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Table des matières






Mardi 27 mai 2003

- Présidence de M. René Garrec, président.

Nomination de rapporteurs

La commission a tout d'abord procédé aux nominations de rapporteurs suivantes :

- M. Jacques Larché sur la proposition de loi organique n° 312 (2002-2003) de M. Christian Poncelet et plusieurs de ses collègues, portant réforme de la durée du mandat et de l'élection des sénateurs ainsi que de la composition du Sénat et la proposition de loi n° 313 (2002-2003) de M. Christian Poncelet et plusieurs de ses collègues portant réforme de l'élection des sénateurs ;

- M. Jean-Pierre Sueur sur sa proposition de loi n° 161 (2002-2003) relative aux opérations funéraires, à la protection des familles à la suite d'un décès et à l'habilitation des opérateurs funéraires.

Droit civil - Dévolution du nom de famille - Examen du rapport en deuxième lecture

La commission a procédé à l'examen en deuxième lecture, sur le rapport de M. Henri de Richemont, de la proposition de loi n° 285 (2002-2003), modifiée par l'Assemblée nationale, relative à la dévolution du nom de famille.

M. Henri de Richemont, rapporteur, a tout d'abord rappelé que la proposition de loi dont il était l'auteur n'avait pas pour objet de remettre en cause les avancées accomplies par la loi du 4 mars 2002 relative au nom de famille, mais tendait au contraire à apporter les retouches nécessaires à son entrée en vigueur dans les meilleures conditions. Il a observé que les imperfections techniques de la réforme du nom de famille s'expliquaient par la précipitation de son adoption, intervenue à la toute fin de la législature précédente, et qu'il s'était avéré indispensable de remédier à certaines difficultés pratiques et juridiques.

Le rapporteur s'est félicité de l'adhésion des députés aux trois objectifs poursuivis par le texte adopté par le Sénat : reporter au 1er janvier 2005 la date d'entrée en vigueur initialement fixée au 1er septembre 2003, préciser le champ des bénéficiaires des nouvelles règles de dévolution du nom et préserver le principe de la stabilité de l'état des personnes en affirmant le principe de l'unicité du choix du nom. Il a indiqué que les députés avaient proposé des modifications formelles pour éviter des erreurs d'interprétation sur la date d'entrée en vigueur. Sur le fond, il a mentionné la suppression par les députés de la dation du nom et a convenu que cette procédure, rarement mise en oeuvre, présentait un caractère désuet.

Après avoir jugé équilibré le texte adopté au terme d'une lecture dans chaque assemblée, M. Henri de Richemont a proposé d'adopter, en deuxième lecture, la proposition de loi sans modifications.

La commission en a ainsi décidé.

Elections - Référendum local - Examen du rapport

Puis la commission a procédé, sur le rapport de M. Daniel Hoeffel, à l'examen du projet de loi organique n° 297 (2002-2003) relatif au référendum local.

M. Daniel Hoeffel, rapporteur, a indiqué que la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République avait prévu le renforcement de la participation des citoyens aux décisions locales, en reconnaissant aux électeurs un droit de pétition, leur permettant de demander l'inscription à l'ordre du jour de l'assemblée délibérante d'une collectivité territoriale d'une question relevant de sa compétence, et en autorisant toutes les collectivités territoriales à organiser des référendums décisionnels locaux sur des projets de délibération ou d'acte relevant de leur compétence.

Il a rappelé que la révision constitutionnelle avait également conféré un droit de priorité au Sénat pour l'examen des projets de loi ayant pour principal objet l'organisation des collectivités territoriales.

Après avoir précisé qu'une loi ordinaire définirait les conditions du recours au droit de pétition, il a indiqué que le projet de loi organique relatif au référendum local comportait trois grands volets, consacrés aux conditions du recours au référendum, à l'organisation du scrutin et au contrôle de légalité.

M. Daniel Hoeffel, rapporteur, a expliqué que la faculté d'organiser un référendum décisionnel local serait réservée aux communes, aux départements, aux régions et aux collectivités à statut particulier, telles que la collectivité territoriale de Corse ou la ville de Paris. Il a souligné que, conformément à la Constitution, elle ne serait pas reconnue aux groupements de collectivités territoriales, en particulier aux établissements publics de coopération intercommunale. Enfin, il a observé qu'en l'absence de dispositions statutaires spécifiques, le recours au référendum local ne serait pas non plus ouvert, pour l'instant, aux collectivités d'outre-mer régies par le principe de spécialité législative en application de l'article 74 de la Constitution, les mesures de transposition et d'adaptation les concernant devant être prises dans les différentes lois statutaires en préparation.

