Mardi 18 novembre 2003

Table des matières



- Présidence de M. René Garrec, président.

PJLF pour 2004 - Audition de Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer

La commission a tout d'abord procédé à l'audition de Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer, sur les crédits de son ministère pour 2004.

Le ministre a tout d'abord souligné l'augmentation des crédits du ministère de l'outre-mer dans le projet de loi de finances pour 2004, s'élevant à 1,121 milliard d'euros, en progression de 3,4 % par rapport au projet de budget pour 2003.

Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer, a précisé que les actions en faveur de l'emploi, de la formation et de l'insertion professionnelle constituaient la priorité budgétaire de son ministère, regroupant 42 % des moyens de ce dernier, cette priorité s'illustrant, en particulier, par l'affectation de 477,13 millions d'euros au fonds pour l'emploi dans les départements d'outre-mer et par le développement de plus de 20 % du nombre des contrats d'accès à l'emploi. Elle a par ailleurs insisté sur les nouvelles mesures destinées à favoriser l'emploi des jeunes, tant dans les départements d'outre-mer qu'à Mayotte et Wallis-et-Futuna.

Abordant le volet relatif à la lutte contre l'immigration clandestine, Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer, a annoncé le renforcement des moyens de son ministère ainsi que du ministère de l'intérieur, se traduisant par l'augmentation des équipements et des effectifs de police en Guyane ainsi qu'à Mayotte, et soulignant la forte augmentation du nombre des reconduites à la frontière dans ces collectivités.

Elle a par ailleurs précisé que le logement constituait, comme l'année précédente, un volet essentiel de l'action en faveur de l'outre-mer, la dotation qui lui était consacrée représentant les deux tiers des crédits d'investissements de son ministère. Elle a souligné que cet effort budgétaire complétait les actions entreprises en faveur de la construction de logements sociaux et de l'accession sociale à la propriété outre-mer.

Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer, a ensuite insisté sur le relèvement du plafond d'éligibilité de la couverture maladie universelle complémentaire, indiquant que cette mesure se traduisait par la création d'un chapitre budgétaire nouveau sur lequel était inscrit un crédit de 50 millions d'euros.

S'agissant des actions en faveur des collectivités territoriales situées outre-mer, Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer, a souligné la progression de 7 % du soutien financier de son ministère par rapport à 2003, indiquant que cet effort budgétaire permettrait de financer les dessertes à Wallis-et-Futuna et à Saint-Pierre-et-Miquelon, d'augmenter les dotations globales en faveur de la Nouvelle-Calédonie et de financer des besoins nouveaux à Mayotte. Elle a par ailleurs précisé qu'à ces dotations s'ajouteraient les crédits des autres ministères participant aux conventions de développement signées l'année précédente pour Mayotte et Wallis-et-Futuna.

Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer, a ensuite insisté sur les dispositions de la loi du 21 juillet 2003 de programme pour l'outre-mer concernant directement les finances des collectivités territoriales.

Elle a d'abord évoqué l'existence du nouveau dispositif de défiscalisation prévu par cette loi au profit de certains équipements structurants concédés, qui venait d'être agréé par la Commission européenne et serait financé sur le budget du ministère de l'économie et des finances. Elle a précisé que les décrets d'application de ces dispositions seraient transmis prochainement pour avis aux collectivités territoriales d'outre-mer.

Puis le ministre a évoqué le renforcement des capacités financières des collectivités territoriales, notamment des communes, dans le respect du principe d'égalité entre les contribuables et dans le souci d'éviter l'accroissement permanent du taux d'imposition face à des charges en progression, cette volonté s'illustrant par la prise en charge, par le budget du ministère de l'outre-mer, de la moitié du coût des opérations de premier adressage.

En dernier lieu, le ministre a insisté sur la nécessité de prévoir des règles particulières à l'outre-mer pour évaluer les dotations financières de l'Etat, précisant qu'un travail de réflexion était engagé sur les critères et les modes de calcul des concours financiers de l'Etat outre-mer.

Puis Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer, a rappelé l'effort du ministère en faveur des actions de coopération régionale, se manifestant par un concours de 3,5 millions d'euros au profit des fonds de coopération régionale des quatre départements d'outre-mer et de Mayotte, ainsi que par le doublement de la dotation du fonds Pacifique.

Evoquant la modernisation de la gestion financière du ministère de l'outre-mer, Mme Brigitte Girardin a annoncé que les crédits pour l'emploi feraient l'objet d'une expérimentation en Martinique dans le cadre d'actions visant à mettre en application les dispositions de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, consistant à globaliser les crédits pour l'emploi alloués à ce département. Elle a précisé que cette expérimentation aurait vocation à être étendue aux autres départements et régions d'outre-mer.

Le ministre a souligné que des résultats tangibles avaient été atteints dans l'amélioration de la consommation et du suivi des crédits budgétaires et a insisté sur les actions entreprises afin de renforcer le rôle interministériel du ministère de l'outre-mer. Elle a notamment précisé que la commission interministérielle de coordination des actions de l'Etat outre-mer avait été réunie, pour la première fois depuis longtemps, en février et mars 2003, et qu'un suivi régulier des résultats de chaque département d'outre-mer avait été mis en place.

Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer, a souhaité qu'un effort particulier soit porté sur la simplification des procédures et la prise en compte des problèmes fonciers dans l'ensemble des collectivités situées outre-mer. Elle a précisé que son premier objectif consistait à dynamiser la ressource budgétaire du ministère de l'outre-mer de façon à optimiser les ressources pour faire davantage et dans de meilleures conditions, adoptant pour ce faire une démarche pragmatique.

Concluant son intervention, le ministre a souligné que le Gouvernement avait concrétisé, en une année, l'ensemble des engagements du président de la République, et qu'il s'employait à favoriser la prise en compte des spécificités de l'outre-mer français dans l'ensemble des ministères, les moyens consacrés par son ministère n'atteignant que 11 % des crédits globaux consacrés à l'outre-mer.

M. José Balarello, rapporteur pour avis sur les crédits des départements et régions d'outre-mer, ayant souligné que les documents budgétaires transmis au Parlement ne reflétaient que partiellement les incidences de la révision constitutionnelle opérée par la loi du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République, Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer, a reconnu que des efforts devaient être faits en ce domaine, la réforme budgétaire résultant de la loi organique relative aux lois de finances devant également conduire à l'élaboration de contrats et de rapports de performance. Elle a précisé que ces améliorations interviendraient au plus tard lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2006.

Alors que M. José Balarello, rapporteur pour avis, l'interrogeait sur l'importance des crédits non répartis entre les départements d'outre-mer, Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon, Mme Brigitte Girardin a expliqué que cette situation provenait de l'existence de crédits destinés à financer le relèvement du plafond de la couverture maladie universelle complémentaire et le renforcement du fonds Pacifique qui ne pouvaient faire l'objet d'une répartition précise.

Interrogée par le rapporteur sur la date d'examen par le Parlement des lois organiques et ordinaires définissant le statut des collectivités consultées le 7 décembre prochain en cas de vote favorable à l'évolution statutaire, Mme Brigitte Girardin a estimé que ces textes ne seraient pas présentés avant l'automne 2004, compte tenu de la nécessité d'élaborer ces textes en étroite concertation avec les assemblées locales. Dans l'hypothèse où le vote serait positif, elle a annoncé qu'un projet de loi ordinaire serait sans doute déposé devant le Parlement en janvier ou février prochain, afin de prolonger le mandat en cours des conseillers généraux et régionaux d'outre-mer pour qu'un renouvellement en mars 2004 ne crée pas une rupture dans cette concertation.

Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer, s'est ensuite montrée optimiste sur les suites que la Commission européenne donnerait aux propositions contenues dans le mémorandum relatif à l'avenir des régions ultrapériphériques de l'Union européenne, déposé auprès de la Commission européenne, en juin 2003, par les gouvernements français, espagnol et portugais, après que M. José Balarello, rapporteur pour avis, l'eut questionnée sur ce point.

Le rapporteur l'ayant interrogé sur la mise en oeuvre des commissions de suivi des fonds structurels européens, instituées par la loi du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'outre-mer à la suite d'un amendement de la commission des lois, le ministre a constaté que ces commissions n'avaient pas été mises en place, estimant que les comités nationaux existants permettaient déjà d'assurer le suivi de la consommation de ces fonds.

M. José Balarello, rapporteur pour avis, ayant regretté que ce dispositif ne soit pas appliqué compte tenu de la sous-consommation chronique des crédits européens dans les départements d'outre-mer et évoqué la situation du Portugal et de l'Espagne dans lesquels la consommation de ces crédits semblait meilleure, le ministre a constaté que les taux de consommation étaient plus importants outre-mer qu'en métropole, estimant qu'il convenait effectivement d'éviter les « dégagements d'office » qui s'appliquent en vertu de la réglementation européenne en cas de non-consommation des crédits communautaires. Elle a précisé que les bons résultats obtenus au Portugal et en Espagne provenaient vraisemblablement de l'existence de procédures moins complexes qu'en France.

M. José Balarello, rapporteur pour avis, ayant souhaité connaître l'état d'avancement de la construction d'un nouvel établissement pénitentiaire destiné à remplacer l'actuelle maison d'arrêt de Saint-Denis de La Réunion, Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer, a souligné que ce programme était une priorité, qu'un nouveau site avait été retenu et qu'un inspecteur général de l'équipement avait été désigné afin d'assister le préfet afin de faire avancer ce dossier au plus vite. Elle a estimé que ce nouvel établissement pourrait être réalisé en 2007.

En réponse à M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour avis sur les crédits des collectivités d'outre-mer, qui, après avoir fait part de son approbation des dispositions de la loi de programme pour l'outre-mer, l'avait interrogée sur la contrepartie financière des transferts de compétences à la Nouvelle-Calédonie, Mme Brigitte Girardin a reconnu l'existence d'un retard de versement, relevant cependant que des conventions venaient d'être signées avec l'inspection du travail et du commerce extérieur ainsi que le vice-rectorat, permettant le transfert de 2,8 millions d'euros. Elle a précisé que 651.000 euros supplémentaires seraient versés l'an prochain.

Le rapporteur ayant ensuite souligné l'inadaptation à Wallis-et-Futuna des critères permettant de déterminer le montant de la dotation globale de fonctionnement, le ministre a estimé que la situation particulière de cette collectivité, tout comme celle de Saint-Pierre-et-Miquelon, devait effectivement être prise en compte. Elle a précisé que le montant de cette dotation s'était élevé, pour Wallis-et-Futuna, à 3,1 millions d'euros et qu'un inspecteur général des finances avait été missionné afin de conduire un audit en vue du financement d'une subvention d'équilibre exceptionnelle.

Interrogée par M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour avis, sur la conclusion de l'accord de coopération entre la Nouvelle-Calédonie et Wallis-et-Futuna et sur les mesures destinées à assurer une meilleure continuité territoriale de cette dernière collectivité, Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer, a annoncé que cette convention serait signée le 1er décembre 2003. Elle a ensuite détaillé les mesures relatives à la continuité territoriale de Wallis-et-Futuna, en précisant qu'une subvention de 926.000 euros était prévue, venant compléter les sommes consacrées au « passeport-mobilité », et que les projets de décrets déterminant le niveau de la dotation de continuité territoriale étaient soumis à la consultation des assemblées locales. Elle a également annoncé qu'une mission du ministère de l'équipement avait été chargée de préparer un plan global de transports pour la desserte maritime et aérienne.

