Missions "Gestion des finances publiques et des ressources humaines", "Action et transformation publiques" et "Crédits non répartis"

MM. Claude NOUGEIN et Thierry CARCENAC, rapporteurs spéciaux

PREMIÈRE PARTIE :
LA MISSION « GESTION DES FINANCES PUBLIQUES
ET DES RESSOURCES HUMAINES »

I. LES DÉPENSES DE PERSONNEL, PRINCIPAL DÉTERMINANT BUDGÉTAIRE DE LA MISSION

A. UNE MISSION QUI PORTE L'ESSENTIEL DES CRÉDITS DES MINISTÈRES ÉCONOMIQUES ET FINANCIERS

La mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » est la principale mission du pôle économique et financier de l'État . Pour l'exercice 2017, crédits de la mission sont répartis entre quatre programmes d'ampleur très inégale.

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires.

1. La DGFiP et la DGDDI, les deux grandes directions à réseau de l'État en matière fiscale, comptable et douanière

Le programme 156 et le programme 302, qui représentant 84 % des crédits de la mission , sont les deux grands programmes opérationnels de politique fiscale, comptable et douanière de l'État.

Le programme 156 « Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public » porte l'ensemble des crédits de la direction générale des finances publiques (DGFiP) , qui représente à elle seule 74,2 % des crédits de la mission. Les crédits sont ventilés en actions correspondant aux différents « métiers » de l'administration fiscale française : calcul de l'assiette, contrôle et recouvrement des impôts dus par les grandes entreprises (action 01), par les PME (action 02) et par les particuliers (action 03) ; gestion financière et comptable de l'État (action 05) ; gestion et paiement des retraites des agents publics (action 06) ; tenue des comptes, paiement des dépenses et recouvrement des recettes des collectivités territoriales et des établissements publics locaux (action 07), et services aux organismes soumis à une obligation de dépôt auprès de l'État (action 08). Enfin, l'action 09 « Soutien » a vocation à porter les dépenses transversales ou ne pouvant pas être rattachées à une action précise.

Le programme 302 « Facilitation et sécurisation des échanges » porte les crédits de la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) . Les actions du programme reflètent les différentes missions de la douane : contrôle des marchandises et lutte contre les trafics de produits prohibés (stupéfiants, contrefaçons etc.) ou réglementés (armes, animaux, oeuvres d'art etc.) (action 01) ; protection des frontières terrestres, maritimes et aériennes (action 03) ; régulation et de facilitation du commerce international (action 04) ; mission fiscale de la douane, notamment le recouvrement de la TVA à l'importation, des droits de douane reversés à l'Union européenne, des accises sur les tabacs, alcools et produits pétroliers (action 05). Une action 06 « Soutien » porte également les dépenses transversales ou ne pouvant pas être rattachées à une action précise.

2. Des structures d'État-major et des politiques transversales

La mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » porte également, pour 16 % des crédits, deux programmes ayant une forte dimension transversale et interministérielle .

Le programme 218 « Conduite et pilotage des politiques économiques et financières » est composé de quatre actions ayant une forte dimension transversale et le cas échéant interministérielle :

- l'action 01 « État-major et politiques transversales » regroupe notamment les crédits des cabinets ministériels, du secrétariat général des ministères économiques et financiers (SG), de la direction des affaires juridiques (DAJ), des personnels du service à compétence nationale Tracfin ou encore des politiques d'action sociale ;

- l'action 02 « Expertise, audit, évaluation et contrôle » regroupe notamment les crédits de l'Inspection générale des finances (IGF), du Contrôle général économique et financier (CGEFi), et de structures de régulation et de contrôle tels que l'Autorité de régulation des jeux en ligne (Arjel), l'Observatoire des jeux (OdJ) et le Conseil de normalisation des comptes publics (CNoCP) ;

- l'action 05 « Prestations d'appui et de support » regroupe notamment les crédits du secrétariat général liés aux fonctions support et logistiques, l'Institut de formation continue des ministères (IGPDE) ou encore le Service commun des laboratoires (SCL). Sont également inscrits sur cette action, depuis 2017, les effectifs et les crédits de l'agence française anti-corruption ^{1 ( * )} (AFA) ;

- l'action 07 « Pilotage des finances publiques et projets interministériels » regroupe les crédits de la direction du budget (DB), de la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP), de l'Agence pour l'information financière de l'État (AIFE), du centre interministériel de services informatiques relatifs aux ressources humaines (CISIRH), créé en 2015, et de la direction des achats de l'État (DAE), qui a succédé au service des achats de l'État (SAE) en 2016.

