Mercredi 23 mars 2005

Travaux de la commission des lois

- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président.

Loi organique relative aux lois de finances - Audition de M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a tout d'abord entendu M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation, sur la mise en oeuvre de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

M. Jean-Jacques Hyest, président, a d'abord remercié M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, d'avoir accepté de présenter aux membres de la commission des lois les changements que devrait apporter aux méthodes de travail du Parlement la nouvelle architecture budgétaire prévue par la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, s'est félicité de l'occasion qui lui était offerte d'exposer à la commission des lois les grandes dispositions de la LOLF, rappelant que ce texte devait doter le pouvoir exécutif et le Parlement d'un instrument de lisibilité des finances publiques et qu'il constituait un levier pour les réformes structurelles de l'Etat.

Il a indiqué que la construction européenne, l'accroissement des compétences des collectivités territoriales et l'émergence des lois de financement de la sécurité sociale, notamment, avaient rendu obsolète l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, faisant apparaître la nécessité d'élaborer un nouveau cadre budgétaire. Il a par ailleurs estimé que les anciennes règles relatives aux lois de finances ne permettaient qu'un contrôle insuffisant de l'efficacité de la dépense publique.

Il a rappelé qu'après plusieurs tentatives de réforme, la LOLF résultait d'une initiative parlementaire qui avait pu aboutir grâce à une large concertation entre les deux assemblées et le Gouvernement, ainsi qu'à la volonté de MM. Alain Lambert, alors président de la commission des finances du Sénat, et Didier Migaud, alors rapporteur général du budget de l'Assemblée nationale.

Décrivant les objectifs poursuivis par la loi organique, il a indiqué qu'elle tendait d'une part à améliorer la gestion publique en responsabilisant les gestionnaires, en contrôlant la performance et les résultats, et en créant de nouveaux outils de management et, d'autre part, à assurer l'information et le contrôle du Parlement tant lors de l'élaboration et de la discussion du projet de loi de finances, que pendant l'exécution du budget. Il a précisé qu'à cette fin, la LOLF mettait en place une nouvelle nomenclature budgétaire fondée sur l'évaluation des performances de l'action publique plutôt que sur les moyens mis en oeuvre.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a rappelé que cette nomenclature visait à regrouper les crédits par finalités au sein de 34 missions ministérielles ou interministérielles, elles-mêmes déclinées en 132 programmes. Il a déclaré que chaque mission correspondait à une politique publique et ne pouvait être créée que par la loi de finances sur initiative gouvernementale. Soulignant que la mission constituait l'unité de vote du Parlement, il a précisé que ce dernier ne pouvait en majorer l'enveloppe, mais pouvait réallouer les crédits entre programmes au sein d'une même mission. Il a indiqué que chaque programme devait regrouper les crédits destinés à mettre en oeuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère et auquel devaient être associés des objectifs précis, ainsi que des résultats attendus faisant l'objet d'une évaluation.

Rappelant que la gestion des crédits était soumise, au sein d'un programme, au principe de fongibilité, il a souligné que, les dépenses de personnel, pourraient être réduites, mais non majorées par le gestionnaire, s'agissant ainsi d'une fongibilité asymétrique. Il a précisé que chaque programme comporterait sept titres, relatifs aux dotations des pouvoirs publics, aux dépenses de personnels, aux dépenses de fonctionnement (hors personnel) à la charge de la dette de l'Etat, aux dépenses d'investissement, aux dépenses d'intervention et aux dépenses d'opérations financières.

Saluant le long travail préparatoire du Parlement et des ministères pour l'élaboration de la nouvelle maquette budgétaire, M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a décrit ces 34 missions, dont 9 interministérielles, et précisé que les 132 programmes se substituaient à 850 chapitres budgétaires.

Il a exprimé le souhait que cette nouvelle architecture permette au Parlement de tenir chaque automne un débat budgétaire enrichi et de consacrer davantage de temps au contrôle de l'exécution des lois de finances. Rappelant que la LOLF instaurait une réforme comptable destinée à produire des informations plus lisibles, il a indiqué que le Parlement disposerait également de l'appui de la Cour des comptes pour contrôler l'exécution budgétaire.

Soulignant que la LOLF reliait les moyens budgétaires à la mise en oeuvre d'une politique publique et recentrait le travail du Parlement sur la performance et l'analyse des résultats en loi de règlement, il a insisté sur le nécessaire renforcement du rôle des commissions pour avis dans la discussion budgétaire.

Il a par ailleurs estimé que le débat budgétaire serait considérablement enrichi et modernisé à partir du projet de loi de finances pour 2006, la totalité des crédits devant alors être discutée « dès le premier euro », alors qu'auparavant 94 % des crédits, regroupés au sein des services votés, étaient reconduits, par un seul vote, presque automatiquement d'une année sur l'autre, l'essentiel des débats ne portant que sur 6 % du budget général. Il a considéré que la LOLF permettrait par conséquent aux parlementaires de bénéficier au cours de la discussion budgétaire d'un pouvoir d'amendement plus étendu.

Formant le voeu que les débats soient centrés sur les objectifs et les résultats des politiques publiques, M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a souligné que la LOLF mettait également en place les outils d'un meilleur suivi de l'exécution budgétaire. Il a indiqué que les virements de crédits, consistant à modifier la répartition de ces derniers entre les programmes et à changer l'objet de la dépense, pourraient ainsi porter, au maximum, sur 2 % des crédits de chaque programme, sans excéder le périmètre d'un même ministère.

Il a en outre précisé que les transferts de crédits, modifiant la répartition entre programmes sans changer l'objet de la dépense, n'étaient soumis à aucun plafond, alors que les annulations de crédits ne pouvaient dépasser 1,5 % des crédits ouverts par les lois de finances de l'année en cours, et que les reports de crédits d'un exercice à l'autre étaient soumis à un maximum de 3 % des crédits initiaux du programme. Il a souligné que les commissions permanentes concernées devaient être immédiatement informées de toute modification de la répartition des crédits ou de leur annulation au cours de l'exécution du budget.

Il a indiqué que la LOLF instaurait également une réforme de la comptabilité de l'Etat visant à appliquer le principe de sincérité, ainsi que les principes de la comptabilité des entreprises. Il a insisté sur l'impact que devrait avoir la mise en place d'une comptabilité analytique ainsi que la certification de la régularité et de la sincérité des comptes de l'Etat par la Cour des comptes. A cet égard, rappelant que les crédits de la Cour des comptes étaient rattachés à la mission « Gestion et contrôle des finances publiques », il a estimé que les crédits alloués à l'autorité de certification ne devaient pas être rattachés à ceux du certifié. Il a déclaré que la commission des finances serait par conséquent favorable au souhait du premier président de la Cour des comptes de placer cette instance à équidistance de l'exécutif et du Parlement.

Il a considéré que la nouvelle comptabilité instaurée par la LOLF apporterait aux comptes de l'Etat davantage de transparence en rattachant les charges et les produits à l'exercice, en offrant une meilleure connaissance du patrimoine de l'Etat et en présentant ses engagements hors bilan, tels que la dette de certaines entreprises publiques. Jugeant que cette nouvelle comptabilité aboutirait à une meilleure connaissance du coût des actions de l'Etat et de leurs risques, il a déclaré qu'elle devait devenir un outil d'aide à la décision pour les gestionnaires.

S'agissant de l'information du Parlement sur la performance des finances publiques, M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a indiqué que pour chaque programme devrait être mis en place :

- dans le cadre du projet de loi de finances de l'année, un projet annuel de performances (PAP) présentant la stratégie, les objectifs, les indicateurs de résultats et les dépenses prévisionnelles ;

- dans le cadre du projet de loi de règlement, un rapport annuel de performances (RAP) établissant le compte rendu des dépenses effectuées.

