Mercredi 4 novembre 1998

Travaux de la commission des lois

- Présidence de M. Jacques Larché, président.

Nomination de rapporteurs

La commission a tout d'abord procédé à la nomination de rapporteurs pour les propositions de loi suivantes :

- M. René-Georges Laurin pour la proposition de loi n° 19 (1998-1999) de M. Claude Estier et des membres du groupe socialiste et apparentés, portant modification de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers ;

- M. Christian Bonnet pour la proposition de loi n° 24 (1998-1999) de M. Christian Bonnet et les membres du groupe des Républicains et indépendants, tendant à sanctionner de peines aggravées les infractions commises sur les agents des compagnies de transport collectif de voyageurs en contact avec le public.

Justice - Accès au droit et résolution amiable des conflits (Pjl n°530) : Examen des amendements

La commission a ensuite procédé, sur le rapport de M. Luc Dejoie, à l'examen des amendements sur le projet de loi n° 530 (1997-1998), adopté par l'Assemblée nationale, relatif à l'accès au droit et à la résolution amiable des conflits.

Elle a tout d'abord émis un avis défavorable aux amendements présentés par MM. Robert Bret, Michel Duffour et les membres du groupe communiste, républicain et citoyen, n° 49, tendant à insérer un article additionnel avant l'article premier afin de relever les plafonds de ressources pour l'obtention de l'aide juridictionnelle et n° 50, tendant à insérer un article additionnel avant l'article premier afin de prévoir une indexation de ces plafonds par référence à l'évolution du SMIC.

Elle a également émis un avis défavorable à l'amendement n° 51, présenté par MM. Robert Bret, Michel Duffour et les membres du groupe communiste, républicain et citoyen, tendant à insérer un article additionnel avant l'article premier afin d'exclure la prise en compte de la résidence principale pour l'évaluation des ressources préalable à l'obtention de l'aide juridictionnelle.

Après les interventions de MM. Luc Dejoie, rapporteur, Jacques Peyrat, Yves Fréville, Jean-Jacques Hyest, Jacques Larché, président, et deMme Dinah Derycke, la commission a émis un avis défavorable à l'amendement n° 52 présenté par MM. Robert Bret, Michel Duffour et les membres du groupe communiste, républicain et citoyen, tendant à insérer un article additionnel avant l'article premier afin de prévoir l'application d'un taux réduit de TVA sur les actes accomplis dans le cadre de l'aide juridictionnelle.

Puis elle a émis un avis défavorable aux amendements présentés par MM. Robert Bret, Michel Duffour et les membres du groupe communiste, républicain et citoyen, tendant à insérer des articles additionnels après l'article 3, n° 53 prévoyant l'assistance du bénéficiaire de l'aide juridictionnelle par plusieurs avocats dans les affaires complexes et n° 54 prévoyant une " rémunération convenable " des auxiliaires de justice au titre de l'aide juridictionnelle.

Elle a également émis un avis défavorable à l'amendement n° 55, présenté par MM. Robert Bret, Michel Duffour et les membres du groupe communiste, républicain et citoyen, tendant à insérer un article additionnel après l'article 9, afin de prévoir un financement intégral de l'aide à l'accès au droit par l'Etat.

Après les interventions de MM. Luc Dejoie, rapporteur, Charles de Cuttoli, Robert Bret, Pierre Fauchon et Jacques Larché, président, la commission a émis un avis favorable, sous réserve d'une amélioration éventuelle de la rédaction, à l'amendement n° 46 présenté à titre personnel par M. Luc Dejoie, tendant à insérer un article additionnel après l'article 16 afin d'autoriser la clause compromissoire dans l'ensemble des contrats autres que, d'une part, les contrats conclus entre professionnels et non professionnels et, d'autre part, les contrats de travail.

Après les observations de MM. Patrice Gélard, Guy Allouche, Pierre Fauchon, Yves Fréville, Jean-Jacques Hyest et Jacques Larché, président, la commission a émis un avis favorable à l'amendement n° 47 présenté par le Gouvernement, tendant à insérer un article additionnel après l'article 16, afin de proroger de cinq années le délai de recrutement complémentaire de magistrats administratifs pour faire face à l'augmentation du contentieux.

M. Patrice Gélard s'est déclaré défavorable aux procédures de recrutement exceptionnel, car il a estimé qu'elles nuisaient à l'homogénéité des corps de magistrats.