Le programme 148 « Fonction publique » est mis en oeuvre par la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP), dont le champ d'intervention dépasse largement son seul périmètre ^{2 ( * )} . Ce programme aux enjeux modestes porte les crédits de :

- la formation des fonctionnaires (action 01) : il s'agit des crédits de l'école nationale d'administration (ENA) et des cinq instituts régionaux d'administrations (IRA), sur lesquels la DGAFP exerce sa tutelle. Par ailleurs, cette action assure le suivi et la coordination des programmes de formation continue des différents ministères, et des actions de préparation aux concours internes de la fonction publique ;

- l'action sociale interministérielle (action 02) : l'objet de cette action est l'amélioration des conditions de travail et de vie des agents et de leurs familles. Les prestations individuelles financées par le programme recouvrent notamment l'attribution de « chèques vacances » ou de chèques emploi service universel (CESU) pour la garde de jeunes enfants. Les prestations collectives prennent la forme de réservations de places en crèche ou de logements sociaux et la rénovation des restaurants interministériels administratifs (RIA) ;

- l'appui aux politiques de RH et à l'apprentissage (action 02) : cette action, créée en 2016, porte les crédits destinés à aider les ministères et leurs opérateurs à recruter des apprentis de tous niveaux et de nombreuses filières, avec l'objectif de 10 000 apprentis en poste au sein de la fonction publique d'État. Depuis 2017, elle porte également des crédits de fonctions d'appui, ainsi que ceux de deux fonds : le fonds interministériel pour l'amélioration des conditions de travail (FIACT) et le fonds pour les systèmes d'information des ressources humaines (FSIRH).

Évolution par titre des crédits (AE et CP) de la mission
« Gestion des finances publiques et des ressources humaines »

(en euros)

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

B. L'EXERCICE 2018 : LES DÉPENSES MAÎTRISÉES, UNE PRÉSENTATION SINCÈRE ET UNE ÉVALUATION DE LA PERFORMANCE AMÉLIORÉE

Les crédits de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » sont stables en 2018 par rapport à 2017, et s'élèvent 10,86 milliards d'euros demandés en CP . Ils affichent cependant une baisse de 1,2 % en AE (- 134 millions d'euros), correspondant essentiellement à de moindres engagements de la direction générale des finances publiques sur ses dépenses de fonctionnement.

Évolution par programme des crédits (AE et CP) de la mission
« Gestion des finances publiques et des ressources humaines »

(en euros)

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires

Après un exercice 2017 marqué par une hausse de 1,1 % des crédits contrastant avec plusieurs années de baisse, la programmation budgétaire fait de l'exercice 2018 un exercice de stabilisation dans l'effort , dont les principaux faits marquants sont :

- la poursuite de l'effort de long terme sur la masse salariale , avec un schéma d'emplois de -1 450 ETP en 2018, dont dépendent en grande partie les autres composantes de la dépense de la mission ;

- l'atténuation, toutefois, de cet effort sur les effectifs , avec notamment la « préservation » de 500 ETP pour la DGFiP dans le contexte de la mise en oeuvre du prélèvement à la source, et de 200 ETP pour la DGDDI dans le contexte d'un renforcement des contrôles aux frontières ;

- la hausse des dépenses de fonctionnement , certes due aux nouvelles missions, mais aussi à d'insuffisantes économies sur les dépenses courantes ;

- le financement de plusieurs investissements ciblés et importants , notamment en matière de systèmes d'information, même si le poids des dépenses d'investissement demeure marginal dans la mission (1,7 %).

Compte tenu de la contrainte budgétaire mais aussi de la nécessité d'améliorer la qualité du service public rendu aux usagers, les gestionnaires disposent donc de deux leviers d'action principaux :

- d'une part, la réorganisation des services déconcentrés de la DGFiP et de la DGDDI , chantier de long terme qui se poursuit en 2018 à un rythme soutenu ;

- d'autre part, la modernisation du service public , notamment grâce à la mutualisation des moyens et aux progrès de la dématérialisation, mais qui se heurte à de nombreuses difficultés.

