaboration avec les MDPH et la CNSA, est en train d'élaborer un nouvel outil d'accompagnement à disposition des agents des directions départementales interministérielles chargées de la cohésion sociale qui représentent l'État au sein des commissions départementales des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH) et des autres acteurs concernés qui regroupera, sous forme d'un guide, un ensemble de cas pratiques permettant de faciliter l'appréciation de la personne en vue de l'attribution de la prestation.

Votre rapporteur spécial salue cette initiative et considère qu'il est important que l'État, eu égard aux différences qui existent dans l'évaluation du taux d'incapacité en fonction des MDPH ^{24 ( * )} , mène une politique d'harmonisation des règles d'attribution de l'AAH afin de garantir l'égalité de traitement des bénéficiaires sur l'ensemble du territoire, à condition que cette convergence des pratique n'ait pas pour objectif déguisé de restreindre les conditions d'éligibilité des personnes à l'AAH .

4. Une légère remontée des bénéficiaires de l'ASI qui rompt avec la tendance baissière constatée depuis plusieurs années

L' allocation supplémentaire d'invalidité est une prestation visant à compléter les ressources des bénéficiaires d'une pension d'invalidité ou d'un avantage vieillesse jusqu'à l'âge légal de départ à la retraite, s'ils sont atteints d'une invalidité générale réduisant leur capacité de travail ou de gain d'au moins deux tiers.

L'ASI est versée sous conditions de ressources, jusqu'à un certain plafond (8 432,47 euros par an pour une personne seule et 14 770,08 euros par an pour un couple marié). Si le niveau d'ASI perçu est inférieur au montant de l'AAH, les bénéficiaires peuvent percevoir une AAH différentielle.

La dépense d'ASI connait une tendance baissière depuis plusieurs, directement liée à la décrue du nombre d'allocataires (- 12 % entre 2010 et 2016) qui s'explique principalement par l'amélioration des ressources des pensionnés d'invalidité plus rapide que l'évolution de l'inflation sur laquelle est indexé le plafond de ressources de l'ASI.

Évolution du nombre d'allocataires et du montant de dépense d'ASI
entre 2010 et 2016

Source : ministère des affaires sociales et de la santé

Toutefois, le relèvement de l'âge minimum légal de départ à la retraite tend à ralentir la baisse des effectifs, puisqu'il s'agit du seuil au-delà duquel les allocataires sortent du dispositif pour bénéficier de l'allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA). La prévision de dépense d'ASI pour 2017 (240,8 millions d'euros) est ainsi construite sur l'hypothèse d'une légère remontée du nombre de bénéficiaires de cette prestation (+ 0,5 % par rapport à 2016).

III. LE PROGRAMME 137 « EGALITÉ ENTRE LES FEMMES ET LES HOMMES » : DES MOYENS QUI AUGMENTENT APRÈS DES ANNÉES DE BAISSE

Contrastant avec les années précédentes, les moyens dédiés à la politique d'égalité entre les femmes et les hommes et à la lutte contre les violences faites aux femmes sont en hausse en 2017, de 7,9 % par rapport à l'année 2016 .

Ceci s'explique principalement par la hausse des moyens affectés à la lutte contre les violences sexistes (+ 4,2 %) et à la lutte système prostitutionnel (+ 32,6 %), compte tenu de la préparation du cinquième plan interministériel de prévention et de lutte contre les violences faites aux femmes et de l'application des mesures de la loi n° 2016-444 du 13 avril 2016 visant à renforcer la lutte contre le système prostitutionnel et à accompagner les personnes prostituées, qui créé notamment une aide financière une allocation financière d'insertion sociale et professionnelle.

Il convient par ailleurs de souligner que les crédits de l'action 14 « Actions de soutien, d'expérimentation en faveur de l'égalité entre les femmes et les hommes » sont intégrés au sein de l'action 11 « Actions et expérimentations pour la culture de l'égalité et en faveur de l'égalité professionnelle, politique et sociale ».

Évolution des crédits de paiement du programme 137 entre 2016 et 2017

(en euros)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2017

1. Le renforcement des moyens dédiés à la lutte contre les violences faites aux femmes et à la santé génésique

La politique de protection des femmes contre les violences sexistes, financée par le programme 137, s'inscrit dans le cadre du quatrième plan de prévention et de lutte contre les violences faites aux femmes piloté par le ministère chargée des droits des femmes. Par ailleurs, le programme 137 finance les actions menées visant à faciliter l'accès des femmes à la contraception et à l'interruption volontaire de grossesse (IVG).

