Mardi 25 octobre 2005

Travaux de la commission des lois

- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président.

Justice - Traitement de la récidive des infractions pénales - Examen des amendements en deuxième lecture

La commission a procédé, sur le rapport de M. François Zocchetto, à l'examen des amendements déposés sur la proposition de loi n° 23 (2005-2006) adoptée avec modifications par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, relative au traitement de la récidive des infractions pénales.

La commission a donné un avis défavorable à la motion n° 87, déposée par Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat, Josiane Mathon, Eliane Assassi et les membres du groupe communiste républicain et citoyen tendant à opposer l'exception d'irrecevabilité.

Elle a donné un avis défavorable à la motion n° 36, déposée par M. Robert Badinter et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à opposer la question préalable.

Elle a donné un avis défavorable à la motion n° 37, des mêmes auteurs, tendant au renvoi en commission de la proposition de loi.

La commission a donné un avis défavorable à l'amendement n°88, présenté par Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat, Josiane Mathon, Eliane Assassi et les membres du groupe communiste, républicain et citoyen, tendant à insérer un article additionnel avant l'article premier, afin de relever de trois à cinq ans le seuil du quantum de peine encourue pouvant justifier un placement en détention provisoire.

Elle a demandé le retrait des amendements n°s 43, présenté par M. Robert Badinter et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, et n° 89, présenté par Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat, Josiane Mathon, Eliane Assassi et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à insérer un article additionnel avant l'articler premier, afin de créer un observatoire de la récidive des infractions pénales, le rapporteur ayant fait valoir qu'ils étaient satisfaits par la création, le 10 octobre dernier, par le garde des sceaux, d'une commission d'analyse et de suivi de la récidive.

A l'article 1er bis (prise en compte au titre de la récidive des condamnations prononcées par les juridictions des autres Etats membres de l'Union européenne), la commission a examiné l'amendement n° 116, présenté par Mme Alima Boumediene-Thiery, tendant à subordonner la prise en compte, au regard de la récidive, des condamnations prononcées par les juridictions pénales des autres Etats membres de l'Union européenne à l'identité des qualifications juridiques des infractions.

M. Pierre Fauchon a souligné que la reconnaissance des condamnations prononcées par les juridictions pénales des autres Etats membres de l'Union européenne reposait sur le principe de reconnaissance mutuelle et qu'il convenait par ailleurs de laisser au juge la capacité d'apprécier l'identité de l'infraction commise à l'étranger avec celle perpétrée en France pour déterminer si les conditions de la récidive légale étaient réunies.

M. Michel Dreyfus-Schmidt a estimé pour sa part que le travail du juge se trouverait encore compliqué par la nécessité de procéder à la qualification juridique des faits commis hors de France.

La commission a alors demandé le retrait de l'amendement n° 116.

La commission a ensuite donné un avis défavorable aux amendements n°s 44, présenté par M. Robert Badinter et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, et 90, présenté par Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat, Josiane Mathon, Eliane Assassi et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à supprimer l'article 2 (définition du régime de la réitération d'infractions).

Elle a estimé que l'amendement n° 45, présenté par M. Robert Badinter et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à supprimer la référence à la prise en compte du passé pénal du prévenu, était satisfait par l'amendement n° 1 de la commission.

Elle a demandé le retrait de l'amendement n° 46, présenté par M. Robert Badinter et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à supprimer la définition du régime de peine applicable en matière de réitération.

A l'article 2 bis (prise en compte par les juridictions du passé pénal du prévenu et rappel des finalités de la peine), la commission a estimé que l'amendement n° 47, présenté par M. Robert Badinter et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, ainsi que l'amendement n° 91, présenté par Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat, Josiane Mathon, Eliane Assassi et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, étaient satisfaits par l'amendement n° 3 de la commission.

La commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 122, présenté par Mme Alima Boumediene-Thiery, tendant à supprimer l'article 2 ter (extension du champ d'application du sursis avec mise à l'épreuve).

Elle a demandé le retrait de l'amendement n° 92, présenté par Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat, Josiane Mathon, Eliane Assassi et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à supprimer l'article 4 (conditions d'incarcération dès le prononcé de la peine, des prévenus en état de récidive légale).

Elle a estimé que l'amendement n° 48, présenté par M. Robert Badinter et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à supprimer l'obligation de décerner un mandat de dépôt pour certains cas de récidive, était satisfait par l'amendement n° 5 de la commission.