Il a expliqué que les indicateurs de performance permettraient de vérifier si les objectifs avaient été atteints, en appréciant l'efficacité socio-économique et la pertinence de la dépense par rapport à l'intérêt général, la qualité du service rendu à l'usager et l'efficience de la gestion.

Il a estimé que le succès de la nouvelle « Constitution financière » supposait que le culte des indicateurs ne se substitue pas, dans une dérive technocratique, à la culture de la performance. Il a par ailleurs souligné la nécessité de vaincre les résistances au changement et de disposer d'un outil informatique fiable pour le suivi budgétaire et comptable de l'Etat, citant l'exemple de l'utilisation par ce dernier d'une trentaine de logiciels de gestion des ressources humaines. Il a insisté sur la nécessité de mobiliser toutes les commissions parlementaires dans la mise en oeuvre de la LOLF, afin d'assurer une « coproduction » de la réforme de l'Etat.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a indiqué qu'une première réforme de la loi organique devait être examinée en deuxième lecture au printemps 2005, notamment pour encadrer l'affectation des éventuels surplus de recettes et pour améliorer l'information du Parlement sur les emplois rémunérés par les organismes bénéficiaires d'une subvention pour charge de service public. Il a précisé que cette réforme de la LOLF instaurerait en outre une meilleure transparence des financements innovants, tels que les partenariats public-privé, qui feront l'objet d'une autorisation d'engagement couvrant la totalité de la dépense au titre des investissements, de la maintenance et des frais d'exploitation ou de gestion, et qui figureront au sein de la dette des administrations publiques, lorsque l'Etat supporte la plupart des risques liés à la propriété des actifs.

Considérant que la LOLF devait être un outil de réforme de l'Etat, il a exprimé le souhait qu'elle entraîne une rationalisation de l'organisation administrative afin d'améliorer la performance de l'action publique. Il a jugé que la nouvelle maquette budgétaire pourrait aboutir à une délimitation plus pertinente des portefeuilles ministériels et entraîner une nouvelle répartition des responsabilités au sein de la commission des finances, amenant certains rapporteurs spéciaux à s'associer pour élaborer un rapport commun. Il a enfin estimé que la LOLF apporterait une plus grande souplesse à la gestion des ressources humaines, facilitant une évolution des corps de l'administration.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a estimé que la mise en oeuvre de la LOLF obligeait à revoir les périmètres des rapporteurs spéciaux, appelés à se concerter et à procéder à une analyse globale au regard de l'ensemble de la mission et non du seul programme les concernant éventuellement.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné l'importance de l'analyse des comptes, longtemps négligée par l'Etat, tandis que M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, rappelait l'obligation prévue par la déclaration des droits de l'homme et du citoyen pour les agents publics de rendre compte de leur gestion.

M. Jean-Jacques Hyest, président, s'est ensuite interrogé sur la place dévolue à la Cour des comptes et au Conseil économique et social.

Rappelant qu'étaient inscrits au titre I « Pouvoirs publics » six programmes : la présidence de la République, les Assemblées parlementaires, le Conseil constitutionnel ainsi que la Haute cour de Justice et la Cour de justice de la République, il s'est interrogé sur l'érection du Conseil économique et social en mission autonome, estimant paradoxal qu'il puisse apparaître plus identifié que les Assemblées parlementaires.

S'agissant de la Cour des comptes, il a souligné que si sa mission de contrôle des comptes de l'Etat requérait des garanties d'indépendance, elle n'était pas supérieure à celle de contrôle de constitutionnalité de la loi exercée par le Conseil constitutionnel. Il s'est interrogé sur les conséquences du sort particulier qui serait fait à la Cour des comptes par rapport à l'ensemble des juridictions, tant financières qu'administratives et judiciaires, s'opposant à un traitement différent des juridictions financières.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a indiqué que la commission des finances avait proposé d'inclure le Conseil économique et social dans la mission « Direction de l'action du gouvernement », en raison de son rôle de conseil du gouvernement, mais que son président avait préféré relever d'une mission autonome à programme unique.

S'agissant de la Cour des comptes, il a rappelé que la commission des finances avait proposé en 2004 de regrouper dans une mission « Contrôle et régulation de l'action publique » un certain nombre d'autorités administratives indépendantes telles que le Conseil supérieur de l'audiovisuel, ainsi que les juridictions financières, solution alors refusée par le gouvernement. Il a jugé nécessaire de revoir la place de la Cour des comptes dans l'architecture budgétaire et a rappelé l'opposition de la commission des finances à la demande initiale du premier président de la Cour des comptes, M. Philippe Seguin, de l'inclure dans la mission « Pouvoirs publics ». Jugeant toutefois excessif de regrouper dans une même mission les juridictions financières, administratives et judiciaires, il a préconisé de créer une mission regroupant les seuls organismes énumérés dans la Constitution non élus au suffrage universel, comme la Cour des comptes, le Conseil supérieur de la magistrature et le Conseil d'Etat.

M. Michel Dreyfus-Schmidt a pour sa part regretté la disparition de la discussion par ministère, estimant qu'elle permettait de responsabiliser les ministres. M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a considéré que cette réforme permettrait d'avoir une vision globale d'une mission, précisant que la commission des lois pourrait ainsi envisager la sécurité sans se limiter à la seule police.

Par ailleurs, M. Michel Dreyfus-Schmidt a souhaité l'extension à tous les parlementaires du pouvoir de contrôle sur place et sur pièces actuellement réservé aux seuls membres de la commission des finances, ce que M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, n'a pas exclu.

M. Michel Dreyfus-Schmidt a par ailleurs estimé que les impératifs de transparence et de sincérité devaient amener à revoir les critères de répartition des rapports budgétaires, regrettant qu'à la commission des lois, les sénateurs n'appartenant pas à la majorité ne soient pas désignés rapporteurs pour avis.

Il a enfin préconisé de réduire le nombre de parlementaires siégeant au sein d'organismes extérieurs, considérant qu'ils devraient plutôt se consacrer à des fonctions de contrôle. M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a approuvé cette position s'agissant des nominations de parlementaires au sein d'organismes relevant de l'exécutif, en soulignant qu'une telle participation risquait déontologiquement de gêner l'exercice de leur mission de législation et de contrôle.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, s'est ensuite déclaré favorable à l'association des rapporteurs pour avis aux contrôles de la commission des finances. Il a ainsi proposé de réaliser en commun des réunions de suivi des contrôles. Il a précisé que le président de Météo France et le directeur du ministère de l'Equipement ayant tutelle sur cet organisme avaient ainsi récemment été entendus, contradictoirement avec le magistrat de la Cour des comptes, auteur d'un rapport sur Météo France demandé par la commission des finances. Citant en exemple la question orale avec débat inscrite à l'ordre du jour du 29 mars 2005 sur les suites données au rapport d'information de MM. Joël Bourdin et Marc Massion sur la Société pour l'expansion des ventes de produits agricoles et alimentaires (SOPEXA), il a rappelé que le gouvernement pouvait être interpellé en séance publique sur les réponses qu'il avait apportées aux contrôles budgétaires.

M. Patrice Gélard s'est inquiété des conséquences de la fongibilité des crédits au sein d'un programme sur l'autonomie des autorités administratives indépendantes. M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a rappelé que la commission des finances avait préconisé de créer une mission « Contrôle et régulation de l'action publique » comprenant la Cour des comptes et certaines autorités administratives indépendantes, mais que le gouvernement s'y était opposé. Il a précisé qu'il appartiendrait dès lors au Gouvernement d'éviter de leur imposer une régulation budgétaire. M. Jean-Jacques Hyest, président, a alors observé que les crédits des autorités administratives indépendantes étaient jusqu'à présent déjà rattachés à ceux des ministères.

M. Jean-Jacques Hyest, président, ayant en outre suggéré d'améliorer le contrôle du Parlement sur ces autorités administratives indépendantes, M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a rappelé l'initiative du Sénat à l'égard du Défenseur des enfants lors de l'examen du projet de loi de finances initiale pour 2005.