Les moyens accordés à cette politique connaissent une hausse sensible par rapport à la loi de finances pour 2016, puisqu'ils progressent de plus de 4 % pour s'établir à 16,7 millions d'euros .

Le programme 157 intervient principalement par des subventions versées à des associations assurant des missions de service public ou d'intérêt collectif, qui interviennent tant en matière de lutte contre les violences sexistes que de soutien à la santé génésique et l'accès des femmes à la contraception. Les associations subventionnées bénéficient d'une convention pluriannuelle d'objectifs (CPO) qui permettent d'inscrire leurs actions dans le cadre des priorités ministérielles. Parmi les dix associations bénéficiant de subventions les plus importantes, sept ont vu leurs CPO renouvelées pour la période 2016-2018, deux voient leur CPO arriver à échéance fin 2016 et une association voit sa CPO continuer à produire ses effets jusqu'en 2017.

Le présent projet de budget est notamment marqué par une stabilité des subventions versées aux associations, sauf s'agissant du financement du Mouvement français pour le planning familial qui est renforcé afin de contribuer à la poursuite du déploiement du numéro vert « Sexualité, contraception, IVG », et des associations oeuvrant dans le cadre de la lutte contre la prostitution (ALC, Mouvement du Nid et Amicale du Nid) afin de renforcer les mesures d'accompagnement des personnes prostituées prévues par la loi du 13 avril 2016 visant à renforcer la lutte contre le système prostitutionnel et à accompagner les personnes prostituées.

Le tableau suivant récapitule les montants versés aux dix principales associations subventionnées par le programme ainsi que l'objet des CPO qu'elles ont conclus.

Répartition des dix plus importantes subventions aux associations
par le programme 137

(en euros)

Source : ministère des affaires sociales et de la santé

Le cinquième plan interministériel de prévention et de lutte contre les violences faites aux femmes , en cours d'élaboration, devrait poursuivre et approfondir la mise en oeuvre des actions menées dans le cadre du quatrième plan, en particulier :

- les dispositifs d'accueil de jour des femmes victimes de violence ;

- les lieux d'écoute, d'accueil et d'orientation des femmes victimes de violence ou leurs antennes, assurant un accompagnement dans la durée de ces femmes ;

- le numéro national de référence d'accueil téléphonique et d'orientation des femmes victimes de violences, le 31.19 « Violences femmes info », géré par la Fédération nationale solidarité femmes (FNSF) ;

- le dispositif de téléprotection d'alerte grave danger (TGD).

2. L'intensification de la lutte contre le système prostitutionnel et la traite des êtres humains

Les crédits alloués à l'action 15 « Prévention et lutte contre la prostitution et la traite des êtres humains » sont en forte hausse par rapport à l'année précédente et s'élèvent à 6,6 millions d'euros (+ 32,6 % d'augmentation par rapport à 2016).

Cette hausse permet de financer deux principaux types d'interventions.

D'une part, elle soutient la mise en place progressive du parcours de sortie de la prostitution et d'insertion sociale et professionnelle, prévue par la loi n° 2016-444 du 13 avril 2016 visant à renforcer la lutte contre le système prostitutionnel et à accompagner les personnes prostituées. Ce parcours, proposé aux personnes victimes de la prostitution et de la traite des êtres humains aux fins d'exploitation sexuelle, leur permet notamment de bénéficier d'une aide financière à la réinsertion ainsi que d'un accompagnement social afin d'accéder à des alternatives à la prostitution.

Ce dispositif est alimenté par un fonds pour la prévention de la prostitution et l'accompagnement social et professionnel des personnes prostituées , qui bénéficie de trois types de financements :

- des crédits versés par l'État , portés par le présent programme 137 ;

- des recettes provenant de la confiscation des biens et produits des personnes et réseaux coupables de traite des êtres humains et de proxénétisme, réalisée par l'Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (AGRASC) ;

- d'un montant, déterminé annuellement par arrêté interministériel, prélevé sur le produit des amendes acquittées par les personnes ayant eu recours à la prostitution .

