Travaux de la commission des lois
- Présidence de M. Jacques Larché, président.
Projet de loi constitutionnelle modifiant les articles 88-2 et 88-4 de la Constitution : audition de Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux, ministre de la justice, et de M. Pierre Moscovici, ministre délégué chargé des affaires européennes
La commission a procédé à l'audition de Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux, ministre de la justice, et de M. Pierre Moscovici, ministre délégué chargé des affaires européennes, sur le projet de loi constitutionnelle n° 92 (1998-1999) modifiant les articles 88-2 et 88-4 de la Constitution.
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux, ministre de la justice, a tout d'abord rappelé que le Président de la République et le Premier ministre avaient saisi conjointement le Conseil constitutionnel afin qu'il statue sur la conformité du traité d'Amsterdam à la Constitution. Elle a souligné que le Conseil constitutionnel avait estimé que le passage éventuel au vote à la majorité qualifiée au sein du conseil de l'Union et à la procédure de codécision dans les matières liées à la libre circulation des personnes impliquait une révision de la constitution. Elle a indiqué que le Gouvernement et le Président de la République avaient choisi de présenter un projet de loi constitutionnelle limité, visant à tirer les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel.
Le garde des sceaux a alors observé que l'Assemblée nationale avait souhaité améliorer le contrôle du Parlement sur la politique européenne du Gouvernement. Soulignant qu'il était logique que le Parlement veuille donner son point de vue sur les actes de l'Union, elle a rappelé qu'un protocole annexé au traité d'Amsterdam invitait au renforcement du rôle des Parlements nationaux, mais a fait valoir qu'il convenait cependant de respecter les équilibres institutionnels prévus par la Constitution. Elle a indiqué que l'Assemblée nationale avait finalement adopté, avec l'accord du Gouvernement, un amendement prévoyant la soumission aux assemblées de tous les projets et propositions d'actes relevant des trois piliers de l'Union européenne, dès lors qu'ils comportaient des dispositions de nature législative. Elle a ajouté que l'amendement permettrait en outre au Gouvernement de soumettre tout projet, proposition ou documents émanant des institutions de l'Union.
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux, ministre de la justice, a souligné que le Gouvernement était ouvert à un renforcement du droit de regard des assemblées en matière européenne, dès lors qu'il ne concernerait que les propositions comportant des dispositions de nature législative.
Le garde des sceaux a enfin commenté certains amendements déposés à l'Assemblée nationale, mais finalement écartés par les députés. A propos du vote éventuel d'une loi d'habilitation préalablement à la décision de passage à la majorité qualifiée et à la codécision dans les matières liées à la libre circulation des personnes, elle a souligné que la révision constitutionnelle avait précisément pour objet de permettre au Gouvernement, après une période de cinq ans, d'approuver éventuellement au sein du Conseil une décision de passage à la majorité qualifiée et à la codécision. Elle a observé que certains articles du traité de Maastricht, comme l'article K9 concernant le troisième pilier, stipulaient pour leur part une approbation par les Etats, selon leurs procédures constitutionnelles, de décisions visant à modifier les procédures. Elle en a conclu que dans les domaines où une telle approbation n'était pas explicitement prévue, la ratification du traité valait acceptation par un État membre d'un éventuel passage à la majorité qualifiée par simple décision du Conseil de l'Union sans habilitation législative.
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux, ministre de la justice, a alors rappelé que les assemblées pourraient, le moment venu, voter des résolutions sur les propositions d'actes visant à permettre le passage au vote à la majorité qualifiée et à la codécision.
A propos de l'introduction d'un éventuel contrôle de constitutionnalité du droit communautaire dérivé, le garde des sceaux a tout d'abord estimé qu'un tel contrôle serait inopérant, dans la mesure où un constat de contrariété entre une proposition communautaire et la Constitution ne pourrait empêcher l'adoption de la proposition en cause dans les cas où le Conseil de l'Union statue à la majorité qualifiée. Elle a en outre souligné qu'il existait un risque très limité de contrariété entre les actes de l'Union et la Constitution. Elle a précisé que le Conseil constitutionnel vérifiait la conformité à la Constitution des traités et que la Cour de justice des Communautés européennes pouvait être saisie pour statuer sur la conformité au traité des actes de droit communautaire dérivé. Elle a ajouté que, lorsqu'il avait un doute sur la constitutionnalité d'une proposition, le Gouvernement pouvait consulter le Conseil d'Etat. Elle a enfin fait valoir qu'un contrôle de constitutionnalité du droit communautaire dérivé risquerait de conduire à un blocage du fonctionnement de l'Union européenne, surtout si les autres Etats membres mettaient en place un mécanisme similaire.