M. Jacques Larché, président, a considéré que la mesure proposée par le Gouvernement était indispensable, mais que l'accroissement du nombre des magistrats ne suffirait pas à résoudre le problème posé par l'accroissement du volume du contentieux administratif.

M. Guy Allouche a reconnu que les citoyens abusaient parfois de leur droit de recours mais il a souligné que l'administration abusait parfois de ses pouvoirs. Il s'est déclaré favorable à la prorogation du recrutement complémentaire pendant quelques années.

M. Pierre Fauchon s'est également déclaré favorable au recrutement complémentaire, permettant à ses yeux de diversifier le corps des magistrats.

Enfin, la commission a émis un avis favorable à l'amendement n° 48 présenté par MM. Serge Mathieu, Claude Huriet et François Autain tendant à insérer un article additionnel après l'article 16, afin de prévoir une mesure de validation.

Par ailleurs, M. Patrice Gélard a évoqué le risque de paralysie du travail de codification qui pourrait résulter d'une décision du Conseil d'Etat tendant à reporter l'examen d'un projet de loi de codification.

Commission d'enquête - Situation et gestion des personnels enseignants et non enseignants de l'Education nationale (Ppr n°30) : Examen du rapport pour avis

Puis la commission a procédé, sur le rapport de M. Pierre Fauchon, à l'examen pour avis de la proposition de résolution n° 30 (1998-1999) de MM. Jean Arthuis, Guy Cabanel, Henri de Raincourt, Josselin de Rohan et Adrien Gouteyron, visant à créer une commission d'enquête sur la situation et la gestion des personnels enseignants et non enseignants de l'éducation nationale.

M. Pierre Fauchon, rapporteur pour avis, a tout d'abord indiqué que cette proposition de résolution faisait suite aux événements récents qui avaient mis en évidence les difficultés à définir de manière précise les effectifs de l'éducation nationale.

Puis le rapporteur a fait observer que, conformément à l'article 11 du Règlement du Sénat, la commission des lois, lorsqu'elle n'était pas saisie au fond d'une proposition tendant à créer une commission d'enquête, était appelée à émettre un avis sur la conformité de cette proposition avec les dispositions de l'article 6 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 modifiée relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.

Rappelant que depuis la loi du 20 juillet 1991, l'article 6 de l'ordonnance de 1958 regroupait désormais les commissions d'enquête et les commissions de contrôle sous la dénomination commune de commissions d'enquête, M. Pierre Fauchon, rapporteur pour avis, a souligné qu'en dépit de ce changement de terminologie, la dualité entre les commissions d'enquête stricto sensu et les commissions chargées de contrôler le fonctionnement d'une entreprise ou d'un service public n'avait pas pour autant disparu.

Faisant état des dispositions de l'article 6 de l'ordonnance de 1958 qui précise qu'il ne peut être créé de commission d'enquête sur des faits ayant donné lieu à des poursuites judiciaires et aussi longtemps que ces poursuites sont en cours, M. Pierre Fauchon, rapporteur pour avis, a relevé qu'il n'y avait lieu d'interroger le garde des sceaux sur ce point que dans le cas où la commission d'enquête était formée pour recueillir des éléments d'information sur des faits déterminés.

Il a fait valoir que, dans le cas présent, la commission d'enquête aurait pour objet de recueillir des éléments d'information sur la gestion d'un service public et que dans ces conditions il n'y avait pas lieu de se préoccuper de l'existence d'éventuelles poursuites judiciaires.

Sous le bénéfice de ces observations, M. Pierre Fauchon, rapporteur pour avis, a considéré que la proposition de résolution n'était pas contraire à l'article 6 de l'ordonnance du 17 novembre 1958.

M. Jacques Larché, président, s'est informé du champ d'investigation de cette commission d'enquête, estimant qu'il pourrait être utile de connaître la situation des universités.

Prenant l'exemple des professeurs agrégés qui pouvaient exercer leurs fonctions dans l'enseignement secondaire ou dans une université, M. Yves Fréville a également considéré que de ce point de vue, il pourrait être gênant que la commission d'enquête ne porte pas sur les universités.

M. Patrice Gélard, souscrivant à ces observations, a fait valoir que faute de le prévoir, la commission d'enquête pourrait ne pas concerner la situation des personnels détachés.

