M.Éric Jeansannetas, rapporteur spécial
III. POUR ÊTRE EN MESURE DE CONCRÉTISER CES DEUX PRIORITÉS, LA MISSION DEVRA RELEVER PLUSIEURS DÉFIS
L'évolution des crédits proposés pour 2018 par rapport aux crédits ouverts en 2017 résulte principalement de quatre éléments , retracés dans le graphique ci-après :
- la mesure de périmètre relative au CNDS (+ 72,8 millions d'euros) ;
- une réévaluation importante du dispositif de remboursement du coût de la compensation à l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) des exonérations de charges sociales accordées au titre des rémunérations des arbitres et juges sportifs introduite par la loi de finances pour 2017 (+ 37,9 millions d'euros) ;
- l'augmentation des dépenses prévues du service civique (+ 62,6 millions d'euros) ;
- la suppression de la réserve parlementaire (- 16,4 millions d'euros).
De la loi de finances initiale pour 2017 au projet de loi de finances pour 2018
Source : commission des finances du Sénat
A. LE CENTRE NATIONAL POUR LE DÉVELOPPEMENT DU SPORT : UN RECENTRAGE BIENVENU MAIS QUI S'ACCOMPAGNE D'UNE BAISSE DE 7 % DES CRÉDITS EN FAVEUR DU SPORT
Le Centre national pour le développement du sport (CNDS) est un établissement public national à caractère administratif. Sa mission générale est de contribuer au développement du sport et de la pratique sportive par l'attribution de concours financiers. Pour financer ces soutiens, le CNDS bénéficie de ressources affectées.
Le plan de redressement financier ambitieux et pérenne lancé en 2012 par le précédent Gouvernement lui a permis de retrouver l'équilibre budgétaire et de garantir son indispensable soutien au mouvement sportif à travers ses deux rôles clefs : les aides à l'équipement sportif local et les subventions aux associations sportives.
Le retour à l'équilibre se traduit en 2017 par un excédent prévisionnel à hauteur de 2,25 millions d'euros.
La stratégie prévue pour les prochaines années s'inscrit dans le sillage du plan mis en oeuvre à partir de 2012, avec une poursuite du recentrage de l'intervention du CNDS sur la part territoriale.
C'est dans cette perspective que s'inscrit la clarification des dépenses entre le CNDS et le budget général. Outre la rebudgétisation du fonds de concours destiné à financer les actions des fédérations sportives consacrées à la promotion du sport pour tous, il s'agit d'intégrer au programme 219 « Sport » les dotations versées par le CNDS en faveur du sport de haut niveau.
Ce transfert est le bienvenu ; il permet de concentrer l'action du CNDS en faveur du sport pour tous.
Toutefois, il s'accompagne d'une très forte baisse des dépenses du CNDS , ainsi que l'illustre le graphique ci-après. En effet, il est attendu un effort en dépenses à hauteur de 63,8 millions d'euros en 2018, soit 35 % des dépenses du CNDS à périmètre constant .
Le montant des ressources affectées au CNDS diminue ainsi de 270 millions d'euros en 2017 à 133,4 millions d'euros en 2018. En neutralisant l'effet du transfert de dépenses vers le programme 219 « Sport », la baisse des ressources du CNDS atteint 24 %.
Évolution des ressources du CNDS
Source : commission des finances du Sénat
La baisse s'explique en partie par la suppression de la ressource exceptionnelle de 10 millions d'euros au titre du financement de la part prise par l'État dans le financement de la candidature de Paris aux Jeux olympiques et paralympiques de 2024. En revanche, des économies structurelles sur les dépenses de soutien aux équipements sportifs locaux sont attendues à hauteur de 53,8 millions d'euros.
Cette forte diminution des aides versées par le CNDS à l'équipement sportif local contraste avec les ambitions affichées par le Gouvernement en faveur de la promotion du sport pour tous .
Au niveau agrégé, les crédits en faveur du sport portés par le programme 219 et le CNDS diminuent donc de 7 % entre 2017 et 2018 .
Ce choix pourrait également perturber le retour à l'équilibre du CNDS permis par l'action résolue menée à partir de 2012.
Votre rapporteur spécial identifie un conflit d'objectifs :
- il est prévu une forte progression de la proportion des crédits de la part territoriale du CNDS affectée aux publics, territoires ou thématiques prioritaires, comme en atteste la cible de l'indicateur 1.2 du programme 219 ;
- cependant, cette cible est fixée en parallèle de l'attrition des capacités d'intervention du CNDS.