Après avoir précisé que les prélèvements sur recettes constituaient dorénavant 74 % des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales, les crédits alloués par le ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales n'en représentant que 4,18 %, M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis des crédits relatifs à l'administration territoriale et à la décentralisation, a souhaité que la commission des lois puisse intervenir pour avis dans le débat sur les recettes des collectivités territoriales organisé lors de l'examen de la première partie de la loi de finances, ce que M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a approuvé.

M. Bernard Frimat a déploré l'impossibilité de modifier la répartition des crédits entre les missions, le vote se faisant par mission, estimant que cela affaiblissait le Parlement. M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a cependant observé que l'article 40 de la Constitution serait applicable au niveau de la mission. Il a précisé que cela impliquait, d'une part, que les crédits de la mission pourraient être minorés par amendement, mais non majorés et, d'autre part, que des amendements pourraient, au sein d'une mission, majorer les crédits d'un programme, à la condition de minorer en conséquence ceux d'un ou plusieurs autres programmes, de telle sorte que les crédits de la mission ne soient pas augmentés. Il a ajouté que ces règles, applicables aux amendements, devaient être distinguées de celles relatives à la fongibilité asymétrique applicables, à l'intérieur d'un programme, aux responsables de ceux-ci.

M. Pierre Fauchon et M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, ont tous deux déploré l'existence de missions à programme unique.

M. Richard Yung ayant tout d'abord souligné l'ignorance persistante de nombreuses personnes au sein même des administrations sur les incidences de la LOLF, M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a estimé qu'une prise de conscience était indispensable à la pérennité de l'Etat.

Alors que M. Richard Yung regrettait que les parlementaires ne puissent modifier les indicateurs de performance, M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a observé que les indicateurs de performance relevaient certes de la responsabilité du gouvernement, mais que les parlementaires pouvaient faire des observations au gouvernement, et indiqué que la commission des finances venait de publier un rapport à ce sujet intitulé « Culte des indicateurs ou culture de la performance ? ».

En outre, M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, s'est élevé contre le rituel jugé désuet des questionnaires budgétaires et a appelé à une concertation entre rapporteurs spéciaux et rapporteurs pour avis afin d'améliorer ce système.

M. François Zocchetto a indiqué que les magistrats rencontrés lors de ses déplacements, très sensibilisés à la LOLF, lui avaient fait part de leur inquiétude liée au caractère limitatif des crédits, dans un contexte de forte augmentation des frais de justice (+ 20% par an pour un montant de 410 millions d'euros, notamment des écoutes téléphoniques et des expertises génétiques). Il a précisé que s'ils étaient favorables à une mise en concurrence des opérateurs et à une discussion sur les prix, ils rappelaient que certains faits générateurs de dépenses (comme le renflouement d'un chalutier) étaient indépendants de leur volonté. Il a donc souhaité connaître les marges de manoeuvre du ministère de la justice en cas d'épuisement des crédits.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a tout d'abord rappelé que sur la proposition de M. Roland du Luart, rapporteur spécial des crédits de la justice, la commission des finances avait, dans le cadre de l'article 58-2 de la LOLF, sollicité la Cour des comptes afin d'étudier l'évolution inquiétante des frais de justice, puis il a appelé le gouvernement à rendre ses arbitrages avec précaution lors de l'établissement du projet de loi de finances, tout en observant que les tensions budgétaires étaient récurrentes depuis 20 ans et que les gouvernements avaient tendance à sous-estimer les dépenses. Il a ajouté qu'il lui serait possible de recourir à la fongibilité des crédits, mais qu'en cas de besoins exceptionnels, une loi de finances rectificative serait indispensable.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a pour sa part estimé que la LOLF induisait un bouleversement de la conception de l'administration et favorisait une gestion de court terme, sans permettre de réelle amélioration du pouvoir de contrôle du Parlement, celui-ci devant juger en fonction de critères de performance établis par le gouvernement lui-même, et donc politiques et fluctuants. Par ailleurs, elle a préconisé de diminuer le nombre de ministres et de faire correspondre ministères et missions.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, s'est étonné de cette différence d'appréciation, et a proposé d'intervenir auprès des groupes politiques afin de lever ces malentendus par un débat de fond. Estimant au contraire que la performance pouvait se mesurer et aider à pérenniser l'action de l'Etat, il a, citant l'exemple des indicateurs mis en place pour la protection judiciaire de la jeunesse, jugé qu'ils permettaient de poser des questions pertinentes, telles que le devenir des jeunes après une mesure ou la gestion des centres, tout en reconnaissant qu'ils étaient perfectibles.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a cependant considéré qu'il s'agissait d'indicateurs de court terme, alors que les problèmes se posaient sur le long terme.

M. Pierre Fauchon a tout d'abord estimé que les juridictions financières n'étaient qu'un service public de contrôle, et non un Pouvoir public.

Il s'est ensuite félicité du consensus politique entourant la LOLF et a dit croire au renouvellement du contrôle et de l'évaluation, tout en estimant que le budget de l'Etat était déjà largement un budget de mission, s'agissant notamment de l'éducation nationale ou des affaires étrangères.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a reconnu que la réussite de cette réforme reposait plus sur la volonté politique conjuguée de l'exécutif et du législatif, toutes tendances confondues, que sur des instruments techniques. Rappelant l'importance de la maîtrise des finances publiques et le caractère anxiogène de l'augmentation de la dette publique, il a estimé que la LOLF, loin de donner le pouvoir aux comptables, permettrait de prendre des décisions plus éclairées.

M. Jacques Mahéas ayant souligné les enjeux d'une comparaison entre les budgets ante et post LOLF, M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, l'a assuré que la commission des finances demanderait des tableaux de concordance.

A la disparition des gels de crédits préconisée par M. Jacques Mahéas, qui les assimilait à un manque de sincérité budgétaire. Il a répondu que la LOLF organisait un meilleur encadrement des reports, et a rappelé que cette pratique traditionnelle de gels de crédits était à faibles effets pratiques, les ministères multipliant les stratégies pour obtenir des reports. Il a toutefois souligné l'importance de voter des lois de finances sincères.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, et M. Jacques Mahéas ont regretté les conséquences en termes d'amélioration de la gestion publique des retards de développement de la comptabilité analytique pour l'Etat.

Par ailleurs, M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a estimé que les indicateurs seraient suffisamment pérennes, à condition que toutes les administrations se mobilisent, tout en observant que certains ministères paraissaient d'abord soucieux d'éviter des modifications de leur structure ou des conflits avec les syndicats.

Alors que M. Laurent Béteille insistait sur l'inquiétude des juridictions relative à l'augmentation des frais de justice, en partie due à des mesures décidées par le législateur, telles que l'automaticité des expertises psychiatriques et d'ADN en matière d'infractions sexuelles, M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a reconnu qu'un nouveau système entraînait toujours des inquiétudes et appelé le législateur à prendre en considération la faisabilité des mesures qu'il vote, notamment au regard des moyens financiers, afin d'éviter de faire de la politique virtuelle.

M. Philippe Goujon, rapporteur pour avis des crédits de l'administration pénitentiaire, s'est interrogé sur la fiabilité des indicateurs de performance d'actions relevant de plusieurs ministères, comme par exemple le taux d'évasion, qui dépend certes de l'administration pénitentiaire, mais également des services de police et de gendarmerie assurant les transfèrements.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a reconnu la réalité du problème, citant le cas de l'indicateur du taux de tests d'alcoolémie positifs réalisés, interprété de façon contraire par les services de police et de gendarmerie. Ainsi, les premiers se félicitent d'un taux élevé, prouvant selon eux que les contrôles ont été opérés dans des endroits stratégiques (comme les alentours d'une discothèque le samedi soir), tandis que les seconds le jugent négatif (les contrôles déjà opérés n'ayant pas eu les effets dissuasifs escomptés).