A l'article 4 ter (dispositions encourageant les activités de travail et de formation en détention), la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 49, présenté par M. Robert Badinter et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à compléter les activités de formation proposées aux détenus par des activités culturelles et une formation à la citoyenneté et à prévoir une rémunération en contrepartie d'une activité professionnelle ou de formation.

Elle a demandé le retrait de l'amendement n° 82, présenté par M. Yves Détraigne, tendant à supprimer la condition selon laquelle une activité au sein de l'établissement pénitentiaire est assurée aux détenus qui en « font la demande ».

La commission a donné un avis défavorable aux amendements n°s 50, présenté par M. Robert Badinter et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, et 93, présenté par Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat, Josiane Mathon, Eliane Assassi et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à supprimer l'article 4 quater (conditions complémentaires à la mise en oeuvre d'une suspension de peine pour raison médicale).

Elle a estimé que les amendements n°s 39, présenté par MM. Jean-Patrick Courtois, Jean-René Lecerf et Philippe Goujon, et 51, présenté par M. Robert Badinter et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à limiter l'application des mesures de suspension de peine pour raison médicale aux cas qui ne présentent pas de risque élevé de récidive du condamné, étaient satisfaits par l'amendement n° 6 de la commission.

M. Pierre Fauchon a rappelé que les dispositions de l'article 720-1-1 du code de procédure pénale, introduites par la loi du 4 mars 2002, n'avaient pas vocation dans l'esprit du législateur, à bénéficier aux détenus qui invoqueraient le seul motif de leur âge avancé. Il a ajouté que la référence au risque élevé de récidive comme motif interdisant une suspension de peine pour raison médicale visait les personnes qui, même atteintes de maladie grave, restaient en mesure de diriger des opérations criminelles. Il a estimé en revanche que les considérations liées à l'ordre public n'apparaissaient pas suffisantes pour justifier un refus de suspension de peine car elles ne permettaient pas une appréciation réellement objective des circonstances.

A l'article 4 quinquies (conditions complémentaires à la mise en oeuvre d'une suspension de peine pour raison médicale), la commission a donné un avis défavorable aux amendements n°s 52 et 94, présentés respectivement par M. Robert Badinter et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, et Mmes Nicole Borvo-Cohen-Seat, Josiane Mathon, Eliane Assassi et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à supprimer le principe d'expertises médicales tous les six mois pour vérifier que les conditions de suspension de peine sont toujours réunies. M. Michel Dreyfus-Schmidt a rappelé qu'en tout état de cause, le juge de l'application des peines pouvait ordonner une expertise destinée à s'assurer que les conditions de la suspension de peine étaient toujours réunies. En outre, il a estimé que la nouvelle disposition introduite par l'article 4 quinquies se heurterait à l'insuffisance des effectifs d'experts.

Elle a donné un avis défavorable à l'amendement n° 123, présenté par Mme Alima Boumediene-Thiery, tendant à prendre en compte le caractère évolutif de certaines maladies dans l'expertise médicale.

Elle a donné un avis défavorable à l'amendement n° 53, présenté par M. Robert Badinter et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à supprimer le principe de l'application immédiate de l'expertise médicale obligatoire tous les six mois.

A l'article 5 (limitation du crédit de réduction de peine pour les récidivistes), la commission a estimé que les amendements n°54, présenté par M. Robert Badinter et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, et n° 95, présenté par Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat, Josiane Mathon, Eliane Assassi et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à supprimer le dispositif relatif à la limitation du crédit de réduction de peine pour les récidivistes, étaient en partie satisfaits par l'amendement n° 7 de la commission.

Elle a examiné l'amendement n° 121, présenté par M. Laurent Béteille, tendant à supprimer le caractère automatique du crédit de réduction de peine et à laisser au juge de l'application des peines la faculté de l'accorder.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a jugé très intéressant cet amendement en observant toutefois que les dispositions relatives à l'automaticité du crédit de réduction de peine devraient faire l'objet d'une évaluation avant que le Parlement ne se prononce de nouveau sur ce point.

La commission a alors demandé le retrait de l'amendement n° 121.

La commission a donné un avis défavorable aux amendements n°s 55 et 96, présentés respectivement par M. Robert Badinter et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, et Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat, Josiane Mathon, Eliane Assassi et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à supprimer l'article 5 bis (surveillance judiciaire).