Interrogé par M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour avis, sur la création d'un poste de préfet dans les terres australes et antarctiques françaises, le ministre a considéré qu'il s'agissait d'une évolution souhaitable pour cette collectivité, soulignant son importance scientifique, économique et stratégique, évoquant notamment l'implantation de bases relevant du centre national d'études spatiales et du commissariat à l'énergie atomique. Le rapporteur ayant souligné le problème de la pêche illégale dans les eaux territoriales relevant de cette collectivité, le ministre a relevé la mise en place de dispositifs de détection destinés à permettre à l'Etat d'assurer ses missions de souveraineté.

M. Simon Sutour a constaté que le projet de budget pour 2004 semblait faire apparaître une baisse des crédits en faveur de l'outre-mer, caractérisée par le fait que le fonds pour l'emploi dans les départements d'outre-mer prévoyait deux dépenses nouvelles sans qu'existent des crédits adéquats, et par la baisse des crédits du ministère des affaires sociales, tout en soulignant l'importance des annulations de crédits intervenues en 2003.

En réponse, Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer, a relevé qu'au contraire, le fonds pour l'emploi dans les départements d'outre-mer était doté d'une marge de 35 millions d'euros, qui serait affectée au financement des exonérations de charges sociales pour les contrats d'accès à l'emploi, ainsi que des mesures en faveurs des jeunes de l'outre-mer. Elle a précisé que le budget du ministère des affaires sociales était également en augmentation de 145 millions d'euros et que le seul transfert de crédits du ministère de l'outre-mer opéré par le projet de loi de finances concernait les crédits du fonds Pacifique, transférés au budget du ministère des affaires étrangères, soulignant par ailleurs que si 93 millions d'euros avaient fait l'objet d'une annulation en 2003, ce chiffre devait être comparé avec les crédits non consommés et reportés en 2002, qui s'élevaient à 156 millions d'euros.

Interrogé par M. Simon Sutour sur les financements structurels européens et en particulier sur l'éligibilité de Mayotte à l'objectif 1 du fonds européen de développement régional, le ministre a convenu qu'il convenait de veiller à ce que l'élargissement de l'Union européenne aux Etats d'Europe centrale et orientale n'ait pas de conséquences négatives sur les régions ultrapériphériques, lesquelles devraient continuer à bénéficier des crédits communautaires, afin de voir compenser leurs handicaps structurels. Il a rapporté que M. Michel Barnier, commissaire européen chargé de la politique régionale, envisageait l'institution d'un objectif 1 bis, permettant aux Canaries, aux Açores et, le cas échéant, à la Martinique, de bénéficier des crédits du fonds européen de développement régional, rappelant néanmoins que cette position ne serait pas nécessairement partagée par le Conseil de l'Union européenne.

Après avoir approuvé la décision de présenter au Parlement une loi prorogeant le mandat des conseillers généraux et régionaux des collectivités ayant souhaité faire évoluer leur statut, M. Simon Sutour a interrogé le ministre sur la date d'examen des projets de loi relatifs au statut de la Polynésie française, soulignant l'importance des nouvelles compétences octroyées à cette collectivité.

Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer, a précisé que ce texte tendait à mettre en application les nouvelles dispositions de l'article 74 de la Constitution. Elle a souligné que ce projet de loi comportait de réelles avancées, et tendait à revenir sur certains dispositifs contenus dans le projet de loi constitutionnelle adopté par le Sénat et l'Assemblée nationale en 1999, qui comportaient certains risques.

M. Lucien Lanier, constatant que les crédits du ministère de l'outre-mer ne représentaient que 11 % de l'ensemble des crédits consacrés à l'outre-mer, a demandé au ministre si elle parvenait à sensibiliser les autres ministères à la situation particulière de l'outre-mer. Il s'est également enquis de la pérennité des actions de recherche scientifique dans les terres australes et antarctiques françaises et s'est interrogé sur l'augmentation des effectifs policiers destinés à renforcer la lutte contre l'immigration clandestine à Mayotte.

En réponse, Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer, a rappelé la vocation interministérielle de son ministère, faisant état de sa volonté de sensibiliser les autres ministères aux spécificités des collectivités situées outre-mer, à commencer par celles de la Nouvelle-Calédonie. Elle a confirmé l'intérêt que représentaient, pour le Gouvernement, les programmes de recherche conduits dans les terres australes et antarctiques françaises et a insisté sur le fait qu'il convenait de relever le défi de l'immigration à Mayotte, précisant que les dispositifs de lutte en la matière seraient pleinement opérationnels au plus tard au début de l'année 2005.

Revenant sur le projet de loi constitutionnelle sur la Polynésie française adopté en 1999, M. Jacques Larché a justifié le vote de ce texte par les assemblées par le contexte politique de l'époque, rappelant que cette réforme avait été opérée dans le respect de l'intérêt général de façon à favoriser l'évolution de cette collectivité, très attachée à la République.

Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer, a reconnu que le contexte d'adoption de ce texte était différent de celui prévalant aujourd'hui, et a précisé que le nouveau projet de loi organique portant statut de la Polynésie française tendait à accroître l'autonomie de celle-ci, sans remettre en cause l'exercice par l'Etat de ses missions régaliennes.

M. Simon Sutour a ensuite approuvé les propos du ministre concernant les fonds européens, soulignant que la réforme de la politique régionale européenne serait déterminée en partie par la position de la France lors des négociations sur la politique agricole commune. En réponse à ce dernier qui l'interrogeait sur la date d'examen par le Sénat des projets de loi relatifs à la Polynésie française, le ministre a estimé que ces textes pourraient être discutés les 17 et 18 décembre prochains.

Après avoir relevé l'importance de la lutte contre la piraterie dans les terres australes et antarctiques françaises, rappelé le développement de l'immigration comorienne à La Réunion et insisté sur la nécessaire synchronisation de la fin du dispositif de l'allocation spéciale de solidarité avec la mise en place du régime du revenu minimum d'insertion et du revenu minimum d'activité, M. Jean-Paul Virapoullé a interrogé le ministre sur le vote à l'Assemblée nationale, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2004, d'un amendement supprimant les dispositions relatives à la taxe sur la valeur ajoutée non perçue récupérable, précisant qu'il allait déposer un amendement rétablissant ce dispositif au Sénat.

Mme Brigitte Girardin, ministre de l'outre-mer, a confirmé que le Gouvernement était hostile à cette mesure de suppression, soulignant que ces dispositions constituaient des mesures de soutien en faveur des collectivités situées outre-mer et devaient être maintenues. Elle a précisé que le Gouvernement présenterait un amendement en ce sens.

PJLF pour 2004 - Audition de M. Patrick Devedjian, ministre délégué aux libertés locales, sur les crédits du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales

Puis la commission a procédé à l'audition de M. Patrick Devedjian, ministre délégué aux libertés locales, sur les crédits du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales pour 2004.

Après avoir présenté les regrets de M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, pour l'impossibilité dans laquelle il se trouvait d'être présent à cette audition, M. Patrick Devedjian, ministre délégué aux libertés locales, a annoncé que le budget total du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, augmenterait de 4 %, pour atteindre 20,5 milliards d'euros à structure constante, et de 5 %, hors dotations aux collectivités territoriales et frais d'élections. Il a déclaré que la priorité donnée par le Gouvernement au ministère de l'intérieur récompensait les bons résultats obtenus depuis le début de la législature.

En effet, il a indiqué qu'au cours des dix premiers mois de l'année 2003, la délinquance totale avait baissé de 3,2 % par rapport aux neuf premiers mois de 2002. Il a précisé que ces résultats témoignaient d'une efficacité accrue des services de sécurité intérieure, le nombre de faits élucidés ayant augmenté de 8 %.

Rappelant que la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure du 29 août 2002 (LOPSI) prévoyait une enveloppe de 5,6 milliards d'euros de moyens supplémentaires pour la police et la gendarmerie entre 2003 et 2007, il a souligné que, si le Parlement votait le projet de loi de finances pour 2004 en l'état, 55 % de l'enveloppe de la LOPSI promise pour la police nationale seraient définitivement garantis dès la deuxième année d'exécution de cette loi. Il a enfin précisé que le budget de la police nationale augmenterait de 5,7 % en 2004.

M. Patrick Devedjian a expliqué que 1.000 emplois supplémentaires seraient créés dans la police nationale, dont 750 emplois « actifs » et 250 emplois administratifs, scientifiques et techniques. Il a précisé que ces effectifs permettraient notamment de poursuivre les objectifs prioritaires que sont la lutte contre les violences urbaines, la criminalité organisée, la menace terroriste, l'immigration clandestine, le trafic de drogue et l'insécurité routière. Il a ajouté que le renforcement des compétences administratives et techniques de la police nationale permettrait la réaffectation sur la voie publique de policiers aujourd'hui absorbés par des tâches administratives et satisferait les besoins urgents en compétences spécialisées, notamment en traducteurs et en techniciens de scène de crime.

Concernant les adjoints de sécurité, le ministre a déclaré que leur nombre serait stabilisé à 11.300 et que le statut actuel serait pérennisé, voire amélioré puisque le traitement serait revalorisé pour attirer et retenir des candidats de qualité.

Il a indiqué que les moyens de fonctionnement de la police nationale augmenteraient de 77 millions d'euros au titre de la LOPSI afin, principalement, de moderniser l'équipement en armes, protections et véhicules automobiles. Pour ce qui concerne les investissements immobiliers, il a déclaré que les autorisations de programme seraient stabilisées à 167 millions d'euros et que les crédits de paiement augmenteraient de 14 % pour atteindre 149 millions d'euros.

Il a également annoncé l'accélération des programmes d'équipement en informatique et transmissions, 60 millions d'euros étant par exemple consacrés au déploiement du programme ACROPOL de transmissions sécurisées de la police nationale. Enfin, il a indiqué qu'une mesure exceptionnelle de 30 millions d'euros, inscrite au PLF 2004, financerait l'acquisition de radars automatisés pour améliorer la sécurité routière.

M. Patrick Devedjian, ministre délégué aux libertés locales, a déclaré que 2004 serait la première année de la réforme des corps et des carrières de la police nationale, trois objectifs guidant cette réforme.

Il a estimé, tout d'abord, que le premier objectif était de créer une organisation hiérarchique plus efficace, les deux corps supérieurs étant actuellement trop nombreux. Il a expliqué que les commissaires devraient se consacrer au commandement des structures et des opérations les plus importantes, tandis que les officiers de police devraient être de vrais cadres, chargés de missions de commandement opérationnel et de fonctions techniques spécialisées. Il a indiqué que l'effectif courant de 15.000 officiers de police avait été calibré en fonction du besoin en officiers de police judiciaire, alors que le besoin pour ce profil est inférieur à 9.000 emplois. Il a ajouté que des gradés et gardiens pouvaient parfaitement remplir les fonctions d'officier de police judiciaire.

En conséquence de quoi, il a indiqué que le budget 2004 ferait un premier pas dans ce sens en supprimant 550 emplois d'officiers de police et 50 emplois de commissaires et en permettant à 2.000 agents du corps des gradés et gardiens d'acquérir la qualification d'officier de police judiciaire.