Il a donc appelé à une plus grande coordination, tout en estimant que les décisions prises primaient sur les indicateurs, précisant que le choix comme indicateur du taux d'élucidation des plaintes pouvait conduire des services à privilégier les mains courantes. Il a en outre indiqué que la fiabilité d'un indicateur dépendait également de l'homogénéité des sources, et qu'à défaut de définition commune aux différents intervenants du secours par hélicoptère, aucun indicateur de performance n'avait pu être défini.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur pour avis des crédits de la fonction publique, s'est interrogée sur l'angle pertinent pour traiter de la fonction publique, les crédits de ce ministère étant rattachés à la mission « Direction de l'action du gouvernement », tandis que les charges de personnel sont dispersées dans l'ensemble des ministères.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, a alors proposé que le Parlement prenne l'initiative de prévoir un débat en séance publique sur les effectifs et les rémunérations des agents de l'Etat, à un moment restant à définir de l'examen du projet de loi de finances.

Enfin, il a souhaité redonner du sens à l'examen du projet de loi de règlement en y consacrant une semaine avant le débat d'orientation budgétaire afin de dresser un véritable bilan des actions engagées.

Nomination d'un rapporteur

La commission a ensuite nommé M. Pierre Fauchon rapporteur sur sa proposition de résolution présentée, en application de l'article 73 bis du règlement, au nom de la délégation pour l'Union européenne, sur le Livre blanc relatif à l'échange d'information sur les condamnations pénales et à l'effet de celles-ci dans l'Union européenne (E 2821).

Union européenne - Mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique - Examen des amendements

Puis la commission a procédé, sur le rapport de Mme Jacqueline Gourault, à l'examen des amendements sur le projet de loi n° 172 (2004-2005) portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique.

A l'article 15 (situation des salariés en cas de reprise par une personne publique de l'activité de l'entité économique les employant), la commission a tout d'abord rectifié son amendement n° 21, visant à préciser, dans la rédaction proposée, que l'entité économique doit faire l'objet de la reprise par la personne publique.

La commission a ensuite procédé à l'examen des autres amendements.

Elle a donné un avis défavorable à la motion n° 30, présentée par Mmes Josiane Mathon, Nicole Borvo Cohen-Seat, Eliane Assassi, et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à opposer la question préalable au projet de loi.

A l'article premier (non-opposabilité des limites d'âges), la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 31, présenté par M. Jacques Mahéas et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à prévoir que les limites d'âge prévues pour l'inscription à des concours seraient inopposables aux personnes veuves, divorcées ou séparées qui, vivant auparavant sur les ressources de leur conjoint, seraient désormais seules et dans l'obligation de travailler.

A l'article 3 (obligation de remboursement par un fonctionnaire admis à la retraite en cas de non-respect de l'engagement de servir), la commission a donné un avis défavorable à l'amendement de suppression n° 32, présenté par les mêmes auteurs.

La commission a demandé le retrait de l'amendement n° 89, tendant à insérer un article additionnel avant l'article 7 présenté par M. Bruno Retailleau, afin de prévoir la possibilité de recruter, directement par un contrat à durée indéterminée, un agent contractuel pour occuper un emploi fonctionnel de la fonction publique territoriale.

A l'article 7 (modification des conditions de recrutement des agents non titulaires au sein de la fonction publique de l'Etat), la commission a donné un avis défavorable aux amendements de suppression n°s 33 et 78, présentés, pour le premier, par M. Jacques Mahéas et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, et, pour le second, par Mmes Josiane Mathon, Eliane Assassi, Nicole Borvo Cohen-Seat, et les membres du groupe communiste républicain et citoyen.

La commission a également émis un avis défavorable à l'amendement n° 79 rectifié présenté par Mmes Josiane Mathon, Eliane Assassi, Nicole Borvo Cohen-Seat, et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à remplacer le dispositif prévu à cet article par l'abrogation de l'article 4 et du premier alinéa de l'article 6 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions relatives à la fonction publique de l'Etat.

A ce même article, la commission a émis un avis défavorable à l'amendement n° 34, présenté par M. Jacques Mahéas et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à limiter le recours aux contractuels pour occuper des emplois de niveau de catégorie A, aux seules fonctions très spécialisées, hautement qualifiées et indispensables, compte tenu des besoins des services.

Elle a émis un avis défavorable sur l'amendement rédactionnel n° 35, présenté par les mêmes auteurs.

A ce même article, la commission a émis un avis défavorable à l'amendement n° 36 du même auteur, tendant à prévoir que les agents non titulaires pourraient uniquement bénéficier d'un contrat à durée indéterminée si une titularisation au sein de la fonction publique est impossible.

Elle a émis un avis défavorable à l'amendement n° 37, du même auteur, tendant à prévoir que les contrats ne pourront être renouvelés pour une durée indéterminée que si les agents non titulaires de l'Etat sont en possession d'un diplôme ou d'acquis professionnels correspondant au niveau de recrutement de l'emploi occupé.

Elle a souhaité connaître l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 38 des mêmes auteurs, tendant à prévoir qu'un emploi permanent, occupé pendant six ans par un agent non titulaire de l'Etat dont le contrat n'aurait pas été reconduit pour une durée indéterminée, ne pourrait être occupé par un nouveau contractuel.

La commission s'en est remis à la sagesse du Sénat sur l'amendement n° 77, présenté par M. Yves Détraigne et Mme Valérie Létard, tendant à supprimer l'exclusion du bénéfice de l'instauration de contrats à durée indéterminée des contrats conclus pour la mise en oeuvre d'un programme de formation, d'insertion, de reconversion professionnelles ou de formation professionnelle d'apprentissage.

La commission a en revanche émis un avis défavorable à l'amendement n° 39, présenté par M. Jacques Mahéas et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à exclure les agents recrutés pour des emplois du niveau de catégorie C du bénéfice d'un contrat à durée indéterminée.

La commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 40, des mêmes auteurs, tendant à insérer un article additionnel après l'article 7 afin de prévoir qu'un décret en Conseil d'Etat, pris après avis des comités techniques paritaires concernés, fixerait, pour chaque ministère ou établissement public, les emplois pouvant être créés en application des articles 4 et 6 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat.

A l'article 8 (dispositif transitoire réglant la situation des agents non titulaires de l'Etat actuellement en fonction), la commission a donné un avis défavorable aux amendements de suppression n°s 41 et 80, respectivement présentés par M. Jacques Mahéas et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés et par Mmes Josiane Mathon, Eliane Assassi, Nicole Borvo Cohen-Seat, et les membres du groupe communiste républicain et citoyen.

Elle a également donné un avis défavorable à l'amendement n° 42, présenté par M. Jacques Mahéas et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à prévoir que le contrat des agents non titulaires de l'Etat, susceptibles de bénéficier du dispositif transitoire prévu par le présent article, puisse être renouvelé pour une durée indéterminée uniquement si les voies d'accès à la fonction publique prévues par la loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001, dite « loi Sapin », ont été épuisées.

La commission a estimé que l'amendement de précision rédactionnelle n° 43, présenté par M. Jacques Mahéas et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, était satisfait par l'amendement n° 7 de la commission.

Elle a constaté que l'amendement n° 44, des mêmes auteurs, tendant à réduire à six ans au cours des huit dernières années la condition de services effectifs nécessaire pour pouvoir bénéficier du dispositif transitoire spécifiquement prévu pour les agents non titulaires de l'Etat ayant au moins cinquante ans, était satisfait par l'amendement n° 8 de la commission.

La commission a ensuite donné un avis défavorable à l'amendement n° 45, présenté par M. Jacques Mahéas et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, visant à prévoir que les agents non titulaires de l'Etat ayant au moins 50 ans ne verraient leurs contrats automatiquement transformés en contrats à durée indéterminée qu'après avoir refusé une proposition de titularisation.