La commission a également donné un avis défavorable aux amendements n° s 56, présenté par M. Robert Badinter et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, et 97, présenté par tendant à supprimer l'article 5 ter (allongement du temps d'épreuve de la libération conditionnelle).

Elle a donné un avis défavorable à l'amendement n° 98, présenté par Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat, Josiane Mathon, Eliane Assassi et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, ayant pour objet de supprimer l'article 5 quater (exclusion du récidiviste du bénéfice des dispositions de l'article 729-3 du code de procédure pénale tendant à permettre une libération conditionnelle à l'issue d'un délai de 4 ans aux condamnés exerçant l'autorité parentale sur un enfant de moins de dix ans).

La commission a donné un avis défavorable aux amendements n°s 57, présenté par M. Robert Badinter et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, et 99, présenté par Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat, Josiane Mathon, Eliane Assassi et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à supprimer l'article 6 bis (suppression de l'obligation de motiver la peine d'emprisonnement d'un récidiviste).

La commission a demandé le retrait de l'amendement n° 83, présenté par M. Yves Détraigne, tendant à insérer un article additionnel avant l'article 6 ter, afin d'exclure les périodes de sûreté du champ d'application des décrets de grâce.

M. Pierre Fauchon a estimé que le droit de grâce devait faire l'objet d'une réflexion et, le cas échéant, de certains aménagements. M. Michel Dreyfus-Schmidt a jugé pour sa part qu'il n'y avait aucune raison de limiter le droit de grâce reconnu au Président de la République.

La commission a estimé que les amendements n°s 58, présenté par M. Robert Badinter et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, et 100, présenté par Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat, Josiane Mathon, Eliane Assassi et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à supprimer l'article 6 ter (allongement de la période de sûreté pour les condamnés à la réclusion criminelle à perpétuité) étaient satisfaits par l'amendement n° 13 de la commission.

La commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 59, présenté par M. Robert Badinter et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à supprimer l'article 6 quater (possibilité pour le juge unique de se prononcer sur les infractions qui, en état de récidive, sont passibles d'une peine d'emprisonnement supérieure à cinq ans).

La commission a donné un avis défavorable aux amendements n°s 60, présenté par M. Robert Badinter et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, et 101, présenté par Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat, Josiane Mathon, Eliane Assassi et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à supprimer l'article 7 (régime juridique applicable au placement sous surveillance électronique mobile).

Elle a estimé que l'amendement n° 61, présenté par M. Robert Badinter et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à la suppression de la qualification du placement sous surveillance électronique mobile (PSEM) comme mesure de sûreté, ainsi que l'amendement de coordination n° 62, étaient satisfaits respectivement par les amendements n°s 14 et 15 de la commission.

La commission a considéré que les amendements n°s 63, présenté par M. Robert Badinter et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à exclure les mineurs du champ d'application du placement sous surveillance électronique mobile, et 102, présenté par Mmes Nicole Cohen-Seat, Josiane Mathon, Eliane Assassi et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, étaient satisfaits par l'amendement n° 16 de la commission.

La commission a constaté que l'amendement n° 64, des mêmes auteurs, tendant à limiter le PSEM aux peines privatives de liberté d'une durée égale ou supérieure à dix ans, était satisfait par son amendement n° 17.

Elle a estimé que l'amendement n° 102, présenté par Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat, Josiane Mathon, Eliane Assassi et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à prévoir que le placement sous surveillance n'était pas applicable aux mineurs, était satisfait par l'amendement n° 18 de la commission.

La commission a demandé le retrait de l'amendement n° 66, présenté par M. Robert Badinter et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à limiter à deux ans la durée du placement sous surveillance électronique mobile.

Elle a donné un avis défavorable à l'amendement n° 67, des mêmes auteurs, tendant à prévoir que le PSEM entrerait en vigueur après que les crédits nécessaires à sa mise en oeuvre auront été votés.

La commission a donné un avis défavorable aux amendements n°s 68, présenté par M. Robert Badinter et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, et 103, présenté par Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat, Josiane Mathon, Eliane Assassi et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à supprimer l'article 8 (dispositions du code de procédure pénale relatives au placement sous surveillance électronique mobile).

La commission a estimé que l'amendement n° 69, présenté par M. Robert Badinter et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés tendant à supprimer la qualification de peine de sûreté du placement sous surveillance électronique mobile, était satisfait par son amendement n° 21.

Elle a demandé le retrait de l'amendement n° 70, des mêmes auteurs, tendant à limiter à deux ans la durée du PSEM.