M. Pierre Moscovici, ministre délégué chargé des affaires européennes, a présenté le contenu du traité d'Amsterdam, en observant tout d'abord que celui-ci avait été signé en octobre 1997 et ratifié par la plupart des Etats membres de l'Union européenne. Il a souligné que l'absence de réforme des institutions européennes constituait une lacune majeure de ce traité, mais que celui-ci comportait néanmoins des avancées intéressantes.
Le ministre a observé que le traité d'Amsterdam constituait un correctif au traité de Maastricht, dans la mesure où il prenait mieux en compte les préoccupations quotidiennes des citoyens. Il a indiqué que le traité contenait en particulier un chapitre sur l'emploi, notamment sur la coordination des politiques nationales dans ce domaine, et qu'il prévoyait l'intégration dans le traité instituant la Communauté européenne du protocole social, qui n'y figurait pas jusqu'à présent en raison du refus du Royaume-Uni de s'y associer. Il a ajouté que le traité contenait également des dispositions permettant de lutter contre l'exclusion, ainsi que des dispositions relatives à la santé, à l'environnement, à la reconnaissance de la spécificité des services publics. Le ministre a en outre souligné le renforcement prévu par le traité des dispositions relatives aux droits de l'homme et aux libertés fondamentales, de la clause de non-discrimination et du principe d'égalité entre hommes et femmes.
M. Pierre Moscovici, ministre délégué chargé des affaires européennes, a ensuite fait valoir que le traité d'Amsterdam constituait un complément utile au traité de Maastricht dans les matières relevant de la justice et des affaires intérieures, d'une part, de la politique étrangère et de sécurité commune, d'autre part. A propos de la justice et des affaires intérieures, il a souligné que les instruments et procédures prévus dans le cadre du troisième pilier ne permettaient pas d'avoir une action efficace, en particulier face à la pression des flux migratoires. Il a souligné que l'Allemagne avait proposé la " communautarisation " des matières liées à la libre circulation des personnes dès l'ouverture de la Conférence intergouvernementale et que la France avait donné son accord à cette " communautarisation " sous réserve que toutes les conditions soient remplies pour que la sécurité soit assurée au sein de cet espace de libre circulation.
Le ministre a alors observé que la révision constitutionnelle visait à ouvrir par anticipation la possibilité, pour le Conseil de l'Union européenne, d'arrêter, à l'unanimité, après une période de cinq ans, que les décisions dans les matières liées à la libre circulation des personnes seraient prises à la majorité qualifiée et selon la procédure de codécision. Il a estimé qu'il ne serait pas conforme au traité d'envisager l'introduction d'une procédure de ratification de cette décision, pas plus que le recours à une procédure d'habilitation. Il a ajouté que si le traité d'Amsterdam avait prévu une procédure de ratification par les Etats des décisions de changement de procédure, il n'aurait marqué aucune évolution par rapport au traité de Maastricht, qui contenait une clause évolutive avec ratification par les Parlements nationaux. Il a souligné qu'en matière d'immigration, il ne pouvait y avoir de solutions que communes et que les Etats tireraient avantage de la " communautarisation ". Le ministre a enfin indiqué que les assemblées pourraient voter des résolutions, éventuellement en séance publique, et qu'il était difficile d'imaginer que le Gouvernement, sur un tel sujet, puisse passer outre à des résolutions qui lui demanderaient de s'opposer au passage à la majorité qualifiée.
Evoquant la politique étrangère et de sécurité commune (PESC), M. Pierre Moscovici, ministre délégué chargé des affaires européennes, a souligné que le traité tendait à doter l'Union de nouveaux moyens qui renforceraient sa capacité d'agir sur la scène internationale. Il a cité l'institution d'un Haut représentant pour la PESC, la création d'un nouvel instrument juridique, la stratégie commune, dont les dispositions d'application pourraient être adoptées à la majorité qualifiée, la mise en place d'une structure d'analyse et de prévision, enfin le renforcement des dispositions relatives à la défense.
A propos des institutions de l'Union, le ministre a regretté l'absence de réforme d'ensemble. Il a souligné la nécessité de reprendre la discussion sur certaines questions, en particulier la réduction du nombre de commissaires, l'extension du vote à la majorité qualifiée, la révision de la pondération des voix au sein du Conseil de l'Union.
M. Pierre Moscovici, ministre délégué chargé des affaires européennes, a fait valoir que le traité d'Amsterdam comportait néanmoins quelques avancées, notamment le renforcement de l'autorité politique du Président de la Commission européenne, grâce à son investiture par le Parlement européen, l'extension de la procédure de codécision, enfin l'adoption d'un protocole sur les Parlements nationaux visant à améliorer leur information et à renforcer le rôle de la COSAC (Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires).