L'exercice 2018 n'appelle pas de remarques particulières quant à la sincérité de la programmation budgétaire - si ce n'est le fait que l'exécution constatée lors des derniers exercices, très proche de la prévision, témoigne d'un pilotage rigoureux et constant de la dépense . En particulier, le pilotage de la masse salariale , et notamment des départs en retraite, s'est sensiblement amélioré ces dernières années (cf. infra ).

Le seul point de vigilance concerne les éventuels surcoûts afférents aux grands chantiers informatiques , quoique les risques soient aujourd'hui réduits par rapport aux exercices précédents (cf. infra).

Enfin, on notera une amélioration du dispositif d'évaluation de la performance, près des deux tiers des sous-indicateurs de performance du programme 156 ayant été revus à l'occasion de l'exercice 2018 . En particulier, la suppression des sous-indicateurs relatifs à la télédéclaration et au télépaiement de l'impôt sur le revenu est cohérente avec la généralisation de cette procédure, désormais obligatoire pour la quasi-totalité des redevables.

En revanche, il aurait été préférable de retenir, comme indicateur de la mission, le taux net de recouvrement des droits et pénalités sur créances de contrôle fiscal (indicateur 1.2) , qui présente d'importantes marges d'amélioration (la cible 2018 est de 65 % des droits, identique à la prévision actualisée pour 2017), plutôt que le taux de déclaration et de recouvrement spontanés , constamment supérieur à 99 %, ce qui est certes un bon signe de civisme fiscal, mais pas un élément pertinent pour apprécier l'amélioration de la performance de la DGFiP.

C. UNE CONTRIBUTION TOUJOURS TRÈS FORTE À LA RÉDUCTION DES EFFECTIFS, EN DÉPIT D'UNE INFLEXION DEPUIS DEUX ANS

Les crédits de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » sont composés à 80 % des crédits de personnel , soit 8,7 milliards d'euros en 2018. Le pilotage de la masse salariale est donc, de loin, le principal enjeu budgétaire de la mission , notamment pour ses deux programmes principaux, qui portent les crédits de la DGFiP et de la DGDDI.

Répartition par programme et par titre des crédits 2018 de la mission
« Gestion des finances publiques et des ressources humaines »

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires.

Pour 2018, les crédits de titre 2 sont en légère baisse de 0,8 % par rapport à 2017, soit 72,7 millions d'euros. Cette diminution de la masse salariale est essentiellement portée par la DGFiP (- 1,2 %, soit 85,1 millions d'euros), suivie par les administrations du programme 218 (- 1,5 %, soit 7,5 millions d'euros). En revanche, la masse salariale de la DGDDI est en hausse de 1,9 % , soit 22,9 millions d'euros.

Les documents budgétaires, au demeurant, ne prennent pas en compte le report d'un an des mesures du protocole PPCR (protocole relatif aux parcours professionnels, aux carrières et aux rémunérations et à l'avenir de la fonction publique), annoncé le 16 octobre 2017 par Gérald Darmanin, ministre de l'action et des comptes publics. Le report du PPCR correspond, pour l'ensemble de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », à 22,2 millions d'euros.

Le plafond d'emplois la mission pour 2018 est fixé à 126 536 ETPT , contre 128 023 ETPT en loi de finances initiale pour 2017. Cette évolution correspond à un schéma d'emplois de - 1 450 ETP en 2018 , une baisse légèrement supérieure à celle de 2017.

Évolution des effectifs de la mission
« Gestion des finances publiques et des ressources humaines »

Source : projet de loi de finances pour 2018 et réponses au questionnaire budgétaire

La mission est depuis plus d'une dizaine d'années, et de manière constante, l'un des principaux contributeurs à la diminution du nombre d'emplois publics . Après la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », les principaux ministères contributeurs en 2018 sont le ministère de la Transition écologique et solidaire (- 828 ETP), le ministère de l'Intérieur hors Sécurité (- 450 ETP), le ministère des solidarités et de la Santé (- 258 ETP), le ministère du Travail (- 239 ETP). Compte tenu de l'importance des effectifs de la DGFiP et de la DGDDI, le taux d'effort de la mission (0,98 %) est toutefois moindre que celui de la plupart de ces autres administrations.

Évolution des effectifs de la mission
« Gestion des finances publiques et des ressources humaines »

Source : commission des finances, d'après les projets de loi de finances successifs et leurs annexes

Le schéma d'emploi 2018 de l'État et de ses opérateurs

Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire budgétaire

Dans le détail, les suppressions d'emplois au sein de la mission sont toutefois moins importantes depuis deux ans . Cette atténuation de l'effort demandé a deux explications principales (cf. infra ) :

- la mise en oeuvre du prélèvement à la source par la DGFiP ;

- l'adaptation des moyens humains de la DGDDI dans un contexte de renforcement des contrôles des flux de personnes et de marchandises.