La commission a estimé que l'amendement n° 71, des mêmes auteurs, tendant à subordonner le PSEM au consentement de l'intéressé était satisfait par l'amendement n° 9 de la commission.

Elle a donné un avis défavorable à l'amendement n° 72, présenté par M. Robert Badinter et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à supprimer des dispositions prévoyant que six mois avant l'expiration du délai du placement sous surveillance électronique mobile, le juge de l'application des peines doit statuer sur le renouvellement du placement.

La commission a donné un avis favorable à l'amendement n° 38, présenté par M. Jean-Patrick Courtois, tendant à permettre le recours à des personnes privées pour les prestations techniques, détachables des fonctions de souveraineté, relatives au placement sous surveillance électronique mobile.

Elle a donné un avis défavorable à l'amendement n° 73, présenté par M. Robert Badinter et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à subordonner l'entrée en vigueur du dispositif du PSEM tel qu'il est prévu dans le code de procédure pénale au vote des crédits nécessaires.

La commission a demandé le retrait de l'amendement n° 104, présenté par Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat, Josiane Mathon, Eliane Assassi et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à supprimer l'article 8 bisAA (faculté donnée au juge de l'application des peines d'ordonner un placement sous surveillance électronique mobile dans le cadre du suivi socio-judiciaire).

La commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 105 des mêmes auteurs, tendant à supprimer l'article 8 bis A (possibilité d'appliquer le placement sous surveillance électronique mobile dans le cadre de la libération conditionnelle).

La commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 74, présenté par M. Robert Badinter et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à supprimer l'article 14 (extension de la procédure applicable aux infractions de nature sexuelle à d'autres types d'infractions).

La commission a décidé de demander l'avis du Gouvernement, sur l'amendement n° 81 présenté par M. Robert Badinter et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, ainsi que sur les amendements n°s 109 à 115, présentés par Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat, Josiane Mathon, Eliane Assassi et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à insérer plusieurs articles additionnels avant l'article 15 bis A, afin de prévoir la création d'un contrôleur général des prisons.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que l'institution d'un contrôleur général des prisons avait été proposée par la commission d'enquête sénatoriale sur les prisons. M. Pierre Fauchon a estimé qu'une telle initiative pourrait être utile.

La commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 75, présenté par M. Robert Badinter et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à la suppression de l'article 15 bis A (possibilités pour l'avocat de la partie civile de faire valoir ses observations devant la juridiction de l'application des peines).

Puis elle a donné un avis défavorable aux amendements n°s 106, présenté par Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat, Josiane Mathon, Eliane Assassi et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, et 75, présenté par M. Robert Badinter et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à supprimer l'article 15 bis A (possibilités pour l'avocat de la partie civile de faire valoir ses observations devant la juridiction de l'application des peines).

M. Michel Dreyfus-Schmidt a regretté que les parties civiles qui avaient leur place lors des audiences de jugement mais qui, au-delà, pouvaient être animées par un esprit de vengeance, puissent être associées aux audiences au stade de l'application des peines. M. François Zocchetto, rapporteur, a estimé que la représentation par les avocats devait permettre d'éviter cet écueil.

La commission a examiné l'amendement n° 40, présenté par MM. Jean-Patrick Courtois, Jean-René Lecerf et Philippe Goujon, tendant à compléter l'article 15 A de sorte que la victime puisse choisir de se faire représenter par son avocat ou par une association d'aide aux victimes devant le tribunal de l'application des peines.

M. Patrice Gélard a craint que cet amendement ne conduise à certaines dérives. M. Hugues Portelli s'est interrogé sur les modalités d'action de certaines associations d'aides aux victimes. M. Philippe Goujon a souhaité saluer, au contraire, le travail remarquable accompli par ces associations. M. Jean-Jacques Hyest, président, a attiré l'attention sur les évolutions de notre droit pénal qui tendaient à donner une place toujours plus importante à la victime. M. Laurent Béteille a observé les difficultés liées à l'établissement d'une liste représentative d'associations de victimes en indiquant qu'il serait sans doute difficile d'en remettre ultérieurement en cause la composition.

La commission a alors demandé le retrait de l'amendement n° 40.

Elle a estimé que les amendements n°s 76, présenté par M. Robert Badinter et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, et 170, présenté par Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat, Josiane Mathon, Eliane Assassi et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à supprimer l'article 15 bis B étaient satisfaits par l'amendement n° 27 de la commission.

