Travaux de la commission des lois
- Présidence de M. René Garrec, président.
Actualisation du Règlement du Sénat - Examen du rapport
La commission a procédé, sur le rapport de M. Patrice Gélard, à l'examen des propositions de résolution n° 56 (2001-2002), présentée par M. Michel Dreyfus-Schmidt et les membres du groupe socialiste et apparentés, tendant à compléter l'article 61 du Règlement du Sénat afin de garantir le secret des scrutins de nominations au Sénat, n° 253 (2002-2003), présentée par MM. André Dulait, Claude Estier, Hubert Haenel et Xavier de Villepin, tendant à compléter le Règlement du Sénat et à modifier son article 73 bis, n° 153 (2003-2004), présentée par Mme Nicole Borvo et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à faire respecter le pluralisme dans le cadre de la journée d'initiative parlementaire instituée par l'article 48 de la Constitution et n° 213 (2003-2004), présentée par MM. Christian Poncelet, Josselin de Rohan, Michel Mercier, Jacques Pelletier, Henri de Raincourt et Xavier de Villepin, tendant à actualiser le Règlement du Sénat.
M. Patrice Gélard, rapporteur, a d'abord estimé que les méthodes de travail du Parlement en France, héritées du XIXe siècle et marquées par la prépondérance de la séance publique, paraissaient pour une part inadaptées aux évolutions de la société contemporaine et à l'accroissement du nombre de textes législatifs. Il a donné en exemple certains pays européens.
Le rapporteur a ensuite présenté les quatre propositions de résolution.
S'agissant de la proposition n° 56 (2001-2002) tendant à garantir le secret des scrutins de nominations, il a relevé qu'aucune obligation à caractère constitutionnel ne s'imposait au Sénat en la matière et qu'en tout état de cause, le Règlement laissait au Sénat ou à ses commissions permanentes la possibilité de prendre les dispositions nécessaires pour assurer, le cas échéant, le secret des scrutins.
M. Patrice Gélard, rapporteur, a indiqué ensuite que l'essentiel des dispositions de la proposition n° 253 (2002-2003) tendant à modifier l'article 73 bis du Règlement, était repris dans le cadre plus large de la proposition n° 213 (2003-2004), tendant à actualiser le Règlement du Sénat.
Evoquant ensuite la proposition n° 153 (2003-2004) tendant à faire respecter le pluralisme dans le cadre de la journée d'initiative parlementaire, le rapporteur a rappelé que le groupe communiste républicain et citoyen avait souhaité l'application au Sénat de la pratique en vigueur à l'Assemblée nationale permettant à chaque groupe politique, selon son importance numérique, de déterminer l'ordre du jour dans le cadre de la séance réservée au Sénat en application de l'article 48 de la Constitution. Il a néanmoins relevé que la rédaction proposée par le groupe communiste républicain et citoyen, inspirée directement des termes de l'article 89, alinéa 4, du Règlement de l'Assemblée nationale, ne garantissait pas le respect de l'équilibre entre les groupes et encore moins un droit d'inscription à l'ordre du jour réservé. Les dispositions du Règlement du Sénat, a-t-il poursuivi, aux termes desquelles l'ordre du jour est proposé au Sénat par la Conférence des présidents « en tenant compte de l'équilibre entre tous les groupes », apparaissaient plus protectrices des droits de l'opposition. Il a indiqué néanmoins qu'il soumettrait à la commission une rédaction plus explicite de ces dispositions tenant compte des préoccupations du groupe communiste républicain et citoyen.
M. Patrice Gélard, rapporteur, a ensuite examiné la proposition de résolution n° 213 (2003-2004) en soulignant qu'elle poursuivait quatre grands objectifs. Il s'agissait d'adapter en premier lieu le Règlement aux plus récentes évolutions institutionnelles. Ainsi, le titre premier précisait les conditions de l'association du Sénat au processus d'évolution statutaire des collectivités territoriales situées outre-mer, en rappelant notamment l'exigence constitutionnelle d'une déclaration, suivie d'un débat, lorsque le Président de la République, sur proposition du gouvernement, avait décidé de consulter les électeurs d'une collectivité territoriale située outre-mer sur un changement de régime institutionnel. Le titre II visait, quant à lui, à répartir entre les commissions les 24 nouveaux sièges créés à la suite de la réforme du mode d'élection des sénateurs. Toutes les commissions permanentes seraient pourvues de cinq membres supplémentaires, à l'exception de la commission des lois, dont l'effectif serait accru de quatre sénateurs et de la commission des affaires économiques, dont l'effectif resterait inchangé. Le titre III transcrivait, quant à lui, dans le Règlement du Sénat certaines dispositions de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001.