Enfin, le pilotage de la masse salariale, et en particulier celui des départs en retraite, s'est sensiblement amélioré depuis deux ans . Les départs en retraite, chroniquement sous-évalués par la DGFiP lors de précédents exercices, et à l'inverse surévalués par la DGDDI, constituaient en effet la principale défaillance d'un pilotage par ailleurs très rigoureux .

Le graphique ci-dessous montre que l'écart moyen entre prévision et réalisation s'est presque intégralement résorbé au niveau de la mission sur la période 2013-2016, passant de 14,1 % à 2,2 %. Pour la DGFiP, en particulier, l'écart est passé de 24 % en 2013 à 3 % en 2016, et la prévision de 3 650 départs en 2017 devrait être respectée.

Écart entre les prévisions et réalisations des départs en retraite de la mission
« Gestion des finances publiques et des ressources humaines »

Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire budgétaire

Prévisions et réalisations des départs en retraite de la mission
« Gestion des finances publiques et des ressources humaines »

en ETP (équivalent temps plein)

Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire budgétaire

D. LA DGFIP : UNE BAISSE DES EFFECTIFS MINORÉE DE 500 ETP DEPUIS DEUX ANS POUR PRÉPARER LE PRÉLÈVEMENT À LA SOURCE

1. Une traduction directe sur le schéma d'emplois de la direction générale des finances publiques

Les crédits demandés en 2018 pour le programme 156 s'élèvent à 8,05 milliards d'euros en CP, soit une légère baisse de 0,4 % (85,1 millions d'euros) par rapport à 2017 . Cette baisse est permise, en dépit de la hausse des dépenses de fonctionnement (+ 2,7 %, soit 28,2 millions d'euros) et, de manière plus ponctuelle, des dépenses d'investissement (+ 84,6 %, soit 25,6 millions d'euros), par une diminution importante des crédits de personnel (- 1,2 %, soit 85,1 millions d'euros).

Le schéma d'emploi de la DGFiP est de - 1 600 ETP pour 2018, un niveau proche des - 1 630 ETP prévus pour 2017 .

La DGFiP est cette année encore l'une des administrations les plus sollicitées parmi les administrations. On ne peut, d'ailleurs, s'empêcher de relever que le schéma d'emplois de la DGFiP pour 2018 est strictement égal à celui de l'État et des opérateurs (- 1 600 ETP). Comme pour les autres administrations relevant de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », les principales marges de manoeuvre sont liées à la réorganisation du réseau territorial et à la modernisation du service public (cf. infra ).

Reste que ce schéma d'emplois correspond, en 2017 puis en 2018, à la préservation de 500 ETP par rapport au schéma d'emploi « tendanciel » de ces dernières années, soit - 2 000 ETP environ, afin de préparer la mise en oeuvre du prélèvement à la source (PAS) de l'impôt sur le revenu par la DGFiP . C'est également cette décision qui avait conduit à une hausse de 1 % des crédits du programme 156 en loi de finances initiale pour 2017, pour la première fois depuis dix ans. Ces 500 ETP devraient être affectés ainsi :

Répartition des effectifs dédiés au prélèvement à la source

En % du total des 500 ETP prévus en 2017 et en 2018

Source : commission des finances, réponses au questionnaire budgétaire

Sans que cela constitue une prise de position quant à son bien-fondé, le prélèvement à la source constitue, de fait, une réforme de très grande ampleur pour la DGFiP . Si sa mise en oeuvre a été reportée au 1 ^er janvier 2019 , le rapport de l'Inspection générale des finances (IGF) sur le sujet remis en septembre 2017 estime que la faisabilité du prélèvement à la source d'ici un an ne fait pas de doute , malgré des difficultés, qui ont été anticipées, et des risques, qu'il convient de maîtriser. L'IGF estime que « l'opportunité du prélèvement à la source apparaît lorsque ses coûts sont comparés aux avantages ». Le coût total de la réforme pour l'État devrait être de 140 millions d'euros, et de 310 millions d'euros à 420 millions d'euros pour les entreprises.