Elle a ensuite demandé le retrait des amendements n°s 41 et 42, présentés par MM. Jean-Patrick Courtois, Jean-René Lecerf et Philippe Goujon, donnant la possibilité aux centres éducatifs fermés d'accueillir les personnes devenues majeures au cours de la détention provisoire.

Puis elle a donné un avis défavorable aux amendements n° 77, présenté par M. Robert Badinter et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, et n° 108, présenté par Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat, Josiane Mathon, Eliane Assassi et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, visant à supprimer l'article 15 bis C (détermination du cadre légal des fichiers concernant les crimes en série).

La commission a ensuite demandé le retrait de l'amendement n° 84, présenté par M. Alex Türk, visant à supprimer dans le fichier d'analyse criminelle les mentions concernant les  personnes à l'encontre desquelles il existe une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner qu'elles ont commis ou tenté de commettre une infraction.

Puis elle a donné un avis favorable à l'amendement n° 85, du même auteur, visant à étendre les dispositions protectrices du III de l'article 21 de la loi du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure (possibilité du contrôle du procureur de la République compétent pour effacer, rectifier ou compléter les données enregistrées) à toutes les catégories de personnes visées par les fichiers concernant les crimes en série et pas seulement aux personnes à l'encontre desquelles il existe des indices graves ou concordants qu'elles ont commis l'infraction.

La commission a demandé l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 86, présenté par M. Alex Türk, indiquant que l'habilitation donnée aux personnels de police ou de gendarmerie et aux magistrats devrait préciser la nature des données auxquelles ils auraient accès.

Puis elle a donné un avis défavorable à l'amendement n° 117, présenté par Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat, Josiane Mathon, Eliane Assassi et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, visant à la suppression de l'article 15 bis E (aggravation de la peine pour les viols commis en série).

Elle a ensuite estimé que l'amendement n° 118, présenté par Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat, Josiane Mathon, Eliane Assassi et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à supprimer l'article 15 quater A (éviction du domicile familial de l'auteur de violences commises au sein du couple), était satisfait par l'amendement n° 30 de la commission.

Puis la commission a demandé le retrait de l'amendement n° 80, présenté par M. Robert Badinter et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à insérer un article additionnel après l'article 15 quinquies afin de permettre que la personne qui a fait l'objet d'une détention provisoire au cours d'une procédure qui s'est conclue par un non lieu, une relaxe ou un acquittement au motif qu'elle a été reconnue irresponsable sur la base de l'article 122-1 du code pénal, puisse obtenir réparation.

La commission a ensuite estimé que les amendements n°s 78, présenté par M. Robert Badinter et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, et 119, présenté par Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat, Josiane Mathon, Eliane Assassi et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à supprimer l'article 16 A (entrée en vigueur des dispositions relatives à la limitation du crédit de réduction de peine) étaient satisfaits par l'amendement n° 35 de la commission.

Elle a enfin donné un avis défavorable aux amendements n°s 79 et 120, des mêmes auteurs, visant à la suppression de l'article 16 (application immédiate de la surveillance judiciaire).

Mercredi 26 octobre 2005

- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président.

Logement - Engagement national pour le logement - Demande de saisine pour avis et nomination d'un rapporteur pour avis

Après un échange de vues, la commission a décidé de se saisir pour avis du projet de loi portant engagement national pour le logement et a désigné M. Pierre Jarlier, rapporteur pour avis, sous réserve du dépôt du texte sur le bureau du Sénat.

Décentralisation - Coopération - Renforcement de la coopération décentralisée en matière de solidarité internationale - Examen des amendements

La commission a ensuite procédé, sur le rapport de M. Charles Guené, à l'examen des amendements au texte de ses conclusions sur la proposition de loi n° 224 (2004-2005) de M. Michel Thiollière, relative au renforcement de la coopération décentralisée en matière de solidarité internationale.

Elle a donné un avis défavorable à l'amendement n° 1, présenté par Mmes Alima Boumediene-Thiery, Marie-Christine Blandin, Dominique Voynet et M. Jean Desessard, tendant à modifier l'article unique de ce texte afin de préciser que les aides au développement et les actions à caractère humanitaire des collectivités territoriales françaises et de leurs groupements doivent être durables.