La proposition de résolution visait en second lieu, a souligné le rapporteur, à assurer une meilleure représentation des groupes afin, d'une part, de permettre que le principe de représentation de tous les groupes au sein du bureau des commissions permanentes puisse être assuré non seulement par l'augmentation éventuelle des secrétaires, comme tel était déjà le cas, mais aussi par celle des vice-présidents et, d'autre part, s'agissant de l'organisation du débat sur une question orale européenne, à ouvrir à la Conférence des présidents l'option de répartir le temps de parole entre les représentants des groupes, soit de manière égalitaire, soit en fonction de l'importance numérique de chaque groupe.
Par ailleurs, le rapporteur a relevé que la proposition de résolution reprenait certaines des propositions du groupe de réflexion sur l'institution sénatoriale présidé par M. Daniel Hoeffel. Elle substituait aux procédures abrégées d'examen des textes, actuellement prévues par le Règlement, mais inopérantes, des procédures dites « simplifiées » -la procédure d'examen simplifiée et le vote sans débat ; ensuite, le délai au terme duquel une proposition de résolution européenne deviendrait résolution du Sénat serait ramené de dix à cinq jours. Enfin, les questions au gouvernement pourraient être programmées dans la limite d'une séance par semaine.
La proposition de résolution, a ajouté M. Patrice Gélard, rapporteur, a enfin pour objectif d'adapter certaines procédures en tirant les leçons de l'expérience. Le Sénat pourrait ainsi procéder, en dehors des périodes de session, à des nominations au sein d'organismes extraparlementaires, ainsi qu'à la constitution de missions d'information. En outre, le délai dans lequel devrait être formulé la demande de constitution d'une commission spéciale par le président d'une commission permanente ou le président d'un groupe serait porté à cinq jours, au lieu de deux actuellement. Ensuite, la proposition de résolution précisait certaines procédures : organisation de la nouvelle délibération, en particulier lorsqu'elle ne porte que sur certaines dispositions et non sur l'ensemble d'un texte, conditions du recours au vote par division, modalités d'examen et d'adoption d'une motion de renvoi au referendum. Par ailleurs, a poursuivi le rapporteur, elle consacrait l'usage sur deux points : délai dans lequel le gouvernement pourrait déclarer l'urgence dont le terme était fixé à la clôture de la discussion générale ; faculté, ouverte au Sénat dans son ensemble et non plus seulement à la Conférence des présidents, de remise en cause de la discussion commune pour les amendements venant en concurrence. Enfin, la proposition de résolution rationalisait, à l'exemple de l'Assemblée nationale, les conditions de recours à une seconde délibération, ainsi que les conditions de recevabilité de la motion de renvoi en commission.
M. Patrice Gélard, rapporteur, a conclu en indiquant que la proposition de résolution qu'il soumettrait à la commission reprenait pour l'essentiel les termes de la proposition de résolution n° 213 (2003-2004) modifiée et complétée en tenant compte des observations présentées notamment par l'ensemble des groupes.
A la suite de l'exposé du rapporteur, un débat s'est engagé avec les commissaires.
M. Michel Dreyfus-Schmidt a marqué son désaccord avec les observations exprimées, à titre personnel, par le rapporteur sur la procédure parlementaire. Il a considéré que la séance publique représentait une garantie fondamentale pour le débat démocratique en ajoutant que le temps qui lui était consacré pourrait être encadré, à la condition d'approfondir réellement le travail au sein des commissions, ce qui n'était pas actuellement le cas. Il a regretté que la multiplication des charges pesant sur les parlementaires entraîne un absentéisme préjudiciable au fonctionnement des travaux des assemblées.