Ainsi, 6,1 million d'euros seront destinés au financement de ce dispositif de soutien à la sortie de la prostitution en 2017 (dont 3,8 millions d'euros consacrés au financement de l'allocation financière d'insertion sociale et professionnelle).

D'autre part, ces crédits permettront de subventionner les associations têtes de réseau en matière de lutte contre la prostitution et la traite des êtres humains, pour un montant de 0,52 million d'euros (contre 0,41 million d'euros en 2016), en particulier les associations « Amicale du nid », « Accompagnement lieu d'accueil » et « Mouvement du Nid » (cf. supra ).

IV. LE PROGRAMME 124 « CONDUITE ET SOUTIEN DES POLITIQUES SANITAIRES, SOCIALES, DU SPORT, DE LA JEUNESSE ET DE LA VIE ASSOCIATIVE » : DES CRÉDITS EN HAUSSE DU FAIT DE L'AUGMENTATION DE LA MASSE SALARIALE

Le programme 124 porte l'ensemble des crédits de soutien des politiques des ministères sociaux, c'est-à-dire les dépenses de personnel et de fonctionnement liées aux directions centrales et régionales de la cohésion sociale, de la jeunesse et des sports, ainsi que la contribution de l'État au fonctionnement des agences régionales de santé (ARS).

À la suite de la réorganisation des ministères sociaux intervenue en 2013, les fonctions support des ministères des affaires sociales et de la santé et du travail et de l'emploi ont été mutualisées, à travers la création du Secrétariat général des ministères chargés des affaires sociales (SGMAS).

L'année 2017 est marquée par une augmentation de la masse salariale , principalement liée à la revalorisation du point d'indice de la fonction publique ainsi qu'à des mesures catégorielles, partiellement compensée par la poursuite de la réduction des effectifs, par des économies de fonctionnement, ainsi que par une mesure de transfert de crédits à hauteur de 4,7 millions d'euros.

Les agences régionales de santé (ARS), principaux opérateurs du programme, voient également leur dotation progresser sous l'effet de l'augmentation de leur masse salariale. Mais elles continuent d'être fortement sollicitées au titre de la réduction des dépenses publiques, puisque leurs effectifs baisseront de 100 ETPT supplémentaires en 2017 .

Évolution des crédits de paiement du programme 124 entre 2016 et 2017

(en euros)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2017

1. Une hausse sensible de la masse salariale, malgré la poursuite de la réduction des effectifs des ministères sociaux

Le schéma d'emploi des ministères sociaux prévoit une réduction de - 138 ETPT en 2017 , dont - 85 ETPT sont liés à l'impact en année pleine du schéma d'emplois 2016 sur 2017 et - 53 ETPT à l'impact du schéma d'emploi 2017 sur 2017.

Toutefois, cette réduction des effectifs est compensée par un solde des transferts d'emplois sortants et entrants positif de + 3 ETPT, ainsi que par deux mesures de périmètre aboutissant à une augmentation de + 118 ETPT : + 100 EPTP dans le cadre de la réforme des juridictions sociales prévue par le projet de loi de modernisation de la justice au XXI ^e siècle, qui permettront de recruter des agents rémunérés par des crédits de titre 2 du programme 124 contre remboursement par la caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS) ; + 18 ETPT au titre de la prise en charge par le programme 124 d'agents contractuels affectés à la direction générale de l'offre de soins (DGOS) qui relevaient avant de la fonction publique hospitalière.

En conséquence, le plafond d'emploi de la mission « Solidarité » pour 2017 ne baisse que de 4 ETPT par rapport à la loi de finances pour 2016, et est fixé à 10 225 ETPT.

Bien qu'il s'agisse d'une mesure imparfaite de l'évolution de l'emploi dans les ministères sociaux (compte tenu des mesures de périmètre pouvant intervenir), l'évolution du plafond d'emploi entre 2012 et 2017 témoigne d'une réduction significative des effectifs, de plus de 1 000 ETPT. En neutralisant les principaux effets de transfert et de périmètre, le quinquennat a été marqué par une baisse des effectifs d'environ 530 ETPT dans les ministères sociaux, soit 4,7 % des effectifs .