S'agissant des actions d'aide au développement, M. Charles Guené, rapporteur, a expliqué qu'elles devraient être entreprises dans le cadre de conventions de coopération avec des autorités locales étrangères. Il a estimé qu'une telle exigence était de nature à garantir un engagement dans la durée des collectivités françaises. Il lui a semblé, en conséquence, que l'adjectif proposé par les auteurs de l'amendement n'apportait rien au texte de la commission.

S'agissant des actions à caractère humanitaire, M. Charles Guené, rapporteur, a observé qu'elles ne pourraient être entreprises, en l'absence de convention, qu'en cas d'urgence et n'avaient donc pas vocation à être durables. Il a estimé que si tel devait être le cas, ces actions s'apparenteraient alors à des aides au développement et devraient être encadrées par des conventions entre collectivités territoriales.

M. Jean-Claude Peyronnet s'est interrogé sur les raisons de la substitution, dans ce même texte, des termes « autorités locales étrangères » à ceux de « collectivités territoriales étrangères ».

M. Charles Guené, rapporteur, a précisé que cette substitution avait pour objet de permettre expressément aux collectivités territoriales françaises de conclure des conventions avec des Etats fédérés de pays étrangers.

M. Jean-Claude Peyronnet a également souhaité savoir si les collectivités territoriales pourraient continuer à mener des actions extérieures dans les domaines de l'éducation et de la culture, par exemple en apportant une aide à des lycées étrangers.

M. Charles Guené, rapporteur, a indiqué que de telles actions devraient être encadrées par une convention entre une collectivité territoriale française et une « autorité locale étrangère » pour être légales. Il a ajouté qu'elles pouvaient s'apparenter soit à de l'aide au développement, en cas d'actions unilatérales de la collectivité française, soit à de la coopération, par exemple dans le cas d'un programme d'échanges.

Immigration - Création d'une commission d'enquête sur l'immigration clandestine - Examen des amendements

La commission a ensuite procédé, sur le rapport de M. Jean-Patrick Courtois, à l'examen des amendements sur les conclusions de la commission sur la proposition de résolution n° 10 (2005-2006) de MM. Josselin de Rohan, Henri de Raincourt, André Dulait et les membres du groupe Union pour un mouvement populaire, apparentés et rattachés, tendant à la création d'une commission d'enquête sur l'immigration clandestine.

La commission a donné un avis défavorable à la motion n° 2, présentée par Mmes Eliane Assassi, Nicole Borvo Cohen-Seat, Josiane Mathon et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à opposer la question préalable et à l'amendement n° 1 des mêmes auteurs tendant à supprimer l'article unique de la proposition de résolution.

Contrôle de l'application des lois au 30 septembre 2005 - Communication

M. Jean-Jacques Hyest, président, a dressé le bilan annuel de l'application des lois portant sur la périodedu 1er octobre 2004 au 30 septembre 2005.

Il a jugé que la session 2004-2005 avait connu une activité législative mesurée et que la production réglementaire en résultant avait été satisfaisante. Il a rappelé que la commission avait examiné au fond 14 lois, dont 8 définitivement adoptées pendant la session extraordinaire, soit 29 % du total des 48 lois votées au cours de la même session, non comprises celles portant approbation de conventions, traités et accords internationaux. A ces travaux au fond, a-t-il souligné, s'ajoutent l'adoption de 4 avis rendus sur les projets de loi examinés au fond par d'autres commissions, une réforme du règlement pour la mise en application des lois organiques relatives aux lois de finances, l'examen de 5 rapports sur des propositions de résolution européennes, ainsi que l'examen au fond de la proposition de loi renforçant la prévention et la répression des violences au sein du couple adoptée en première lecture par le Sénat le 29 mars 2005.

Mme Michèle André a alors précisé que le ministre des relations avec le Parlement s'était engagé, en conférence des présidents, à inscrire cette proposition de loi à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale dès que possible.

M. Jean-Jacques Hyest, président, s'est également félicité que parmi ces 14 lois relevant au fond des compétences de la commission, 4 aient été d'origine parlementaire dont 3 d'origine sénatoriale -la part des textes d'origine parlementaire représentant donc 28,6 % des lois examinées par la commission des Lois, contre 18,75 % lors de la dernière session.