M. Daniel Hoeffel, rapporteur, a indiqué que le projet de loi organique autorisait l'organisation d'un référendum local sur tout projet de délibération de l'assemblée délibérante d'une collectivité territoriale et sur tout projet d'acte relevant des attributions de son exécutif. Il a indiqué qu'il proposerait à la commission, dans le droit fil de ce qui avait été envisagé lors de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, d'exclure la possibilité de soumettre aux électeurs des projets d'acte individuel, tels qu'une nomination ou la délivrance d'un permis de construire. Il a ajouté que l'initiative du référendum local reviendrait exclusivement à l'assemblée délibérante d'une collectivité territoriale, et non à ses électeurs, tout en précisant que, seul, l'exécutif de la collectivité pourrait proposer, au conseil élu, d'organiser un référendum sur un projet d'acte relevant de ses propres attributions.

M. Daniel Hoeffel, rapporteur, a observé que, selon le projet de loi, les modalités d'organisation du référendum local seraient déterminées par la collectivité territoriale décidant d'y recourir, dans un cadre fixé par décret en Conseil d'Etat, et non par la loi. Il a indiqué qu'il proposerait à la commission de faire référence aux dispositions législatives du code électoral, soulignant que le renvoi au pouvoir réglementaire du soin de fixer des règles relevant actuellement du domaine de la loi constituerait un véritable dessaisissement du Parlement, sans doute contraire à la Constitution.

Il a observé que le projet de loi organique imposait un délai de deux mois au moins entre la transmission au préfet de la délibération décidant d'organiser le référendum et le jour du scrutin. Il a indiqué que l'assemblée délibérante ne serait pas non plus libre de fixer la question posée aux électeurs, puisqu'elle devrait leur soumettre un projet unique de délibération ou d'acte et leur demander de l'approuver ou de le rejeter, en répondant par « oui » ou par « non ».

M. Daniel Hoeffel, rapporteur, a expliqué que l'organisation matérielle du scrutin serait confiée aux communes, quelle que soit la collectivité ayant décidé de recourir au référendum. Il a précisé que l'ensemble des dépenses liées à l'organisation du référendum, y compris les frais des assemblées électorales tenues dans les communes, serait à la charge de la collectivité ayant décidé d'y recourir. Rien n'étant indiqué sur les modalités de cette prise en charge, il a indiqué qu'il proposerait de prévoir un remboursement forfaitaire des frais des assemblées électorales tenues dans les communes, calculé sur des critères objectifs : le nombre des électeurs inscrits et le nombre des bureaux de vote dans la commune.

M. Daniel Hoeffel, rapporteur, a énuméré les périodes d'interdiction pendant lesquelles une collectivité territoriale ne pourrait organiser de référendum local.

Après avoir indiqué que la campagne en vue du référendum serait ouverte le deuxième lundi précédant le scrutin à zéro heure et close la veille du scrutin à minuit, il a observé que, seuls, pourraient être habilités à y participer, sur simple demande, les groupes d'élus constitués au sein de l'assemblée délibérante de la collectivité territoriale et les partis et groupements politiques, qui n'y seraient pas représentés, mais auraient obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés lors du dernier renouvellement général de l'assemblée délibérante.

Notant que le projet de délibération ou d'acte soumis à référendum local devrait réunir la majorité des suffrages exprimés pour être adopté, M. Daniel Hoeffel, rapporteur, a indiqué qu'il proposerait de prévoir en outre une condition de quorum, subordonnant la valeur décisionnelle des résultats du scrutin à la participation d'au moins la moitié des électeurs inscrits, afin d'éviter d'imposer des choix minoritaires à la population. Il a souligné que tous les représentants des associations d'élus qu'il avait rencontrés dans le cadre de la préparation du rapport avaient souhaité l'institution d'une telle condition, ajoutant que les groupes socialistes du Sénat et de l'Assemblée nationale avaient proposé, par voie d'amendement à la loi constitutionnelle relative à l'organisation décentralisée de la République, de l'inscrire dans la Constitution.

M. Daniel Hoeffel, rapporteur, a observé que la participation au scrutin serait réservée aux électeurs de nationalité française inscrits sur les listes électorales de la collectivité territoriale ayant décidé d'organiser le référendum et, pour les référendums communaux, aux ressortissants des Etats membres de l'Union européenne inscrits sur les listes électorales complémentaires établies pour les élections municipales.

S'agissant du dernier volet du projet de loi organique, M. Daniel Hoeffel, rapporteur, a expliqué que trois types de contrôles seraient exercés sur le référendum local : une procédure de référé destinée à empêcher l'organisation d'un référendum illégal, un contrôle de la légalité du texte adopté par les électeurs et un contrôle de la régularité du scrutin. Il a indiqué qu'il proposerait à la commission de préciser et d'enserrer dans des délais la procédure du référé, afin d'éviter aux collectivités territoriales de rester dans l'incertitude et d'engager des frais inutiles pour l'organisation de référendums illégaux.

En conclusion, M. Daniel Hoeffel, rapporteur, a déclaré que le développement légitime des mécanismes de démocratie directe ne devait pas entraîner un affaiblissement de l'autorité des élus locaux et une paralysie de leur action. Il a rappelé que les décisions des collectivités territoriales étaient encadrées par des procédures souvent longues et par des contrôles diversifiés. Soulignant que les élus locaux tenaient leurs compétences et leurs responsabilités de la loi et, tous les six ans, étaient soumis au suffrage universel, il a estimé qu'ils avaient besoin d'encouragements et non de freins à l'action qu'ils menaient dans l'intérêt général.