Il a ensuite annoncé un renforcement de l'encadrement sur le terrain passant par une responsabilisation accrue des gradés, ceux-ci devant se comporter en véritables sous-officiers. Il a expliqué que cette évolution était la conséquence de la déflation des deux corps supérieurs. A cette fin, il a indiqué que 400 emplois supplémentaires de gradés seraient créés par transformation d'emploi et que les indices terminaux des gradés de la police nationale seraient alignés sur ceux des adjudants-chefs et des adjudants-majors de la gendarmerie nationale. En outre, M. Patrick Devedjian, ministre délégué aux libertés locales, a annoncé la création d'un nouveau grade entre celui de gardien de la paix et celui de brigadier à partir du 1er octobre 2004, qui serait attribué en priorité aux gardiens de la paix ayant la qualification d'officier de police judiciaire.

Le ministre a ensuite présenté le deuxième objectif de la réforme des corps et des carrières. Il a indiqué que les fonctionnaires de police devaient être mieux motivés en récompensant ceux qui ont les meilleurs résultats, ce qui suppose de rendre à la notation et à l'évaluation leur objectivité et une portée véritable.

Il a déclaré que la modernisation de la gestion des ressources humaines impliquait des carrières plus variées et plus mobiles, y compris d'un corps à un autre. Dans la lignée de ces orientations, il a mis en avant la création d'une prime au résultat qui bénéficierait également à la gendarmerie. A cet égard, il a noté que d'autres ministères s'étaient inspirés de cette initiative.

Enfin, M. Patrick Devedjian, ministre délégué aux libertés locales, a expliqué que le troisième objectif de la réforme des corps et des carrières visait à mieux adapter le potentiel opérationnel de la police aux besoins du service.

Afin de faire face aux pointes d'activités, notamment lors d'événements exceptionnels, il a indiqué que la création de la réserve civile, dotée de 3 millions d'euros dans le budget 2004, permettrait d'y faire face sans réduire le potentiel opérationnel des services permanents.

Il a ajouté que 5,8 millions d'euros étaient prévus pour le rachat de récupérations en temps afin d'éviter le gonflement du stock d'heures supplémentaires et que la comptabilisation du temps de travail serait perfectionnée et généralisée à tous les services.

Le ministre a ensuite esquissé le budget de la gendarmerie nationale qui, bien que relevant du ministère de la défense, constitue le deuxième pilier de la politique de sécurité intérieure.

Il a ainsi indiqué que la gendarmerie bénéficierait en 2004, comme en 2003, de la création de 1.200 emplois. Il a ensuite déclaré que les crédits de fonctionnement augmenteraient de 13,4 millions d'euros pour mettre fin aux difficultés de paiement encore constatées en 2003. Concernant le programme d'équipement de la gendarmerie, le ministre a indiqué qu'il ferait l'objet d'un abondement de 94 millions d'euros de crédits au titre de la LOPSI en 2004, comme en 2003.

M. Patrick Devedjian a ensuite présenté le budget de la sécurité civile, troisième volet de la politique de sécurité. Il a tout d'abord fait remarquer que la saison de feu avait été exceptionnelle.

Soulignant que les moyens de l'Etat ne représentaient qu'une petite partie du total des moyens de la sécurité civile, il a ensuite indiqué que 16 emplois de navigants et de mécaniciens seraient créés afin d'améliorer la disponibilité des moyens aériens.

Il a déclaré qu'un effort particulier serait entrepris pour la formation des sapeurs-pompiers au travers, notamment, de la création d'un nouvel établissement public entièrement dédié à la formation des officiers de sapeurs-pompiers qui remplacerait l'institut national d'études de sécurité civile.

Il a réaffirmé le soutien de l'Etat au plan de modernisation de la Brigade des sapeurs-pompiers de Paris avec la création de 125 emplois de militaires et le financement d'un plan de lutte contre les risques nucléaire, radiologique, biologique et chimique.

Il a ensuite indiqué qu'une enveloppe d'un million d'euros servirait à augmenter la durée effective du travail en rachetant des jours de travail supplémentaires.

Rappelant que 13 sapeurs-pompiers étaient décédés en service depuis le début de l'année, le ministre a marqué la solidarité de l'Etat envers les familles en présentant une mesure nouvelle de 1,9 milliard d'euros abondant le montant des pensions versées aux veuves et aux orphelins.

Enfin, il a déclaré que l'équipement de la sécurité civile serait modernisé et que le budget 2004 ferait un premier pas en ce sens puisque les crédits d'équipement augmenteraient de 18 % en autorisations de paiement. Il a notamment indiqué que le fonds d'aide à l'équipement des SDIS créé en 2003 augmenterait de 20 %.

M. Patrick Devedjian, ministre délégué aux libertés locales, a ensuite présenté le budget de l'administration territoriale.

Il a indiqué qu'en 2004, les préfectures seraient le premier service à expérimenter la globalisation des crédits de fonctionnement et de rémunération, deux ans avant l'entrée en vigueur du nouveau droit budgétaire.

Il a précisé qu'à l'occasion du départ d'un fonctionnaire, le préfet pourrait désormais soit le remplacer, soit modifier le profil des emplois, soit externaliser sa mission. Il a indiqué que ces choix de gestion s'exerceraient à l'intérieur d'une dotation globale, entièrement reportable, qui évoluerait de 0,2 % par an en plus des mesures générales.

M. Patrick Devedjian, ministre délégué aux libertés locales, a estimé qu'au-delà du financement de la décentralisation du revenu minimum d'insertion par un transfert de fiscalité, le projet de budget pour 2004 préservait les finances des collectivités territoriales, en dépit d'un contexte budgétaire extrêmement difficile, préparait la réforme de la dotation globale de fonctionnement et jetait les bases d'une vraie politique de péréquation.

Il a fait observer qu'avec près de 59,4 milliards d'euros en 2004, soit un cinquième du budget de l'Etat, l'effort financier en faveur des collectivités territoriales représentait une composante essentielle de l'équilibre des finances publiques.

Il a souligné que les règles d'indexation des dotations de l'Etat avaient été préservées par le Premier ministre, après un débat au sein du Gouvernement, alors que les dépenses de l'Etat faisaient l'objet d'un gel en euros constants. Il a estimé qu'il eût été inconcevable, dans le cadre de l'Acte II de la décentralisation, que l'Etat reprît aux collectivités territoriales d'une main, en baissant les dotations, ce qu'il leur donnait de l'autre en leur attribuant une part du produit de la taxe intérieure sur les produits pétroliers. Il a précisé que l'enveloppe normée du contrat de croissance et de solidarité progresserait, comme en 2002 et en 2003, selon le taux d'inflation de l'année à venir majoré de 33 % du taux de croissance du produit intérieur brut de l'année en cours.

Le ministre a déclaré que la dotation globale de fonctionnement verrait son assiette élargie par l'intégration d'un grand nombre de dotations, qualifiées de disparates, dans un double objectif de simplification et de péréquation. Il a expliqué que cette dotation passerait de 19 à 36,7 milliards d'euros et connaîtrait, à structure constante, une augmentation de 1,93 %. Il a estimé que cette progression décevante résultait de la faiblesse de l'activité économique, tout en soulignant que le maintien des règles d'indexation des concours de l'Etat permettrait aux collectivités territoriales de bénéficier des fruits de la croissance dès sa reprise.

M. Patrick Devedjian, ministre délégué aux libertés locales, a souligné que la réforme de la dotation globale de fonctionnement était également destinée à soutenir la péréquation, conformément à l'article 72-2 de la Constitution.

Il a précisé que le Gouvernement, plutôt que d'imposer dans le projet de loi de finances pour 2004 une réforme hâtive et non concertée, avait d'abord souhaité définir le cadre de la décentralisation, par la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, puis déterminer l'importance des transferts de compétences, avec le projet de loi relatif aux responsabilités locales, saluant à cet égard les améliorations apportées à ce texte par le Sénat, avant d'engager la rénovation des finances locales.

Il a expliqué que la réforme de la dotation globale de fonctionnement reposait sur une démarche en deux temps :

- une réorganisation de l'architecture des dotations dans le projet de loi de finances pour 2004 afin, d'une part, de rendre à la dotation globale de fonctionnement son caractère global, dans un but de simplification et de lisibilité, d'autre part, de dégager des marges financières importantes pour financer la péréquation ;

- une réforme des critères de la péréquation, du mode de calcul du potentiel fiscal et du coefficient d'intégration fiscale en 2004, après une phase de concertation lancée en septembre 2003 avec le Comité des finances locales.

M. Patrick Devedjian, ministre délégué aux libertés locales, a souligné, enfin, que le Gouvernement avait souhaité renforcer l'autonomie financière des collectivités territoriales, en la garantissant dans la Constitution et en élaborant un projet de loi organique, adopté fin octobre par le Conseil des ministres, destiné à mettre un terme à sa baisse régulière. Il a précisé que la part des recettes fiscales et des autres ressources propres des collectivités territoriales dans l'ensemble de leurs ressources en 2003 constituerait un plancher en dessous duquel le taux d'autonomie financière des collectivités territoriales ne pourrait désormais descendre.

Après avoir rappelé que la loi de finances initiale pour 2003 avait restitué aux collectivités locales les bases de taxe professionnelle de France Télécom et assoupli les règles de lien entre les taux des impôts directs locaux, il a indiqué que le projet de budget pour 2004 prévoyait le transfert aux départements d'une partie du produit de la taxe intérieure sur les produits pétroliers, d'un montant de 5 milliards d'euros, au titre du financement du revenu minimum d'insertion et du revenu minimum d'activité.

Expliquant que l'impossibilité de moduler les taux de cette taxe au niveau départemental résultait de contraintes communautaires, il a rappelé l'engagement du Premier ministre d'attribuer aux départements, dans le cadre de la loi de finances pour 2005, une part de la taxe sur les conventions d'assurance, afin de renforcer significativement leur autonomie financière.

Il a ajouté qu'une clause de rendez-vous serait prévue afin de mesurer les conséquences financières de la réforme de l'allocation de solidarité spécifique.

Evoquant les inquiétudes exprimées par certains sur la réalité et la loyauté de la compensation des transferts de compétences de l'Etat aux collectivités territoriales, M. Patrick Devedjian, ministre délégué aux libertés locales, a estimé que cette incrédulité comportait une bonne part de mauvaise foi. Il a rappelé avec force, en indiquant qu'il l'avait déjà fait pendant les trois semaines de débats consacrés à l'examen en séance publique du projet de loi relatif aux responsabilités locales par le Sénat, que la loyauté de la compensation constituait une exigence constitutionnelle dont le Conseil constitutionnel serait le garant.

En conclusion, il a réaffirmé la volonté du Gouvernement, d'une part, de préserver les finances des collectivités territoriales et de renforcer leur autonomie dans une situation macro-économique très difficile, d'autre part, de poursuivre cette démarche dans le cadre du projet de loi de finances pour 2005.

En réponse à M. Jean-Pierre Schosteck, rapporteur pour avis sur les crédits de la sécurité civile, M. Patrick Devedjian, ministre délégué aux libertés locales, a précisé que les capacités opérationnelles du groupement des moyens aériens de la sécurité civile n'avaient cessé de se détériorer au cours des dernières années, évoquant la perte récente d'un bombardier d'eau Canadair et la faible disponibilité des deux appareils Fokker en raison de leur ancienneté.