Détaillant les lois adoptées au cours de la dernière session, il a apporté les précisions suivantes :

- six lois sont d'application directe (coopération internationale des collectivités territoriales et des agences de l'eau, charte de l'environnement, révision constitutionnelle préalable au référendum sur la constitution européenne, adaptation au droit communautaire dans le domaine de la justice, Assemblée des Français de l'étranger, audience d'homologation du plaider coupable) ;

- deux lois sont devenues entièrement applicables au cours de la session (création de la HALDE, compétences du tribunal d'instance, de la juridiction de proximité et du tribunal de grande instance) ;

- une loi est partiellement applicable (simplification du droit II) ;

- cinq lois n'ont encore fait l'objet d'aucune des mesures d'application prévues (sauvegarde des entreprises, locaux du Congrès à Versailles, transposition du droit communautaire à la fonction publique, concessions d'aménagement, vote des Français établis hors de France pour l'élection du Président de la République). Néanmoins, M. Jean-Jacques Hyest, président, a précisé que toutes ces lois ayant été adoptées durant la session extraordinaire, il était compréhensible qu'aucune des mesures réglementaires prévues n'ait été prise au 30 septembre.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a ensuite présenté le détail des mesures d'application prises au cours de la période. Du 1er octobre 2004 au 30 septembre 2005, 10 mesures d'application (décret en Conseil d'Etat, décret, arrêtés) ont été prises concernant les lois votées au cours de cette même période, soit un taux d'application satisfait de 21 % par rapport aux 48 mesures attendues (11,5 % pour la session 2003-2004).

Il a également signalé que 227 mesures d'application prises entre le 1er octobre 2004 et le 30 septembre 2005 avaient eu des effets notables sur de nombreuses lois adoptées antérieurement à la présente session.

Ainsi, six lois dont la commission des Lois avait été saisie au fond lors de sessions précédentes, sont devenues applicables :

- loi n° 2000-230 du 13 mars 2000 portant adaptation du droit de la preuve aux technologies de l'information et relative à la signature électronique ;

- loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse ;

- loi n° 2002-306 du 4 mars 2002 portant réforme de la loi du 1er juin 1924 mettant en vigueur la législation civile française dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, dans ses dispositions relatives à la publicité foncière ;

- loi n° 2003-516 du 18 juin 2003 relative à la dévolution du nom de famille, complétant la loi n° 2002-304 du 4 mars 2002 relative au nom de famille ;

- loi organique n° 2003-705 du 1er août 2003 relative au référendum local ;

- loi n° 2004-439 du 26 mai 2004 relative au divorce.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a en revanche constaté que sur 51 lois examinées au fond par la commission depuis le début de la XIIè législature, 19 n'étaient pas applicables ou non applicables et que 14 lois adoptées lors de la XIè législature n'étaient toujours pas entièrement applicables.

Faisant un bilan particulier des lois de simplification du droit adoptées lors des deux précédentes sessions, il a mis l'accent sur l'article 67 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit qui prévoit que le Gouvernement présente au Parlement un rapport sur la mise en application de chaque loi, à l'issue d'un délai de six mois suivant sa date d'entrée en vigueur. Ce rapport doit mentionner les textes réglementaires publiés et les circulaires édictées pour la mise en oeuvre de la loi, ainsi que, le cas échéant, les dispositions de cette loi qui n'ont pas fait l'objet des textes d'application nécessaires et en indique les motifs.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a déploré que cette démarche ambitieuse n'ait pas été suivie d'effet au cours de l'année parlementaire 2004-2005, les lois promulguées entre décembre 2004 et mars 2005 n'ayant fait l'objet d'aucun rapport du Gouvernement plus de six mois après leur entrée en vigueur.

Il a ensuite présenté quelques exemples intéressants d'application apparues à l'occasion de ce suivi annuel : loi n° 2000-230 du 13 mars 2000 portant adaptation du droit de la preuve aux technologies de l'information et relative à la signature électronique ; loi n° 2001-1062 du 15 novembre 2001 relative à la sécurité quotidienne ; loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité ; loi n° 2002-306 du 4 mars 2002 portant réforme de la loi du 1er juin 1924 mettant en vigueur la législation civile française dans les départements du Bas-Rhin et de la Moselle, dans ses dispositions relatives à la publicité foncière ; loi n° 2003-495 du 12 juin 2003 renforçant la lutte contre la violence routière ; loi n° 2003-1119 du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité ; loi n° 2004-130 du 11 février 2004 réformant le statut de certaines professions judiciaires ou juridiques, des experts judiciaires, des conseils en propriété industrielle et des experts en ventes aux enchères publiques ; loi n° 2004-439 du 26 mai 2004 relative au divorce ; loi n° 2004 801 du 6 août 2004 relative à la protection des personnes physiques à l'égard des traitements de données à caractère personnel et modifiant la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés ; loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales ; loi n° 2004-1486 du 30 décembre 2004 portant création de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (HALDE).