Il a souligné qu'avant de procéder à de nouvelles modifications du Règlement, il convenait de mieux appliquer les dispositions existantes, en particulier celles relatives à la présence obligatoire en commission. Il a estimé, par ailleurs, que l'absence d'alternance au Sénat conduisait la majorité sénatoriale à accorder aux droits de l'opposition une moindre attention qu'à l'Assemblée nationale. Il a conclu, s'agissant de la proposition de résolution actualisant le Règlement du Sénat, que le groupe socialiste aurait été disposé à accepter l'examen, dans le cadre des procédures abrégées, des mesures dont la mise en oeuvre devait intervenir avant le prochain renouvellement - les autres modifications apportées au Règlement méritant une réflexion approfondie sur la base de la recherche du consensus.
Mme Nicole Borvo a, pour sa part, manifesté l'attachement du groupe communiste républicain et citoyen au plein respect du débat en séance publique. Elle a constaté, pour le regretter, que depuis 1986, la majorité sénatoriale, dont la position n'était jamais réellement menacée, n'avait cessé de restreindre les droits de la minorité. Elle s'est étonnée que malgré les assurances apportées par le Président du Sénat, la proposition de résolution présentée par le rapporteur ne résulte pas d'un consensus entre les groupes. Elle a estimé que, seules, les questions liées notamment à l'augmentation des effectifs des commissions devaient être réglées à court terme, les autres points justifiant que soit pris le temps nécessaire à un véritable dialogue.
M. Pierre Fauchon, tout en approuvant les conclusions du rapporteur, a regretté qu'une modernisation approfondie de la procédure parlementaire, fondée sur la revalorisation du travail en commission, soit sans cesse reportée. Il s'est demandé à cet égard si la possibilité désormais ouverte par l'article L. 37-1 de la Constitution, de procéder à certaines expérimentations ne pourrait être utilisée par le Sénat pour tester dans une commission, par exemple, de nouvelles méthodes d'examen des textes.
M. Robert Bret a regretté que la réforme du Règlement proposée par la majorité sénatoriale n'en soit pas restée à l'indispensable mise à jour commandée notamment par l'augmentation des effectifs du Sénat. Il a en outre estimé que, dans le prolongement des recommandations du groupe de réflexion sur l'institution sénatoriale présidé par M. Daniel Hoeffel, la recherche d'une meilleure adéquation du travail parlementaire, en particulier aux évolutions de la construction européenne, devait se poursuivre. A cet égard, il a souhaité que le Parlement soit mieux associé à l'élaboration en amont de la législation communautaire.
M. Jean-Pierre Sueur a souhaité manifester son désaccord avec le rapporteur, en soulignant que le débat en commission ne permettait pas un examen approfondi des amendements. Il s'est dit attaché au fait que les sénateurs pouvaient s'exprimer en séance publique dans un cadre plus souple que celui prévu par le Règlement de l'Assemblée nationale.
M. René Garrec, président, a estimé, pour sa part, que les considérations du rapporteur sur la désuétude de certaines procédures parlementaires ne devraient pas être perçues comme négatives et relevaient de la sociologie politique.
En réponse à ces observations, M. Patrice Gélard, rapporteur, a précisé sa conviction que certaines méthodes de travail parlementaire, héritées de la IIIe République, ne paraissaient plus adaptées à l'accroissement de l'activité législative. Exprimant son accord avec M. Robert Bret sur la nécessité de renforcer le rôle du Parlement dans le cadre européen, il a estimé qu'une réforme en profondeur en la matière supposait une révision constitutionnelle.
Abordant l'examen des propositions de résolution, la commission a suivi la proposition du rapporteur de ne pas retenir la proposition de résolution n° 56 (2001-2002).
La commission a ensuite procédé à l'examen des articles de la proposition de résolution dans la rédaction soumise par le rapporteur.
A l'article premier (déclaration du gouvernement suivie d'un débat sur le changement de régime institutionnel d'une collectivité située outre-mer), le rapporteur a proposé de reprendre la rédaction de l'article premier de la proposition de résolution n° 213 (2003-2004) en la complétant afin de prévoir qu'une déclaration du gouvernement suivie d'un débat devrait être également organisée sur la consultation, prévue à l'article 73 de la Constitution, des électeurs d'une collectivité territoriale située outre-mer concernant l'institution d'une collectivité ou d'une assemblée délibérante unique.