Les dépenses de personnel (titre 2) connaissent une progression de 10,2 millions d'euros entre 2016 et 2017 (hors mesures de transfert et de périmètre, cette hausse est de 9,3 millions d'euros) qui s'explique notamment par :

- une diminution de 4,5 millions d'euros des crédits hors CAS « Pensions » au titre des économies procurées par le schéma d'emplois ;

- une augmentation des crédits de 3,2 millions d'euros liée à la mise en oeuvre du protocole relatif aux parcours professionnels, aux carrières et aux rémunérations (PPCR) ;

- une augmentation des crédits de 3,4 millions d'euros au titre de la revalorisation de la valeur du point fonction publique (0,6 % au 1 ^er juillet 2016 et 0,6 % au 1 ^er février 2017) ;

- une augmentation des crédits de 4 millions d'euros afin de financer le complément indemnitaire annuel (CIA) dans le cadre de la mise en oeuvre du nouveau régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP) ;

- une mesure de périmètre, à hauteur de 1,3 million d'euros au titre du recrutement de 18 agents contractuels affectés à la DGOS.

Évolution du plafond d'emploi de la mission « Solidarité » depuis 2012

(en ETPT)

(1) Dont 389 ETPT liés à un transfert sortant (délégués des préfets et secrétariat général du comité interministériel à la ville).

Source : commission des finances, d'après les réponses du ministère au questionnaire budgétaire

2. Des dépenses « support » du ministère qui ne baissent qu'en apparence

Les dépenses support des ministères sociaux sont en baisse de 2,5 % par rapport à 2016 avec des variations différentes selon les principaux postes de dépense. Toutefois, cette baisse s'explique principalement par un transfert de crédits ; à périmètre constant, ces dépenses sont en très légère augmentation de un million d'euros.

Les moyens alloués au fonctionnement courant de services de l'administration centrale et déconcentrée connaissent une baisse significative (passant de 18,7 à 13 millions d'euros entre la loi de finances initiale pour 2016 et le présent projet de loi de finances pour 2017), sous l'effet de deux facteurs :

- une maîtrise des dépenses , qui conduit à une réduction de -  5,7 % des crédits, du fait du recours aux marchés interministériels et des renégociations de contrats qui sont intervenues ;

- un transfert de crédits de fonctionnement des directions régionales de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociales au programme 333 « Moyens mutualisés des administrations déconcentrés », pour un montant de 4,68 millions d'euros.

En revanche, les moyens alloués à l'action 11 « Systèmes d'information » croissent fortement, de 11 %, afin de financer les projets informatiques développés par le ministère, en particulier la refonte de l'application de gestion des tribunaux des affaires de sécurité sociale avant leur transfert au ministère de la justice et le financement des opérations de renouvellement des serveurs et des logiciels des services de messagerie et de travail collaboratif.

S'agissant des dépenses d'immobilier , elles connaissent un léger recul en 2017 pour s'établir à 72,2 millions d'euros. Après le regroupement de plusieurs directions dans l'immeuble Sud-Pont et l'abandon de deux sites locatifs privés en 2014 ^{27 ( * )} , pour une économie annuelle de 11 millions d'euros, et la libération de quatre sites secondaires ^{28 ( * )} en 2015, entraînant des économies de loyers de 1,25 million d'euros, la situation immobilière de l'administration centrale est stabilisée.

Au total, la surface globale occupée par l'administration des ministères sociaux atteint 106 143 m2 de surface utile brute (SUB)

Surfaces occupées par l'administration centrale
des ministères sociaux en 2015

Source : ministère des affaires sociales et de la santé

3. Une légère augmentation des dotations des ARS qui masque la poursuite d'importantes mesures d'économies

Les agences régionales de santé (ARS), qui assurent le pilotage de la politique de santé publique et la régulation de l'offre de santé en région, perçoivent deux types de financement :

- des dotations de fonctionnement versées par l'État , portées par le présent programme, ainsi que des contributions de régimes obligatoires d'assurance-maladie déterminées par arrêté des ministres chargés de la santé et de l'agriculture ;

- des crédits d'intervention , dont une subvention de l'État au titre des centres régionaux pour l'enfance et l'adolescence, des contributions de la CNSA pour ses interventions concernant la prise en charge des personnes handicapées ou âgées, des dotations du fonds d'intervention régional (FIR) ainsi que des versements de collectivités territoriales.

