M. Victorin LUREL, rapporteur spécial
SECONDE PARTIE :
L'ATROPHIE DE L'ÉTAT ACTIONNAIRE
SOUHAITÉE PAR LE GOUVERNEMENT DOIT ÊTRE CONTESTÉE
I. LE RÔLE MAJEUR DE L'ÉTAT ACTIONNAIRE, DÉFINI EN 2014, CONSERVE TOUTE SON ACTUALITÉ
A. L'ÉTAT ACTIONNAIRE JOUE UN RÔLE CLÉ DANS L'ÉCONOMIE NATIONALE
1. Les progrès récents de la coordination entre les différents actionnaires publics pourraient être approfondis
Le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État » ne retrace pas l'intégralité des participations publiques dans l'économie.
Outre l'Agence des participations de l'État, la liste des actionnaires publics comprend essentiellement la Caisse des dépôts et consignations ainsi que Bpifrance , dont le capital est lui-même détenu à parité par l'État et la Caisse des dépôts 26 ( * ) .
Les participations détenues par ces trois actionnaires s'élèvent environ à 140 milliards d'euros , selon la décomposition suivante :
- 100 milliards d'euros pour l'Agence des participations de l'État , dont environ 89 milliards d'euros hors Bpifrance, pour 81 entités ;
- 15 milliards d'euros pour Bpifrance ;
- 24,4 milliards d'euros pour la Caisse des dépôts et consignations , dont 13,9 milliards d'euros hors Bpifrance, pour 1014 entités.
À cet égard, votre rapporteur spécial critique les lacunes et la dispersion de l'information disponible sur l'ensemble de ces participations publiques, selon une double perspective :
- s'agissant d'une part de l'évaluation des participations non cotées ;
- s'agissant d'autre part des risques associés portés par les sociétés dans lesquelles l'État détient une participation : la structure financière dégradée de certaines entreprises publiques peut se traduire par des besoins financiers qui imposeront in fine à l'État de procéder à des recapitalisations en mobilisant des ressources budgétaires .
Par ailleurs, la diversité des actionnaires publics pose la question du chevauchement et de la coordination des interventions dans l'économie. Dans son rapport consacré à l'État actionnaire en janvier 2017, la Cour des comptes insiste sur les « recouvrements entre actionnaires publics ». Est en particulier relevée l'absence de « coordination formelle entre l'Agence des participations de l'État et la Caisse des dépôts et consignations », alors que « près des deux tiers du portefeuille de participations de la Caisse sont aujourd'hui codétenus avec l'État » 27 ( * ) .
À cet égard, la spécificité des doctrines d'intervention de l'Agence des participations de l'État et de Bpifrance est davantage étayée. Martin Vial précise ainsi que « les politiques d'investissement de Bpifrance et de l'Agence des participations de l'État sont complémentaires . Nous investissons dans des entreprises de très grande taille, sur le très long terme, en tant qu'actionnaire majoritaire ou minoritaire, selon les quatre lignes de la doctrine d'investissement actuelle. À l'inverse, Bpifrance investit toujours en tant qu'actionnaire minoritaire, en partenariat ou en co-investissement avec d'autres actionnaires. Elle investit par apport de nouveaux capitaux, soit à l'occasion d'une augmentation de capital, avec un horizon d'investissement beaucoup plus court que celui de l'Agence des participations de l'État. Bpifrance fait tourner son portefeuille, concentré de plus en plus sur les petites et moyennes entreprises et les entreprises de taille intermédiaire, davantage que sur les très grandes entreprises [...]. Bpifrance est un outil extrêmement précieux car, son horizon d'investissement étant plus proche, elle est beaucoup plus agile que l'Agence des participations de l'État, dont les contraintes sont différentes. La complémentarité entre l'État et Bpifrance me paraît donc importante » 28 ( * ) .
Pour autant, ainsi que le relève Martin Vial « dans le futur, il sera nécessaire, me semble-t-il, de clarifier davantage encore [la complémentarité entre l'État et Bpifrance] ; c'est ce que Bpifrance et l'Agence des participations de l'État s'attachent à proposer au Gouvernement ».
La réorganisation du portefeuille opérée en juin dernier avec la cession des titres Peugeot à Bpifrance participe de cette recherche d'une complémentarité renforcée.
2. D'une valeur estimée à 100 milliards d'euros, le portefeuille de l'Agence des participations de l'État conjugue défense des intérêts publics et performance
Le compte d'affectation spéciale retrace à titre principal les participations relevant du périmètre de l'Agence des participations de l'État. Il se compose de 81 entités , et représente au 30 juin 2017 un actif estimé à 100 milliards d'euros environ , dont 66,3 milliards d'euros pour les seules entreprises cotées 29 ( * ) .
Le graphique ci-après présente les principales participations de l'État, en fonction du chiffre d'affaires, du taux de détention de l'État et de la capitalisation boursière pour les entreprises cotées ou de la valeur des capitaux propres pour les entreprises non cotées.
