Table des matières
- Présidence de M. René Garrec, président.
Nomination d'un rapporteur
La commission a tout d'abord nommé M. Patrice Gélard rapporteur de la proposition de loi n° 90 (2002-2003), adoptée par l'Assemblée nationale, visant à aggraver les peines punissant les infractions à caractère raciste, antisémite ou xénophobe.
Justice - Union européenne - Mandat d'arrêt européen - Examen du rapport
La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport de M. Pierre Fauchon sur le projet de loi constitutionnelle n° 102 (2002-2003), adopté par l'Assemblée nationale, relatif au mandat d'arrêt européen.
M. Pierre Fauchon, rapporteur, a tout d'abord rappelé que la construction d'un espace judiciaire européen, engagée avec la signature du traité de Maastricht, s'était accélérée après la signature du traité d'Amsterdam. Il a indiqué que le Conseil européen, réuni à Tampere en 1999, avait fait du principe de la reconnaissance mutuelle des décisions de justice la pierre angulaire de la coopération judiciaire européenne. Il a noté que les attentats du 11 septembre 2001 avaient conduit à une prise de conscience de la nécessité d'accélérer la réalisation d'un espace de liberté, de sécurité et de justice en Europe afin de lutter efficacement contre la criminalité transfrontalière. Il a fait valoir que la décision-cadre relative au mandat d'arrêt européen avait été négociée en quelques mois après les attentats de septembre 2001.
Le rapporteur a rappelé que le Sénat -à travers sa délégation pour l'Union européenne et sa commission des lois- suivait depuis l'origine les progrès de la construction de l'espace judiciaire européen, formulant avec constance des propositions ambitieuses et constructives afin de mieux lutter contre la grande criminalité. Il a ainsi rappelé que le Sénat avait adopté des résolutions recommandant la création d'un parquet européen et l'unification des droits pénaux et des procédures pénales pour certaines catégories d'infractions.
Rappelant qu'une réforme des traités européens était en cours de préparation au sein d'une convention européenne, composée de représentants des Etats membres, des parlements nationaux, de la Commission européenne et du Parlement européen, il a souhaité qu'elle soit l'occasion de réformes ambitieuses en matière de justice et d'affaires intérieures. Il a indiqué que la France et l'Allemagne avaient présenté conjointement des propositions tendant notamment à la création d'un parquet européen et à l'harmonisation d'un grand nombre d'infractions pénales. Il s'est cependant déclaré inquiet de l'évolution des travaux de la convention européenne sur les questions de justice, indiquant qu'un groupe de travail de cette convention avait élaboré un rapport, qui ne contenait guère de propositions novatrices.
Evoquant la décision-cadre relative au mandat d'arrêt européen, le rapporteur a souligné qu'elle constituerait un progrès substantiel par rapport aux procédures traditionnelles d'extradition, compte tenu de son caractère exclusivement judiciaire. Il a néanmoins regretté que la décision-cadre prévoie de nombreuses possibilités de refuser l'exécution du mandat d'arrêt. Il a indiqué que le Sénat aurait l'occasion d'examiner de manière plus approfondie les dispositions de la décision-cadre à l'occasion de l'examen du projet de loi de transposition qui devra nécessairement être élaboré.
M. Pierre Fauchon, rapporteur, a alors indiqué que le Gouvernement avait cru devoir saisir le Conseil d'Etat d'une demande d'avis sur la conformité à la Constitution de la décision-cadre et que la Haute juridiction avait estimé que la transposition de ce texte impliquait au préalable une révision constitutionnelle.
Le rapporteur a rappelé que le Conseil d'Etat était toujours saisi, dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution, des projets et propositions d'actes des Communautés européennes et de l'Union européenne afin de déterminer s'ils comportent des dispositions de nature législative impliquant leur soumission à l'Assemblée nationale et au Sénat. Il a souligné qu'il arrivait au Conseil d'Etat, dans ce cadre, de formuler des observations sur les difficultés constitutionnelles posées par un texte, mais qu'il n'en avait formulé aucune à propos de la proposition de décision-cadre. Il a regretté que la contrariété à la Constitution n'ait donc été relevée qu'après l'adoption définitive de la décision-cadre.