Cette ambition risque de menacer le sport local dans les autres territoires , pourtant essentiel à la mobilisation du tissu associatif et de la jeunesse. Les objectifs ainsi fixés sont peu réalistes .
B. LE RECUL DES SUBVENTIONS AUX FÉDÉRATIONS POURRAIT MENACER LA PRÉPARATION DES OLYMPIADES DE 2024
Le Gouvernement entend procéder à un « recentrage de l'action de l'État » en accordant « une plus grande autonomie aux fédérations sportives, au comité national olympique (CNOSF) et aux acteurs locaux » 7 ( * ) .
Cet objectif se conjugue toutefois avec une diminution des moyens d'action du CNDS en direction des territoires.
S'agissant des fédérations, les subventions prévues diminuent de 3 % par rapport à 2017 (73,5 millions d'euros) 8 ( * ) . Cette évolution correspond à la dynamique enregistrée depuis 2011, ainsi que l'illustre le graphique ci-après.
Évolution des subventions versées aux fédérations sportives depuis 2006
(en base 100)
Source : commission des finances du Sénat, à partir des données transmises par la direction des sports
L'indicateur 2.2 de la mission « Sport » s'attache au niveau d'indépendance financière des fédérations sportives. Il est prévu un maintien à deux fédérations sportives dont le taux d'autofinancement est inférieur à 50 % et à cinquante-six fédérations sportives dont le taux d'autofinancement est inférieur à 90 % 9 ( * ) .
Il importe donc que les fédérations sportives développent leurs ressources propres afin de relever le défi des années à venir. Le Gouvernement annonce en effet « une stabilité prévisionnelle, au mieux, des financements octroyés par le ministère chargé des sports sur [2018-2020] alors que le cumul des budgets des fédérations devrait être plutôt en progression ». En effet, « la tendance à la multiplication des grands évènements sportifs internationaux organisés en France pour soutenir la candidature de Paris 2024 peut générer des pertes importantes pour des disciplines ne disposant pas de suffisamment de couverture médiatique permettant de boucler des budgets conséquents » 10 ( * ) .
De surcroît, les fédérations sportives font face à un effet de ciseaux : la stabilité de leurs ressources depuis 2006, y compris pour les fédérations olympiques, s'est accompagnée d'une très forte hausse des tarifs de pension des sportifs à l'Insep. Depuis 2009, les tarifs mensuels de la pension complète, de la demi-pension et de l'externat ont respectivement crû de 46 %, 69 % et 101 %. Or l'Insep incarne la réussite du sport tricolore, puisque la moitié des médaillés des Jeux olympiques de Rio en 2016 s'y entraînaient.
Dans le double objectif de promouvoir le sport pour tous et de préparer la formidable perspective des olympiades de 2024, il est nécessaire de maintenir le soutien aux fédérations sportives à son niveau actuel.
C. LA HAUSSE DE LA SUBVENTION À L'AGENCE FRANÇAISE DE LUTTE CONTRE LE DOPAGE N'EMPÊCHERA PAS LA MISE SOUS TENSION DE SES RESSOURCES
L'Agence française de lutte contre le dopage (AFLD) est principalement chargée d'organiser les contrôles antidopage sur les compétitions dont elle a la charge et auprès d'une liste de sportifs français de haut niveau, ainsi que de réaliser les analyses des échantillons ainsi recueillis à travers son laboratoire d'analyse situé à Châtenay-Malabry, et de sanctionner les athlètes convaincus de dopage.
Les crédits budgétaires alloués à l'AFLD sont en augmentation, passant de 8,5 millions d'euros à 9,6 millions d'euros (+ 13 %) . Encore ce montant doit-il être considéré avec prudence : en raison de la mise en réserve, la subvention effectivement versée à l'AFLD a été réduite à 7,8 millions d'euros en 2017.
Malgré cette progression, l'AFLD sera mise sous tension en 2018 en raison de la suspension temporaire par l'Agence mondiale antidopage (AMA) de l'accréditation du laboratoire de Chatenay-Malabry, annoncée le 26 septembre 2017.
Cette décision fait suite à un signalement direct par le laboratoire. Elle résulte de dysfonctionnements ponctuels intervenus de manière exceptionnelle au cours du processus d'analyse. De telles décisions sont d'ailleurs fréquentes , puisqu'en 2016, l'AMA a suspendu l'accréditation de 20 % des laboratoires dans le monde. Les mesures correctrices ont été mises en oeuvre par l'AFLD et la suspension devrait être prochainement levée.