Concluant son propos, le ministre a souligné que le traité d'Amsterdam n'était pas le grand traité fondateur de l'Europe politique et sociale que l'on pouvait souhaiter, mais qu'il réalisait des avancées et que le Gouvernement proposerait sa ratification avec lucidité mais sans états d'âme.
M. Pierre Fauchon, rapporteur, a tout d'abord souligné que la commission n'était appelée à intervenir que sur les dispositions du traité d'Amsterdam déclarées contraires à la Constitution et qu'il reviendrait à la commission des affaires étrangères d'examiner le traité dans son ensemble. Il s'est interrogé sur l'emploi de l'expression " peuvent être consentis des transferts de compétences " dans le projet de loi constitutionnelle, rappelant que la loi constitutionnelle préalable à la ratification du traité de Maastricht prévoyait : " la France consent aux transferts de compétences ".
Le rapporteur a souligné que le souhait du Parlement d'être associé aux décisions de passage à la majorité qualifiée et à la codécision ne remettait pas en cause les équilibres institutionnels. Il a observé que la révision constitutionnelle aurait pour effet, non seulement de rendre conforme à la Constitution le passage à la majorité qualifiée et à la codécision, mais encore de déposséder le Parlement de compétences appelées désormais à être exercées par le Gouvernement au sein du Conseil de l'Union européenne. Il a fait valoir que les approfondissements successifs de la construction européenne s'accompagnaient d'un transfert de certaines matières du Parlement au Gouvernement et que les résolutions prévues par l'article 88-4 de la Constitution n'apportaient qu'une réponse partielle à cette évolution.
A propos de l'article 88-4, M. Pierre Fauchon, rapporteur, a souhaité savoir pour quelles raisons le projet de loi constitutionnelle ne prévoyait pas la soumission, aux assemblées, des documents de consultation de la Commission européenne, alors que celle-ci était prévue par un protocole annexé au traité d'Amsterdam. Il a jugé curieux que le projet de loi constitutionnelle amendé par l'Assemblée nationale ouvre en outre au Gouvernement une faculté de soumettre certains documents. Il a estimé que cette précision était en tout état de cause inutile et a souligné que lorsqu'il votait des résolutions, le Parlement n'agissait pas en tant que législateur et qu'il n'y avait donc guère de raison de limiter la soumission des propositions d'actes à celles comportant des dispositions de nature législative. Il a rappelé que le Parlement disposait d'un pouvoir général de contrôle de l'action du Gouvernement.
M. Patrice Gélard a tout d'abord évoqué l'éventualité d'une loi d'habilitation avant la décision de passage à la majorité qualifiée et à la codécision, en soulignant que le traité ne contenait aucune disposition sur la manière dont chaque État le mettrait en oeuvre et que la France demeurait libre de prévoir des modalités particulières en vue de cette décision.
Il a ensuite rappelé que les traités de droit international classique n'impliquaient pas de transferts de compétences et qu'il était donc normal qu'ils relèvent du pouvoir exécutif, sous réserve d'autorisation de la ratification ou de l'approbation de certains traités ou accords par le Parlement. Il a souligné que le processus communautaire européen était très différent et que, dans ce cadre, l'idée d'une autorisation législative donnée au Gouvernement préalablement à certaines décisions importantes était justifiée. Il a fait valoir que le Parlement incarnait la souveraineté nationale et ne pouvait se dépouiller totalement de ses prérogatives.
Estimant qu'il n'était pas possible d'envisager un passage subreptice au vote à la majorité qualifiée et à la procédure de codécision, il a souligné que si l'on ne prévoyait aucune disposition spécifique, l'Assemblée nationale, en cas de désaccord avec la décision du Gouvernement, ne disposerait que de l'instrument disproportionné de la motion de censure.
A propos de l'introduction éventuelle d'un contrôle de constitutionnalité du droit communautaire dérivé, M. Patrice Gélard a reconnu que les risques de contrariété étaient limités, mais qu'il convenait de les prévoir. Il a indiqué que si le Conseil constitutionnel constatait qu'une proposition n'était pas conforme à la Constitution, celle-ci pourrait être modifiée avant que l'acte de l'Union européenne concerné n'entre en vigueur sur notre territoire.
Répondant aux orateurs, Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux, ministre de la justice, a tout d'abord indiqué que l'expression " peuvent être consentis les transferts de compétences " utilisée dans le projet de loi constitutionnelle avait pour objet de marquer que les transferts n'auraient lieu que dans cinq ans et qu'il y avait une possibilité de les refuser. Elle a souligné que le transfert de certaines compétences à la Communauté ne dépouillait pas le Parlement de ses prérogatives, dans la mesure où, lorsque le Conseil de l'Union statuait sur des matières relevant du domaine de la loi, les décisions donnaient lieu à une transposition par voie législative.