M. Jean-Claude Peyronnet a annoncé que le groupe socialiste ne participerait pas au vote à ce stade, tout en saluant la pertinence des amendements proposés par le rapporteur. Il a déploré la hâte dans laquelle le projet de loi organique était examiné, estimant que la mise en place d'un référendum décisionnel local ne constituait pas la première préoccupation des Français. Il a estimé que, si l'on considérait que le dépôt du présent texte en premier lieu au Sénat résultait du droit de priorité reconnu au Sénat à l'égard des projets de loi ayant pour principal objet l'organisation des collectivités territoriales, il faudrait s'interroger sur la conformité à la Constitution du dépôt en premier lieu à l'Assemblée nationale du projet de loi organique relatif à l'expérimentation par les collectivités territoriales.

M. Jean-Claude Peyronnet a également estimé, d'une part, que les dispositions du projet de loi organique relatives au référendum local seraient dangereuses si la validité des résultats du scrutin n'était pas subordonnée à un seuil minimal de participation des électeurs, d'autre part, qu'elles risquaient de n'être jamais appliquées. Il a enfin souligné que le transfert aux établissements publics de coopération intercommunale d'une part croissante des compétences de leurs communes membres réduisait le champ des décisions susceptibles de faire l'objet d'un référendum.

Estimant que la démocratie avait besoin de médiations,M. Gérard Longuet a jugé nécessaire d'exclure du champ des référendums décisionnels locaux les projets d'acte individuel de l'exécutif d'une collectivité territoriale et de subordonner la validité des résultats du scrutin à une participation électorale élevée.

Il s'est inquiété des risques de recours au référendum local pour trancher d'éventuels différends entre l'exécutif et l'assemblée délibérante d'une collectivité territoriale. Il a également exprimé la crainte que plusieurs collectivités territoriales organisent simultanément un référendum sur un projet relevant d'une compétence partagée. Enfin, il a jugé à peine suffisant le délai d'un an au cours duquel une collectivité territoriale ne pourrait organiser plusieurs référendums portant sur un même objet.

M. Jean-Patrick Courtois a observé qu'une collectivité territoriale pourrait organiser un référendum local plus de six mois avant le renouvellement de son assemblée délibérante, alors que la législation sur le financement des campagnes électorales imposait aux partis et groupements politiques de constituer un compte de campagne un an avant l'élection. Aussi s'est-il inquiété des risques d'intégration dans les comptes de la campagne électorale des dépenses exposées pour la campagne en vue d'un référendum organisé, par exemple, neuf mois avant le renouvellement de l'assemblée délibérante d'une collectivité territoriale.

M. Jacques Larché s'est déclaré sceptique quant au succès du référendum décisionnel local. Il a rappelé qu'une collectivité territoriale ne pourrait soumettre à la décision de ses électeurs que les projets de délibération ou d'acte relevant de sa compétence. Il a souhaité obtenir des précisions sur les conditions de mise en oeuvre du référendum local dans les collectivités territoriales situées outre-mer. Enfin, il a souligné la nécessité de mettre en place des contrôles destinés à empêcher l'organisation de référendums illégaux.

M. Jean-René Lecerf a observé que certains actes, par exemple les mesures de police, étaient pris par les maires à la fois au nom de la commune et de l'Etat. Il a souhaité savoir s'ils pourraient faire l'objet d'un référendum local. Il a également souhaité rendre obligatoires les référendums en cas de fusion de communes. Enfin, il a mis en exergue la nécessité d'imposer au juge administratif un délai pour statuer sur les recours contre les délibérations organisant des référendums locaux.

M. Henri de Richemont a jugé utile de permettre aux petites communes d'organiser un référendum local sur leurs projets de plan local d'urbanisme.

Partageant le scepticisme de M. Jacques Larché quant au succès des référendums locaux, M. Pierre Fauchon a approuvé les propositions d'amendement du rapporteur. Il s'est demandé si l'exercice du droit de pétition ne permettrait pas aux électeurs d'une collectivité territoriale de prendre l'initiative d'un référendum local. Il s'est également interrogé sur l'opportunité de mettre en place un contrôle de légalité a posteriori sur les actes adoptés directement par les électeurs. Enfin, il s'est déclaré surpris par la rédaction de certaines dispositions du projet de loi organique, jugeant par exemple pittoresque la possibilité de contester la régularité d'un scrutin par une protestation adressée au juge administratif.

M. Robert Bret a déploré la portée limitée, le caractère étriqué et la frilosité des dispositions du projet de loi organique, témoignant selon lui de la volonté du Gouvernement de privilégier la démocratie représentative plutôt que la démocratie participative. Il a estimé que la faculté donnée aux collectivités territoriales d'organiser des référendums locaux pour régler des affaires relevant de leur compétence ne serait guère employée, si ce n'est peut-être par les régions et les départements. Enfin, il a regretté que cette faculté ne soit pas reconnue aux établissements publics de coopération intercommunale, ces derniers exerçant désormais une large part des compétences dévolues aux communes.