A l'article 9 (modification des conditions de recrutement d'agents non titulaires au sein de la fonction publique territoriale), la commission a donné un avis défavorable aux amendements de suppression n° 46, présenté par M. Jacques Mahéas et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés et n° 81, présenté par Mmes Josiane Mathon, Eliane Assassi, Nicole Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe communiste républicain et citoyen.

Puis la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 82, présenté par Mmes Josiane Mathon, Eliane Assassi, Nicole Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à supprimer les deuxième à cinquième alinéas de cet article.

La commission a ensuite donné un avis défavorable à l'amendement n° 47, présenté par M. Jacques Mahéas et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à limiter le recours aux contractuels recrutés en vertu du troisième alinéa de l'article 3 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 pour occuper des emplois de niveau de catégorie A, aux seules fonctions très spécialisées, hautement qualifiées et indispensables compte tenu des besoins des services.

Puis elle a donné un avis défavorable à l'amendement rédactionnel n° 48, des mêmes auteurs.

La commission a ensuite a donné un avis défavorable aux amendements n°s 49 et 50, présentés par M. Jacques Mahéas et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant respectivement à prévoir que les agents non titulaires de la fonction publique territoriale pourraient uniquement bénéficier d'un contrat à durée indéterminée si une titularisation au sein de la fonction publique est impossible et que les contrats ne pourront être renouvelés pour une durée indéterminée que si les agents territoriaux non titulaires sont en possession d'un diplôme ou d'acquis professionnels correspondant au niveau de recrutement de l'emploi occupé.

La commission s'en est remise à l'avis du Gouvernement pour l'amendement n° 51, présenté par M. Jacques Mahéas et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, visant à prévoir qu'un emploi permanent occupé pendant six ans par un agent non titulaire de la fonction publique territoriale, dont le contrat n'aurait pas été reconduit pour une durée indéterminée, ne pourrait être occupé par un nouveau contractuel.

La commission a demandé le retrait de l'amendement n° 92, présenté par M. Jean-François Le Grand, tendant à insérer un article additionnel après l'article 9 afin de prévoir un dispositif permettant à des agents non titulaires de la fonction publique territoriale d'être nommés, sous certaines conditions de diplôme et d'expérience professionnelle, dans le cadre d'emploi des administrateurs territoriaux ou des attachés territoriaux, dans la collectivité ou l'établissement public dans lequel ils sont affectés.

A l'article 10 (dispositif transitoire réglant la situation des agents non titulaires de la fonction publique territoriale actuellement en fonction), la commission a donné un avis défavorable aux amendements de suppression n°s 52 et 83, respectivement présentés par M. Jacques Mahéas et les membres du groupe socialiste, apparenté et rattachés, et par Mmes Josiane Mathon, Eliane Assassi, Nicole Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe communiste républicain et citoyen.

Puis elle a donné un avis défavorable aux amendements n°s 53 et 54, présentés par M. Jacques Mahéas et les membres du groupe socialiste, apparenté et rattachés, tendant respectivement à :

- prévoir que le contrat des agents territoriaux non titulaires, susceptibles de bénéficier du dispositif transitoire prévu par le présent article, puisse être renouvelé pour une durée indéterminée uniquement si les voies d'accès à la fonction publique prévues par la loi 2001-2 du 3 janvier 2001, dite « loi Sapin », ont été épuisées ;

- exclure les agents recrutés pour des emplois du niveau de catégorie C du bénéfice du dispositif transitoire prévu pour les agents non titulaires de la fonction publique territoriale actuellement en fonction.

Puis la commission a estimé que l'amendement rédactionnel n° 55, présenté par M. Jacques Mahéas et les membres du groupe socialiste, apparenté et rattachés, était satisfait par l'amendement n° 13 de la commission.

Elle a constaté que l'amendement n° 56, des mêmes auteurs, visant à réduire à six ans au cours des huit dernières années la condition de services effectifs nécessaire pour pouvoir bénéficier du dispositif transitoire spécifiquement prévu pour les agents territoriaux non titulaires ayant au moins cinquante ans, était satisfait par l'amendement n° 14 de la commission.

Puis elle a donné un avis défavorable à l'amendement n° 57, des mêmes auteurs, tendant à prévoir que les agents territoriaux non titulaires et ayant au moins 50 ans ne verraient leurs contrats automatiquement transformés en contrats à durée indéterminée qu'après avoir refusé une proposition de titularisation.

A l'article 11 (modification des conditions de recrutement des agents non titulaires au sein de la fonction publique hospitalière), la commission a donné un avis défavorable aux amendements de suppression n° 58, présenté par M. Jacques Mahéas et les membres du groupe socialiste, apparenté et rattachés, et n° 84, présenté par Mmes Josiane Mathon, Eliane Assassi, Nicole Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe communiste républicain et citoyen.

Puis elle a donné un avis défavorable à l'amendement rédactionnel n° 59, présenté par M. Jacques Mahéas et les membres du groupe socialiste, apparenté et rattachés.

La commission a ensuite donné un avis défavorable aux amendements n°s 60 et 61, présentés par M. Jacques Mahéas et les membres du groupe socialiste, apparenté et rattachés, tendant respectivement à prévoir :

- que les agents non titulaires de la fonction publique hospitalière pourraient uniquement bénéficier d'un contrat à durée indéterminée si leur titularisation au sein de la fonction publique s'avérait impossible ;

- que les contrats ne pourraient être renouvelés pour une durée indéterminée que si les agents hospitaliers non titulaires étaient en possession d'un diplôme ou d'acquis professionnels correspondant au niveau de recrutement de l'emploi occupé.

La commission a enfin demandé l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 62, présenté par les mêmes auteurs, visant à prévoir qu'un emploi permanent occupé pendant six ans par un agent hospitalier non titulaire, dont le contrat n'a pas été reconduit pour une durée indéterminée, ne pourrait être occupé par un nouveau contractuel.

A l'article 12 (présentation clarifiée des cas de recrutement d'agents non titulaires insusceptibles de donner lieu à des contrats à durée indéterminée), la commission a donné un avis défavorable aux amendements de suppression n°s 63 et 85, respectivement présentés par M. Jacques Mahéas et les membres du groupe socialiste, apparenté et rattachés et par Mmes Josiane Mathon, Eliane Assassi, Nicole Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe communiste républicain et citoyen.

A l'article 13 (coordination), la commission a donné un avis défavorable aux amendements de suppression n°s 64 et 86, respectivement présentés par M. Jacques Mahéas et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés et par Mmes Josiane Mathon, Eliane Assassi, Nicole Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe communiste républicain et citoyen.

A l'article 14 (dispositif transitoire réglant la situation des agents hospitaliers non titulaires actuellement en fonction), la commission a donné un avis défavorable aux amendements de suppression n°s 65 et 87, présentés respectivement par M. Jacques Mahéas et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, et par Mmes Josiane Mathon, Eliane Assassi, Nicole Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe communiste républicain et citoyen.

Elle a donné un avis défavorable à l'amendement n° 66, présenté par M. Jacques Mahéas et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à prévoir que le contrat des agents hospitaliers non titulaires, susceptibles de bénéficier du dispositif transitoire prévu par le présent article, puisse être renouvelé pour une durée indéterminée uniquement si les voies d'accès à la fonction publique prévues par la loi 2001-2 du 3 janvier 2001, dite « loi Sapin » ont été épuisées.

Puis la commission a estimé que l'amendement rédactionnel n° 67, présenté par M. Jacques Mahéas et les membres du groupe socialiste, apparenté et rattachés, était satisfait par l'amendement n° 18 de la commission.

Elle a constaté que l'amendement n° 68, des mêmes auteurs, visant à réduire à six ans au cours des huit dernières années la condition de services effectifs nécessaire pour pouvoir bénéficier du dispositif transitoire spécifiquement prévu pour les agents hospitaliers non titulaires ayant au moins cinquante ans, était satisfait par l'amendement n° 19 de la commission.

La commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 69 , présenté par M. Jacques Mahéas et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à prévoir que les agents hospitaliers non titulaires et ayant au moins 50 ans ne verraient leurs contrats automatiquement transformés en contrats à durée indéterminée qu'après avoir refusé une proposition de titularisation.

La commission a souhaité demander l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 70, présenté par M. Jacques Mahéas et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à insérer un article additionnel après l'article 15, afin de modifier l'article 102 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 pour qu'en cas de transformation d'un établissement privé à caractère sanitaire ou social en établissement public, ou en cas de transfert total ou partiel de l'activité d'un tel établissement à un des établissements mentionnés à l'article 2 de la même loi, les personnels concernés soient obligatoirement recrutés en qualité de fonctionnaires hospitaliers et que les services accomplis dans le secteur privé par ces personnels soient pris en compte comme services effectifs pour la totalité de leur durée.

A l'article 16 (actualisation des dispositions relatives à la lutte contre les discriminations), la commission s'en est remise à la sagesse du Sénat pour l'amendement n° 71, présenté par M. Jacques Mahéas et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à supprimer la précision selon laquelle l'action en justice contre un acte discriminatoire ou de harcèlement devrait avoir été engagée « de bonne foi » par le fonctionnaire pour bénéficier des protections prévues aux articles 6, 6 bis, 6 ter et 6 quinquies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983.

Au même article, la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 72 des mêmes auteurs, tendant à prévoir qu'en cas de harcèlement moral, le fonctionnaire serait également protégé pour toutes mesures concernant les rémunérations annexes et les avantages en nature.

A l'article 17 (congés d'adoption et de paternité accordés aux fonctionnaires de l'Etat), la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 88, présenté par Mmes Josiane Mathon, Eliane Assassi, Nicole Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à supprimer les dispositions de l'article 17 prévoyant d'aligner sur ceux des assurés du régime général les droits à congés des fonctionnaires de l'Etat en cas d'adoption d'un enfant.

La commission a donné un avis défavorable aux amendements n°s 73 et 74 présentés par M. Claude Domeizel et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à insérer un article additionnel après l'article 20, afin de modifier l'article 136 de la loi n° 2004-1485 du 30 décembre 2004 de finances rectificative pour 2004 pour prévoir respectivement :

- que le départ anticipé à la retraite serait possible pour tout fonctionnaire, parent de trois enfants vivants, ou décédés par fait de guerre, ou d'un enfant vivant, âgé de plus d'un an et atteint d'une invalidité égale ou supérieure à 80 % ;

- que le dispositif prévu à cet article ne serait applicable que pour les enfants nés, adoptés ou pris en charge à compter de la date d'entrée en vigueur de la présente loi.

Elle a demandé le retrait de l'amendement n° 75, des mêmes auteurs, tendant à insérer un article additionnel après l'article 20, afin d'une part, de poser le principe de parité entre les trois fonctions publiques, et d'autre part, de prévoir, en application de ce principe, que la pension des fonctionnaires dont le cadre d'emploi a été supprimé par le décret n° 2003-676 du 23 juillet 2003 portant statut particulier des cadres territoriaux de santé infirmiers, rééducateurs et assistants médico-techniques, soit révisée dans les conditions fixées à l'article L. 16 du code des pensions civiles et militaires de retraites dans sa rédaction antérieure au 1er janvier 2004.

La commission a demandé le retrait de l'amendement n° 90, présenté par M. Bruno Retailleau, tendant à insérer un article additionnel après l'article 22, afin de prévoir une « monétisation » du compte épargne temps des fonctionnaires, qui permettrait à son titulaire d'accumuler des droits à congé rémunéré ou de bénéficier, dans des conditions ou selon des modalités prévues par décret, d'une rémunération, immédiate ou différée, en contrepartie des périodes de congé ou de repos non prises.

La commission a demandé le retrait de l'amendement n° 91 du même auteur, tendant à insérer une division additionnelle après l'article 22, afin de créer une division additionnelle après l'article 22 relative au compte épargne temps.

La commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 76, présenté par M. Jacques Mahéas et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à modifier l'intitulé du projet de loi.

Union européenne - Audition de M. Franco Frattini, vice-président de la Commission européenne (Justice , liberté et sécurité)

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a procédé à l'audition, en commun avec la Délégation du Sénat pour l'Union européenne, de M. Franco Frattini, vice-président de la Commission européenne (Justice, liberté et sécurité).

M. Jean-Jacques Hyest, président, ayant rappelé les fonctions éminentes qu'avait occupées M. Franco Frattini dans son pays, a précisé que la commission des lois avait entendu son prédécesseur, avant de souligner l'intérêt que revêtait l'audition du commissaire européen, à l'heure où le Sénat est saisi de plusieurs textes européens d'une grande importance.

M. Hubert Haenel, président de la délégation du Sénat pour l'Union européenne, a relevé que l'intérêt des sénateurs portait, en premier lieu, sur les questions liées à l'immigration et, en particulier, sur l'immigration économique, qui ferait d'ailleurs prochainement l'objet d'un rapport de la délégation. Il a souhaité en outre que M. Franco Frattini puisse dresser un bilan de la coopération judiciaire et des projets de la Commission dans ce domaine dont certains d'entre eux, comme la proposition de décision-cadre sur les droits des suspects, semblaient soulever certaines difficultés au regard du principe de subsidiarité. Enfin, il a invité le vice-président de la Commission européenne à exprimer son sentiment sur les perspectives ouvertes par le traité constitutionnel, en particulier pour les institutions comme Europol et Eurojust, ainsi que sur la création éventuelle d'un Parquet européen.

M. Franco Frattini, vice-président de la Commission européenne, après s'être félicité de l'occasion qui lui était donnée de s'exprimer devant les membres de la commission des lois et de la délégation pour l'Union européenne, a souligné que l'opinion publique considérait la lutte contre la criminalité et le terrorisme comme des sujets prioritaires, pour lesquels l'Union européenne devait jouer un rôle actif. Il a rappelé, à cet égard, que les chefs d'Etat et de Gouvernement avaient adopté le deuxième programme pluriannuel en matière de justice, de liberté et de sécurité, dénommé « programme de La Haye », qui avait été complété en décembre 2004 par une stratégie anti-drogue.

Evoquant d'abord la question des migrations, M. Franco Frattini a rappelé que la Commission européenne avait lancé en janvier dernier un Livre vert sur l'immigration économique, destiné à contribuer au débat public sur l'utilité d'une stratégie communautaire globale dans ce domaine. Dans le prolongement de ce Livre vert, a-t-il poursuivi, la Commission organiserait une audition publique en juin 2005 et présenterait un programme d'action sur l'immigration légale et, en particulier, les procédures d'admission.

M. Franco Frattini, vice-président de la Commission européenne, a souligné que s'il appartenait aux Etats membres de fixer le volume d'admission de travailleurs de pays tiers, la problématique de l'immigration économique devait, quant à elle, être traitée à l'échelle européenne, compte tenu des besoins prévisibles, liés aux évolutions démographiques du marché du travail communautaire à l'horizon 2010. Il a ajouté qu'en l'absence de toute initiative commune, l'Union européenne risquait de connaître un accroissement de l'immigration illégale. Il a relevé que l'immigration était généralement perçue de façon négative par l'opinion publique et que les sentiments de rejet exprimés par une minorité pouvaient en retour entraîner certaines réactions de la population d'origine étrangère, préjudiciable à son intégration. Il a rappelé que les ministres européens chargés de la sécurité sociale avaient souligné la contribution positive que les travailleurs immigrés pourraient à l'avenir apporter à l'équilibre des régimes de sécurité sociale.