Dans ce contexte, l'année 2018 doit être mise à profit par la DGFiP pour sécuriser la « bascule » vers le prélèvement à la source , « en mesurant tous les impacts et en préparant son exécution dans des conditions optimales de simplicité et de charge pour les collecteurs, de sécurité et de qualité de service pour les usagers, mais aussi d'exercice professionnel pour les agents de la DGFiP ^{3 ( * )} ».

La DGFiP a indiqué que « le report de la réforme du prélèvement à la source au 1 ^er janvier 2019 ne modifie pas in fine le schéma d'emploi initialement prévu pour 2018 . Les emplois préservés au motif de la mise en place de la réforme sont donc conservés en l'état malgré le report ^{4 ( * )} ». Les effectifs affectés aux services centraux dédiés au PAS « seront mobilisées en 2018 pour poursuivre ces travaux et répondre au degré d'exigence attendu ».

2. Un impact plus diffus mais structurel sur l'ensemble des ressources humaines

Reste que, sur le plan budgétaire, et au-delà de la correction de 500 ETP apportée au schéma d'emplois, les conséquences du prélèvement à la source sur le plan administratif sont toujours très peu documentées .

Les inquiétudes de vos rapporteurs spéciaux se concentrent sur les services déconcentrés , qui seront par ailleurs fortement sollicités par les réformes à venir en 2018 (cf. infra ). Une surcharge de travail est en effet attendue dès le printemps 2018 , car les revenus exceptionnels et hors champ de la réforme perçus en 2018 resteront imposables au titre de l'année de transition, ce qui pourrait « faire l'objet de nombreuses interrogations de la part des usagers auxquelles les services des finances publiques doivent être en capacité de répondre lors de la campagne déclarative au printemps, puis lors de la campagne des avis d'impôt sur le revenu qui débute à l'été ». Le basculement complet attendu en 2019 ne devrait pas faire immédiatement diminuer cette charge de travail , les agents demeurant alors mobilisés pour répondre aux questions relatives aux nouvelles modalités d'imposition contemporaine. Ils resteront aussi compétents pour la mensualisation des impôts locaux. Enfin, une pic d'activité est également à attendre pour les services de la DGFiP en lien avec les collecteurs (entreprises) et les organismes verseurs , afin d'accompagner ceux-ci dans la mise en place du dispositif.

Un dispositif d'accompagnement des agents a été mis en place : « la DGFiP s'est organisée pour assurer la diffusion des informations en s'appuyant sur des relais locaux dans les directions. À cette fin, chaque direction des finances publiques a nommé un correspondant « prélèvement à la source » , point d'entrée au niveau local pour les services et point de contact pour les collecteurs. (...) Une comitologie adaptée et régulière a été instaurée pour le suivi du projet et l'association de ces correspondants à la réforme ».

S'agissant de la formation, quelque 25 000 agents et chefs de service avaient suivi une formation en 2017 , avant l'annonce du report, pour un coût évalué à 14,6 millions d'euros au total . Il s'agit principalement des agents des SIE et des SIP. Ces formations ont été interrompues à l'annonce du report, en juin 2017, et seront reprogrammées en 2018.

Toutefois, compte tenu du décalage d'un an et des ajustements apportés au dispositif, certaines formations devront être organisées à nouveau pour les mêmes agents, parfois sous une forme allégée. Par conséquent, s'agissant des dépenses de formation, le report du prélèvement à la source n'est pas neutre pour la DGFiP - même si le coût demeure très modeste .

3. Des conséquences plus limitées sur les dépenses hors titre 2

Au-delà des questions relatives aux effectifs et à l'organisation des services, l'impact budgétaire du prélèvement à la source devrait être bien plus limité - même s'il demeure là encore fort peu documenté.

Certes, une ligne de 24,9 millions d'euros est clairement identifiée pour les dépenses informatiques , qui devraient représenter l'essentiel des coûts directement identifiables en 2018. Ce montant, au demeurant modeste, représente une partie des 171,6 millions d'euros (titre 2 et hors titre 2) que devrait coûter, au total et sur 44 mois, le volet informatique du prélèvement à la source pour la DGFiP.

Cependant, le prélèvement à la source aura aussi un impact sur d'autres catégories de dépenses , pour lesquelles on peut regretter qu'il n'existe pas, à tout le moins, une ébauche de comptabilité analytique : dépenses d'affranchissement et d'impression, de formation des agents, de prestations externes et de communication etc .