M. Lucien Lanier a souligné l'importance de la réforme proposée par le projet de loi organique et ses conséquences potentielles sur le fonctionnement des collectivités territoriales. Aussi a-t-il souhaité que des précautions soient prises afin d'éviter que le référendum local ne devienne un instrument permettant de trancher les différends, d'une part, entre un exécutif et une assemblée délibérante, d'autre part, entre deux collectivités territoriales.

M. Laurent Béteille s'est félicité de la faculté donnée aux collectivités territoriales d'organiser des référendums locaux, tout en soulignant que le recours à cet instrument de démocratie directe devrait rester exceptionnel. Il s'est en revanche déclaré réservé sur la possibilité d'organiser un référendum local sur un projet d'acte relevant des attributions de l'exécutif d'une collectivité territoriale. A l'instar de M. Gérard Longuet, il a jugé trop bref le délai d'un an pendant lequel une collectivité ne pourrait organiser plusieurs référendums portant sur un même objet. Il a exprimé sa préférence pour la mise en place d'un contrôle a priori sur les projets de délibération ou d'acte soumis à référendum local, à l'exclusion de tout contrôle a posteriori. Enfin, tout comme M. Jacques Larché, il a souhaité connaître les conditions de mise en oeuvre du référendum local dans les collectivités territoriales situées outre-mer.

Tout en rappelant que les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre s'étaient vu refuser la qualité de collectivités territoriales par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République, M. Jean-Pierre Sueur a estimé que le transfert d'une part croissante des compétences des communes à leurs groupements soulevait la question de l'organisation de référendums intercommunaux.

M. Bernard Frimat a souhaité savoir si une collectivité territoriale pourrait organiser un référendum local sur un projet de délibération dérogeant, dans le cadre d'une expérimentation, à une disposition législative ou réglementaire régissant l'exercice de ses compétences. Il s'est inquiété des risques de tutelle que pourrait comporter l'organisation d'un référendum par une région ou un département sur des projets relevant d'une compétence partagée avec les communes. Enfin, il a estimé que l'institution d'un contrôle a priori sur les projets de délibération ou d'acte soumis à référendum pourrait s'apparenter au rétablissement de la tutelle supprimée en 1982.

En réponse aux orateurs, M. Daniel Hoeffel, rapporteur, a indiqué que les groupements de collectivités territoriales, en particulier les établissements publics de coopération intercommunale, s'étaient vu reconnaître la possibilité, d'une part, d'être habilités à déroger à titre expérimental aux dispositions législatives et réglementaires régissant l'exercice de leurs compétences, d'autre part, d'être désignés « chefs de file » pour l'exercice de compétences croisées, mais que le bénéfice des dispositions relatives au référendum local leur avait été refusé afin d'éviter que d'éventuels différends entre communes ne soient tranchés par un groupement ne disposant pas de la même légitimité. Il a ainsi estimé que la question du recours au référendum décisionnel local par les établissements publics de coopération intercommunale ne pouvait être dissociée de celle de leur élection au suffrage universel direct, craignant que l'octroi d'une telle faculté aux groupements de collectivités territoriales ne devienne un frein au développement de l'intercommunalité. Enfin, il a indiqué que les établissements publics de coopération intercommunale conservaient la possibilité d'organiser des consultations locales revêtant la valeur de simples avis, aujourd'hui sur des opérations d'aménagement, demain, le cas échéant, sur des projets relevant de leurs autres domaines de compétence.

M. Daniel Hoeffel, rapporteur, a remercié M. Jean-Claude Peyronnet de soutenir sa proposition d'amendement tendant à subordonner la valeur décisionnelle d'un référendum local à un taux minimum de participation électorale, estimant que cette condition permettrait d'éviter les scrutins abusifs.

En réponse à M. Jean-Patrick Courtois, il s'est engagé à interroger le Gouvernement sur l'absence de coïncidence entre la période de la campagne électorale en vue du renouvellement d'une assemblée délibérante locale et la période d'interdiction des référendums locaux.

En réponse à M. Jacques Larché qui s'interrogeait sur l'utilité de prévoir des dispositions risquant d'être peu appliquées, il a souligné que l'adoption d'une loi organique définissant les conditions du recours au référendum local constituait une obligation constitutionnelle.

M. Daniel Hoeffel, rapporteur, a également souligné que les dispositions de la Constitution relatives au référendum local concernaient toutes les collectivités territoriales de la République. Il a précisé qu'en application du principe de l'assimilation législative, les dispositions du projet de loi organique seraient directement applicables aux départements et aux régions d'outre-mer. Il a observé, en revanche, que leur transposition aux collectivités régies par le principe de spécialité législative en application de l'article 74 de la Constitution n'était pas prévue dans ce texte, mais devrait figurer dans les lois statuaires en préparation.