Après avoir indiqué qu'en rédigeant la proposition de résolution, il n'avait pas songé à exclure l'enseignement supérieur, M. Guy Cabanel a rappelé qu'à l'occasion du mouvement de revendication des lycéens, de fortes incertitudes étaient apparues sur les effectifs de l'éducation nationale.

Il a souligné que les récents décrets portant déconcentration de la gestion des personnels allaient susciter de nouveaux problèmes.

M. Guy Allouche, se réjouissant de la perspective d'investigations sur ces questions, a estimé que la commission d'enquête permettrait de mettre en valeur les résultats de l'action actuellement menée par le Gouvernement dans l'éducation nationale.

A l'issue d'un échange de vues auquel ont participé MM. Yves Fréville, Guy Allouche, Pierre Fauchon, rapporteur pour avis, et M. Jacques Larché, président, la commission a estimé que la proposition de résolution soumise à l'examen du Sénat n'était pas contraire aux dispositions de l'article 6 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958.

Police - Extension de la qualification d'officier de police judiciaire (Ppl n°532 et 485) : Examen des amendements

Puis la commission a procédé, sur le rapport de M. Jean-Jacques Hyest, à l'examen des amendements sur les propositions de loi n° 532 (1997-1998), adoptée par l'Assemblée nationale, portant extension de la qualification d'officier de police judiciaire au corps de maîtrise et d'application de la police nationale, et n° 485 (1997-1998), de M. Paul Loridant et plusieurs de ses collègues, pour l'extension de la qualification d'officier de police judiciaire au corps de maîtrise et d'application de la police nationale.

A l'article unique, la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 1 de MM. Paul Loridant, Michel Duffour, Robert Bret et les membres du groupe communiste, républicain et citoyen, tendant à ne permettre aux fonctionnaires du corps de maîtrise et d'application d'accéder à la qualification d'officier de police judiciaire qu'après trois années de services effectifs en qualité de titulaires, c'est-à-dire après quatre années de services.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a souligné qu'il n'y avait aucune raison de prévoir un régime différent pour les gendarmes et pour les fonctionnaires du corps de maîtrise et d'application de la police nationale.

En réponse à M. Jacques Larché, président, M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a indiqué que la formation des futurs officiers de police judiciaire se déroulerait sur deux ans et qu'elle comprendrait 55 jours de formation. Il a ajouté qu'un cycle accéléré était prévu pour les fonctionnaires titulaires d'un DEUG et les ex-enquêteurs.

La commission a ensuite donné un avis défavorable à l'amendement n° 2 de M. Michel Charasse tendant à insérer un article additionnel après l'article unique afin de permettre à certains agents de l'administration des douanes d'effectuer des enquêtes en certaines matières et de recevoir des commissions rogatoires du juge d'instruction.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, et M. Jacques Larché, président, ont souligné que la proposition de loi en discussion devait être rapidement adoptée, afin de faire face au manque d'officiers de police judiciaire dans la police nationale, et qu'un amendement aussi important ne pouvait être adopté dans ce cadre.

Justice - Conseil supérieur de la magistrature (Pjlc n°6) : Examen du rapport en deuxième lecture

La commission a enfin procédé, sur le rapport de M. Charles Jolibois, à l'examen, en deuxième lecture, du projet de loi constitutionnelle n° 6 (1998-1999), adopté avec modifications par l'Assemblée nationale, relatif au Conseil supérieur de la magistrature.

M. Charles Jolibois, rapporteur, a tout d'abord indiqué que l'Assemblée nationale avait accepté, en deuxième lecture, la totalité des modifications introduites à l'initiative de la commission des lois du Sénat, à l'exception de deux dispositions techniques.

Il a précisé que l'Assemblée nationale avait ainsi notamment adopté le maintien, au sein du Conseil supérieur de la magistrature, de deux formations spécialisées, l'une pour le siège et l'autre pour le parquet, la consécration d'une formation plénière dont la compétence serait limitée à émettre des avis à la demande du Président de la République, et les modifications apportées aux modalités de nomination des personnalités extérieures membres de ce Conseil.

M. Charles Jolibois, rapporteur, a souligné que le rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale avait reconnu la qualité du travail accompli par le Sénat et que Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux, n'avait finalement pas formulé d'objection au maintien de deux formations spécialisées au sein du Conseil supérieur de la magistrature.