Le garde des sceaux a rappelé que le Gouvernement transmettait aux assemblées, à titre d'information, tous les documents de l'Union dans le cadre de la loi de 1990, dite loi Josselin. Elle a estimé que la possibilité éventuelle pour le Parlement de se saisir lui-même, dans le cadre de l'article 88-4, de documents ne comportant pas de dispositions législatives pourrait aboutir, par exemple, à ce que les assemblées veuillent donner un mandat impératif au Gouvernement sur la négociation des prix agricoles. Elle a souhaité que le Gouvernement garde la possibilité de décider de la soumission des documents et a estimé qu'une bonne intelligence avec les assemblées était préférable, sans qu'il soit indispensable de l'inscrire dans la Constitution.
Répondant à M. Patrice Gélard, le garde des sceaux a indiqué que le traité distinguait clairement les cas dans lesquels la décision de passage à la majorité qualifiée et à la codécision ne nécessitait aucune autre intervention parlementaire que la ratification du traité et ceux dans lesquels cette décision impliquait une approbation par les Etats selon leurs procédures constitutionnelles respectives. Elle a estimé que ces procédures avaient été voulues par les rédacteurs du traité. Elle a ajouté qu'en tout état de cause, les parlementaires défavorables aux dispositions du traité demeuraient libres de voter contre le projet de loi autorisant la ratification.
A propos de la veille constitutionnelle, Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux, ministre de la justice, a observé qu'il serait difficile de prévoir les modalités d'un tel système dans l'avenir et qu'il existait un risque de blocage du processus décisionnel de l'Union européenne.
M. Pierre Moscovici, ministre délégué chargé des affaires européennes, a alors précisé que l'implication du Parlement dans les matières liées à la libre circulation des personnes continuerait à être forte. Il a souligné que les assemblées pourraient adopter des résolutions sur les propositions en discussion et qu'elles seraient appelées à transposer les directives adoptées par le Conseil de l'Union et le Parlement européen.
A propos de la soumission éventuelle aux assemblées des documents de consultation de la Commission européenne, le ministre a indiqué que le protocole annexé au traité d'Amsterdam ne précisait pas les conditions dans lesquelles ces documents étaient transmis. Il a alors rappelé que le Gouvernement les transmettait aux délégations pour l'Union européenne dans le cadre de la loi de 1990.
Evoquant l'éventualité du vote d'une loi d'habilitation avant la décision de passage à la majorité qualifiée et à la codécision, M. Pierre Moscovici, ministre délégué chargé des affaires européennes, a observé qu'il convenait de prendre garde à la perception par nos partenaires de l'insertion d'une telle clause dans la Constitution française. Il a souligné qu'aucun des Etats membres de l'Union n'avait prévu une telle procédure et a indiqué que le Parlement néerlandais avait décidé au contraire de renforcer ses propres prérogatives jusqu'à ce que la décision de passage à la majorité qualifiée et à la codécision avec le Parlement européen soit prise.
Répondant à une question de M. Pierre Fauchon, rapporteur, M. Pierre Moscovici, ministre délégué chargé des affaires européennes, a déclaré que le projet de loi autorisant la ratification du traité d'Amsterdam comporterait un article 2, s'ajoutant à l'article premier autorisant la ratification.
Mercredi 9 décembre 1998
- Présidence de M. Jacques Larché, président.
Projet de loi constitutionnelle modifiant les articles 88-2 et 88-4 de la Constitution - Examen du rapport
La commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport de M. Pierre Fauchon sur le projet de loi constitutionnelle n° 92 (1998-1999) modifiant les articles 88-2 et 88-4 de la Constitution.
M. Pierre Fauchon, rapporteur, a tout d'abord souligné que la commission n'était invitée à se prononcer que sur la partie du traité d'Amsterdam impliquant une révision constitutionnelle aux termes de la décision du Conseil constitutionnel sur ce traité. Il a souligné que le traité instituant la Communauté européenne comportait, dans sa rédaction issue du traité d'Amsterdam, un nouveau titre III.A, intitulé " Visas, asile, immigration et autres politiques liées à la libre circulation des personnes ". Il a observé qu'il s'agissait, en pratique, de " communautariser " l'ensemble des questions liées au franchissement des frontières qui, jusqu'à présent relevait en grande partie du troisième pilier de l'Union.
Le rapporteur a indiqué que dans les matières liées à la libre circulation des personnes, les décisions seraient, pour l'essentiel, prises à l'unanimité au sein du Conseil de l'Union pendant une période de cinq ans et il a ajouté qu'au terme de cette période, le Conseil de l'Union pourrait décider, à l'unanimité, de passer au vote à la majorité qualifiée et à la procédure de codécision avec le Parlement européen. Il a souligné que ce changement de mode de décision avait été déclaré contraire à la Constitution par le Conseil Constitutionnel, dans la mesure où il existait un risque d'atteinte aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale.