En réponse à M. Jean-René Lecerf, M. Daniel Hoeffel, rapporteur, a confirmé que les fusions de communes pouvaient actuellement être soumises au consentement de leurs électeurs, sans toutefois qu'il s'agisse d'une obligation. Il a précisé qu'une telle modification relèverait de la loi ordinaire, et non de la loi organique. Il a également expliqué qu'il proposerait à la commission un amendement tendant à imposer au juge des référés de statuer dans un délai d'un mois sur toute demande de suspension d'un référendum local.

En réponse à M. Henri de Richemont, M. Daniel Hoeffel, rapporteur, a souligné la difficulté d'élaborer un plan local d'urbanisme, tout particulièrement dans les petites communes, et exprimé la crainte qu'un référendum sur un tel document, opérant des arbitrages entre une multitude d'intérêts particuliers, ne permette pas toujours de faire prévaloir l'intérêt général.

En réponse à M. Pierre Fauchon, M. Daniel Hoeffel, rapporteur, a indiqué que le droit de pétition permettrait seulement aux électeurs de demander l'inscription à l'ordre du jour de l'assemblée délibérante d'une collectivité territoriale d'une question relevant de sa compétence, celle-ci demeurant libre d'y donner suite. Il a confirmé que seraient prévus tout à la fois une procédure de référé, destinée à empêcher l'organisation d'un référendum illégal, et un contrôle de la légalité du texte adopté par les électeurs. Enfin, il a indiqué qu'il proposerait à la commission des amendements destinés à préciser la rédaction du projet de loi organique.

En réponse à M. Robert Bret, M. Daniel Hoeffel, rapporteur, a indiqué que le développement de l'intercommunalité ne dépossédait pas les communes de toutes leurs compétences. Il a jugé nécessaire de faire confiance aux élus locaux dans la mise en oeuvre des référendums locaux.

En réponse à MM. Lucien Lanier et Laurent Béteille, M. Daniel Hoeffel, rapporteur, a indiqué que, seul, l'exécutif pourrait proposer d'organiser un référendum local sur un projet d'acte relevant de ses attributions, la décision finale revenant toujours à l'assemblée délibérante de la collectivité territoriale, quel que soit le projet de texte soumis aux électeurs. Il a également souligné que les collectivités territoriales ne pourraient organiser un référendum que sur une affaire relevant de leur compétence.

En réponse à M. Bernard Frimat, M. Daniel Hoeffel, rapporteur, a indiqué que le projet de loi organique relatif à l'expérimentation par les collectivités territoriales, déposé en premier lieu à l'Assemblée nationale, préciserait si une collectivité territoriale pourrait organiser un référendum local sur un projet de délibération dérogeant, à titre expérimental, à une disposition législative ou réglementaire régissant l'exercice de ses compétences. Il a estimé que le principe de la répartition par « blocs » des compétences des collectivités territoriales et la possibilité de désigner une collectivité « chef de file » pour l'exercice des compétences partagées permettrait d'éviter tout risque de tutelle d'une collectivité sur une autre. Enfin, il a souligné l'intérêt de la procédure du référé pour empêcher l'organisation d'un référendum illégal.

M. Jacques Larché a souhaité savoir si l'assemblée délibérante d'une collectivité territoriale pourrait modifier un texte adopté par voie de référendum local.

M. Daniel Hoeffel, rapporteur, a précisé que le texte approuvé par référendum deviendrait un acte de la collectivité territoriale comme un autre et que les organes de la collectivité seraient libres, par la suite, de le modifier. Il a toutefois mis en exergue le manque de cohérence d'une démarche consistant à organiser un scrutin coûteux sur un projet de délibération ou d'acte pour le rapporter ou le modifier peu après.

A l'article L.O. 1112-2 nouveau du code général des collectivités territoriales (Référendum local sur les projets d'acte de l'exécutif d'une collectivité territoriale), la commission a adopté un amendement ayant pour objet :

-  de préciser que le projet d'acte relevant des attributions de l'exécutif d'une collectivité territoriale serait soumis à référendum local par l'assemblée délibérante de cette collectivité, et non par l'exécutif lui-même ;

- d'exclure du champ des projets d'acte susceptibles d'être soumis à référendum local, d'une part, les projets d'acte relevant d'attributions qui ne seraient pas exercées par l'exécutif au nom de sa collectivité, par exemple les actes du maire agissant au nom de l'Etat, d'autre part, les projets d'acte individuel tels que la délivrance d'un permis de construire ou une nomination.

A l'article L.O. 1112-3 nouveau du code général des collectivités territoriales (Pouvoirs de l'assemblée délibérante pour l'organisation du référendum - Question posée aux électeurs - Contrôle de légalité), la commission a adopté un amendement ayant pour objet :

- d'une part, de préciser qu'une même délibération, soumise à l'obligation de transmission au représentant de l'Etat, déterminerait les modalités d'organisation du référendum local, fixerait le jour du scrutin, convoquerait les électeurs et préciserait la question posée ;

- d'autre part, d'expliciter les limites dans lesquelles cette compétence serait enserrée, un délai de deux mois entre la transmission de la délibération au représentant de l'Etat et le jour du scrutin étant prévu, afin de permettre l'exercice du contrôle de légalité, et le libellé de la question devant être rédigé de telle façon que les électeurs aient à décider, en répondant par « oui » ou par « non », s'ils approuvent le projet de délibération ou d'acte.