Le rapporteur a observé que le Conseil d'Etat avait estimé que la décision-cadre respectait le principe selon lequel l'extradition peut être refusée lorsque la poursuite est justifiée par des motifs politiques mais pas le principe selon lequel l'extradition peut être refusée lorsque la poursuite concerne une infraction à caractère politique. Il a fait valoir que les évolutions jurisprudentielles tendant à assimiler les poursuites dans un but politique et les infractions à caractère politique auraient probablement pu conduire le Conseil d'Etat à porter une appréciation différente, mais que le Gouvernement, ne pouvant prendre le risque d'une censure de la loi de transposition de la décision-cadre par le Conseil constitutionnel, avait déposé un projet de loi constitutionnelle pour compléter l'article 88-2 de la Constitution.
M. Pierre Fauchon, rapporteur, a alors souligné que le constituant était placé dans une situation inédite, aucune contrariété entre un acte de droit communautaire dérivé et la Constitution n'ayant jusqu'alors été relevée. Il a estimé que l'évolution de la construction européenne, qui ne concerne plus seulement les questions économiques mais également des questions mettant en jeu les libertés, en particulier la procédure pénale, risquait de conduire à une multiplication des cas de contrariété entre des normes européennes et des principes à valeur constitutionnelle.
Le rapporteur a rappelé que certains pays avaient prévu des clauses empêchant tout contrôle de constitutionnalité des actes pris sur le fondement de traités régulièrement ratifiés, la Cour de justice des Communautés européennes étant en tout état de cause compétente pour vérifier la conformité des actes communautaires aux traités. Il a toutefois observé que, compte tenu des conditions d'élaboration du droit communautaire, il paraissait difficile d'affirmer que tous les actes communautaires étaient nécessairement conformes à la Constitution pour la seule raison qu'ils étaient conformes au traité sur l'Union européenne.
M. Pierre Fauchon, rapporteur, a rappelé que des propositions tendant à permettre de saisir le Conseil constitutionnel des projets et propositions d'actes des Communautés européennes et de l'Union européenne avaient été formulées au cours des dernières années, notamment au Sénat, mais qu'elles n'avaient jamais abouti. Il a indiqué qu'une telle évolution modifierait considérablement le rôle du Conseil constitutionnel, celui-ci n'étant jamais saisi de normes en cours d'élaboration. Il a alors estimé que le Conseil d'Etat devrait plus systématiquement examiner les difficultés constitutionnelles posées par les projets et propositions d'actes des communautés européennes et de l'Union européenne lorsqu'il est saisi de ces documents dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution. Il a jugé souhaitable que le Gouvernement et le Parlement soient informés des problèmes constitutionnels posés par un texte avant son adoption définitive.
Le rapporteur a estimé que le projet de loi constitutionnelle soumis au Sénat était trop circonscrit pour permettre une réflexion approfondie sur les rapports entre droit communautaire et droit constitutionnel, mais qu'une telle réflexion devrait être conduite à l'occasion de la révision constitutionnelle qui devrait accompagner la réforme des traités en cours de préparation.
M. Pierre Fauchon, rapporteur, a indiqué que le projet de loi constitutionnelle adopté par l'Assemblée nationale prévoyait que : « La loi fixe les règles relatives au mandat d'arrêt européen en application des actes pris sur le fondement du Traité sur l'Union européenne ». Il a précisé que le projet de loi initial faisait référence aux « décisions-cadres prises par le Conseil de l'Union européenne », mais que l'Assemblée nationale avait supprimé la référence à cette notion pour tenir compte de la disparition vraisemblable de cet instrument juridique dans les prochaines années.
Le rapporteur a proposé d'adopter sans modification le projet de loi constitutionnelle.
M. Robert Badinter a observé que le champ de la révision constitutionnelle était très limité. Il a estimé que la construction de l'espace judiciaire européen risquait de conduire à une multiplication des situations de contrariété entre les actes de l'Union européenne et les principes constitutionnels. Il a estimé qu'à l'occasion de la ratification de la future constitution européenne, l'article 88-2 de la Constitution française devrait être intégralement réécrit afin d'éviter à l'avenir de multiples révisions constitutionnelles. Il a observé que les travaux de la convention européenne en matière de justice et d'affaires intérieures ne permettaient pas pour l'instant d'espérer des progrès substantiels dans la construction de l'espace judiciaire européen.
M. Patrice Gélard, déplorant la multiplication des révisions constitutionnelles, a estimé qu'il serait souhaitable d'insérer dans la Constitution une disposition générale permettant d'éviter des modifications de la Constitution à chaque nouvelle étape de la construction européenne.