Le rapporteur a ensuite proposé à la commission d'accepter deux modifications techniques mineures apportées par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, concernant respectivement les modalités de nomination des présidents des juridictions d'outre-mer et les dispositions transitoires.

Abordant enfin le seul point restant en discussion sur le fond, à savoir les modalités de nomination des procureurs généraux, M. Charles Jolibois, rapporteur, a indiqué que trois hypothèses étaient envisageables :

- l'adoption sans modification du texte de l'Assemblée nationale, c'est-à-dire l'exigence d'un avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature pour la nomination des procureurs généraux ;

- le retour au texte adopté par le Sénat en première lecture, c'est-à-dire le maintien du régime actuel de nomination des procureurs généraux en Conseil des ministres sans intervention du Conseil supérieur de la magistrature ;

- ou éventuellement une solution de compromis, qui aurait pu consister à prévoir la nomination des procureurs généraux en Conseil des ministres, après un avis simple du Conseil supérieur de la magistrature.

En conclusion, après avoir souligné que lors de l'examen du projet de loi constitutionnelle en première lecture, la commission avait accepté, sur sa proposition, l'exigence d'un avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature pour la nomination de l'ensemble des magistrats du parquet, le rapporteur a estimé qu'il conviendrait de veiller ultérieurement à l'introduction dans la loi organique de dispositions permettant d'éviter que le garde des sceaux soit démuni des moyens permettant de faire appliquer la politique pénale.

A l'issue de cet exposé, M. Jacques Larché, président, a constaté que l'Assemblée nationale avait fait un pas important en direction du Sénat. Il a notamment évoqué l'acceptation par l'Assemblée nationale de la disposition introduite par le Sénat tendant à n'autoriser la réunion du Conseil supérieur de la magistrature en formation plénière que sur la saisine du Président de la République.

M. Guy Allouche a rappelé que lors de l'examen du projet de loi constitutionnelle en première lecture, la commission avait accepté l'exigence d'un avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature pour la nomination des procureurs généraux et que le Sénat n'avait supprimé cette disposition qu'à la suite du dépôt tardif d'un sous-amendement présenté par M. Charles Ceccaldi Raynaud.

Il a souhaité une adoption sans modification du texte retenu par l'Assemblée nationale en deuxième lecture et il a souligné la nature des inconvénients que pourrait entraîner une procédure d'avis simple pour les nominations des procureurs généraux dans l'hypothèse où l'autorité de nomination passerait outre l'avis émis par le Conseil supérieur de la magistrature.

Il a cependant approuvé le souci du rapporteur de veiller à ce que le garde des sceaux garde la maîtrise de la politique pénale.

Après s'être félicité que l'Assemblée nationale eut accepté le maintien de deux formations spécialisées, M. Jean-Jacques Hyest a fait part de ses inquiétudes quant aux moyens dont disposerait le garde des sceaux pour marquer son autorité sur les magistrats du parquet une fois la réforme mise en oeuvre.

Notant qu'en pratique le pouvoir d'engager les poursuites appartenait aux procureurs de la République, et non aux procureurs généraux, il a estimé que l'acceptation de la nomination des procureurs de la République sur avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature devrait s'accompagner d'une grande vigilance sur le contenu de la loi organique ultérieure, et notamment sur les conditions de mise en oeuvre des sanctions disciplinaires à l'égard des magistrats du parquet.

M. Guy Allouche a cependant fait observer que la loi organique relative au Conseil supérieur de la magistrature ne pourrait être examinée qu'une fois la révision constitutionnelle achevée.

Après avoir rappelé les raisons qui avaient conduit le Sénat à souhaiter le maintien d'un régime particulier de nomination des procureurs généraux lors de l'examen du texte en première lecture, M. Maurice Ulrich s'est déclaré favorable à un vote conforme du texte de l'Assemblée nationale en deuxième lecture.

Il a toutefois souligné que son vote, en deuxième lecture au Sénat, n'engageait pas son vote lors de la réunion du Congrès du Parlement.

Constatant que le projet de révision constitutionnelle ne constituait qu'un élément d'une réforme globale de la justice, il a en effet exprimé le souci de mieux connaître les intentions du Gouvernement sur les moyens d'appliquer la politique pénale, les garanties offertes aux justiciables et la responsabilité des magistrats, avant d'approuver définitivement la réforme constitutionnelle du Conseil supérieur de la magistrature.