M. Pierre Fauchon, rapporteur, a alors précisé que le Sénat était invité à se prononcer sur le bien-fondé des transferts de compétences impliquant une révision de la Constitution. Observant que la réalisation du marché unique impliquait la disparition des frontières intérieures européennes, il a estimé que la " communautarisation " de certaines questions, comme la politique des visas et la politique de l'immigration, devenait absolument nécessaire dans un tel contexte. Il a fait valoir que l'absence de frontières intérieures impliquait que tous les Etats membres puissent avoir un droit de regard sur la gestion des frontières communautaires et a ajouté que le vote à la majorité qualifiée pourrait permettre de surmonter l'inertie d'Etats peu pressés d'agir dans certains domaines. Il a jugé souhaitables les transferts de compétences que le projet de loi constitutionnelle tendait à permettre et a estimé que la France en tirerait avantage.
Abordant le contenu du projet de loi constitutionnelle, le rapporteur a indiqué que, dans sa rédaction actuelle, l'article 88-2 de la Constitution permettait des transferts de compétences en ce qui concerne l'Union économique et monétaire, ainsi que le franchissement des frontières extérieures. Il a indiqué que le projet de loi constitutionnelle tendait à permettre de manière plus générale des transferts de compétences en ce qui concerne la libre circulation des personnes et les domaines qui lui sont liés. Il a ajouté que la rédaction proposée prévoyait que " peuvent être consentis les transferts de compétences " et a rappelé que Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux, avait souligné devant la commission que cette expression visait à prendre en compte le fait que les décisions essentielles ne seraient prises, le cas échéant, qu'après une période de cinq ans.
M. Pierre Fauchon, rapporteur, a alors indiqué que l'Assemblée nationale avait ajouté au projet de loi un article modifiant l'article 88-4 de la Constitution. Rappelant que cet article, qui offre aux assemblées la possibilité d'adopter des résolutions sur les propositions d'actes communautaires, avait marqué une avancée de l'implication du Parlement dans la construction européenne, il a observé que la rédaction adoptée en 1992 s'était révélée trop restrictive à l'usage. Il a fait valoir que le Gouvernement, après avis du Conseil d'Etat, avait en particulier refusé de soumettre aux assemblées les propositions relevant des deuxième et troisième piliers de l'Union européenne. Il a ajouté que le texte en vigueur ne prévoyait que la soumission des propositions comportant des dispositions de nature législative et que cette limitation ne paraissait guère justifiée, l'article 88-4 faisant partie de la fonction de contrôle du Parlement et non de sa fonction législative.
Le rapporteur a alors précisé que l'amendement adopté par l'Assemblée nationale avec l'accord du Gouvernement prévoyait la soumission de toutes les propositions d'actes de l'Union européenne, y compris celles entrant dans le champ des deuxième et troisième piliers dès lors qu'elles comportaient des dispositions de nature législative. Il a observé que la nouvelle rédaction donnait en outre au Gouvernement une faculté de soumettre tout autre projet ou proposition ainsi que tout document émanant d'une institution de l'Union européenne.
M. Pierre Fauchon, rapporteur, a indiqué qu'il aurait souhaité que les documents de consultation de la Commission européenne figurent parmi les textes obligatoirement soumis aux assemblées. Il a toutefois remarqué qu'il ne paraissait pas nécessaire d'inscrire une disposition en ce sens dans la Constitution, un protocole annexé au traité d'Amsterdam stipulant explicitement la transmission aux Parlements nationaux de ces documents.
Le rapporteur a alors souhaité évoquer l'hypothèse d'une éventuelle habilitation parlementaire préalablement à la décision de passer au vote à la majorité qualifiée et à la procédure de codécision. Observant que le fait de rendre conforme à la Constitution le passage à la majorité qualifiée et à la codécision n'impliquait pas nécessairement le fait d'accepter que certaines matières sortent de la compétence du Parlement pour entrer dans celle du Gouvernement, il a estimé que l'idée d'une habilitation avant le passage à la majorité qualifiée n'était pas dénuée d'intérêt. Il a toutefois fait valoir qu'une telle réponse n'apparaissait pas conforme au traité d'Amsterdam. Soulignant que ce traité stipulait explicitement dans son article K.14 une approbation par les Etats membres selon leurs règles constitutionnelles d'une éventuelle décision de passer à la majorité qualifiée dans le domaine de la coopération pénale, il a estimé que lorsqu'une telle approbation n'était pas prévue, il fallait en inférer que les rédacteurs du traité avaient souhaité l'exclure. Il en a conclu que l'insertion dans la Constitution d'une clause prévoyant une loi d'habilitation équivaudrait en quelque sorte à amender le traité d'Amsterdam. Il a ajouté qu'une telle décision ne serait pas comprise par les partenaires de la France.