M. Franco Frattini, vice-président de la Commission européenne, a évoqué ensuite le code des frontières en observant que l'objectif principal de la proposition de la Commission sur ce sujet visait à développer l'acquis communautaire, existant depuis le 1er mai 1999 et résultant de la coopération intergouvernementale de Schengen, en matière de contrôle frontalier des personnes. Il a indiqué que la réintroduction des contrôles aux frontières intérieures resterait, aux termes de la proposition de la Commission, une prérogative de l'Etat-membre concerné et pourrait être mise en oeuvre dans des conditions équivalentes à celles aujourd'hui en vigueur. La Commission, a-t-il précisé, n'a certainement pas voulu mettre fin à la possibilité de lutter, par la réintroduction de ces contrôles, contre une menace à la sécurité intérieure. Elle souhaitait néanmoins, lorsque la réintroduction de ces contrôles est prévisible, soumettre cette décision, d'une part à l'avis non contraignant de la Commission, en tant que « gardienne des traités », et, d'autre part, comme tel est actuellement le cas, à la consultation préalable des autres Etats-membres. Il a relevé que rien n'interdisait cependant à un Etat-membre de réintroduire immédiatement les contrôles à ses frontières intérieures en cas d'urgence.

Par ailleurs, M. Franco Frattini, vice-président de la Commission européenne, a indiqué que si la Commission encourageait toute coopération policière transfrontalière, elle estimait essentiel de distinguer le « contrôle policier » permis sur l'ensemble du territoire, y compris dans une zone frontalière, du « contrôle frontalier » interdit en principe aux frontières intérieures. Il a précisé que la Commission, consciente du caractère sensible d'une zone frontalière, était prête à accepter des contrôles de police ciblés dans cette zone, à condition que ne soient pas rétablis, sous cette forme, des contrôles frontaliers « déguisés » ; la proposition de la Commission, a-t-il estimé, pourrait être précisée dans ce sens.

M. Franco Frattini, vice-président de la Commission européenne, a abordé ensuite la coopération judiciaire en matière pénale et la lutte contre le crime organisé. Il a rappelé que ces questions relevaient encore aujourd'hui de la coopération intergouvernementale dans le cadre du troisième pilier de l'Union européenne, soumis en particulier au processus de décision à l'unanimité, difficilement compatible avec l'objectif d'efficacité souhaité. L'entrée en vigueur de la Constitution européenne permettrait, dans ce domaine, d'accomplir, selon lui, de réels progrès.

M. Franco Frattini, vice-président de la Commission européenne, a ajouté que le principe de reconnaissance mutuelle, affirmé lors du Conseil européen de Tampere, avait connu l'une de ses premières traductions avec le mandat d'arrêt européen. Il s'est réjoui de ce que le Parlement français ait apporté son soutien à cette initiative. S'agissant de l'obtention des preuves, la Commission souhaitait créer un instrument législatif unique facilitant la recherche de la preuve pénale sur le territoire de l'Union, appelé à remplacer, à terme, les mécanismes classiques de l'entraide judiciaire. Par ailleurs, le vice-président de la Commission européenne a observé que s'il existait de nombreux points communs entre le projet d'échanges d'informations sur les condamnations pénales, engagé par la France avec l'Allemagne, l'Espagne et la Belgique et le casier judiciaire européen, celui-ci comprenait en outre la création d'un index des personnes condamnées permettant d'identifier rapidement l'Etat-membre dans lequel une personne a déjà été condamnée, quelle que soit la nationalité de celle-ci. Ce projet, qui n'était pas contradictoire avec l'initiative des quatre Etats européens, permettrait, a-t-il poursuivi, de bénéficier d'une information complète et à jour, dont seul disposait actuellement l'Etat ayant prononcé la condamnation.

La reconnaissance mutuelle, a estimé M. Franco Frattini, passait nécessairement par le renforcement de la confiance entre les Etats-membres et en particulier par l'assurance donnée à tous les citoyens européens d'accéder à un système judiciaire remplissant des critères de qualité rigoureux. A cette fin, la Commission présenterait cette année une communication sur la formation judiciaire et en 2006, au terme d'une consultation étroite avec les professionnels de la justice et les Etats-membres, une communication sur l'évaluation de la qualité de la justice.

M. Franco Frattini, vice-président de la Commission européenne, a conclu sur les droits fondamentaux, en rappelant que la nouvelle Commission avait créé en son sein un groupe de commissaires sur les droits fondamentaux, la politique contre les discriminations et l'égalité de chances dont les priorités étaient, d'une part, la création d'une agence des droits fondamentaux et, d'autre part, l'adhésion de l'Union à la Convention européenne des droits de l'homme. Il a rappelé, sur ce dernier point, que l'entrée en vigueur de la Constitution européenne conditionnait l'adhésion à cette convention. Par ailleurs, il a relevé que la Commission accordait une importance particulière à la lutte contre le trafic des êtres humains et qu'elle proposerait, sur la base des recommandations présentées par un groupe d'experts en décembre 2004, un plan en faveur de normes communes, de meilleures pratiques et de mécanismes de prévention et de lutte contre la traite des êtres humains.

M. Franco Frattini, vice-président de la Commission européenne, a rappelé enfin que l'ensemble de sa politique est guidée par son souci de garantir l'équilibre entre liberté et sécurité. Il a estimé en outre qu'il ne saurait y avoir d'avancées européennes sans le soutien de la France et souligné à cet égard l'enjeu essentiel que représentait la ratification par notre pays de la Constitution européenne.

A propos du projet de code communautaire relatif aux frontières, M. Jean-Patrick Courtois a noté avec satisfaction les assurances relatives au maintien de la possibilité d'effectuer des contrôles renforcés à proximité des frontières intérieures. Souhaitant davantage de précisions, il a fait valoir que la notion de zone frontalière de contrôles permettait de concilier sécurité et libre circulation et qu'il ne convenait pas de renoncer à l'une pour l'autre.

A propos du Livre vert sur les migrations économiques, M. Robert Del Picchia s'est interrogé sur l'idée de quotas. Il a craint que cela ne relance les débats relatifs à la libre circulation des travailleurs des nouveaux Etats-membres. Il a ensuite souhaité savoir si le projet d'un corps de gardes-frontières européens progressait. Enfin, il a demandé si la Commission européenne pensait réexaminer sa proposition relative à une nouvelle procédure de mise en oeuvre de la clause de sauvegarde.

Après s'être étonnée que l'on rapproche les débats sur l'immigration et sur la lutte contre la criminalité, Mme Alima Boumediene-Thiery s'est inquiétée de la compatibilité de l'idée de quotas d'immigrants avec le respect des droits fondamentaux.

Elle s'est ensuite interrogée sur la cohérence de la politique européenne en matière d'immigration. Elle a tout d'abord remarqué que la gestion des flux supposait une nouvelle politique des visas. Elle a également fait valoir que la volonté affichée de mieux intégrer les étrangers devait passer par la reconnaissance de leurs droits politiques. A cet égard, elle a souhaité que la Commission européenne s'investisse plus sur ce sujet. Enfin, à propos du nécessaire rapprochement des niveaux de développement des pays du nord et du sud, elle a regretté l'insuffisance de l'aide au développement.

Mme Alima Boumediene-Thiery a demandé si la directive du 25 novembre 2003 relative au statut des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée avait été correctement transposée. Par ailleurs, elle s'est interrogée sur les différences entre l'actuel Observatoire européen des actes racistes et antisémites et le projet d'Agence européenne des droits fondamentaux. Enfin, elle a douté de la réalité de la coopération judiciaire pénale, tant que l'Europe ne disposerait pas d'un code pénal européen.

Mme Monique Papon a demandé quels effets en matière de responsabilité parentale on pouvait attendre du règlement Bruxelles II entré en vigueur le 1er mars dernier. Elle a émis le souhait qu'il réduise les cas de rapt d'enfant par l'un des parents.

Répondant à M. Jean-Patrick Courtois, M. Franco Frattini, vice-président de la Commission européenne, a indiqué que le projet de code communautaire des frontières ne supprimait pas la possibilité offerte par la législation française d'effectuer des contrôles renforcés à proximité des frontières intérieures. Il a toutefois indiqué que la notion juridique de zone frontalière de contrôle devait encore être précisée, celle-ci posant des difficultés à certains Etats-membres. Il a également affirmé que le projet de code laissait aux Etats membres la faculté de réintroduire des contrôles fixes aux frontières en cas d'urgence.