Il a par ailleurs estimé que l'interprétation des dispositions constitutionnelles relatives aux incompatibilités concernant les personnalités extérieures membres du Conseil supérieur de la magistrature devrait être précisée par la loi organique.

M. Charles Jolibois, rapporteur, a approuvé les propos tenus par M. Maurice Ulrich, quant à la nécessité d'apprécier la réforme de la justice dans sa globalité.

Il a par ailleurs indiqué que, suivant le texte adopté à l'initiative de la commission, ne pourraient être nommés membres du Conseil supérieur de la magistrature, ni des magistrats administratifs, ni des magistrats financiers.

M. Maurice Ulrich a alors fait valoir l'intérêt de pouvoir recourir aux compétences d'un membre honoraire du Conseil d'Etat ou de la Cour des comptes.

Estimant qu'il convenait pour l'instant d'examiner le seul texte dont le Sénat était saisi, M. Charles de Cuttoli a fait part de ses réserves à l'égard du texte issu des travaux de l'Assemblée nationale en deuxième lecture.

Soulignant que la procédure de nomination des magistrats du parquet constituait le coeur de la réforme, il a considéré que l'acceptation de la nomination de ces magistrats sur l'avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature risquerait d'entraîner une " balkanisation " de la justice et une évolution vers un " gouvernement des juges " que les constituants de 1958 avaient souhaité éviter.

En conclusion, il s'est déclaré favorable au maintien d'une procédure d'avis simple, et non d'avis conforme, pour la nomination des magistrats du parquet.

M. Patrice Gélard a considéré que le texte retenu pour la nomination des personnalités extérieures membres du Conseil supérieur de la magistrature n'excluait pas la possibilité de désigner des magistrats retraités et il a souhaité que le rapport indique que la rédaction retenue excluait seulement la désignation de parlementaires en exercice ou de magistrats des juridictions judiciaire ou administrative en exercice.

Il a par ailleurs souligné que le Gouvernement garderait l'initiative de la proposition pour la nomination des magistrats du parquet et que la nouvelle composition du Conseil supérieur de la magistrature devrait permettre d'éviter les risques de corporatisme.

M. Pierre Fauchon s'est déclaré favorable à l'indépendance des magistrats chargés de juger, mais non à celle des magistrats chargés de poursuivre, tout en indiquant que certaines de leurs compétences, comme le classement sans suite, rapprochaient les procureurs des magistrats du siège.

Tout en reconnaissant que le garde des sceaux garderait, avec l'initiative de la proposition, la clé de la nomination des magistrats du parquet, il a fait part de ses réserves à l'égard du texte adopté par l'Assemblée nationale, compte tenu des risques de dérives corporatistes et des incertitudes pesant sur l'avenir.

Rappelant le rôle particulier joué par les procureurs généraux, il a considéré que le Sénat était parvenu à un point d'équilibre satisfaisant en première lecture.

Il s'est par ailleurs déclaré favorable à la possibilité pour le garde des sceaux de donner des instructions écrites versées au dossier.

Après avoir fait observer qu'on ne pourrait statuer sur la loi organique relative au Conseil supérieur de la magistrature qu'après avoir achevé la révision constitutionnelle, M. Jacques Larché, président, a appelé l'attention de la commission sur les dispositions prévues par le projet de loi relatif à l'action publique déposé à l'Assemblée nationale, et notamment sur la procédure de recours à l'encontre des décisions de classement sans suite envisagée par ce texte.

MM. Pierre Fauchon, Maurice Ulrich et Charles Jolibois, rapporteur, ont de nouveau souligné la nécessité d'apprécier la réforme dans sa globalité.

M. Jacques Larché, président, a estimé que le vote positif du Sénat ne pourrait se traduire au Congrès que dans la mesure où seraient acquises des dispositions essentielles relevant des projets de loi relatifs à l'action publique et à la présomption d'innocence ainsi que d'un projet de loi organique non conditionné par le texte constitutionnel, et relatif à la responsabilité des magistrats.

La commission a approuvé l'adoption sans modification de projet de loi constitutionnelle relatif au Conseil supérieur de la magistrature issu des travaux de l'Assemblée nationale en deuxième lecture.

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