Le rapporteur a alors proposé d'adopter sans modification le projet de loi constitutionnelle.
M. Patrice Gélard a souligné que l'approbation du traité d'Amsterdam n'était pas en cause mais qu'il devenait essentiel de s'interroger sur les conséquences de la construction européenne sur la Constitution et sur les prérogatives du Parlement. Il a indiqué que la construction européenne était traitée par des règles totalement inadaptées, à savoir celles du droit international classique qui concernaient des traités n'entraînant pas de transferts de souveraineté ou de compétences. Il a estimé légitime que le Parlement souhaite prendre position avant des décisions aussi importantes que celles tendant à passer au vote à la majorité qualifiée dans des matières telles que l'immigration et a rappelé que d'autres Etats membres de l'Union disposaient d'instruments très contraignants. Il a en particulier souligné que les résolutions en Allemagne liaient plus le Gouvernement qu'en France et a ajouté que plusieurs Parlements pourraient adopter des positions contraignantes pour leurs gouvernements sans qu'il ait été nécessaire de l'inscrire dans les Constitutions des Etats concernés.
M. Patrice Gélard a regretté que, lors de la révision constitutionnelle préalable à la ratification du traité de Maastricht, il n'ait pas été envisagé d'introduire des règles nouvelles dans la Constitution pour tenir compte des spécificités de la construction européenne. Il a estimé qu'une réflexion plus approfondie aurait peut être pu permettre d'éviter une cascade de révisions constitutionnelles.
M. Patrice Gélard a alors fait valoir que le vote d'une loi préalablement à la décision de passage à la majorité qualifiée et à la codécision n'était pas contraire au traité d'Amsterdam, celui-ci n'ayant pas vocation à réglementer le fonctionnement des institutions. Rappelant que le constituant était souverain, il a estimé que le vote d'une loi d'habilitation ne porterait guère atteinte aux prérogatives gouvernementales et a évoqué l'éventualité d'un article de la Constitution à caractère général permettant d'éviter les révisions en cascade mais associant le Parlement dès lors que des délégations seraient nécessaires. Il a exprimé la crainte que l'Europe ne devienne impopulaire faute pour le Parlement d'intervenir dans une fonction d'aiguillon et de contrôle pour ne pas éloigner la construction européenne des aspirations des Français.
Concluant son propos, M. Patrice Gélard a indiqué que son groupe ne pourrait participer à l'adoption de ce texte si les préoccupations qu'il exprimait en ce qui concerne le rôle du Parlement n'étaient pas prises en considération. Il a indiqué que son groupe déposerait trois amendements tendant respectivement à améliorer l'article 88-4 de la Constitution, à associer le Parlement à la décision de passage à la majorité qualifiée, enfin, à mettre en place un contrôle de constitutionnalité des propositions d'actes communautaires.
M. Jean-Jacques Hyest a observé qu'une clause générale permettant des transferts de compétence ultérieurs aurait eu des avantages, mais qu'elle aurait été sans doute mal reçue. A propos d'une éventuelle loi d'habilitation avant le passage à la majorité qualifiée, il s'est interrogé sur les conséquences d'un refus, par le Parlement, d'accepter une décision unanimement souhaitée par les Etats membres de l'Union et a fait valoir qu'il existait d'autres moyens pour le Parlement de prendre position dans ce domaine.
Observant qu'il était peut être souhaitable d'étendre les prérogatives du Parlement, et notamment du Sénat, M. Jean-Jacques Hyest a remarqué que cela ne concernait pas que la construction européenne et qu'il fallait peut-être envisager une réforme plus générale. Il a enfin rappelé que l'Assemblée nationale avait adopté à une très forte majorité le projet de loi constitutionnelle et que le Sénat émettrait un signal négatif en adoptant un amendement tel que celui visant à prévoir le vote d'une loi d'habilitation avant le passage à la majorité qualifiée.
M. Robert Bret a souligné que la construction européenne souffrait d'un déficit démocratique et qu'il était procédé à des " grignotages " successifs des compétences de l'Etat. Il a exprimé la crainte d'une dissolution à terme de l'Etat souverain et de la disparition de ses compétences régaliennes au profit d'un État supra-national.
M. Maurice Ulrich a fait valoir que les propositions de son groupe ne remettraient pas en cause le traité d'Amsterdam, mais concerneraient la place du Parlement français dans la construction européenne. Il a estimé nécessaire que le Parlement soit associé aux décisions de passage au vote à la majorité qualifiée et s'est prononcé pour un renforcement de l'article 88-4 de la Constitution permettant aux assemblées de prendre position sur les textes européens. Il a estimé préférable de prendre des garanties sans attendre un débat plus vaste.