Depuis le 1 ^er janvier 2016, le nombre d'ARS passé de 26 à 17 à la suite de la nouvelle organisation territoriale et à la fusion de certaines régions.

En 2017, il est prévu que l'État verse une subvention pour charges de service public aux ARS d'un montant de 604 millions d'euros, en légère hausse par rapport à 2016 (+ 0,9 %). Cette hausse résulte principalement de l'augmentation de la masse salariale, consécutive :

- au glissement vieillesse-technicité (GVT) pour un montant de 4,5 millions d'euros ;

- à la hausse du point de la fonction publique, pour 2,9 millions d'euros ;

- à la mise en oeuvre du protocole relatif aux parcours professionnels, aux carrières et aux rémunérations (PPCR), pour un coût estimé à 3,7 millions d'euros.

Des mesures d'économies, portant tant sur les dépenses de personnel (titre 2) que les dépenses de fonctionnement permettent toutefois de compenser cette hausse. L'année 2017 sera ainsi marquée par la poursuite de la réduction des effectifs dans les ARS . 100 ETPT supplémentaires seront supprimés, portant le nombre d'emplois sous plafonds à 8 596.

Par ailleurs, les dépenses de fonctionnement courant, hors dépenses immobilières sont prévues pour diminuer de 2,2 millions d'euros, en raison notamment de la rationalisation de la politique d'achats à travers une démarche de mutualisation pilotée par le ministère, et une optimisation de la gestion du parc automobile des ARS.

ARTICLE RATTACHÉ

ARTICLE 63

Suppression du Fonds national des solidarités actives (FNSA)

Commentaire : le présent article prévoit de supprimer le Fonds national des solidarités actives (FNSA) et de faire prendre en charge par l'État les dépenses qu'il finançait.

I. LE DROIT EXISTANT

Le Fonds national des solidarités actives (FNSA) a été mis en place par le décret n° 2009-30 du 9 janvier 2009 , à la suite de la création du revenu de solidarité active (RSA) par la loi n°2008-1249 du 1 ^er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion.

Ce fonds, non doté de la personnalité morale et dont la gestion bancaire est confiée à la Caisse des dépôts et consignations, est actuellement financé assuré par :

- une subvention d'équilibre de l'État , qui représente sa principale ressource, à hauteur de 68 % (426 millions d'euros en 2016) ;

- une fraction du produit de la contribution exceptionnelle de solidarité des fonctionnaires ^{29 ( * )} , à hauteur de 15,2 % (200 millions d'euros en 2016)

Jusqu'en 2016, le FNSA finançait à titre principal, la part « activité » du RSA , ainsi que le « RSA jeunes » ^{30 ( * )} , les frais de gestion liés au RSA « activité », la RSA versé à Mayotte, et la prime de Noël versé aux bénéficiaires de certaines prestations sociales ^{31 ( * )} .

À la suite de la création de la prime d'activité au 1 ^er janvier 2016, prévue par la loi n° 2015-994 du 17 août 2015 relative au dialogue social et à l'emploi, qui est venue remplacer la part « activité » du RSA ainsi que la prime pour l'emploi (PPE) et dont le financement est directement assuré par le programme 304 de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » du budget de l'État, le FNSA ne finance désormais plus que le « RSA jeunes », les primes de Noël ainsi que les frais de gestion de la prime d'activité ^{32 ( * )} .

La création de la prime d'activité a conduit à une forte réduction des dépenses prises en charge par le Fonds entre 2015 et 2016, qui sont passées de 2,5 milliards d'euros à 666 millions d'euros.

Dépenses et recettes du FNSA en 2015 et 2016

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, à partir du projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2016

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article vise à supprimer le FNSA et à faire prendre en charge directement par le budget de l'État les dépenses qu'il finance puisque, de par la transformation notamment du RSA « activité » en prime d'activité, il a perdu sa source principale de dépenses .

Sa suppression doit permettre d'apporter une meilleure visibilité à la gestion des crédits de la prime d'activité, puisque la dépense associée au versement de l'aide et à ses frais de gestions seront intégrées dans un support budgétaire unique.