A propos du projet de loi constitutionnelle soumis au Sénat, il s'est demandé si une loi organique modifiant l'article 34 de la Constitution n'aurait pas permis de parvenir au même résultat. Il a enfin rappelé que les constitutions de certains des pays candidats à l'entrée dans l'Union européenne prévoyaient une supériorité des traités sur la norme constitutionnelle.
M. José Balarello a observé que le projet de loi constitutionnelle tendait à insérer un nouvel alinéa à l'article 88-2 de la Constitution n'ayant aucun rapport avec les alinéas précédents. Il s'est demandé si la rédaction du texte ne pourrait être améliorée.
M. Pierre Fauchon, rapporteur, a alors observé qu'en l'absence de tout désaccord de fond, il paraissait préférable de s'en tenir au texte adopté par l'Assemblée nationale.
La commission a adopté sans modification le projet de loi constitutionnelle.
Justice - Juges de proximité - Examen du rapport en deuxième lecture
La commission a ensuite examiné le rapport, en deuxième lecture, de M. Pierre Fauchon sur le projet de loi organique n° 103 (2002-2003) relatif aux juges de proximité.
M. Pierre Fauchon, rapporteur, a rappelé que ce texte statutaire complétait le premier volet de la réforme de la justice de proximité issu de la loi d'orientation et de programmation du 9 septembre 2002 ayant institué des juridictions de proximité et défini leurs compétences. Constatant que le Sénat avait, de longue date, mené une réflexion approfondie sur la mise en place d'une justice plus proche des citoyens et adaptée au contentieux de masse, il s'est particulièrement réjoui que le Gouvernement ait choisi de saisir en premier lieu la Haute assemblée, ce qui lui avait ainsi permis d'enrichir le texte notamment en recherchant une définition des critères de recrutement des juges de proximité plus conforme à l'esprit de la réforme.
Le rapporteur a tout d'abord indiqué que ce projet de loi organique avait été examiné en première lecture par le Sénat les 2 et 3 octobre dernier puis par l'Assemblée nationale le 17 décembre. Il a précisé que les députés avaient accepté les modifications du Sénat moyennant quelques utiles ajustements de fond et de forme. Il a expliqué qu'à l'issue de la première lecture, trois articles demeuraient en discussion et deux articles avaient été adoptés sans modification.
Le rapporteur a précisé que l'apport principal du Sénat avait consisté à élargir les conditions de recrutement des juges de proximité, initialement limitées aux personnes titulaires d'un diplôme juridique d'une durée de quatre ans. Fidèle à sa position de première lecture, il a rappelé son interprétation de la notion de « capacité », réitérant l'idée qu'elle n'était pas réductible à la détention de connaissances théoriques mais pouvait également s'envisager sous l'angle de la bonne appréhension des choses de la vie et du bon sens. Il a précisé que le Sénat avait jugé que l'exercice des responsabilités pendant vingt-cinq ans dans divers domaines constituait un critère de recrutement pertinent, tout en relevant la portée limitée du champ des compétences dévolues à ces juges et le caractère répétitif des contentieux à traiter. Il a rappelé brièvement les autres modifications ponctuelles ajoutées par le Sénat concernant les règles déontologiques.
Après avoir mis en lumière le travail mené en concertation avec M. Emile Blessig, rapporteur de ce texte à l'Assemblée nationale, il s'est déclaré satisfait que les députés aient accepté l'élargissement proposé par le Sénat moyennant quelques aménagements. Il a expliqué que la modification la plus substantielle adoptée par ces derniers consistait à prévoir la possibilité pour le Conseil supérieur de la magistrature de soumettre certains candidats à une formation probatoire.
Le rapporteur a expliqué être revenu sur sa réticence initiale concernant l'instauration d'une formation probatoire, faisant valoir qu'elle constituait une utile contrepartie à l'assouplissement retenu par le Sénat. Il a également évoqué les autres amendements adoptés par les députés citant notamment l'ouverture de l'accès aux fonctions de juge de proximité aux anciens fonctionnaires de services judiciaires des catégories A et B, l'exclusion des assesseurs des tribunaux pour enfant de la liste des personnes susceptibles d'être recrutées comme juge de proximité, le rôle nouveau dévolu au magistrat du tribunal de grande instance chargé de l'administration du tribunal d'instance dans l'organisation de la juridiction de proximité, la suppression de la possibilité de renouveler les juges de proximité pour une durée de sept ans, la définition d'une procédure spécifique pour l'évaluation des juges de proximité. Après avoir considéré que les travaux de l'Assemblée nationale ne présentaient aucune contradiction fondamentale avec la position du Sénat, le rapporteur a, en conséquence, proposé d'adopter conforme un texte tout à la fois innovant et expérimental.