Pour autant, la suspension temporaire du laboratoire constitue un double risque pour l'AFLD.
D'abord, la décision de l'AMA fragilise son département d'analyse dans un contexte où une concentration à moyen terme des laboratoires antidopage est envisagée afin de répondre aux exigences croissantes en matière d'éthique sportive et de s'adapter aux évolutions techniques 11 ( * ) . Or parmi les trente-et-un 12 ( * ) laboratoires accrédités par l'AMA dans le monde, quinze se situent en Europe.
Il importe donc de s'adapter aux orientations de la lutte antidopage pour être en mesure de répondre à la concurrence internationale. L'AFLD doit disposer des moyens nécessaires au respect des critères renforcés de l'AMA . Ainsi, l'atteinte en 2020 de la cible de 60 % de part de contrôles hors compétition 13 ( * ) , exigée par l'AMA, est indispensable. Une forte progression, telle qu'enregistrée ces dernières années, sera nécessaire puisque 50 % des contrôles ont été effectués hors compétition en 2017.
Ensuite, cette décision menace les ressources de la lutte antidopage en France.
La crédibilité de la lutte antidopage française explique la forte croissance des analyses réalisées pour le compte de tiers ces dernières années, multipliées par près de quatre depuis 2010. Il s'agit d'une stratégie volontariste confortée depuis 2013, ayant permis d' accroître les recettes issues de la prestation de service, qui ont représenté 1,2 million d'euros en 2016, soit 15 % de la subvention du programme 219 « Sport ». Or cette ressource doit permettre à l'AFLD d'accompagner son adaptation au nouveau contexte de la lutte antidopage et de répondre aux exigences renforcées de l'AMA.
La progression de 13 % de la subvention à l'AFLD est bienvenue dans la double perspective d'une concurrence accrue entre laboratoires au niveau mondial et de l'organisation des Olympiades de 2024.
Il conviendra toutefois de mesurer l'impact de la suspension du laboratoire sur les ressources de l'agence , dont le fonds de roulement a été progressivement asséché ces derniers exercices.
D. LA NON COMPENSATION DE LA SUPPRESSION DE LA RÉSERVE PARLEMENTAIRE MENACE LE SOUTIEN À LA VIE ASSOCIATIVE
La mission « Sport, jeunesse et vie associative » bénéficiait traditionnellement d'un abondement important au titre de la réserve parlementaire . Depuis 2015, près de 2,5 % des crédits de la mission , soit entre 11,5 millions et 16,4 millions d'euros, étaient abondés par ce biais en cours de navette.
Malgré son caractère usuel et son intégration dès le stade de la préparation du budget, la suppression de la réserve parlementaire par la loi organique du 15 septembre 2017 14 ( * ) n'est pas compensée par des crédits budgétaires initiaux . Elle est intégrée comme une mesure de périmètre contribuant à minorer les crédits de 16,4 millions d'euros entre 2017 et 2018.
Ce choix constitue un défi pour de nombreuses associations , compte tenu du rôle crucial des crédits ainsi ouverts sur le programme 163 « Jeunesse et vie associative ». Hors service civique, 10 % des crédits du programme étaient ainsi abondés par la réserve parlementaire.
Ce sont ainsi 1 670 associations sportives locales et 2236 associations qui ont reçu des subventions au titre de la réserve parlementaire en 2016.
Votre rapporteur spécial redoute que, conjuguée à la diminution du nombre de contrats aidés, ce recul de crédits soit préjudiciable au tissu associatif pourtant indispensable à notre économie et à la cohésion sociale.
Parallèlement, les crédits alloués au Fonds de coopération de la jeunesse et de l'éducation populaire (Fonjep) sont stables, pour un montant de 31,4 millions d'euros. Celui-ci a pour principal objet de soutenir l'emploi dans des fonctions de pilotage au sein de plus de 2 850 associations, permettant d'inscrire les projets associatifs dans la durée. De même, les crédits destinés au fonds de développement de la vie associative (FDVA) sont maintenus à 8,15 millions d'euros.
Surtout, 5,8 millions d'euros de crédits sont inscrits pour la mise en place du compte d'engagement citoyen (CEC). Ce dispositif, créé par l'article 39 de la loi du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels, s'inscrit dans le compte personnel d'activité (CPA) afin de reconnaître et valoriser l'engagement des bénévoles associatifs en leur ouvrant droit à des heures de formation.