Il a indiqué qu'un effort exceptionnel devrait être entrepris pour permettre la remise à niveau de la flotte aérienne de la sécurité civile. A ce titre, il a annoncé qu'un montant de 45 millions d'euros serait ouvert en loi de finances rectificative pour permettre le remplacement du Canadair perdu, ainsi que la substitution, aux deux appareils Fokker, d'un avion gros porteur et que des mesures supplémentaires seraient intégrées dans le projet de loi relatif à la sécurité civile.

Il a également souligné qu'une réflexion était ouverte sur l'acquisition d'hélicoptères lourds utilisés par la protection civile italienne dont la polyvalence avait été appréciée l'été dernier par les personnels de la sécurité civile et que M. Nicolas Sarkozy avait obtenu un accord de ses collègues européens sur le principe de la création d'un centre européen de recueil et de traitements des demandes exceptionnelles de renforts en matière de secours.

Concernant la prise en compte des contraintes spécifiques du métier de sapeur-pompier, il a précisé que le Gouvernement, plutôt que de retenir le classement de la profession parmi les professions dangereuses et insalubres imposant un départ en retraite à l'âge de 50 ans, était favorable à une refonte du dispositif du congé pour difficulté opérationnelle (CDO).

Il a indiqué que, dans un souci d'équité, les sapeurs-pompiers professionnels ayant bénéficié du dispositif avant le 31 décembre 2003 ne seraient pas concernés par la réforme.

Il a noté que la réforme envisagée en concertation avec les représentants des sapeurs-pompiers permettrait d'assouplir les règles actuelles du congé pour difficulté opérationnelle en autorisant son cumul avec une activité professionnelle, ainsi que l'ouverture de la bonification du cinquième pour les personnels concernés après vingt-cinq ans de carrière au lieu de trente ans aujourd'hui. Il a ajouté que les sapeurs-pompiers volontaires engagés depuis plus de vingt ans allaient pouvoir prochainement bénéficier d'un véritable régime de retraite complémentaire.

Concernant les services départementaux d'incendie et de secours (SDIS), M. Patrick Devedjian, ministre délégué aux libertés locales, a indiqué que la création d'une nouvelle conférence nationale des services départementaux d'incendie et de secours plus représentative avec une compétence consultative sur l'ensemble des dispositions relatives à leur activité allait être créée, ajoutant que les avis de cette instance s'imposeraient à l'administration. Il a précisé qu'une partie de la taxe sur les conventions d'assurance profiterait aux services départementaux d'incendie et de secours, précisant qu'elle constituait une ressource dynamique, basée sur l'activité automobile et l'immobilier susceptible de leur permettre de faire face à leurs charges croissantes.

En réponse à M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur pour avis sur les crédits de la police et de la sécurité, il a indiqué, en premier lieu, que l'augmentation de 876 départs anticipés à la retraite constatée en 2003 par rapport à 2002 serait compensée par le recrutement de 880 gardiens de la paix dès l'automne, tout en reconnaissant que le délai de formation de ces agents ne leur permettrait d'occuper leurs fonctions qu'un an plus tard. Il a ajouté que les effectifs opérationnels de la police s'élevaient à 111.655 agents au 1er janvier 2003, ce nombre devant être porté à 112.276 au 1er janvier 2004, 113.633 au 1er janvier 2005 et 117.000 à la fin de la décennie.

M. Patrick Devedjian, ministre délégué aux libertés locales, a expliqué, en second lieu, que les crédits affectés au versement de la prime de résultat dans la police nationale, d'un montant de 5 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2004, seraient divisés en trois parts :

- une part destinée à récompenser les mérites individuels des agents, dont le montant actuel de 76.000 euros serait réévalué ;

- une part consacrée au financement de primes forfaitaires correspondant à des événements nationaux ou internationaux exceptionnels tels que l'organisation du sommet des huit pays les plus industrialisés, le « G8 » ;

- une part versée aux services et équipes ayant atteint les objectifs de résultats qui leur étaient assignés.

En troisième lieu, il a précisé que l'Institut national de la police scientifique, créé par la loi du 15 novembre 2001 relative à la sécurité quotidienne sous la forme d'un établissement public administratif, regrouperait le laboratoire de toxicologie et les cinq laboratoires de police scientifique actuellement situés à Lyon, Lille, Paris, Marseille et Toulouse. Il a annoncé que le projet de décret prévoyant sa mise en place avait été approuvé par le Conseil supérieur de la police scientifique, le 5 octobre 2003, et serait prochainement publié.

M. Patrick Devedjian, ministre délégué aux libertés locales, a souligné, en quatrième lieu, que l'expérimentation consistant dans la mise en place de pôles de compétences dans sept départements donnait des résultats positifs en matière de reconduites à la frontière, ce nombre ayant par exemple progressé de 72 % dans le Nord, et serait étendue à 30 nouveaux départements en 2004. Il a ajouté que le ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales avait adressé une instruction aux préfets, le 22 octobre 2003, afin d'améliorer l'organisation de leurs services, en instituant notamment des permanences le week-end. Enfin, il a indiqué que 25.080 étrangers avaient fait l'objet d'une mesure d'éloignement au cours des neuf premiers mois de l'année, soit une augmentation de 13 % par rapport aux neuf premiers mois de l'année 2002, ajoutant que le taux de progression était de 22 % entre octobre 2003 et octobre 2002.

S'agissant, enfin, des premiers résultats de la mise en oeuvre des dispositions de la loi pour la sécurité intérieure créant de nouvelles infractions pour lutter contre les réseaux de prostitution et la traite des êtres humains et prévoyant l'attribution d'un titre de séjour aux étrangers qui porteraient plainte contre une personne ayant commis contre eux de telles infractions, M. Patrick Devedjian, ministre délégué aux libertés locales, a indiqué que 1.326 prostituées avaient été interpellées depuis l'entrée en vigueur de la loi, 860 placées en garde à vue, 14 reconduites à la frontière et 5 mises en détention. Il a estimé que le faible nombre des reconduites à la frontière témoignait de l'efficacité de la disposition permettant d'accorder un titre de séjour à une prostituée étrangère en situation irrégulière en contrepartie d'informations permettant de démanteler les réseaux de proxénétisme.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur pour avis des crédits de la police et de la sécurité, a déploré que la presse relate davantage les arrestations de prostituées que les opérations de démantèlement des réseaux mafieux.

M. René Garrec, président, présentant les regrets de M. Daniel Hoeffel, rapporteur pour avis des crédits consacrés à l'administration territoriale et à la décentralisation, retenu par le congrès des maires, a souhaité connaître la part des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales consacrée à la péréquation dans le projet de loi de finances pour 2004 et les mesures envisagées par Gouvernement pour la renforcer.

M. Patrick Devedjian, ministre délégué aux libertés locales, lui a répondu que les crédits affectés à la péréquation au sein de la dotation globale de fonctionnement se composaient :

- pour les communes, de la dotation de solidarité urbaine, de la dotation de solidarité rurale, de la dotation d'intercommunalité et du Fonds national de péréquation ;

- pour les départements, de la dotation « potentiel fiscal » et de la dotation de fonctionnement minimale ;

- pour les régions, du fonds de correction des déséquilibres régionaux.

Il a indiqué que ces dotations représentaient 11,75 % de la dotation globale de fonctionnement en 2003 et 12,3 % en 2004, soit une augmentation en volume de 400 millions d'euros. Tout en convenant que cette part restait faible, il a souligné que la péréquation constituait désormais un objectif à valeur constitutionnelle et devait être favorisée par une réforme des critères d'attribution des concours de l'Etat aux collectivités territoriales.

En conclusion, il a marqué son intérêt pour les propositions formulées par le groupe du travail sur la péréquation, constitué par la délégation pour l'aménagement du territoire, la commission des finances et la commission des affaires économiques du Sénat, et il a rappelé que le groupe de travail constitué par le Comité des finances locales sur ce thème s'était déjà réuni à deux reprises.

A la demande de M. Jean-Pierre Sueur, M. Patrick Devedjian, ministre délégué aux libertés locales, a rappelé la liste des dotations consacrées à la péréquation composant la dotation globale de fonctionnement et confirmé qu'elles représentaient 12,3 % de son montant.

En réponse à M. Charles Gautier, il a indiqué que le Gouvernement s'efforcerait d'augmenter cette proportion, sans s'assigner d'objectif chiffré.

M. Jean-Pierre Sueur a estimé que le principal obstacle au renforcement de la péréquation, qu'aucun Gouvernement n'avait jusqu'à présent pu lever, résidait dans la garantie offerte aux collectivités territoriales de disposer, chaque année, d'une dotation au moins égale à celle de l'année précédente.

M. Patrick Devedjian, ministre délégué aux libertés locales, lui a répondu que l'essentiel de la progression de la dotation globale de fonctionnement serait désormais consacré, pour chaque catégorie de collectivités territoriales, à la dotation de péréquation. Il a estimé que les effets de cette mesure seraient d'autant plus significatifs qu'ils porteraient sur des montants financiers importants, la dotation globale de fonctionnement passant de 19 à 36,7 milliards d'euros. Observant que les crédits consacrés à la péréquation progresseraient de 400 millions d'euros en 2004, dans un contexte économique difficile, il a formé l'espoir d'une augmentation plus significative avec le retour de la croissance.

M. René Garrec, président, a expliqué que les collectivités territoriales souhaitaient logiquement obtenir une dotation d'un montant équivalent à celui de l'année précédente afin de pouvoir équilibrer leur budget.

M. Patrick Devedjian, ministre délégué aux libertés locales, a déclaré qu'il leur faudrait désormais compter uniquement sur la dotation forfaitaire de la dotation globale de fonctionnement.

En réponse à Mme Michèle André qui s'interrogeait sur la composition et les prérogatives de la future conférence nationale des services départementaux d'incendie et de secours, ajoutant que les élus des départements avaient parfois l'impression de subir les charges et les décisions nouvelles dans le cadre de la gestion des services départementaux d'incendie et de secours, M. Patrick Devedjian, ministre délégué aux libertés locales, a précisé que cette instance devrait être assez représentative pour que sa légitimité soit réelle et qu'elle serait composée en conséquence de représentants d'associations de sécurité civile, des sapeurs-pompiers et, en majorité, des départements et des communes.

M. Jean-René Lecerf s'est interrogé sur les critères de répartition des effectifs de police supplémentaires, rappelant que le département du Nord avait un ratio policier par habitant faible au regard des départements de même population. Il a en outre évoqué la nécessité de réduire les délais de délivrance des autorisations provisoires de séjour par les préfectures conformément à la réforme du droit d'asile, en indiquant que ceux-ci variaient entre un et huit mois.

M. Patrick Devedjian, ministre délégué aux libertés locales, a précisé que la répartition des effectifs supplémentaires précités tiendrait compte de la population et du niveau de délinquance des collectivités territoriales bénéficiaires.

Rejoignant les propos de M. Jean-René Lecerf sur la réforme du droit d'asile, il a indiqué que le regroupement dans des pôles spécialisés des services du ministère de l'intérieur et des agents de l'office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) devrait permettre des gains de productivité, ainsi qu'une réduction des délais de délivrance des documents.

Mercredi 19 novembre 2003# - Présidence de M. René Garrec, président.

PJLF pour 2004 - Audition de M. Jean-Paul Delevoye, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire, sur les crédits de son ministère pour 2003, et de M. Henri Plagnol, secrétaire d'Etat à la réforme de l'Etat

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a procédé à l'audition de M. Jean-Paul Delevoye, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire, sur les crédits de son ministère pour 2004, et de M. Henri Plagnol, secrétaire d'Etat à la réforme de l'Etat.