Le Gouvernement considère ainsi que, « compte tenu de la création en 2016 de la prime d'activité et de son financement sur le budget de l'État ainsi que de la suppression du volet activité du RSA, le maintien d'un fonds extrabudgétaire, dérogatoire au principe d'universalité budgétaire, apparait peu opportun dans la mesure où la contribution de l'État constitue la principale ressource du FNSA ^{33 ( * )} ».

La suppression du FNSA conduit à majorer les crédits du programme 304 du montant des dépenses prises en charge par le Fonds couvertes par la fraction du produit de la contribution exceptionnelles de solidarité, soit environ 205 millions d'euros.

Par ailleurs, la suppression du FSNA conduit à réaffecter 15,2 % du produit de cette contribution au Fonds de solidarité ^{34 ( * )} , établissement public chargé du financement de l'allocation spécifique de solidarité (ASS). Afin d'assurer l'équilibre budgétaire de la mesure, il est donc prévu que la subvention d'équilibre versée par l'État au Fonds de solidarité soit diminuée à due concurrence.

III. LA POSITION DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Votre rapporteur spécial prend acte de la proposition de supprimer la Fonds national des solidarités actives (FNSA), qui va dans le sens de ce qu'il préconisait .

Dans son rapport budgétaire relatif à l'examen des crédits de la mission « Solidarité » dans le cadre du projet de loi de finances pour 2016, votre rapporteur spécial s'interrogeait en effet sur le devenir du FNSA et estimait que « les dépenses du FNSA devraient être entièrement budgétisées » ^{35 ( * )} .

Du fait de la création de la prime d'activité, le maintien du FNSA ne semblait plus justifié et sa suppression permet de rendre plus cohérente la présentation des crédits budgétaires du programme 304 .

Proposition de votre rapporteur spécial : votre rapporteur spécial vous propose d'adopter cet article sans modification.

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* ¹ La caisse passe à ce titre des conventions d'appui à la qualité de service avec chaque conseil départemental, qui concernent principalement les actions menées par les MDPH.

* ² Rapport d'information n° 409 (2014-2015) de M. Éric Bocquet, « Les établissements et services d'aide par le travail face à la contrainte budgétaire », 15 avril 2015.

* ³ Voir le commentaire de l'article 63, rattaché à la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » ci-dessous.

* ⁴ Ce montant correspond à 15,2 % du rendement prévu par la contribution exceptionnelle de solidarité en 2017.

* ⁵ Valérie Rabault, Rapport d'information n° 3973 sur l'application des mesures fiscales, 19 juillet 2016.

* ⁶ Le montant de la prime d'activité, calculé en fonction des revenus du trimestre précédent, est versé mensuellement pendant trois mois et ne varie pas quel que soit le changement de situation familiale ou professionnelle de l'allocataire.

* ⁷ Voir commentaire de l'article rattaché ci-dessous.

* ⁸ Cour des comptes, référé n° 72597 portant sur les minima sociaux, 21 septembre 2015.

* ⁹ La gratuité de la distribution des denrées est imposée par le règlement du FEAD, ce qui exclut les épiceries sociales, qui soutiennent les personnes en difficulté contre une participation financière symbolique.

* ¹⁰ Hors préposés d'établissement pour lesquels les chiffres ne sont pas disponibles.

* ¹¹ Réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial.

* ¹² Les autres adoptions ont été réalisées soit par le biais d'organismes autorisés pour l'adoption (OAA), soit dans le cadre de procédures individuelles.

* ¹³ De plus en plus d'enfants proposés à l'adoption sont des enfants dits « à besoins spécifiques », c'est-à-dire âgés de plus de cinq ans, en fratrie ou souffrant de pathologies ou de handicaps.

* ¹⁴ Cour des comptes, «L'organisation de l'adoption internationale en France : une réforme à poursuivre », insertion au rapport public annuel 2014.

* ¹⁵ Les associations Enfance & familles d'adoption, Mouvement de l'adoption sans frontière et Association des parents adoptant en Russie.

* ¹⁶ Lettre ouverte à M. François Hollande, Président de la République, 7 septembre 2016.