Ce mécanisme reconnaît le rôle crucial des 15 millions de bénévoles faisant vivre au quotidien le tissu associatif précieux à notre pays en leur ouvrant de nouveaux droits pour leur parcours de vie.
E. UNE PROGRESSION DE 16 % DES CRÉDITS DESTINÉS AU SERVICE CIVIQUE AFIN D'ACCOMPAGNER LE SUCCÈS DU DISPOSITIF
Le service civique constitue toujours le principal facteur de hausse des crédits de la mission , représentant 80 % de la progression depuis 2015 à périmètre constant. Il reflète l' engagement initié par le précédent Président de la République en faveur de la jeunesse , mettant l'accent sur l'engagement citoyen.
Le Gouvernement entend stabiliser le dispositif en accompagnant son universalisation et l'extension des organismes d'accueil prévue par la loi du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté 15 ( * ) .
Il permet à des jeunes de 16 à 25 ans de réaliser une mission auprès d'un organisme d'accueil agréé par l'Agence du service civique. Le volontaire bénéficie d'un régime de protection sociale et d'une indemnité nette mensuelle de 472,97 euros 16 ( * ) , dont 107,66 euros pris en charge par l'État. Les périodes d'engagement entrent dans le calcul des droits à l'assurance vieillesse.
Conformément au triple objectif du service civique, à savoir l'accessibilité, la mixité et la non-substitution à l'emploi, il est prévu que la part des jeunes en service civique peu ou pas diplômés 17 ( * ) soit comparable à celle de la population générale. Cet objectif est mesuré par l'indicateur 1.1 du programme 163, dont la cible pour 2020 est fixée à 28 % de jeunes peu ou pas diplômés en service civique, soit la moyenne de la population générale, contre 25 % en 2017.
Cet indicateur masque toutefois une surreprésentation des jeunes sortis avec un baccalauréat en mission de service civique, puisque leur part est de 40 %, contre 28 % en population générale.
Comme en 2017, l'objectif de 150 000 jeunes accueillis en service civique est fixé pour 2018 . Cependant, plus que le nombre annuel de jeunes accueillis, la variable déterminante pour calculer les crédits du dispositif est le nombre de jeunes en service civique par mois - le nombre de mois-jeunes.
Compte tenu de l'effet des jeunes dont la mission, débutée fin 2017, se poursuivra en 2018, et de l'objectif stable à 150 000 jeunes pour 2018, les crédits destinés au financement du service civique augmentent en 2018 . De fait, la montée en charge rapide avait rendu difficile la programmation initiale et nécessité un abondement en cours de gestion et en loi de finances rectificative. Le dispositif ayant désormais atteint un rythme de croisière, la programmation est rendue plus aisée, ce que souligne le graphique ci-après.
Dépense et nombre de jeunes en mission de service civique
NB : pour 2017 et 2018, le nombre de jeunes en mission correspond aux objectifs actualisés annoncés par le Gouvernement.
Source : commission des finances du Sénat
Dans ces conditions, la subvention allouée à l'Agence du service civique progresse de 16 % par rapport à 2017, atteignant 447,6 millions d'euros , contre 385 millions d'euros en 2017. Conformément à la stabilisation du dispositif, après une forte progression les années précédentes, le plafond d'emploi de l'Agence est maintenu à 51 ETPT en 2018.
* 7 Projet annuel de performances de la mission « Sport, jeunesse et vie associative », page 22.
* 8 Cent quatorze fédérations sportives sont agréées, dont 36 olympiques, cinquante-trois unisport non olympiques et 25 multisports dont deux paralympiques.
* 9 La subvention du ministère chargé des sports étant alors respectivement supérieure à 50 % et à 10 %.
* 10 Projet annuel de performances de la mission « Sport, jeunesse et vie associative », pages 30-31.
* 11 Le niveau minimum annuel d'échantillons analysés pourrait être prochainement relevé à 15 000, contre 3 000 aujourd'hui.
* 12 Trente-et-un laboratoires étaient accrédités par l'AMA au 31 août 2017.
* 13 Indicateur 4.2 du programme 219 « Sport ».
* 14 Article 14 de la loi organique n° 2017-1338 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique.
* 15 Loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté.
* 16 Cette indemnité peut être majorée sur critères sociaux.
* 17 Soit avec un diplôme inférieur au baccalauréat ou sans diplôme.