Elle a tout d'abord entendu M. Jean-Paul Delevoye, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire.

Présentant le budget du ministère de la fonction publique et de la réforme de l'Etat pour 2004, il a indiqué qu'il s'élèverait à 220,45 millions d'euros et qu'il convenait d'en comparer le montant, non pas avec celui autorisé en loi de finances initiale pour 2003, mais avec les crédits que le ministère avait effectivement gérés et qui étaient supérieurs à ceux votés par le Parlement en raison d'un important volume de reports de crédits inemployés.

Après avoir évoqué la hausse des dotations accordées à l'action sociale interministérielle et au fonds interministériel d'insertion des personnes handicapées, il a expliqué que les crédits affectés à la subvention aux établissements publics enregistreraient une augmentation de 3,62 % du fait, d'une part, d'un choix du Gouvernement de favoriser l'encadrement intermédiaire de la fonction publique, les effectifs des instituts régionaux de l'administration devant augmenter, et, d'autre part, d'un réajustement technique de la dotation de l'ENA.

Il a souligné que la dotation du fonds pour la réforme de l'Etat permettrait de couvrir l'ensemble des dépenses attendues. Il a ajouté que le ministère de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire conserverait sa capacité d'intervention en matière d'investissement.

M. Jean-Paul Delevoye, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire, a ensuite annoncé l'engagement d'un chantier relatif à la gestion des ressources humaines, l'élaboration d'un projet de loi concernant les trois fonctions publiques, ainsi que la réforme attendue de l'Ecole nationale d'administration.

Il a souhaité une rénovation de la politique de recrutement, afin que la fonction publique soit suffisamment attractive au cours des prochaines années.

Après avoir déploré que l'ouverture de nombreux emplois soit annoncée au sein des collectivités territoriales alors même que des agents ont déjà été choisis pour les pourvoir, il a constaté les distorsions causées par le nombre croissant de candidats aux concours administratifs surdiplômés, tout en rappelant que le recrutement par concours demeurait le garant d'un égal accès à la fonction publique.

Il a souhaité que la formation continue soit améliorée afin de favoriser la promotion sociale au sein de la fonction publique, avant de préciser qu'il espérait encourager la régionalisation de l'emploi public.

Indiquant qu'il était conscient du fait qu'après avoir été formés par une collectivité locale, de nombreux fonctionnaires territoriaux rejoignaient une collectivité territoriale plus attractive, il a jugé nécessaire de prévoir un dispositif permettant le remboursement au prorata temporis du coût de la formation de ces fonctionnaires par la collectivité territoriale d'accueil.

M. Jean-Paul Delevoye, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire, a ensuite souhaité que les règles de gestion des ressources humaines soient assouplies, indiquant qu'il avait notamment engagé des travaux afin de garantir une plus grande mobilité fonctionnelle et géographique des agents, y compris entre les trois fonctions publiques et avec le secteur privé.

Il a également affirmé sa volonté de mettre en oeuvre le recrutement de ressortissants communautaires à des postes n'exigeant pas l'exercice de missions régaliennes de l'Etat.

Il a annoncé que la réduction du nombre de corps de la fonction publique de l'Etat serait accélérée et que le concept de seconde carrière serait développé, notamment au sein de l'éducation nationale.

Abordant le thème de l'encadrement supérieur, M. Jean-Paul Delevoye, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire, a indiqué qu'il réfléchissait actuellement aux moyens pouvant permettre d'assurer effectivement l'égalité professionnelle entre les hommes et les femmes. Il a souhaité que le fonctionnaire faisant le choix du temps partiel ne soit pas pénalisé dans le déroulement de sa carrière.

Il a regretté, d'une part, que certains postes soient considérés comme devant nécessairement être pourvus par des fonctionnaires appartenant à un corps particulier, et, d'autre part, que la carrière d'un haut fonctionnaire soit déterminée en fonction de l'administration dans laquelle il a été affecté au sortir de l'ENA.

Il a souhaité une plus grande transparence dans la dévolution des primes et l'organisation de la mobilité.

Il a également annoncé que les fonctionnaires exerçant des mandats politiques à temps complet seraient désormais placés en disponibilité pour la durée de leur mandat, et non plus en détachement.

Concernant la réforme de l'ENA, il a exposé les principales modifications que le Gouvernement pourrait apporter au fonctionnement de l'école. Il a annoncé que la formation assurée accorderait désormais davantage de place à la connaissance de la gestion des ressources humaines et des territoires, avant de juger indispensable que cette école s'ouvre plus largement sur l'Europe.

Il a souhaité l'implantation de l'essentiel des activités de l'Ecole nationale d'administration à Strasbourg, qui serait l'occasion de mettre en place une formation en partie commune avec l'Institut national des études territoriales et de rapprocher l'école du Centre d'études européennes de Strasbourg.

M. Jean-Paul Delevoye, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire, a ensuite considéré que l'introduction d'une « culture de la performance » dans la fonction publique constituait une priorité. Il a affirmé son intention de mieux reconnaître le mérite des agents, notamment par une plus grande différenciation des rythmes d'avancement et une détermination des salaires au niveau des services en fonction des résultats obtenus. Il a regretté que le système actuel de notation ne permette pas de fournir une appréciation réelle sur le travail de l'agent.

Il a indiqué la nécessité d'avoir une parfaite connaissance de l'organisation des différents services.

Abordant le thème des salaires, il a indiqué que de nombreuses contraintes empêchaient toute réussite des négociations salariales, avant de faire observer que la masse salariale de l'Etat et des collectivités territoriales n'avait cessé d'augmenter ces dernières années.

Il a rappelé la création d'un Collège des employeurs publics ainsi que l'installation prochaine d'un Observatoire des salaires de la fonction publique.

M. Henri Plagnol, secrétaire d'Etat à la réforme de l'Etat, a ensuite présenté les priorités du fonds pour la réforme de l'Etat pour 2004.

Il a tout d'abord rappelé que la réforme budgétaire issue de la loi organique relative aux lois de finances était actuellement mise en place et qu'elle prévoyait un renforcement du rôle du Parlement.

Après avoir indiqué que la simplification des procédures administratives se poursuivait, il a annoncé le lancement récent, d'une part, d'une charte commune à tous les services administratifs de l'Etat, dite « charte Marianne », constituée d'engagements sur la qualité de l'accueil des usagers dans le service public, et, d'autre part, d'une expérimentation dans quatre départements tendant à la réorganisation des services publics sur le territoire national.

Il a ensuite indiqué que le Conseil constitutionnel avait validé la loi du 3 juillet 2003 habilitant le gouvernement à simplifier le droit et qu'il avait affirmé à cette occasion qu'elle répondait à l'objectif d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi. Il a rappelé que cette loi autorisait le Gouvernement à prendre, par ordonnance, des mesures de simplification dans des domaines législatifs particulièrement variés, avant de préciser que cinq d'entre elles avaient déjà été prises :

- l'ordonnance du 1er août 2003 relative à la simplification de la validation du permis de chasser ;

- l'ordonnance du 19 septembre 2003 portant suppression de procédures administratives de concertation applicables à certains projets de travaux, d'aménagements et d'ouvrages de l'Etat et de ses établissements publics, ainsi que des collectivités territoriales, de leurs groupements et des établissements publics en relevant ;

- l'ordonnance du 4 septembre 2003 portant simplification de l'organisation et du fonctionnement du système de santé ainsi que des procédures de création d'établissements ou de services sociaux ou médico-sociaux soumis à autorisation ;

- l'ordonnance du 6 novembre 2003 relative aux mesures de simplification pour les emplois du spectacle et modifiant le code du travail ;

- l'ordonnance du 12 novembre 2003 relative à l'élection des membres des chambres de commerce et d'industrie, à la prorogation des mandats des délégués consulaires et modifiant le code de commerce.

Il a ajouté que l'ordonnance simplifiant le vote par procuration était programmée pour le Conseil des ministres du 17 décembre 2003, les autres devant être prises, pour la majorité d'entre elles, d'ici à février 2004.

Il a annoncé l'adoption prochaine du décret relatif au conseil d'orientation de la simplification administrative, qui devra comprendre parmi ses membres trois députés et trois sénateurs respectivement nommés par le président de chaque chambre.

Il a enfin indiqué que le Gouvernement déposerait devant le Parlement un nouveau projet de loi d'habilitation qui pourrait permettre également un débat sur la ratification des ordonnances prises en vertu de la première loi.

M. Pierre Fauchon, rapporteur pour avis, a tout d'abord souhaité savoir quels critères pourraient être retenus pour disposer d'une appréciation qualitative du travail fourni par l'encadrement supérieur, une telle évaluation lui paraissant concrètement difficile à effectuer. Il a également désiré connaître les réactions intervenues au sujet des orientations retenues par le gouvernement dans le domaine de l'encadrement supérieur de l'Etat.

Après avoir rappelé qu'au 31 décembre 2001 les femmes n'occupaient que 12,5 % des emplois supérieurs de la fonction publique et que le comité de pilotage pour l'égal accès des femmes et des hommes aux emplois supérieurs des fonctions publiques avait récemment rendu son deuxième rapport, il a demandé si le Gouvernement envisageait de prendre des mesures pour favoriser l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes au sein de l'encadrement supérieur de l'Etat.

M. Jean-Paul Delevoye, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire, a répondu qu'il appartiendrait à chaque ministère de déterminer les objectifs à atteindre et les modalités d'évaluation de leurs agents. Il a insisté sur l'insuffisante reconnaissance du mérite des agents dans le calcul des rémunérations dont il a rappelé la particulière complexité. Il a également souligné la nécessité d'associer les agents à la réforme, avant de souhaiter une plus grande lisibilité des notations.

Après avoir relevé la forte proportion de femmes au sein des services judiciaires et de l'éducation nationale, il a affirmé sa volonté de voir garantie l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes au sein de l'encadrement supérieur, en refusant notamment toute forme de cooptation pour l'accession à certains postes.

Abordant le thème de l'insertion des travailleurs handicapés dans la fonction publique, il a indiqué, d'une part, qu'une réflexion était actuellement engagée à ce sujet, et, d'autre part, que les statistiques actuellement disponibles ne permettaient pas véritablement de juger de la politique de recrutement en faveur de cette population, les fonctionnaires devenus inaptes pour exercer leurs fonctions au cours de leur carrière entrant également dans ces statistiques. Il a ajouté qu'il espérait que, par le biais du fonds interministériel d'insertion des personnes handicapées, une mutualisation des moyens entre les ministères serait opérée pour les aménagements de postes.

Rappelant que le Gouvernement devrait prochainement prendre une ordonnance visant à réduire le nombre des commissions administratives, M. Jean-Pierre Schosteck a invité le secrétaire d'Etat à la réforme de l'Etat à sensibiliser ses collègues pour éviter que tous les projets de loi examinés par le Parlement ne prévoient la création de nouvelles commissions.

Il a ensuite insisté sur la nécessité d'adopter rapidement certaines ordonnances, prenant l'exemple de celle visant à simplifier les modalités du vote par procuration qui devrait ensuite faire rapidement l'objet d'une information auprès des institutions chargées de sa mise en oeuvre pour les prochaines élections.