Les principales participations de l'État
Source : Rapport d'activité 2016-2017 de l'Agence des participations de l'État
La liste des entités des relevant du périmètre de l'Agence des participations de l'État figure en annexe du décret du 9 septembre 2004 30 ( * ) . Elle a été mise à jour en octobre 2017 31 ( * ) , en particulier afin de prendre en compte les évolutions intervenues depuis 2013.
En effet, à l'initiative du précédent Gouvernement, il a été procédé à une gestion active du portefeuille des participations conciliant défense des intérêts publics et recherche de la performance .
Martin Vial précise en ce sens que « contrairement à une idée reçue, la rotation de notre portefeuille a été très importante. On accuse l'État de se montrer très statique dans sa gestion, mais ce n'est pas conforme à la réalité . En 2004, le portefeuille de l'APE comportait 66 entreprises, et son portefeuille coté pesait environ 43 milliards d'euros. Aujourd'hui, les douze lignes cotées de notre portefeuille représentent 67 milliards d'euros, et nous avons réalisé plus de 30 milliards d'euros de cessions entre 2004 et 2016. Depuis deux ans, le rythme de la rotation du portefeuille s'est plutôt accéléré. Nous aurons effectivement réalisé plus de 9 milliards d'euros de cessions depuis 2015 et 11,5 milliards d'euros d'investissements ».
Au-delà des participations inhérentes à des préoccupations de souveraineté, la respiration du portefeuille procède d'une démarche responsable.
Elle permet à l'État de répondre aux situations conjoncturelles , comme pour le sauvetage de PSA, de défendre ses intérêts , comme lors de la montée dans le capital de Renault 32 ( * ) ou encore de financer la refondation de la filière nucléaire française.
B. LA DOCTRINE D'INVESTISSEMENT DE 2014 CONSERVE TOUT SON SENS, COMME EN TÉMOIGNENT PLUSIEURS EXEMPLES RÉCENTS
1. La doctrine d'investissement formalisée en janvier 2014 retient quatre objectifs d'intervention publique
À l'initiative du précédent Gouvernement, le rôle de l'État actionnaire a été formalisé par l'adoption d'une doctrine d'investissement , présentée en Conseil des ministres le 15 janvier 2014.
Ainsi que le relève Martin Vial, « elle a permis de formaliser les raisons pour lesquelles l'État investit dans des entreprises » 33 ( * ) .
Quatre objectifs d'intervention sont retenus :
- la souveraineté , pour contrôler les entreprises intervenant dans des secteurs stratégiques et sensibles ;
- les infrastructures et opérateurs de service public, afin de s'assurer de l'existence « d'opérateurs résilients pour pourvoir aux besoins fondamentaux du pays » ;
- l'accompagnement de secteurs et filières stratégiques pour la croissance économique nationale ;
- le sauvetage , lorsque la disparition d'une entreprise présenterait un risque systémique avéré.
Cette doctrine conserve tout son sens aujourd'hui. La participation publique doit figurer parmi la palette des outils de l'État.
Tel est nécessairement le cas pour les activités inhérentes au domaine régalien ou à la souveraineté, en matière de défense ou de nucléaire, ainsi qu'en cas de risque systémique.
Une analyse au cas par cas doit guider l'État dans la mise en oeuvre des deuxième et troisième objectifs. Si la régulation permet de définir le cadre d'exercice d'une activité, elle ne suffit pas toujours à assurer suffisamment de contrôle par l'État.
En ce sens, alors que le Gouvernement entend faire de la transition numérique une de ses priorités, une réflexion spécifique sur les enjeux de souveraineté nés de l'importance croissante des données numériques doit avoir lieu. Dans cette perspective, l'ensemble des leviers de politique publique à la disposition de l'État, incluant la prise de participation, doit être envisagé.
2. Cette doctrine d'intervention s'est concrétisée par de belles réussites
Comme le relève Martin Vial, « l'État n'est pas un actionnaire banal, car il porte un intérêt général. À travers ses prises de participation, il mène une politique de défense des intérêts stratégiques du pays, une stratégie industrielle » 34 ( * ) .
Il s'agit de concilier cette particularité avec la nécessaire protection de ses intérêts patrimoniaux.
C'est précisément ce que l'action déterminée du précédent Gouvernement a permis pour le groupe PSA . Car si, comme Martin Vial l'indique, « l'argent tiré de la vente des titres PSA [en juin 2017] a permis d'alimenter la recapitalisation d'Areva » 35 ( * ) , c'est pour aider l'entreprise à faire face aux difficultés que l'État a souscrit à l'augmentation de capital à hauteur de 800 millions d'euros en 2014.
L'État a ainsi accompagné le groupe dans la mise en oeuvre de son plan stratégique, soutenant le redressement rapide concrétisé par le rachat d'Opel annoncé début 2017. Le graphique ci-après reproduit l'évolution du cours de l'action Peugeot depuis le 1 er janvier 2014.