A propos de la biométrie, il a rappelé que le règlement du 13 décembre 2004 relatif aux passeports et aux documents de voyage harmonisait les standards techniques de ces documents et exigeait que les passeports délivrés 36 mois après l'entrée en vigueur dudit règlement comportent des empreintes digitales. Il a toutefois estimé que des problèmes techniques continuaient à se poser pour l'intégration de données biométriques dans les visas. Il a précisé que deux possibilités se présentaient : soit apposer la puce électronique sur un document séparé du visa proprement dit, soit l'apposer directement sur le visa.

Répondant à M. Robert Del Picchia, M. Franco Frattini, vice-président de la Commission européenne, a déclaré ne pas être opposé à un système de « carte verte » pour organiser l'immigration économique. Toutefois, il a jugé nécessaire de privilégier le débat avant d'avancer des solutions. Il a indiqué que ce large débat se déroulerait jusqu'à la fin de l'année. Il s'est déclaré ouvert aux propositions du Sénat.

Répondant à Mme Alima Boumediene-Thiery, il a fait état de ses réticences à l'encontre de quotas au niveau européen. S'il a estimé que les Etats restaient libres de décider de leur politique migratoire, il a plaidé en faveur d'une stratégie européenne en cette matière afin de dégager des lignes d'action commune. Il a mis en avant son souci d'éviter les discriminations et l'absence de solidarité entre les Etats membres. Il a ensuite fait part de sa volonté de mieux protéger les ressortissants de pays tiers en favorisant leur accès aux droits sociaux et à l'éducation. Il a alors évoqué la création d'un fonds européen pour l'intégration.

M. Franco Frattini, vice-président de la Commission européenne, a poursuivi en insistant sur le besoin de développer un partenariat avec les pays du sud de la Méditerranée et de l'est de l'Europe. Il a annoncé le lancement en juillet prochain d'un programme pilote reposant sur cette logique d'échange et de partenariat, ainsi que la conclusion prochaine d'accords de réadmission entre l'Union européenne et l'Albanie ainsi que le Maroc.

A propos du projet d'une Agence européenne des droits fondamentaux, il a indiqué que sa compétence serait plus large que celle de l'Observatoire précité. Il a ajouté qu'elle s'intéresserait à l'égalité des chances, aux droits des femmes et de l'enfant et qu'il pourrait être envisagé d'étendre son action aux pays candidats.

Enfin, s'il a déclaré ne pas croire à un code pénal ou civil européen en raison des spécificités nationales, il a jugé possible la réalisation de progrès dans le sens d'une meilleure harmonisation, afin d'éviter les conflits de loi et la course au régime légal le plus clément.

En réponse à Mme Monique Papon, M. Franco Frattini, vice-président de la Commission européenne, a rappelé que deux livres verts sur le divorce et les successions avaient été lancés récemment. Il a indiqué que la Commission souhaitait proposer des régimes optionnels aux Etats membres. Concernant le règlement Bruxelles II, il a estimé qu'il réglait les principaux problèmes, notamment pour les enfants de parents de nationalités différentes. Plus généralement, en matière de droit de la famille, il a déclaré que la résolution des conflits familiaux était au coeur des réflexions. Il a précisé que les Etats membres étaient très demandeurs de solutions dans ce domaine, tout en conservant leurs pleines compétences. Il a souhaité instaurer un débat aussi large que possible.

Mme Fabienne Keller s'est particulièrement émue du développement des trafics d'êtres humains. A cet égard, elle a souligné les effets dommageables de l'harmonisation insuffisante des législations, dont sait parfaitement jouer la criminalité organisée. Elle a cité l'exemple de l'Allemagne, où le proxénétisme ne constitue pas un délit.

M. Patrice Gélard a demandé quels étaient les calendriers des Livres verts sur le divorce et les successions.

A propos du projet de décision-cadre sur la rétention des données des communications électroniques, M. Hugues Portelli a demandé si la Commission européenne continuait à considérer que ce projet relevait uniquement du premier pilier au nom du marché intérieur, et en aucun cas du troisième pilier.

M. Robert Badinter a estimé que l'objectif d'un code pénal ou civil européen n'était pas hors d'atteinte à moyen ou long terme. Il a ensuite demandé quel progrès le traité constitutionnel apporterait en matière de sécurité et de justice.

M. François Zocchetto s'est interrogé sur les difficultés s'opposant actuellement à la prise en compte par un Etat membre des condamnations prononcées dans les autres Etats membres et sur les moyens envisagés par la Commission pour progresser dans ce domaine, élément important de lutte contre la récidive.

M. Pierre Fauchon a estimé que le souci de protection des droits fondamentaux l'emportait dans les travaux de la Commission sur l'objectif de lutte contre la criminalité. Il a rappelé que le premier des droits était la sécurité. M. Jean-Jacques Hyest, président, a déclaré ne pas partager ce sentiment. M. Pierre Fauchon s'est ensuite inquiété du rôle d'Europol et d'Eurojust, ainsi que des difficultés rencontrées par ces institutions pour s'imposer.

Répondant à M. Patrice Gélard, M. Franco Frattini, vice-président de la Commission européenne, a indiqué qu'il ferait des propositions au début de l'année 2006.

En réponse à M. Hugues Portelli, il a admis une variété de position entre les directions de la Commission européenne. Il a indiqué que certains aspects étaient encore en discussion, en particulier les questions de la base juridique et de la durée maximale de conservation des données. Il a expliqué qu'une durée de trois mois serait trop courte pour certains pays, tandis qu'une durée d'un an, pour d'autres, semblait excessive.

De manière plus générale, il a annoncé qu'il allait déposer deux propositions visant, d'une part, à fixer les conditions de conservation des données et à renforcer le droit d'accès des autorités policières à certaines données, et, d'autre part, à préciser le cadre légal de la protection des données au sein du « troisième pilier ».

En réponse à M. François Zocchetto, il a indiqué qu'il fallait être plus efficace en matière de récidive, en dépit des réticences de certains Etats membres.

M. Franco Frattini, vice-président de la Commission européenne, a partagé le constat de Mme Fabienne Keller sur le trafic d'êtres humains. Il a annoncé des propositions en juillet, et notamment une communication préconisant l'aggravation des peines et la protection des victimes. Il a remarqué qu'une harmonisation importante restait à réaliser, la notion juridique de traite d'êtres humains n'existant pas dans huit pays membres au moins.

Il a ensuite ajouté que la lutte contre le terrorisme serait une de ses priorités. Il a indiqué qu'il ferait des propositions pour lutter contre le financement direct ou indirect du terrorisme. Il a précisé que la question des paradis fiscaux serait soulevée. A cet égard, il n'a pas caché que la participation du secteur bancaire serait indispensable, ainsi que la coopération de pays tiers. Par ailleurs, il a souhaité le partage des meilleures pratiques en matière de protection des infrastructures comme les stades ou le réseau ferroviaire.

Enfin, répondant à M. Robert Badinter, M. Franco Frattini, vice-président de la Commission européenne, a jugé très positif l'apport du traité constitutionnel qui, d'une part, consacre les droits fondamentaux, et, d'autre part, renforce les attributions d'Europol et d'Eurojust. Il a estimé que le traité, une fois ratifié, fournirait de nouveaux instruments pour coordonner les forces de police en Europe. Il a ajouté qu'Eurojust deviendra un vrai parquet le jour où la coopération policière aura franchi un pas.

M. Hubert Haenel, président de la délégation du Sénat pour l'Union européenne, a remercié le vice-président de la Commission européenne de l'ensemble des informations données en réponse aux interrogations des membres de la délégation et de la commission des lois et indiqué le souhait des sénateurs de poursuivre régulièrement cet échange.

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