Il a enfin souhaité qu'il soit fait confiance aux élus locaux pour le choix des fonctionnaires affectés.

M. Alex Türk a regretté que les fonctionnaires français partis travailler au sein de l'administration européenne soient de fait pénalisés dans l'évolution de leurs carrières. Il a également souhaité savoir comment pourrait être enseignée une « culture européenne » commune aux administrations françaises.

Concernant l'introduction de la rétribution au mérite dans la fonction publique, M. Jacques Mahéas a estimé qu'il serait difficile de comparer les résultats obtenus par les préfets de départements.

Il a indiqué que le groupe socialiste partageait l'idée du ministre selon laquelle il devait être mis fin à la situation de certaines collectivités territoriales qui financent systématiquement les formations des nouveaux fonctionnaires qu'elles voient ensuite partir dans d'autres collectivités territoriales plus attractives.

Il a affirmé que la réforme budgétaire rendrait difficile toute comparaison avec les années antérieures et qu'elle devait favoriser la transparence et la sincérité du budget présenté.

Il a souhaité savoir quelle était la position du Gouvernement sur le non-remplacement des fonctionnaires partant à la retraite dans la fonction publique.

Après avoir souligné son insatisfaction lors de l'adoption et de la répartition de la nouvelle bonification indiciaire, il a demandé quelles étaient les mesures prévues dans le budget en matière salariale, faisant remarquer que l'absence d'augmentation des salaires rendait impossible le maintien du pouvoir d'achat des fonctionnaires.

Après avoir salué les efforts du ministère en matière de simplification, notamment dans les domaines de l'informatisation des services et de la communication électronique, il a attiré l'attention du ministre, d'une part, sur le risque que fait peser le transfert des personnels techniciens, ouvriers et de service, prévu par le projet de loi relatif aux responsabilités locales, sur l'équilibre de la caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales, et d'autre part, sur les difficultés pour les fonctionnaires de se loger dans certaines collectivités territoriales, citant l'exemple de la région parisienne.

Tout en étant favorable à l'organisation d'une formation commune à l'Ecole nationale d'administration et à l'Institut national des études territoriales, M. Jean-Jacques Hyest a contesté l'idée d'une fusion entre ces deux écoles, avant d'indiquer que la mobilité entre les fonctions publiques était difficile. Il a également souhaité que, dans le cadre d'une modernisation des services, les échanges d'informations entre administrations soient simplifiés, citant l'exemple de l'incompatibilité des systèmes informatiques des comptables et des ordonnateurs.

M. Patrice Gélard a déploré le manque de connaissances juridiques des agents récemment recrutés dans la fonction publique, regrettant que l'épreuve de droit ait perdu de son importance dans la plupart des concours.

M. Lucien Lanier a souhaité savoir si le Gouvernement comptait prendre des mesures pour favoriser la promotion sociale au sein de la fonction publique, principe auquel il s'est déclaré particulièrement attaché.

M. José Balarello s'est interrogé sur la nécessité de prévoir l'instauration d'un médiateur auprès du ministre chargé de la fonction publique, afin d'intervenir en cas de situations individuelles particulièrement complexes et difficiles à gérer pour les élus locaux.

Evoquant le problème du nombre particulièrement élevé outre-mer d'agents contractuels des collectivités territoriales et la précarité de leur situation,M. Jean-Paul Virapoullé a souhaité savoir si le Gouvernement envisageait de transposer la directive communautaire ouvrant notamment la possibilité de recruter dans la fonction publique des personnels en recourant à des contrats à durée indéterminée.

Au sujet de la réduction du nombre de commissions administratives, M. Jean-Paul Delevoye, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire, a proposé que les commissions et instances consultatives ou délibératives nationales, dont la liste est établie chaque année dans une annexe au budget, se voient uniquement accorder des subventions si elles fournissent leur composition, leurs missions et le bilan de leur activité, dénonçant ainsi le manque de transparence du nombre de ces commissions et instances.

Partageant les préoccupations de M. Alex Türk, il a indiqué, d'une part, qu'il comptait prévoir, dans le cadre de la réforme de l'encadrement supérieur, des mesures concernant la gestion des carrières des fonctionnaires français partis exercer leurs compétences au sein de l'administration européenne, tout en faisant remarquer que la problématique était identique pour les fonctionnaires de l'Etat de retour après une mobilité dans une collectivité territoriale, et, d'autre part, que la formation fournie à l'Ecole nationale d'administration et à l'Institut national des études territoriales prendrait une dimension beaucoup plus européenne.

En réponse à M. Jacques Mahéas, il a rappelé que le contrôle du Parlement serait renforcé dans le cadre de la réforme budgétaire. Après avoir évoqué les objectifs affichés par le Premier ministre en matière économique et financière, il a estimé que de nombreuses économies devraient être effectuées et qu'elles pourraient l'être en partie au sein des services de l'Etat.

Il a ensuite indiqué que les départs à la retraite des fonctionnaires devaient être l'occasion de réfléchir sur la pertinence des actions menées par l'Etat.

Concernant la politique salariale, il a relativisé la perte du pouvoir d'achat des fonctionnaires en indiquant que la masse salariale avait augmenté mécaniquement de 2,5 à 3,4 % à indice zéro. Il a rappelé que la décision d'augmenter l'indice affectait automatiquement les trois fonctions publiques, avant d'estimer que les mesures sectorielles ne devraient pas être intégrées dans les négociations salariales. Il a en revanche souhaité qu'il soit tenu compte de la croissance du pays.

Il a affirmé la volonté d'instaurer à partir de 2005 des négociations salariales annuelles qui pourraient être obligatoires.

Il a indiqué qu'il comprenait l'inquiétude de M. Jacques Mahéas au sujet du risque pesant sur l'équilibre de la CNRACL du fait du transfert aux collectivités territoriales des personnels techniciens, ouvriers et de service.

Répondant aux interrogations de M. Jean-Jacques Hyest, M. Jean-Paul Delevoye, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire, a indiqué que :

- la fusion de l'Ecole nationale d'administration et de l'Institut national des études territoriales n'était pas prévue par le Gouvernement ;

- la mise en relation des différents systèmes informatiques des administrations était effectivement nécessaire ;

- les collectivités territoriales étaient impliquées dans la réorganisation des services publics menée, à titre expérimental, dans quatre départements.

En réponse à M. Patrice Gélard, il a estimé nécessaire qu'une réflexion générale sur les connaissances devant être sanctionnées par les concours soit engagée.

Il a indiqué à M. Lucien Lanier que le Gouvernement partageait la même préoccupation de garantir la promotion sociale au sein de la fonction publique.

Réagissant à la proposition de M. José Balarello, il a indiqué que la réforme du contrôle de légalité devrait établir une nouvelle relation entre le préfet et les collectivités territoriales. Il a estimé qu'il convenait d'établir des règles relativement précises pour la gestion des personnels des collectivités territoriales, tout en laissant aux élus locaux une certaine souplesse dans leur application.

En réponse à M. Jean-Paul Virapoullé, M. Jean-Paul Delevoye, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire, a estimé que la difficulté découlait du fait que le recrutement à des emplois publics en outre-mer consistait en partie à fournir une réponse aux difficultés sociales. Il a ajouté que, conformément au droit communautaire, l'Etat français devait transposer toute directive communautaire adoptée.

Revenant sur la remarque de M. Jean-Pierre Schosteck à propos de la réduction du nombre de commissions administratives, M. Henri Plagnol, secrétaire d'Etat à la réforme de l'Etat, a précisé que l'ordonnance prévue concernait uniquement les commissions administratives départementales.

S'agissant de l'ordonnance relative au vote par procuration, il a rappelé qu'elle devrait être prise très prochainement. Il a convenu de la nécessité d'informer très rapidement l'ensemble des acteurs de cette procédure, celle-ci étant prévue pour s'appliquer dès les prochaines élections, tout en indiquant que les modifications apportées allaient dans le sens d'une simplification, les électeurs n'ayant plus qu'à fournir une déclaration sur l'honneur.

En réponse à M. Jean-Jacques Hyest, M. Henri Plagnol, secrétaire d'Etat à la réforme de l'Etat, a évoqué la création de l'Agence pour le développement de l'administration électronique ainsi que la nécessité d'inciter les administrations à développer la mise en relation de leurs systèmes informatiques.

Il a conclu son propos en indiquant que la France détenait le septième rang mondial et le deuxième rang européen dans le domaine de l'administration électronique, le site Internet « service-public.fr » recevant plus de deux millions de visiteurs par mois et plus de quatre-vingt-dix pour cent des documents administratifs étant accessibles par voie électronique.

Groupe de travail sur l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral - Echange de vues

La commission a ensuite procédé à un échange de vues sur la constitution d'un groupe de travail commun avec la commission des affaires économiques et du plan sur la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral.

M. René Garrec, président, a expliqué qu'il avait été saisi, au mois d'août dernier, d'une demande de M. Josselin de Rohan tendant à la création, au sein de la commission, d'un groupe de travail chargé de dresser le bilan de l'application de la loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral.

Estimant cette demande tout à fait justifiée en raison des nombreuses difficultés d'application rencontrées sur le terrain, en particulier dans le domaine de l'urbanisme, il a rappelé que ce texte avait fait l'objet, à l'époque, d'un examen au fond par la commission des affaires économiques et du plan, sur le rapport de M. Josselin de Rohan, et d'un examen pour avis par la commission des lois, sur le rapport de M. Alphonse Arzel.

Il a indiqué qu'il avait, en conséquence, pris l'attache du président de la commission des affaires économiques et du plan, M. Gérard Larcher, afin de constituer un groupe de travail commun aux deux commissions, sur le modèle de celui que la commission des lois et la commission des finances avaient créé, en 1998, sur les chambres régionales des comptes.

M. Gérard Larcher ayant souscrit à cette idée, M. René Garrec, président, a proposé que ce groupe de travail chargé de dresser le bilan de l'application de la « loi littoral » soit composé de dix membres de la commission des affaires économiques et de sept membres de la commission des lois, compte tenu des effectifs plus importants de la commission des affaires économiques et de sa compétence au fond en la matière.

Il en a ainsi été décidé.

Résolutions européennes - Nomination d'un rapporteur et fixation d'un délai limite

En application de l'article 73 bis, alinéa 6, du Règlement du Sénat, la commission a désigné M. Pierre Fauchon rapporteur sur les propositions de résolution présentées par M. Pierre Fauchon au nom de la Délégation pour l'Union européenne, sur l'initiative de la République hellénique concernant l'adoption par le Conseil d'un projet de décision-cadre relative à l'application du principe « non bis in idem » (E 2236) et sur l'autorisation de signer le projet d'accord entre l'Union européenne et la République d'Islande et le Royaume de Norvège sur l'application de certaines dispositions de la convention 2000 relative à l'entraide judiciaire en matière pénale et du protocole de 2001 à celle-ci (E 2421).

Le rapport ainsi que les éventuels amendements qui seront présentés sur cette dernière proposition seront examinés le mercredi 26 novembre.