S'agissant de la communication, une campagne en deux vagues était prévue, pour un coût total de 9 millions d'euros en 2017 et en 2018 ^{5 ( * )} :

- la première vague, lancée au printemps 2017, a été arrêtée en juin 2017 . Utilisant un large panel de supports (spot télévisé, Internet, presse...), cette communication visait notamment à informer les usagers particuliers sur deux points précis : le calcul de leur taux de prélèvement et la collecte de leurs coordonnées bancaires ;

- la seconde vague, prévue pour l'automne 2017, n'a pas été mise en place. Elle était notamment destinée à accompagner les collecteurs dans la perspective des premiers échanges d'informations avec la DGFiP.

Sur le budget total de 9 millions d'euros pour 2017 et 2018, les dépenses déjà engagées représentent 2,6 millions d'euros. D'après la DGFiP, « la part du budget communication non dépensée à la suite de l'annonce du décalage est donc de 6,4 millions d'euros ». Cette présentation est insuffisante : le report de la réforme rend de toute évidence nécessaire une nouvelle campagne de communication complète . Par conséquent, comme pour la formation, le coût du report n'est pas neutre pour les dépenses de communication, même s'il demeure très modeste .

E. LA DGDDI : DES EFFECTIFS EN HAUSSE DE 200 ETP POUR FAIRE FACE AUX NOUVELLES MENACES ET AUX NOUVEAUX DÉFIS

Les crédits demandés en 2018 pour le programme 302 s'élèvent à 1,56 milliard d'euros en CP, en hausse de 2,5 (85,1 millions d'euros) sur un an, après une première hausse de 1,2 % l'année dernière .

1. Un renforcement durable des moyens humains de la douane, engagé depuis trois ans

Cette hausse correspond, d'abord, à l'augmentation tendancielle des dépenses de personnel de la douane , qui représentent 1,2 milliard d'euros en 2018 (+ 1,9 %, soit 22,9 millions d'euros).

Après une réduction continue de ses effectifs pendant une vingtaine d'années , depuis un maximum d'environ 22 000 agents à la fin des années 1990, en raison des contraintes budgétaires d'une part, et de la fin des contrôles aux frontières nationales d'autre part, la douane voit le nombre de ses agents augmenter à nouveau .

Le schéma d'emploi de la DGDDI, qui aboutit à un plafond d'emplois de 17 045 ETPT en 2018, est ainsi positif depuis trois ans, avec :

- la création nette de 285 ETP en 2016 et 250 ETP en 2017, dans le cadre du plan de lutte contre le terrorisme (PLAT) annoncé par le Président de la République le 16 novembre 2015, après les attentats du 13 novembre 2015. Cette création nette de 535 ETP sur deux ans équivaut à la création brute de 1 000 postes de douaniers supplémentaires, celle venant en correction du schéma d'emplois initial prévu par le triennal ;

- la création nette de 200 ETP en 2018, dans le contexte général du renforcement des contrôles aux frontières , devenus systématiques le 7 avril 2017 à l'entrée et à la sortie de l'espace Schengen pour tous les ressortissants, et d'autre part, et plus particulièrement dans la perspective de la sortie du Royaume-Uni de l'Union européenne ( Brexit ) , le 1 ^er avril 2019, qui se traduira par le rétablissement de formalités et contrôles sur les marchandises comme sur les passagers, portant sur l'ensemble des missions douanières - protection du territoire, dédouanement, fiscalité. Pour mémoire, la France concentre environ 85 % des liaisons routières avec le Royaume-Uni (ferry et Eurotunnel).

Cette création nette de 200 ETP correspond à la création brute de 250 ETP pour faire face aux nouvelles priorités, et à la suppression de 50 ETP dans le cadre de la réorganisation du réseau comptable (cf. infra ).

Même si la justification donnée lors de la discussion budgétaire varie (lutte contre le terrorisme, Brexit etc.), il semble donc bien que la douane soit engagée sur un chemin de renforcement durable de ses effectifs, pour faire face à des enjeux tout aussi durables : la nécessité de maîtriser les flux de personnes et de marchandises sur le territoire français .