* ¹⁷ La GRTH permet d'assurer aux travailleurs en ESAT un niveau de rémunération au moins égal à 55 % du SMIC, l'État venant compléter les rémunérations versées par les établissements - celles-ci doivent être supérieures à 5 %. Lorsque la part de rémunération financée par l'ESAT est comprise entre 5 % et 20 % du SMIC, l'État verse une aide au poste égale à 50 % du SMIC. Lorsque cette part est supérieure à 20 %, le pourcentage de 50 % versé par l'État est réduit de 0,5 % pour chaque hausse de 1 % financée par l'établissement.

* ¹⁸ Environ 6 000 personnes handicapées françaises sont actuellement prises en charge dans des établissements belges, dont 1 500 enfants et 4 500 adultes.

* ¹⁹ Le dispositif « Creton », introduit par l'article 22 de la loi n° 89-18 du 13 janvier 1989, permet le maintien d'un jeune dans un établissement pour enfants handicapés au-delà de l'âge de 20 ans, en l'absence de places dans un établissement ou service médico-social pour adultes handicapés. D'après la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (Drees) des ministères sociaux, 6 000 jeunes adultes seraient concernés, soit 5,6 % des usagers des structures pour enfants handicapés.

* ²⁰ Ce plafond est doublé pour un couple et majoré de 50 % par enfant à charge.

* ²¹ Ces conditions sont appréciées par les commissions départementales des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH) au sein des MDPH.

* ²² Un mécanisme de « bouclier » est toutefois prévu garantissant le maintien des prestations à leur niveau antérieur en cas d'inflation négative.

* ²³ L'allocation de solidarité spécifique (ASS) est versée pour une période renouvelable de six mois aux demandeurs d'emploi ayant épuisé leurs droits aux allocations chômage et ayant travaillé au moins cinq ans au cours des dix années précédentes.

* ²⁴ En particulier s'agissant de l'appréciation de la notion de « restriction substantielle et durable pour l'accès à l'emploi » (RSDAE), qui est une condition nécessaire d'attribution l' « AAH 2 », pour les personnes dont le taux d'incapacité permanente reconnu par la CDAPH est égal ou supérieur à 50 %, mais inférieur à 80 % (soit environ 35 % du nombre total des allocataires de l'AAH).

* ²⁵ Haut Conseil à l'égalité entre les femmes et les hommes, rapport intermédiaire d'évaluation du quatrième plan interministériel de prévention et de lutte contre les violences faites aux femmes, 19 avril 2016.

* ²⁶ Le dispositif « téléphones d'alerte grave danger » permet aux victimes de violences de la part de leurs conjoints d'alerter les autorités publiques en activant un bouton d'urgence sur un téléphone portable déclenchant l'intervention des forces de l'ordre - le cas échéant, grâce à un dispositif de géolocalisation -, si les personnes concernées ont fait l'objet d'une interdiction judiciaire d'entrer en contact avec la victime.

* ²⁷ Les surfaces de l'immeuble locatif Montparnasse Nord-Pont (13 151 m²) et de l'immeuble Max Hymans (7 623 m ² ).

* ²⁸ Les sites « Borromées », « Nancy », « Rue de Malte » et « Bonne Nouvelle ».

* ²⁹ Cette contribution de 1 % sur les rémunérations des fonctionnaires et agents publics alimente le Fonds de solidarité, qui finance le régime de solidarité des personnes privées d'emploi ou n'ayant pas droit à l'allocation chômage.

* ³⁰ La part socle du RSA versé aux jeunes actifs de moins de 25 ans, à condition d'avoir exercé' une activité professionnelle pendant au moins deux ans à` temps plein (soit au moins 3 214 heures) au cours des trois années précédant la date de la demande du RSA - cette durée est prolongée dans la limite de six mois pour ceux qui ont connu des périodes de chômage indemnise'.

* ³¹ Cette prime, instaurée en 1998 et reconduite chaque année depuis, constitue une aide exceptionnelle versée en fin d'année aux bénéficiaires du RSA, de l'allocation de solidarité spécifique (ASS), de l'allocation équivalent retraite (AER) et de l'allocation transitoire de solidarité (ATS).

* ³² Article L. 262-24 du code de l'action sociale et des familles.

* ³³ Évaluations préalables des articles du projet de loi de finances pour 2017.

* ³⁴ Article L. 5423-25 du code du travail.

* ³⁵ Annexe n° 30 « Solidarité, insertion et égalité des chances » au rapport général n° 164 sur le projet de loi de finances pour 2016 de la commission des finances du Sénat.