En conséquence, la commission a fixé le délai limite pour le dépôt des amendements, sur la proposition de résolution n° 70 (2003-2004) relative à l'autorisation de signer le projet d'accord entre l'Union européenne et la République hellénique concernant l'adoption par le Conseil d'un projet de décision-cadre relative à l'application du principe « non bis in idem » (E 2236) et sur l'autorisation de signer le projet d'accord entre l'Union européenne et la République d'Islande et le Royaume de Norvège sur l'application de certaines dispositions de la convention 2000 relative à l'entraide judiciaire en matière pénale et du protocole de 2001 à celle-ci (E 2421),auprès du secrétariat de la commission, au mardi 25 novembre 2003 à 17 heures.

PJLF pour 2004 - crédits des départements et régions d'outre-mer - Examen du rapport pour avis

Puis la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. José Balarello consacré aux crédits alloués par le projet de loi de finances pour 2004 aux départements et régions d'outre-mer.

M. José Balarello, rapporteur pour avis, a tout d'abord souligné que l'avis qu'il était chargé de présenter à la commission n'intéressait que les départements et régions d'outre-mer, pour tenir compte de la loi n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République qui a inclus les collectivités à statut particulier de Mayotte et St-Pierre-et-Miquelon dans la catégorie des collectivités d'outre-mer de la République, visée à l'article 74 de la Constitution.

Examinant les crédits consacrés à l'outre-mer, le rapporteur a constaté l'augmentation des crédits du ministère de l'outre-mer de 3,4 % par rapport au projet de loi de finances précédent, pour l'ensemble des collectivités situées outre-mer. Il a noté que, si une baisse des crédits de paiement et des autorisations de programme répartis entre les départements et régions d'outre-mer pouvait être constatée, elle pouvait s'expliquer par l'augmentation corrélative des crédits non répartis entre ces collectivités, Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon, qui s'élèvent à 124,04 millions d'euros pour le ministère de l'outre-mer et à 668,95 millions d'euros pour le ministère des affaires sociales.

M. José Balarello, rapporteur pour avis, a relevé que les crédits du ministère de l'outre-mer étaient affectés pour l'essentiel à la réalisation de deux objectifs prioritaires : le renforcement des mesures déjà prévues en matière d'emploi, de logement social et de soutien aux collectivités territoriales, ainsi que la mise en oeuvre des mesures prévues par la loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003 de programme pour l'outre-mer. Il a constaté que la part des budgets de l'intérieur et de la justice consacrée à l'outre-mer était en légère augmentation, respectivement de 1,19 % et de 0,33 %.

Abordant le volet concernant l'évolution statutaire des départements et régions d'outre-mer, M. José Balarello, rapporteur pour avis, a exposé les possibilités données à ces collectivités, ou à certaines parties d'entre elles, de faire évoluer leur statut institutionnel vers une autonomie plus grande, dans le cadre des dispositions de l'article 73 ou de l'article 74 de la Constitution. Il a précisé que la Martinique, la Guadeloupe et la Guyane avaient présenté des projets d'évolution statutaire destinés à créer des collectivités territoriales uniques régies par l'article 73, et que Saint-Barthélémy et Saint-Martin, actuellement communes de la Guadeloupe, avaient adopté des projets d'évolution statutaire demandant leur transformation en collectivités d'outre-mer régies par l'article 74.

Le rapporteur a énoncé que ces changements statutaires devaient être soumis, au préalable, à la consultation des électeurs concernés, avant que le Parlement examine des projets de loi portant statut de ces nouvelles collectivités. Il a précisé que le président de la République avait décidé d'organiser, le 7 décembre prochain, cette consultation à la Martinique, en Guadeloupe, à Saint-Barthélémy et à Saint-Martin, mais non en Guyane où il n'existait pas de consensus entre les élus locaux sur l'évolution statutaire. Il s'est interrogé sur les résultats de ces consultations, qui conditionnent la présentation au Parlement des projets de loi portant statut de ces collectivités.

M. José Balarello, rapporteur pour avis, a ensuite souligné le renforcement des crédits tendant à permettre à l'Etat d'assurer au mieux l'exercice de ses missions régaliennes dans les départements d'outre-mer. Il a relevé que les taux de délinquance y restaient moindres qu'en métropole, notant néanmoins une certaine augmentation en la matière, à l'exception de la délinquance de voie publique qui présentait une baisse de 2,2 % par rapport à l'année précédente.

Il a souligné la création de nouveaux dispositifs destinés à lutter contre l'immigration irrégulière, évoquant, en particulier, la création par le projet de loi relatif à la maîtrise de l'immigration, adopté le 28 octobre 2003 par le Sénat et l'Assemblée nationale, d'une commission chargée d'apprécier les conditions d'immigration en Guyane et de proposer les mesures d'adaptation nécessaires.

Abordant les crédits du ministère de la justice consacrés à l'outre-mer, M. José Balarello, rapporteur pour avis, a souligné le caractère préoccupant de la surpopulation carcérale, regrettant le retard pris dans la construction d'une nouvelle maison d'arrêt à Saint Denis de la Réunion afin de remplacer l'établissement actuel dans lequel le taux d'occupation s'élève à 181 %.

Après avoir évoqué le développement des outils de coopération régionale, le rapporteur a insisté sur l'effort financier apporté aux départements et régions d'outre-mer par l'Union européenne. Il a rappelé que la France, en association avec l'Espagne et le Portugal, avait présenté à la Commission européenne un mémorandum proposant plusieurs modifications à la réglementation communautaire afin de favoriser le développement des régions ultra-périphériques.

Il a indiqué que les mesures de l'Union européenne en faveur de ces collectivités s'inscrivaient dans le cadre du programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité des départements d'outre-mer, ainsi que des fonds structurels. Il a constaté, comme l'année précédente, une sous-consommation de ces crédits, 30,6 % des dotations étant programmées et seulement 15 % d'entre elles étant consommées au 1er juillet 2003. Relevant un certain progrès par rapport à l'année précédente, il a toutefois regretté que les commissions de suivi de la consommation des fonds européens, prévues par la loi n° 2000-1207 du 13 décembre 2000, n'aient pas été mises en place, ces structures étant de nature à favoriser une meilleure consommation des crédits.

La commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits alloués aux départements et régions d'outre-mer par le projet de loi de finances pour 2004.

PJLF pour 2004 -Crédits relatifs aux collectivités d'outre-mer à statut particulier et à la Nouvelle-Calédonie - Examen du rapport pour avis

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Jean-Jacques Hyest consacré aux crédits alloués par le projet de loi de finances pour 2004 aux collectivités d'outre-mer à statut particulier et à la Nouvelle-Calédonie.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour avis, a d'abord rappelé que l'examen du projet de budget de l'outre-mer s'inscrivait dans un contexte institutionnel profondément modifié par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République, cette réforme ayant introduit une nouvelle classification juridique des collectivités situées outre-mer en distinguant d'une part les départements et régions d'outre-mer régis par le principe de l'identité législative et, d'autre part, les « collectivités d'outre-mer » soumises au principe de spécialité législative. Cette dernière catégorie, a poursuivi le rapporteur, se substitue aux territoires d'outre-mer et réunit la Polynésie française, les îles Wallis-et-Futuna, Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon. M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a observé qu'à cette classification dualiste s'ajoutaient la Nouvelle-Calédonie, régie de manière autonome par le titre XIII de la Constitution, et les Terres australes et antarctiques françaises, dernier territoire d'outre-mer en vertu de sa loi statutaire du 6 août 1955.

Le rapporteur pour avis a indiqué que les moyens consacrés aux collectivités d'outre-mer à statut particulier et à la Nouvelle-Calédonie dans le projet de budget du ministère de l'outre-mer s'élevaient au titre des dépenses ordinaires et des crédits de paiement (hors reports et hors fonds de concours) à 291 millions d'euros, soit une progression de 6,29 % par rapport à l'année précédente alors que ce budget augmentait globalement de 3,4 %.

Evoquant ensuite la situation particulière de chaque collectivité, M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour avis, a d'abord fait le point sur la situation actuelle de la Nouvelle-Calédonie. Il a insisté sur le consensus politique autour des institutions issues de l'accord de Nouméa du 5 mai 1998. Il a dressé un bilan positif des vingt-neuf lois du pays adoptées à ce jour par le Congrès dont une seule avait été déférée au Conseil constitutionnel qui l'avait d'ailleurs validée. Par ailleurs, le rapporteur pour avis a souligné la nécessité de mieux accompagner les transferts de compétences à la Nouvelle-Calédonie par les dotations financières correspondantes. Il a rappelé que le rééquilibrage économique entre les provinces constituait un enjeu essentiel aujourd'hui pour la collectivité et que dans cette perspective la mise en oeuvre des grands projets métallurgiques d'exploitation du nickel, en particulier dans la province du Nord, jouerait un rôle déterminant.

Le rapporteur pour avis s'est par ailleurs inquiété de l'augmentation préoccupante des faits de délinquance liée notamment à la consommation excessive d'alcool, phénomène révélateur de la perte des valeurs coutumières au sein d'une jeunesse qui, comme dans les autres collectivités ultramarines, pouvait être tentée par la délinquance acquisitive. Il a rappelé la surpopulation chronique de l'établissement pénitentiaire de Nouméa en précisant que la construction d'un centre de semi-liberté était programmée.

Evoquant ensuite les évolutions en Polynésie française, M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour avis, a rappelé que le Sénat examinerait prochainement le nouveau statut qui devrait accorder à cette collectivité une autonomie renforcée. Au chapitre des moyens financiers de la Polynésie française, il a souligné la pérennisation de l'aide apportée par l'Etat en contrepartie de l'arrêt des essais nucléaires, soit près de 151 millions d'euros par an dont les modalités de versement ont été modifiées afin de laisser à la collectivité une plus grande liberté dans l'affectation de ces ressources. Abordant l'évolution de la délinquance, il a fait état de l'augmentation limitée des faits constatés et du bon niveau du taux d'élucidation (55,7 %). Il a enfin rappelé le rôle accru joué par la chambre territoriale des comptes mise en place en 2000.

Les îles Wallis-et-Futuna, a rappelé le rapporteur pour avis, sont marquées par l'influence encore déterminante du pouvoir coutumier sur la vie politique et institutionnelle. Il a relevé qu'il n'existait pas d'accord au sein de la classe politique locale pour réformer le statut de ce territoire qui datait de la loi du 29 juillet 1961. Il a observé que les îles Wallis-et-Futuna étaient extrêmement dépendantes de transferts financiers de l'Etat et que la convention de développement 2003-2005, complétant le contrat de développement, portait sur 25 millions d'euros sur cinq ans consacrés en priorité à cinq domaines : la modernisation des infrastructures, la continuité territoriale, le soutien au secteur économique, la protection de l'environnement et l'affirmation d'une identité culturelle.

S'agissant des Terres australes et antarctiques françaises (TAAF) le rapporteur pour avis a insisté en particulier sur les ressources halieutiques remarquables des Terres australes et sur les efforts engagés par l'Etat pour les mettre en valeur et les protéger.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour avis, a relevé que les évolutions à Mayotte étaient marquées par un rapprochement significatif vers le droit commun de la République s'agissant notamment du statut personnel. Il a rappelé en particulier que la réforme adoptée dans le cadre de la loi de programme pour l'outre-mer à la suite d'un amendement du député de l'île avait permis notamment d'interdire la polygamie pour les personnes qui accèderont à l'âge requis pour se marier à compter du 1er janvier 2005, de prohiber la répudiation unilatérale et d'interdire les discriminations entre enfants devant l'héritage. Il a par ailleurs souligné la priorité accordé à la lutte contre l'immigration clandestine en observant qu'une forte pression migratoire s'exerçait depuis les îles de la République fédérale islamique des Comores et plus particulièrement de l'île d'Anjouan.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour avis, a conclu son exposé en évoquant la situation de Saint-Pierre-et-Miquelon, collectivité confrontée à une difficile reconversion économique en raison, d'une part, de la raréfaction des ressources halieutiques et, d'autre part, de la réduction des quotas négociés depuis 1994 dans le cadre de l'accord de pêche franco-canadien. Il s'est étonné avec M. René Garrec, président, de l'absence d'élucidation des faits de délinquance, certes peu nombreux, constatés en 2002 dans la collectivité alors même que les forces de l'ordre réunissent vingt-sept gendarmes départementaux et trente et un gendarmes mobiles.