Ces nouveaux moyens seront alloués à l'ensemble des missions de la DGDDI , même si la hausse des crédits de personnel se concentre sur l'action 01 « Surveillance douanière des flux de personnes et de marchandises et lutte contre la grande fraude douanière » (+ 3,6 %) et sur l'action 03 « Préservation de la sécurité et de la sûreté de l'espace national et européen ». Il s'agit notamment de renforcer les brigades de la douane pour la tenue des 74 points de passage frontaliers dont elle a la charge, soit 51 points de passage aériens, 20 points de passage maritimes, 2 points de passage ferroviaires et un points de passage terrestre. Les services d'enquête et de renseignement, la DNRED ^{6 ( * )} et le SNDJ ^{7 ( * )} , seront également renforcés.

2. Des dépenses de fonctionnement et d'investissement en forte hausse pour accompagner ces nouvelles missions

Le renforcement des moyens de la douane se traduit également dans les dépenses de fonctionnement , qui augmentent de 9,3 % en 2018 en CP (15,3 millions d'euros), et dans les dépenses d'investissement , qui augmentent de 26,3 % en CP (14,7 millions d'euros).

Une partie de cette hausse est directement liée à celle des effectifs : il s'agit d'équiper les agents et de leurs donner les moyens matériels d'exercer leurs missions. Ainsi, le plan de lutte contre le terrorisme annoncé en novembre 2015 comprenait également une enveloppe de 45 millions d'euros supplémentaires , répartis entre titre 3 (fonctionnement) et titre 5 (investissement), pour financer l'achat de nouveaux équipements : gilets pare-balle, armement (pistolet mitrailleur UK UMP 9 mm), véhicules et motos, spectromètres, scanners fixes et mobiles, analyseurs de particules (stupéfiants et explosifs) etc. Cette enveloppe a également servi à financer les travaux de sécurisation de certains sites de la DGDDI, ainsi que divers investissements informatiques tels que le programme PNR ( Passenger Name Record ) et les systèmes d'informations douaniers.

Ceci dit, l'effort d'investissement et de modernisation réalisé par la douane depuis plusieurs années va bien au-delà de cette enveloppe ponctuelle - et il n'est d'ailleurs pas anormal que celle-ci contribue à l'effort structurel, et qu'elle soit en partie ventilée entre plusieurs projets de long terme. Les deux priorités sont les suivantes :

- d'une part, le renouvellement des moyens aéromaritimes de la douane, engagé en 2009 et achevé en 2017 - ce qui explique que les crédits d'investissements, en hausse en CP, soient désormais stables en AE (+ 0 %). La DGDDI dispose donc aujourd'hui de sept avions « multi-missions » Beechraft 350 ER , dont quatre ont été équipés d'outils très performants (radars, senseurs, système de détection des pollutions maritimes etc.) et sont pleinement opérationnels, y compris dans le cadre de missions Frontex . Un renouvellement du parc naval est également en cours ;

- d'autre part, un effort important en matière informatique , afin d'adapter les systèmes douaniers parfois obsolètes, et surtout de tirer parti des nouvelles possibilités ouvertes par les techniques d'analyses de données (cf. infra ).

La dynamique des dépenses de fonctionnement s'explique aussi par le renforcement des moyens de la douane, mais pas seulement : leur forte hausse, cette année encore, suggère qu'il existe encore des marges de manoeuvres sur les dépenses de fonctionnement courant .

En particulier, la DGDDI pourrait réaliser un effort accru s'agissant de la mutualisation de ses moyens aéronavals, notamment en ce qui concerne l'entretien - la mutualisation opérationnelle avec d'autres administrations étant plus complexe à mettre en oeuvre, compte tenu des spécificités de leurs missions respectives.

D'une manière générale, la dématérialisation et la réorganisation du réseau territorial constituent bien sûr les principales sources d'économies de fonctionnement, pour la douane comme pour l'administration fiscale.

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* ¹ Créée par la loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 sur la transparence, la lutte contre la corruption et la modernisation de la vie économique.

* ² Les trois missions principales de la DGAFP sont : l'animation du dialogue social pour les trois fonctions publiques ; la coordination interministérielle des politiques de ressources humaines ; l'expertise sur toute la fonction publique. Son rôle, en qualité de direction des ressources humaines de l'État dans la fonction publique de l'État, a été confirmé par le décret du 22 décembre 2016 relatif à la DGAFP et au renforcement de la fonction « ressources humaines ».

* ³ Source : projet annuel de performances pour 2018.

* ⁴ Source : réponses au questionnaire budgétaire.

* ⁵ Source : réponses au questionnaire budgétaire.

* ⁶ Direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières.

* ⁷ Service national de douane judiciaire.