La commission a adopté un second amendement ayant pour objet d'améliorer la procédure du référé en enserrant l'examen de la demande de suspension par le juge administratif dans un délai d'un mois, afin d'éviter à la collectivité territoriale de rester trop longtemps dans l'incertitude ou d'engager des dépenses inutiles pour l'organisation du référendum, en ouvrant la possibilité de recourir à la procédure du référé liberté et en précisant que les recours seraient portés devant le tribunal administratif.

A l'article L.O. 1112-4 nouveau du code général des collectivités territoriales (Obligation pour les maires d'organiser un référendum décidé par une autre collectivité territoriale que la commune), la commission a adopté un amendement rédactionnel.

A l'article L.O. 1112-5 nouveau du code général des collectivités territoriales (Prise en charge des dépenses liées à l'organisation du référendum), elle a adopté un amendement ayant pour objet, d'une part, de supprimer une disposition redondante, d'autre part, de prévoir un remboursement forfaitaire, calculé en fonction de critères objectifs, des dépenses résultant des assemblées électorales tenues dans les communes pour l'organisation de référendums décidés par d'autres collectivités territoriales.

A l'article L.O. 1112-6 nouveau du code général des collectivités territoriales (Interdiction d'organiser un référendum local pendant certaines périodes), elle a adopté deux amendements de clarification et un amendement rédactionnel.

A l'article L.O. 1112-7 nouveau du code général des collectivités territoriales (Adoption, entrée en vigueur et contrôle des textes soumis à référendum local), la commission a adopté, outre un amendement rédactionnel, un amendement prévoyant que le projet de délibération ou d'acte soumis à référendum local serait adopté non seulement s'il réunissait la majorité des suffrages exprimés, mais également si la moitié au moins des électeurs inscrits prenait part au scrutin.

Elle a modifié l'intitulé de la sous-section 2 de la section unique du texte proposé par l'article unique du projet de loi organique pour le chapitre II du titre unique du livre premier de la première partie du code général des collectivités territoriales (Information des citoyens, campagne électorale et opérations de vote), afin de substituer le terme d'« électeurs » à celui de « citoyens », plus idoine dans la mesure où les ressortissants communautaires pourraient participer aux référendums communaux.

La commission a adopté un amendement ayant pour objet d'insérer un article additionnel avant l'article L.O. 1112-9 nouveau du code général des collectivités territoriales afin, d'une part, de préciser les dispositions du code électoral applicables à la campagne en vue du référendum, la hiérarchie des normes interdisant d'adopter par voie réglementaire des dispositions qui relèvent actuellement du domaine de la loi, d'autre part, de prévoir explicitement l'application aux référendums locaux des dispositions de la loi du 19 juillet 1977 relative à la publication et à la diffusion de certains sondages d'opinion.

A l'article L.O. 1112-9 nouveau du code général des collectivités territoriales (Ouverture et clôture de la campagne en vue du référendum local - Liste des partis et groupements politiques habilités à y participer), la commission a adopté un amendement ayant pour objet :

- de préciser que l'habilitation à participer à la campagne en vue du référendum serait délivrée aux partis et groupements politiques par l'exécutif de la collectivité territoriale ;

- de permettre à 5 % des élus de l'assemblée délibérante d'une collectivité territoriale ayant décidé l'organisation du référendum de constituer un parti ou un groupement politique en vue de la campagne, les assemblées délibérantes des collectivités territoriales n'ayant pas systématiquement des groupes d'élus ;

- de rendre applicable aux référendums décidés par les départements et les communes de moins de 3.500 habitants la possibilité donnée aux partis non représentés au sein de l'assemblée délibérante de la collectivité territoriale de participer à la campagne ;

- de préciser que chaque élu ou candidat ne pourrait se rattacher qu'à un seul parti ou groupement politique.

A l'article L.O. 1112-10 nouveau du code général des collectivités territoriales (Composition du corps électoral), la commission a adopté un amendement de précision.

A l'article L.O. 1112-11 nouveau du code général des collectivités territoriales (Opérations préparatoires au scrutin, déroulement des opérations de vote, recensement des votes et proclamation des résultats), la commission a adopté un amendement aux termes duquel les opérations préparatoires au scrutin, les opérations de vote, le recensement des votes et la proclamation des résultats seraient effectués dans les conditions prévues par le chapitre VI du titre premier du livre premier du code électoral, à l'exception de certains de ses articles, et non dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat.