M. Michel Dreyfus-Schmidt s'est interrogé sur l'opportunité de confier un contentieux spécialisé et technique à des magistrats exerçant des fonctions temporairement, considérant que le recrutement parcimonieux des magistrats exerçant dans les tribunaux d'instance et dans les tribunaux de grande instance à titre temporaire (créés par la loi organique du 19 janvier 1995) avait révélé avec acuité les limites de l'exercice à titre temporaire des fonctions juridictionnelles. Il a noté la contradiction entre le dispositif adopté par l'Assemblée nationale confiant au juge directeur du tribunal d'instance le soin de répartir les juges de proximité (article premier pour l'article 41-17-1) et la loi d'orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002 instituant une juridiction de première instance autonome. Il a annoncé son intention de saisir le Conseil constitutionnel sur cette question, notant que la rédaction de cet article lui paraissait imprécise.
M. Michel Dreyfus-Schmidt a regretté que la possibilité offerte aux anciens fonctionnaires et aux anciens militaires de catégorie A introduite par le Sénat ait été remplacée par une disposition plus restrictive au profit des anciens fonctionnaires des services judiciaires uniquement. Il a critiqué le caractère élitiste du recrutement, faisant valoir qu'il s'adressait essentiellement à des personnes ayant exercé des responsabilités de haut niveau excluant a priori les candidats de la « France d'en bas ». Il s'est notamment interrogé sur la pertinence du critère de l'exercice de responsabilités en particulier dans le domaine associatif retenu pour l'accès aux fonctions de juge de proximité après être revenu sur la très grande technicité du contentieux à traiter. Il a contesté la suppression par l'Assemblée nationale de l'obligation faite au Gouvernement de remettre un rapport dressant le bilan du fonctionnement des juridictions de proximité, s'interrogeant également sur le bien-fondé de la rédaction du texte proposé pour l'article 41-21 relatif aux incompatibilités qui paraissait ne pas englober toutes les hypothèses relatives aux conflits d'intérêt. Au vu des imperfections de ce texte, il a marqué son désaccord avec la position du rapporteur.
M. Pierre Fauchon, rapporteur, a relevé qu'il n'existait aucun désaccord fondamental avec l'Assemblée nationale sur les principaux points du texte. Il a toutefois admis ne pas être pleinement satisfait de la rédaction retenue par les députés s'agissant de l'article 41-17-1 relatif aux règles d'organisation de la juridiction de proximité mais a néanmoins jugé acceptables et raisonnables les compléments apportés par les députés.
M. Jean-Jacques Hyest, en désaccord avec M. Michel Dreyfus-Schmidt, s'est déclaré satisfait de la modification de l'Assemblée nationale ayant établi un lien entre les juridictions de proximité et les tribunaux d'instance, estimant que ce dispositif ne paraissait pas en contradiction avec l'institution de juridictions de proximité autonomes prévue par la loi d'orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002. Il s'est néanmoins interrogé sur la nouvelle rédaction plus restrictive retenue par les députés relative aux critères de recrutement concernant les anciens fonctionnaires. Le rapporteur a répondu que loin d'être rigides, les critères de recrutement figurant dans le projet de loi organique ouvraient plusieurs voies d'accès aux fonctions de juge de proximité, ce qui donnait ainsi une certaine souplesse au dispositif.
M. José Balarello a fait part de son intention de suivre la position du rapporteur tout en regrettant, à l'instar de M. René Lecerf, la suppression opérée par les députés de la possibilité de renouveler les juges de proximité à l'issue de sept années d'exercice. Il a fait valoir que ces derniers seraient conduits à sacrifier une partie de leurs activités professionnelles à leurs fonctions judiciaires sans qu'en contrepartie ils puissent exercer durablement ces dernières. M. Pierre Fauchon, rapporteur, conscient de cet inconvénient, a néanmoins jugé primordial d'éviter les risques d'atteintes à l'indépendance de ces magistrats, rappelant qu'il s'agissait d'un principe garanti par la Constitution. Il a en effet expliqué que le renouvellement d'un juge de proximité impliquait inévitablement de porter une appréciation sur la manière dont celui-ci avait exercé ses fonctions.