M. Jacques Larché, président, a alors rappelé le caractère quelque peu paradoxal de l'article 54 de la Constitution, qui prenait acte de la capacité du Gouvernement de négocier des engagements internationaux contraires à la Constitution puisque le Conseil constitutionnel n'était saisi qu'au stade de l'autorisation de ratification. Il a estimé que le risque de multiplication des révisions constitutionnelles n'avait rien de théorique.
M. Pierre Fauchon, rapporteur, a tout d'abord souligné qu'au moment où serait envisagée la décision de passer à la majorité qualifiée dans les matières liées à la libre circulation, les assemblées pourraient adopter des résolutions. Il a ajouté que de manière générale, le problème qui se posait était celui de la démocratisation de la construction européenne. Il a observé qu'à cet égard, l'extension des prérogatives du Parlement européen constituait un progrès, et a estimé qu'il conviendrait de réfléchir à l'éventualité d'une deuxième chambre représentant les Parlements des Etats membres de l'Union.
La commission a alors adopté sans modification le projet de loi constitutionnelle.
Mode d'élection des conseils régionaux et des conseillers de l'Assemblée de Corse et fonctionnement des conseils régionaux - Examen des amendements
Puis la commission a examiné, sur le rapport de M. Paul Girod, les amendements au projet de loi n° 81 (1998-1999), adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, relatif au mode d'élection des conseillers régionaux et des conseillers de l'Assemblée de Corse et au fonctionnement des conseils régionaux.
M. Paul Girod, rapporteur, a exposé que l'Assemblée nationale avait sensiblement abaissé les seuils pour l'admission à la répartition des sièges, pour le maintien d'une liste au deuxième tour et pour la fusion d'une liste, ce qui changeait de manière significative la nature du texte, en facilitant l'émergence, non pas de majorités stables, mais de la majorité souhaitée par les auteurs du texte.
Il a rappelé que la position prise par la commission tenait compte du fait que, si l'Assemblée nationale était saisie en lecture définitive par le Gouvernement, elle ne pourrait que reprendre le texte voté par elle en nouvelle lecture, modifié le cas échéant par des amendements votés par le Sénat et que la commission avait adopté un dispositif renforçant en particulier les seuils.
M. Paul Girod, rapporteur, a indiqué que M. Jean-Pierre Raffarin avait déposé trois sous-amendements et un amendement tendant à remplacer la référence aux suffrages exprimés par celle aux électeurs inscrits, pour l'appréciation de ces seuils.
Il a considéré que si ces amendements allaient dans le sens des préoccupations de la commission, leur adoption ne serait pas opportune, à ce stade de la procédure.
M. Paul Girod, rapporteur, a exprimé en conséquence un avis défavorable à ces amendements, sur lesquels, en revanche, M. Jean-François Humbert a émis une opinion positive.
A l'article 3 (mode de scrutin pour l'élection des conseillers régionaux), la commission a donné un avis défavorable au sous-amendement n° 36 à l'amendement n° 11 de la commission tendant à fixer à 5 % des inscrits le seuil d'admission à la répartition des sièges.
A l'article 4 (conditions de recevabilité des déclarations de candidature), elle a donné un avis défavorable au sous-amendement n° 37 à l'amendement n° 18 de la commission ainsi qu'à l'amendement n° 39, tendant à établir à 10 % des inscrits dans la région et à 5 % des inscrits dans chaque département le seuil permettant à une liste de se maintenir au deuxième tour.
La commission a enfin donné un avis défavorable au sous-amendement n° 38 de M. Jean-Pierre Raffarin à l'amendement n° 19 de la commission, tendant à porter à 5 % des inscrits le minimum de suffrages qu'une liste devrait obtenir pour fusionner avec une autre liste au deuxième tour.
Jeudi 10 décembre 1998
- Présidence de M. Jacques Larché, président.
Sécurité civile - Transports - Infractions commises sur les agents des compagnies de transport collectif de voyageurs en contact avec le public - Examen des amendements
La commission a tout d'abord procédé, sur le rapport de M. Christian Bonnet, à l'examen des amendements à la proposition de loi n° 24 (1998-1999) de M. Christian Bonnet et des membres du groupe des républicains et indépendants, tendant à sanctionner de peines aggravées les infractions commises sur les agents des compagnies de transport collectif de voyageurs en contact avec le public.
La commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 1 rectifié de M. Simon Sutour, Mme Dinah Derycke et les membres du groupe socialiste et apparentés, tendant à punir de peines aggravées les outrages dont sont victimes les agents des exploitants de réseaux de transport public de voyageurs.