Le rapporteur a ensuite proposé de reprendre en l'état les articles 2 à 5 (procédure relative à la motion concernant la consultation des électeurs d'une collectivité territoriale située outre-mer - Augmentation des effectifs des commissions permanentes - Renvoi des projets de loi de finances à la commission des finances - Missions de la commission des finances) de la proposition de résolution n° 213 (2003-2004).
A l'article 6, (bureau des commissions permanentes), M. Patrice Gélard, rapporteur, a proposé de reprendre les dispositions de l'article 6 de la proposition de résolution en les complétant afin de prévoir que les commissions éliraient un secrétaire par fraction de dix membres de l'effectif de la commission.
A l'article 7 (ordre du jour réservé), le rapporteur a proposé pour tenir compte des préoccupations exprimées par le groupe communiste républicain et citoyen dans le cadre de sa proposition de résolution n° 153 (2003-2004), de garantir que la Conférence des Présidents veillerait à inscrire au cours de la session une initiative au moins de chacun des groupes.
Mme Nicole Borvo et M. Robert Bret ont estimé que cette rédaction ne permettait pas à un groupe politique de choisir le texte ou la question inscrit à l'ordre du jour.
Le rapporteur a observé que la formulation qu'il préconisait apparaissait plus précise et plus protectrice des droits de la minorité que la rédaction de la proposition de résolution du groupe communiste républicain et citoyen.
M. Jean-Pierre Sueur a suggéré au rapporteur de modifier la rédaction de sa proposition afin de prévoir que la Conférence des Présidents « inscrive » (au lieu de « veille à inscrire ») au moins une initiative de chaque groupe.
La commission a approuvé la rédaction initiale proposée par le rapporteur.
M. Michel Dreyfus-Schmidt a estimé que l'opposition ne serait pas en mesure, au cours du débat en commission, d'obtenir de la majorité sénatoriale qu'elle modifie sa proposition de résolution, et a indiqué que les représentants des groupes socialiste et communiste républicain et citoyen décidaient de quitter la réunion de commission.
A l'article 8 (organisation du débat relatif aux questions orales portant sur un sujet européen), le rapporteur a proposé de reprendre la teneur de l'article 7 de la proposition de résolution n° 213 (2003-2004).
A l'article 9 (procédure d'examen simplifiée - vote sans débat), le rapporteur a proposé de reprendre les dispositions de l'article 8 de la proposition de résolution n° 213 (2003-2004) en les modifiant afin de ne permettre la mise en oeuvre des procédures d'examen simplifiées en séance publique qu'à la condition qu'aucune opposition ne se soit manifestée au sein de la Conférence des Présidents.
M. Jacques Larché a observé à cet égard que la simplification de l'examen des textes devait se concilier avec l'exercice du droit d'amendement en séance publique. Il a ainsi rappelé que le Conseil constitutionnel avait censuré en 1990 une modification du Règlement tendant à interdire à un sénateur de reprendre en séance plénière un amendement qui aurait été rejeté par la commission saisie au fond. C'est ainsi, a-t-il poursuivi, que faute d'être opérantes les actuelles procédures abrégées n'avaient pas connu le succès escompté.
A l'article 10 (délai d'examen et adoption d'une résolution européenne), le rapporteur a proposé de reprendre, en les complétant, les termes de l'article 9 de la proposition de résolution n° 213 (2003-2004) afin, d'une part, de fixer un délai d'un mois pour l'examen d'une proposition de résolution européenne par la commission permanente compétente et, d'autre part, de prévoir, dans le cas où une proposition de résolution serait retirée de l'ordre du jour, qu'elle deviendrait résolution du Sénat dans un délai de cinq jours suivant cette décision.
A l'article 11 (périodicité des questions d'actualité au Gouvernement), le rapporteur a proposé de reprendre la rédaction de l'article 10 de la proposition de résolution n° 213 (2003-2004).