Mme Nicole Borvo a exprimé son désaccord avec la position du rapporteur. Elle a estimé que la modification apportée par l'Assemblée nationale tendant à confier au juge-directeur du tribunal d'instance le soin d'organiser la juridiction de proximité révélait l'imperfection du dispositif initial proposé par le Gouvernement qui ne prévoyait aucun lien entre le tribunal d'instance et la juridiction de proximité. Elle a dénoncé l'étroitesse des critères de recrutement des juges de proximité. Elle a regretté la suppression du dispositif prévoyant une évaluation du fonctionnement des juridictions de proximité avant 2007.
Tout en constatant ses divergences de vues avec Mme Nicole Borvo,M. Pierre Fauchon, rapporteur, a partagé son point de vue sur la nécessité de procéder à une évaluation. Il a jugé indispensable de mener des expérimentations en matière d'organisation judiciaire dans quelques ressorts présentant des caractéristiques différentes, à l'instar du système britannique. Il s'est déclaré convaincu que la présente réforme permettrait une première avancée en faveur d'une justice plus proche des citoyens mettant en exergue la nécessité de recruter des juges de proximité ayant « une tête bien faite » plutôt que « bien pleine ».
Après s'être étonné de la volonté de la majorité sénatoriale de voter le texte sans modification compte tenu des imperfections du texte, M. Jean-Pierre Sueur a rappelé les vives inquiétudes exprimées par les organisations professionnelles de magistrats et de fonctionnaires des services judiciaires à propos de cette réforme. En réponse, le rapporteur lui a indiqué que le texte adopté par les députés ne comportait pas de dispositions divergeant fondamentalement avec la position du Sénat. Il a jugé qu'une poursuite de la navette ne paraissait pas indispensable, ajoutant que les enrichissements du texte par l'autre assemblée méritaient d'être pris en compte et approuvés. Revenant sur le mécontentement exprimé par les acteurs du monde judiciaire, il a souligné le paradoxe selon lequel l'ensemble des personnels se plaignait des difficultés de fonctionnement de l'institution judiciaire, notamment de la justice « d'abattage » à laquelle ils étaient contraints, sans pour autant marquer le souci de rechercher une solution pour remédier à cette situation.
M. Robert Badinter a regretté que le Gouvernement ait choisi d'instituer un nouvel ordre de juridiction sans avoir au préalable expérimenté dans quelques juridictions cette modalité d'organisation nouvelle. Il a estimé qu'il eût été préférable d'attendre l'entrée en vigueur du projet de loi constitutionnelle relative à l'organisation décentralisée de la République qui ouvre un cadre légal à l'expérimentation et s'est demandé si parallèlement à l'application de la réforme de la justice de proximité, il serait possible de prévoir des expérimentations ponctuelles. Le rapporteur a répondu que le présent texte ne prévoyait pas d'expérimentation proprement dite mais qu'en pratique, cette réforme avait vocation à s'appliquer progressivement, et que le Gouvernement aurait toujours la possibilité de procéder à des expérimentations dans les juridictions dans lesquelles les juridictions de proximité n'avaient pas été mises en place.
M. Robert Badinter a mis l'accent sur la nécessité de prévoir des règles déontologiques suffisamment rigoureuses afin de s'assurer de la compatibilité de l'activité professionnelle du juge de proximité avec les exigences découlant de l'exercice de ses fonctions judiciaires. Il a proposé d'améliorer le dispositif prévu à l'article 41-23 relatif aux incompatibilités dans l'hypothèse d'un changement d'activité professionnelle en proposant que le Conseil supérieur de la magistrature émette systématiquement un avis a priori sur la nouvelle situation du magistrat. Le rapporteur, reprenant les arguments des députés, a fait valoir qu'un dispositif disciplinaire particulier et complexe applicable aux juges de proximité lui paraissait superflu, les règles générales figurant dans l'ordonnance statutaire du 22 décembre 1958 ayant vocation à s'appliquer automatiquement en cas d'incompatibilité.
La commission a adopté sans modification le projet de loi organique relatif aux juges de proximité.