La commission a adopté un amendement ayant pour objet d'insérer un article additionnel avant l'article L.O. 1112-12 nouveau du code général des collectivités territoriales, afin de prévoir l'application, aux référendums locaux, des dispositions pénales prévues par le code électoral pour les élections législatives, cantonales et municipales.

A l'article L.O. 1112-12 nouveau du code général des collectivités territoriales (Contentieux de la régularité des référendums locaux), elle a adopté un amendement ayant pour objet de soumettre le contentieux de la régularité des référendums locaux aux mêmes conditions que celles prévues pour l'élection des membres de la collectivité territoriale ayant décidé d'y recourir.

La commission a adopté le projet de loi organique relatif au référendum local ainsi modifié.

Mercredi 28 mai 2003

- Présidence de M. Patrice Gélard, vice-président.

Corse - Consultation des électeurs de Corse sur la modification de l'organisation institutionnelle de la Corse - Examen du rapport en deuxième lecture

La commission a procédé à l'examen du rapport en deuxième lecture de M. Jean-Patrick Courtois sur le projet de loi n° 318 (2002-2003) modifié par l'Assemblée nationale organisant une consultation des électeurs de Corse sur la modification de l'organisation institutionnelle de la Corse.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a rappelé que ce projet de loi comportait deux volets, l'un consacré aux modalités de la consultation, l'autre au document soumis à l'avis des électeurs de Corse.

Il a observé que les modalités de la consultation ne suscitaient aucune contestation majeure. Il a ainsi rappelé qu'en première lecture, le Sénat avait adopté une vingtaine d'amendements ayant principalement pour objet de renforcer les moyens de la commission de contrôle de la consultation et de porter à dix jours le délai de recours devant le Conseil d'Etat contre les résultats du scrutin. Il a également souligné qu'à l'initiative de M. Paul Natali, le Sénat avait réaffirmé avec force l'appartenance de la Corse à la République.

Il a expliqué que l'Assemblée nationale avait adopté, outre un amendement rédactionnel, un amendement présenté par M. Paul Giacobbi, aux termes duquel la commission de contrôle de la consultation devrait communiquer au parquet toute fraude ou tentative de fraude qu'elle aurait pu constater.

S'agissant des orientations proposées pour modifier l'organisation institutionnelle de la Corse, figurant en annexe du projet de loi, M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a rappelé que le Sénat avait, à l'initiative de la commission des lois, adopté un amendement de réécriture complète du document afin de clarifier son contenu sans remettre en cause ni sa philosophie, ni son dispositif.

Il a souligné que plusieurs sous-amendements présentés par les membres du groupe socialiste, apparenté et rattachée, avaient été adoptés, ayant pour objet :

- de préciser que le transfert à la collectivité unique des services de la collectivité territoriale de Corse et des deux départements de Haute-Corse et de Corse-du-Sud s'effectuerait dans le respect de la garantie statutaire des personnels ;

- de spécifier que les listes de candidats aux élections à l'Assemblée de Corse seraient composées alternativement de femmes et d'hommes, conformément à la décision du Conseil constitutionnel sur la loi du 11 avril 2003 relative à l'élection des conseillers régionaux et des représentants au Parlement européen ainsi qu'à l'aide publique aux partis politiques.

Il a également indiqué qu'à l'initiative de M. Nicolas Alfonsi, le Sénat avait supprimé la précision selon laquelle la Corse faisait partie de la République « française ».

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a observé que l'Assemblée nationale avait adopté un amendement de fond, un amendement de précision et quatre amendements rédactionnels.

Il a souligné que la principale modification apportée au projet de loi tenait au fait que les conseillers territoriaux seraient désormais plus nombreux que les conseillers à l'Assemblée de Corse, rappelant que le projet de loi initial, approuvé par le Sénat, avait prévu que les mêmes élus siègeraient au sein de l'assemblée délibérante de la collectivité unique et des deux conseils territoriaux. Expliquant que le Sénat y avait vu un gage de cohérence des politiques publiques, il a expliqué que l'Assemblée nationale avait préféré se référer au statut de Paris, Marseille et Lyon, dans lequel le nombre des conseillers d'arrondissement est plus important que celui des conseillers municipaux, seuls les premiers élus des conseils d'arrondissement siégeant également au sein du conseil municipal.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a jugé opportune cette modification notable, car :

- elle se référait à un modèle de statut, celui des grandes villes, fonctionnant bien ;

- elle assurerait une plus grande proximité des décisions de la collectivité unique, en permettant notamment aux maires de conserver des interlocuteurs à l'écoute de leurs préoccupations ;

- enfin, la cohérence des politiques publiques resterait garantie par la présence des membres de l'Assemblée de Corse au sein des conseils territoriaux et par le fait que, seule, la collectivité unique aurait la personnalité morale, pourrait lever l'impôt et recruter du personnel.

Il a indiqué que l'Assemblée nationale avait en outre précisé le rôle dévolu au préfet de Haute-Corse dans l'hypothèse de la création d'une collectivité territoriale unique.