Évolution de l'action Peugeot depuis le 1er janvier 2014
Source : Boursorama bourse
De même, en exerçant son droit de préemption sur STX France le 27 juillet 2017, l'État actionnaire a parfaitement joué son rôle.
À la suite de la retenue de Fincantieri comme repreneur potentiel par le tribunal de Séoul le 3 janvier 2017, l'accord conclu le 30 mai 2017 octroyait 48 % du capital de STX France à Fincantieri, 12 % à Naval Group et 6,6 % à la fondation italienne CR Trieste. Selon l'analyse du ministre de l'économie et des finances Bruno Le Maire, cette répartition « n'était en fait qu'un subterfuge pour dissimuler la prise de participation majoritaire de l'Italie » 36 ( * ) .
L'exercice du droit de préemption a permis de négocier une répartition du capital de STX France donnant davantage de contrôle à l'État. Le graphique ci-après présente les termes de l'accord conclu le 27 septembre dernier.
Répartition du capital de STX France résultant de l'accord du 27 septembre 2017
Source : commission des finances du Sénat, à partir des données transmises par l'APE
Le ministre de l'économie et des finances a précisé les modalités d'application de cet accord : « sur cette base, nous avons introduit un prêt de titres, qui représente 1 % du capital, de l'État français à Fincantieri . Ce prêt pourra être révoqué lors de créneaux de trois mois au deuxième, cinquième, huitième et douzième anniversaire de l'accord. [...] Ce sont des rendez-vous à échéance régulière. D'ici deux ans, nous aurons une période de trois mois pour vérifier que les engagements de Fincantieri sont tenus, et si ce n'est pas le cas, nous reprendrons notre prêt » 37 ( * ) .
Parallèlement à l'accord relatif à STX France, l'État français a convenu avec l'État italien de « lancer un processus commun ouvrant la voie à la création d'une alliance progressive dans le naval de défense » 38 ( * ) . À cette fin, un comité de pilotage sera établi en vue de définir, d'ici la fin du premier semestre 2018, une feuille de route détaillant les principes de mise en oeuvre d'une future alliance entre Fincantieri et Naval Group.
L'accord cadre prévoit d'analyser les modalités d'un échange de titres entre les deux groupes, à hauteur de 5 % à 10 % de leur capital respectif. Comme l'a toutefois indiqué le ministre de l'économie et des finances Bruno Le Maire, il s'agit toutefois d'un « projet de beaucoup plus long terme ».
Les modalités de répartition du capital de STX France assurent un meilleur équilibre que l'accord préliminaire notifié à l'État français le 30 mai 2017.
Elles correspondent à l'importance stratégique des Chantiers de l'Atlantique pour notre pays, puisqu'il s'agit de la seule structure capable de réaliser une coque de porte-avions en France.
Elles prennent de surcroît en compte le caractère crucial de l'entreprise pour l'économie et l'investissement régionaux. À ce titre, il importe que l'appréciation du caractère stratégique d'une activité s'apprécie également à l'échelon régional, a fortiori s'agissant de territoires faisant face à des contraintes spécifiques .
Surtout, elles illustrent le pouvoir spécifique conféré par la prise de participation . C'est grâce au pouvoir de préemption dont il disposait en vertu du pacte d'actionnaire conclu avec STX Europe que l'État a pu négocier l'accord du 27 septembre dernier.
À l'aune de cet exemple, le renoncement du Gouvernement à exercer son option sur les titres Alstom prêtés par Bouygues constitue une erreur stratégique majeure .
* 26 De façon moins importante, des actionnaires sectoriels doivent aussi être mentionnés, à l'instar du Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA), le Centre national d'études spatiales (CNES), le Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM) et IFP Énergies nouvelles (IFPEN).
* 27 « L'État actionnaire », Cour des comptes, janvier 2017, page 101.
* 28 Audition devant la commission des finances de l'Assemblée nationale, le 13 septembre 2017.
* 29 Rapport d'activité 2016-2017 de l'Agence des participations de l'État, novembre 2017.
* 30 Décret n°2004-963 du 9 septembre 2004 portant création du service à compétence nationale Agence des participations de l'État.
* 31 Décret n° 2017-1500 du 26 octobre 2017.
* 32 Afin de permettre la mise en place des droits de vote double, l'État a fait, le 8 avril 2015, l'acquisition de 14 millions de titres Renault, pour un montant de 1,258 milliard d'euros, portant sa participation de 15,01 % à 19,73 % du capital de l'entreprise.
* 33 Audition devant la commission des finances de l'Assemblée nationale le 13 septembre 2017.
* 34 Audition devant la commission des finances de l'Assemblée nationale le 13 septembre 2017.
* 35 Audition devant la commission des finances de l'Assemblée nationale le 13 septembre 2017.
* 36 Audition par la commission des finances de l'Assemblée nationale le 4 octobre 2017.
* 37 Audition par la commission des finances de l'Assemblée nationale le 4 octobre 2017.
* 38 « Lancement d'une feuille de route franco-italienne pour renforcer la coopération dans le naval militaire », communiqué de presse de Naval Group, 27 septembre 2017.