A l'article 12 (désignation de sénateurs dans des organismes extraparlementaires en dehors des périodes où le Sénat siège), le rapporteur a proposé de reprendre la rédaction de l'article 11 de la proposition de résolution n° 213 (2003-2004) en la modifiant afin de prévoir que le délai, au terme duquel une désignation dans un organisme extraparlementaire deviendrait définitive en dehors des périodes de session soit porté à cinq jours.
A l'article 13 (suppléance au sein des commissions), le rapporteur a proposé d'ouvrir, comme l'avait souhaité M. Michel Dreyfus-Schmidt, à un sénateur membre d'une commission spéciale ou d'une assemblée internationale la possibilité de se faire suppléer au sein de la commission permanente à laquelle il appartient par un autre membre de cette commission.
A l'article 14 (délai pour demander la constitution d'une commission spéciale), le rapporteur a proposé de reprendre la rédaction de l'article 12 de la proposition de résolution n° 213 (2003-2004).
A l'article 15 (délai de convocation des commissions hors session), le rapporteur a proposé, comme l'avait souhaité M. Michel Dreyfus-Schmidt, de fixer le délai de convocation d'une commission hors session à la semaine précédant la réunion, sauf cas d'urgence.
Aux articles 16 et 17 (constitution d'une mission d'information en dehors des sessions - déclaration d'urgence), le rapporteur a suggéré de retenir respectivement les termes des articles 13 et 14 de la proposition de résolution n° 213 (2003-2004).
A l'article 18 (nouvelle délibération), le rapporteur a proposé de reprendre la rédaction de l'article 15 de la proposition de résolution n° 213 (2003-2004) en la modifiant afin de prévoir, comme l'avait souhaité les groupes de l'opposition, que la discussion générale serait de droit dans le cadre d'une nouvelle délibération, que celle-ci porte sur l'ensemble du texte ou seulement une partie de celui-ci.
A l'article 19 (vote par division), le rapporteur a proposé de reprendre la rédaction de l'article 16 de la proposition de résolution n° 213 (2003-2004) en la modifiant pour préciser que le recours au vote par division serait réservé aux questions complexes et requérrait la consultation par le Président de séance, de la commission et du gouvernement quand il serait demandé par un Sénateur.
A l'article 20 (seconde délibération), le rapporteur a proposé de reprendre la rédaction de l'article 17 de la proposition de résolution n° 213 (2003-2004) en la modifiant afin de prévoir que la seconde délibération serait de droit lorsqu'elle est demandée par le gouvernement, sauf si la commission saisie au fond s'y opposait. Dans ce cas, le Sénat trancherait par un vote sans débat.
A l'article 21 (motion de renvoi en commission), le rapporteur a proposé de reprendre les termes de l'article 18 de la proposition de résolution n° 213 (2003-2004).
A l'article 22 (dérogation au principe de la discussion commune pour les amendements en concurrence), le rapporteur a proposé de reprendre la rédaction de l'article 19 de la proposition de résolution n° 213 (2003-2004) en la modifiant, comme l'avait demandé M. Michel Dreyfus-Schmidt, pour reconnaître aux présidents de groupes la faculté de demander au Sénat de déroger au principe de la discussion commune.
A l'article 23 (motion tendant à soumettre un projet de loi au référendum), le rapporteur a proposé de reprendre les termes de l'article 20 de la proposition de résolution n° 213 (2003-2004).
Revenant alors sur une question de M. Pierre Fauchon concernant la faculté de mettre en place, à titre expérimental, des procédures novatrices destinées à recentrer l'examen des textes dans le cadre de la commission, M. Patrice Gélard, rapporteur, a estimé que la rédaction de l'article 45 de la Constitution aux termes duquel « tout projet ou proposition de loi est examiné successivement dans les deux assemblées du Parlement en vue de l'adoption d'un texte identique » semblait exclure, sauf à réviser la Constitution, que les commissions permanentes puissent adopter directement certains textes.
M. Josselin de Rohan a noté qu'une telle réforme pourrait prendre la voie d'une proposition de loi constitutionnelle.
M. Maurice Ulrich s'est alors interrogé sur la possibilité de mieux encadrer le débat en séance publique en conférant à la commission le soin d'opérer une première sélection des amendements.
La commission a enfin adopté la proposition de résolution dans la rédaction proposée par le rapporteur.