Sur la proposition de M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur pour avis, la commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés aux collectivités d'outre-mer à statut particulier et à la Nouvelle-Calédonie dans le projet de budget du ministère de l'outre-mer pour 2004.

Mission d'information - Nouvelle-Calédonie et Wallis et Futuna (9-20 septembre 2003) - Communication

M. Jean-Jacques Hyest a ensuite rendu compte de la mission de la commission qui s'est rendue en Nouvelle-Calédonie et dans les îles Wallis et Futuna du 9 au 20 septembre dernier. Il a rappelé que la délégation qu'il conduisait réunissait MM. Christian Cointat et Simon Sutour.

Il a d'abord indiqué que la délégation avait rencontré en Nouvelle-Calédonie, outre le Haut commissaire, les principales personnalités de la vie politique, notamment le président de la province sud, M. Jacques Lafleur, le président du congrès, M. Simon Loueckhote, le président du gouvernement, M. Pierre Frogier, le président de la province nord, M. Paul Neaoutyine, ainsi que le vice-président de la province des îles, les maires des principales villes, les membres du congrès, du Sénat coutumier et du Conseil économique et social. Elle a reçu une délégation du FLNKS et rencontré les chefs de juridictions ainsi que la directrice de la prison. Elle a eu enfin des échanges avec les acteurs de la vie économique et sociale.

Ces rencontres, a estimé M. Jean-Jacques Hyest, ont d'abord permis à la délégation de prendre la mesure du consensus politique autour des institutions issues des accords de Matignon (26 juin 1988) et de l'accord de Nouméa (5 mai 1998). Alors que la Nouvelle-Calédonie avait connu entre 1976 et 1988 pas moins de cinq statuts, un cadre institutionnel stable, consacré par la révision constitutionnelle du 20 juillet 1998, s'est mis en place. L'équilibre institutionnel, a ajouté M. Jean-Jacques Hyest, reposait sur trois pivots : le congrès, dominé par une majorité formé par le Rassemblement (ex RPCR) et la Fédération des comités de coordination des indépendantistes (formation dissidente du FLNKS), le gouvernement (onze membres élus à la proportionnelle par le congrès), les trois provinces (Nord, Sud, Îles Loyauté) dotées d'assemblées élues au suffrage universel pour cinq ans qui exerçaient la compétence de droit commun. Ces provinces, échelon original instauré par les accords de Matignon, constituaient le principal facteur d'équilibre politique de la Nouvelle-Calédonie : en effet, la province Sud était dominée par le Rassemblement, tandis que les provinces Nord et des Îles avaient élu une majorité indépendantiste.

Evoquant le rôle du Sénat coutumier, M. Jean-Jacques Hyest a estimé que cette institution n'avait pas encore trouvé toute sa place au sein de la vie politique de la Nouvelle-Calédonie. Il a notamment attiré l'attention sur l'affaiblissement du rôle de la coutume, notamment au sein de la jeunesse mélanésienne. Après avoir observé que la vie politique était marquée par la recherche du dialogue comme le traduisaient les rencontres hebdomadaires informelles entre le Rassemblement et les indépendantistes, M. Jean-Jacques Hyest a rappelé néanmoins certaines difficultés en raison du risque d'instabilité lié à l'obligation pour le gouvernement de démissionner quand un seul de ses membres décide de quitter ses fonctions. Il a ajouté que la définition du corps électoral demeurait un point de désaccord important entre les différents mouvements politiques de Nouvelle-Calédonie, les indépendantistes souhaitant notamment que soit retenu le principe d'un corps électoral restreint pour les élections des membres du congrès et des assemblées de province, composé des électeurs établis dans la collectivité avant 1998 s'ils justifient de dix années de résidence à la date de l'élection. Il a noté que le président de la République, lors de son déplacement en juillet dernier en Nouvelle-Calédonie, s'était engagé à régler ce problème en concertation étroite avec l'ensemble des Calédoniens avant la fin de son mandat. Enfin, M. Jean-Jacques Hyest a souligné que l'une des difficultés pour l'avenir pourrait trouver son origine dans les divisions au sein du FLNKS et dans l'absence aujourd'hui d'une primauté politique incontestée parmi les indépendantistes.

M. Jean-Jacques Hyest a relevé que compte tenu des déséquilibres importants entre une province sud dynamique et des provinces nord et des îles enclavées, la priorité actuelle de la Nouvelle-Calédonie devait porter sur un développement économique plus harmonieux au sein de la collectivité. Dans cette perspective, a-t-il ajouté, les grands projets métallurgiques pourraient jouer un rôle déterminant au regard du rôle crucial du nickel dans l'économie de la Nouvelle-Calédonie (le quart des réserves mondiales, 90 % de la valeur des exportations et 3.000 emplois). Les projets, au nombre de trois, portent, le premier sur l'extension de la seule usine métallurgique actuellement établie sur le territoire à Donianbo, le deuxième sur la création d'une usine hydrométallurgique dans le sud du territoire par le groupe canadien Inco pour un investissement évalué initialement à 1,5 milliard de dollars, et le troisième sur la réalisation, par la société minière du sud pacifique (SMSP), contrôlée par la province nord en partenariat avec le groupe canadien Falconbridge à Koniambo, dans le nord, d'un ensemble comprenant une usine pyrométallurgique, une usine électrique et un port en eaux profondes. Ce dernier investissement du même ordre que celui du sud pourrait entraîner l'arrivée de 8.000 habitants supplémentaires dans la région de Koné.

M. Jean-Jacques Hyest a observé que le rééquilibrage économique en Nouvelle-Calédonie passait également par une action volontariste des pouvoirs publics. Il a remarqué à cet égard que le contrat de développement 2000-2004 prévoyait une enveloppe de 289,65 millions d'euros accordée à hauteur de 70 % à la province Nord et à la province des îles Loyauté.

M. Christian Cointat a souligné les effets très positifs du statut actuel de la Nouvelle-Calédonie en relevant en particulier le lien entre la stabilisation institutionnelle et l'expansion économique de la collectivité. Il a ajouté que les indépendantistes, notamment dans la province du Nord, s'étaient résolument engagés dans la voie du dialogue et de la concertation avec le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie. Il a néanmoins fait état de trois sujets de préoccupation. En premier lieu, il a estimé que le rééquilibrage de la province Nord constituait la condition essentielle d'une évolution harmonieuse de la collectivité dans son ensemble. Il s'est inquiété ensuite de la perte des valeurs au sein d'une jeunesse parfois tentée par la délinquance. Enfin, il a attiré l'attention sur les risques de décalage entre les élus mélanésiens et les représentants traditionnels des autorités coutumières et souligné en conséquence la nécessité de donner toute sa place au Sénat coutumier.

M. Simon Sutour a, quant à lui, souligné les risques liés aux très forts déséquilibres, notamment démographiques, entre les provinces et rappelé le rôle fondamental de l'Etat, dont les différents services devaient être mobilisés, pour mener une action volontariste de rééquilibrage au sein d'une collectivité dont la stabilité restait encore fragile.

Interrogé par M. Michel Dreyfus-Schmidt sur la situation de l'enseignement en Nouvelle-Calédonie, M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a souligné le nécessaire renforcement de la formation professionnelle au regard des perspectives de réalisation des grands projets métallurgiques.

Evoquant ensuite le déplacement de la délégation à Wallis-et-Futuna, M. Jean-Jacques Hyest a indiqué que des échanges approfondis avaient été organisés avec les représentants des quatre autorités principales des deux îles : l'administrateur supérieur, les représentants élus (député, sénateur, président et membres de l'assemblée territoriale), les trois rois (le Lavelua, roi d'Uvéa -Wallis-, le Kélétaona, roi de Sigave -Futuna-, le Tuigafo, roi d'Alo) et leur chefferie respective, enfin l'évêque. La délégation a pu mesurer, a ajouté M. Jean-Jacques Hyest, les spécificités de ce territoire de la République, très attaché à son identité et à ses coutumes, notamment la cérémonie du Kava à laquelle les membres de la mission ont participé à plusieurs reprises dans le cadre des rituels coutumiers.

M. Jean-Jacques Hyest a relevé que la mission de la commission qui avait notamment pour objectif de recueillir le sentiment des autorités locales sur une éventuelle évolution du statut actuel mis en place en 1961, avait pu constater que s'il existait une réelle aspiration parmi les élus à une plus grande autonomie de l'exécutif du territoire, aujourd'hui assuré par l'administrateur supérieur, aucun réel consensus ne se dégageait en faveur d'une remise en cause du statut actuel. Il a relevé l'attachement du Lavelua, roi d'Uvéa depuis 1959, aux institutions actuelles qui, tant au sein du Conseil territorial, présidé par le préfet, que des trois Conseils de circonscription (un à Wallis, deux à Futuna), conféraient une influence certaine aux autorités coutumières.

M. Jean-Jacques Hyest a évoqué ensuite la situation économique de l'île en rappelant qu'elle restait tributaire, pour l'essentiel, des transferts publics, l'agriculture et la pêche présentant un caractère artisanal malgré une zone économique exclusive de 266.000 kilomètres carrés. Il a observé, en outre, que le territoire avait connu des difficultés financières importantes (reprise d'un volume important de dettes impayées et hausse des dépenses de fonctionnement), sources de tension entre les élus et l'administrateur supérieur. Il a observé que la convention de développement 2003-2007 dotée de 25 millions d'euros permettrait de répondre aux grands objectifs fixés par la stratégie de développement durable adoptée en 2002 et notamment le renforcement de la continuité territoriale. A cet égard, il a relevé que les préoccupations se concentraient sur la desserte aérienne et maritime des deux îles et notamment de Futuna. Enfin, il a souligné que le développement économique de Wallis-et-Futuna dépendait aussi des relations avec la Nouvelle-Calédonie où étaient établis 20.000 Wallisiens et Futuniens et il s'est félicité de la signature prévue pour le 1er décembre prochain de l'accord particulier entre les deux collectivités, qui régissait en particulier l'emploi, question essentielle pour Wallis-et-Futuna.

La commission a ensuite autorisé la publication du rapport d'information relatif à la mission de la commission en Nouvelle-Calédonie et à Wallis-et-Futuna.

Présidence de M. René Garrec, président, et de M. Jean Arthuis, président de la commission des finances.

PJLF pour 2004 - Audition de M. Dominique Perben, garde des sceaux, ministre de la justice

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a procédé, en commun avec la commission des finances, à l'audition de M. Dominique Perben, garde des sceaux, ministre de la justice, sur les crédits de son ministère pour 2004.

Le compte rendu de cette audition figure à la rubrique « commission des finances ».

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