Après avoir rappelé que, lors de l'examen du projet de loi en commission, il avait lui-même précisé à M. Lucien Lanier que le préfet de Haute-Corse ne deviendrait pas un préfet délégué, M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a expliqué que le texte de l'annexe disposait désormais qu'un préfet de Haute-Corse exerçant l'ensemble de ses attributions dans la circonscription administrative de Haute-Corse serait maintenu à Bastia, dirigerait en Haute-Corse les services de l'Etat, organisés de la même façon que dans tout département, et apporterait son concours au préfet de Corse dans l'exercice de ses fonctions territoriales.

En conclusion, constatant que l'important travail de simplification et clarification du projet de loi effectué par le Sénat en première lecture n'avait nullement été remis en cause et jugeant utiles les apports de l'Assemblée nationale, M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a proposé à la commission d'adopter le projet de loi sans modification.

M. Patrice Gélard, président, a observé que la plupart des amendements adoptés par l'Assemblée nationale avaient une portée limitée.

M. Nicolas Alfonsi a jugé superfétatoire l'obligation faite à la commission de contrôle de la consultation de communiquer au parquet les fraudes ou tentatives de fraude qu'elle pourrait constater, rappelant que l'article 40 du code de procédure pénale prévoyait déjà une telle obligation.

Il a déclaré que l'amendement prévoyant l'élection d'un nombre de conseillers territoriaux supérieur à celui des conseillers à l'Assemblée de Corse était largement motivé par la volonté de permettre aux actuels conseillers généraux, en particulier à ceux qui se seraient prononcés en faveur de la réforme, de conserver un mandat local. Il a jugé que cette disposition ne contribuerait pas à la simplification de l'organisation administrative de la Corse, pourtant affichée comme l'un des objectifs premiers du projet de loi.

M. Patrice Gélard, président, s'est interrogé sur le point de savoir si les conseillers territoriaux ne siégeant pas à l'Assemblée de Corse participeraient à l'élection des sénateurs. Il a également noté que la suppression des départements soulèverait la question de la circonscription d'élection des sénateurs de Haute-Corse et de Corse-du-Sud.

M. Robert Bret a constaté que l'Assemblée nationale avait accepté la suppression des deux départements et n'avait guère modifié le projet de loi. Il a observé que le président du groupe de l'Union pour un mouvement populaire s'était même prononcé en faveur d'une transposition du nouveau statut de la Corse sur le continent.

Il a estimé que l'amendement prévoyant l'élection d'un nombre de conseillers territoriaux supérieur à celui des conseillers à l'Assemblée de Corse constituait une mesure de circonstance destinée à enrayer la progression du nombre des opposants à la réforme et à permettre aux conseillers généraux actuels de conserver un mandat local.

M. Robert Bret a indiqué que le nombre des grands électeurs sénatoriaux dépendait de la population des collectivités territoriales. Il a rappelé que tous les conseillers municipaux et les conseillers d'arrondissement de Marseille participaient aux élections sénatoriales, la commune devant en outre désigner des délégués supplémentaires.

Il s'est demandé si la réécriture des dispositions de l'annexe relatives au rôle du préfet de Haute-Corse n'avait pas pour seul objet de calmer la polémique soulevée par les propos du président de la commission des lois de l'Assemblée nationale.

Enfin, M. Robert Bret a estimé qu'il convenait désormais de consulter les électeurs de Corse.

Constatant que le projet de loi prévoyait la création d'une collectivité territoriale unique se substituant à la collectivité territoriale de Corse et aux deux départements de Haute-Corse et de Corse-du-sud, mais le maintien d'un préfet de Haute-Corse, M. Daniel Hoeffel s'est interrogé sur les risques de hiatus entre les périmètres d'intervention des services déconcentrés de l'Etat et des collectivités territoriales.

M. Jacques Peyrat a jugé inutile et même insultante, compte tenu des dispositions actuelles de l'article 40 du code de procédure pénale, la précision selon laquelle la commission de contrôle de la consultation serait tenue de communiquer au parquet les fraudes ou tentatives de fraude qu'elle pourrait constater.

M. Nicolas Alfonsi a observé que la suppression des cantons impliquerait de réformer également le mode d'élection des députés de Corse.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur, a indiqué que les conséquences de la création d'une collectivité territoriale unique sur l'élection des députés et des sénateurs seraient examinées dans le cadre du projet de loi relatif au nouveau statut de la Corse, dont le Parlement aurait à débattre à l'automne en cas de résultat positif de la consultation.

Il a réaffirmé que l'élection d'un nombre de conseillers territoriaux supérieur à celui des conseillers à l'Assemblée de Corse présenterait l'avantage d'assurer une plus grande proximité des décisions de la collectivité unique, en permettant notamment aux maires de conserver des interlocuteurs à l'écoute de leurs préoccupations.

Enfin, il a souligné que le maintien d'une préfecture de Haute-Corse résultait d'une volonté de faciliter l'accès aux services publics sur l'ensemble de l'île dans le cadre de la politique d'aménagement du territoire.

La commission a adopté sans modification le projet de loi.