Sécurité civile - Développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers
La commission a ensuite examiné, sur le rapport de M. René-George Laurin, les amendements à la proposition de loi n° 19 (1998-1999) de M. Claude Estier et des membres du groupe socialiste et apparentés, portant modification de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 relative au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers.
Sur l'article premier (conditions d'attribution de l'allocation de vétérance), M. René-Georges Laurin, rapporteur, a indiqué que l'amendement n° 10 présenté par M. Joseph Ostermann et plusieurs de ses collègues, tendant à retenir dans le calcul de l'allocation de vétérance les années de service au-delà de la vingtième, relevait plutôt du domaine réglementaire.
M. Daniel Hoeffel a fait valoir que cet amendement, comme les autres amendements présentées par les mêmes auteurs, tendait à prendre en considération les lourdes charges pour les collectivités territoriales de l'est de la France, résultant d'un nombre important de sapeurs-pompiers volontaires mais qu'il comprenait néanmoins la position du rapporteur.
La commission a émis un avis défavorable à l'amendement.
Sur l'article 3 (financement de l'allocation de vétérance), la commission a émis un avis défavorable à l'amendement n° 11 présenté par M. Joseph Ostermann et plusieurs de ses collègues, tendant à maintenir la contribution des sapeurs-pompiers volontaires au financement de la part variable de l'allocation de vétérance.
Elle a ensuite émis un avis défavorable à l'amendement n° 9 présenté par MM. Robert Bret et Michel Duffour tendant à compenser les charges supplémentaires pour les collectivités territoriales, résultant de la proposition de loi, par une augmentation de la dotation globale de fonctionnement.
Sur l'article 4 (aménagement d'une disposition transitoire), la commission a émis un avis favorable à l'amendement n° 7 rectifié, présenté par M. Jean-Patrick Courtois tendant à donner aux collectivités la possibilité de pérenniser les avantages acquis au titre d'anciens régimes locaux d'allocation de vétérance pour les personnes qui en bénéficiaient à la date du 1er janvier 1998.
La commission a émis un avis défavorable à l'amendement n° 12 présenté par M. Joseph Ostermann et plusieurs de ses collègues, tendant à insérer un article additionnel après l'article 4 afin de permettre aux services départementaux d'incendie et de secours des départements comptant au moins 5.000 sapeurs-pompiers volontaires, d'abaisser le montant des vacations horaires jusqu'à 50 % de celui fixé par décret.
La commission a également donné un avis défavorable aux amendements n° 1, présenté par MM. Jacques Bimbenet et André Vallet et n° 4 présenté par M. Pierre Mauroy et plusieurs de ses collègues, tendant à insérer un article additionnel après l'article 4 pour organiser la délégation de compétences, le remplacement temporaire et le renouvellement en cas de vacance du siège du président du conseil d'administration d'un service départemental d'incendie et de secours.
M. René-Georges Laurin, rapporteur, a considéré que les amendements n°s 2 et 5, présentés par les mêmes auteurs, tendant à insérer un article additionnel après l'article 4 pour instituer une indemnité de fonction pour le président et le vice-président d'un service départemental d'incendie et de secours, devraient s'intégrer dans une réforme plus générale du statut de tous les élus.
M. Christian Bonnet a fait observer que le président d'un service d'incendie et de secours percevait déjà une indemnité s'il était président du conseil général et M. Jean-Jacques Hyest a remarqué que la question ne se serait pas posée si le président du conseil général était resté de plein droit, comme il l'avait proposé, président du service départemental d'incendie et de secours.
La commission a émis un avis défavorable à ces amendements.
La commission a ensuite émis un avis défavorable aux amendements n°s 3 et 6 des mêmes auteurs, tendant à insérer un article additionnel après l'article 4, concernant la délégation de signature du président du service départemental d'incendie et de secours et n° 8 de MM. Jean-Claude Peyronnet et Simon Sutour, tendant à accorder des indemnités de fonction aux président et vice-président des établissements publics locaux.
Sur l'amendement n° 13, présenté par M. Joseph Ostermann et plusieurs de ses collègues, tendant à insérer un article additionnel après l'article 4 afin de charger le fonds de garantie pour les victimes d'accidents de la route, dont l'auteur est inconnu ou non assuré, d'indemniser les collectivités territoriales pour les dépenses qu'elles engagent lors des interventions des sapeurs-pompiers pour secourir les victimes d'accidents de la circulation, M. René-Georges Laurin, rapporteur, a estimé que la recherche de ressources complémentaires pour le financement de la sécurité civile devait être entreprise, mais qu'elle nécessitait une réflexion approfondie.
M. Jean-Jacques Hyest, approuvant le rapporteur, a observé que le financement des interventions de secours n'entrait pas dans les attributions de ce fonds de garantie.
La commission a émis un avis défavorable à cet amendement.