En conclusion, M. Jean-Jacques Hyest, président, a tenu à rendre hommage au rôle précurseur du Sénat dans le contrôle de l'application des lois.

M. Michel Dreyfus-Schmidt a regretté que les rapports demandés par le législateur au Gouvernement ne soient pas tous publiés et que, lorsqu'ils le sont, ils sont très difficiles à obtenir. Il a également déploré l'inflation de la désignation de parlementaires dans des organismes extérieurs, au prix d'un absentéisme important. Il a souhaité que soit fait un bilan de ces participations.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a émis le voeu que ces désignations ne se multiplient pas et que les sénateurs désignés par la commission puissent l'informer à intervalles réguliers de l'activité de ces organismes.

M. Jean-René Lecerf a décrit des situations contrastées dans les différents organismes au sein desquels il était amené à siéger.

M. Jean-Pierre Sueur a pour sa part souhaité que toutes les lois d'habilitation s'accompagnent de l'engagement du Gouvernement de procéder à des ratifications explicites d'ordonnances.

Programme des travaux de la commission - Communication

Puis la commission a entendu une communication de M. Jean-Jacques Hyest, président, sur les travaux de la commission.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a tout d'abord dressé le bilan des travaux non législatifs engagés lors de la session précédente.

Il a rappelé qu'avaient été déposés les rapports de deux missions d'information thématiques, l'une consacrée à la fraude documentaire, l'autre aux procédures accélérées de jugement ainsi que d'une mission-déplacement à St Martin et St Barthélémy. Il a indiqué que le rapport de la mission au Canada et à Saint-Pierre-et-Miquelon serait présenté à la commission d'ici à la fin de l'année. Il a souligné que la synthèse des déplacements effectués dans des établissements pénitentiaires (Beauvais, La Santé, Liancourt, Loos) apparaîtrait dans l'avis budgétaire consacré à l'administration pénitentiaire.

Enfin, il a rappelé que la commission ayant saisi l'Office d'évaluation de la législation d'une étude sur les autorités administratives indépendantes, des expertises étaient en cours devant permettre, sous réserve des travaux complémentaires du rapporteur, d'envisager un passage du rapport devant l'OPEL en février 2006.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a ensuite soumis à la commission le programme des travaux non législatifs envisagés pour la session 2005-2006 par le bureau de la commission réuni le mercredi 19 octobre.

Il a mentionné pour mémoire l'éventuelle création d'une commission d'enquête sur l'immigration clandestine, examinée favorablement par la commission des lois lors de sa réunion du 19 octobre et inscrite à la séance mensuelle du jeudi 27 octobre.

Puis, il a indiqué que le bureau de la commission avait retenu le principe de la désignation de co-rapporteurs issus de la majorité et de l'opposition pour les missions et travaux non législatifs donnant lieu à établissement d'un rapport.

La commission a tout d'abord décidé de mener des missions de contact avec les parlementaires des pays de l'Union européenne, dont les entretiens seraient focalisés sur le processus de ratification de la Constitution européenne et sur certains aspects du fonctionnement des Parlements dans la perspective de la réflexion sur le Règlement du Sénat. M. Jean-Jacques Hyest, président, a mentionné en particulier les pouvoirs des Parlements en matière européenne et les droits de l'opposition, objectant à M. Michel Dreyfus-Schmidt, qui l'interrogeait sur une possible extension au droit pénal ou au droit civil, que la brièveté des déplacements envisagés impliquait d'en cerner le champ avec précision.

La commission a désigné MM. Patrice Gélard et Jean-Claude Peyronnet en tant que co-rapporteurs auxquels s'adjoindraient pour chaque déplacement des membres de la commission.

La commission a par ailleurs décidé d'organiser des demi-journées d'auditions publiques, d'une part, pour dresser un état des lieux des nouvelles questions en matière de droit de la famille (statut de la personne élevant un enfant sans avoir un lien de filiation, droits du père, homoparentalité), d'autre part, pour engager une réflexion sur la « class action ».

Enfin, la commission a décidé d'approfondir deux questions dans le prolongement de récents débats législatifs :

- les mesures de sûreté vis-à-vis des personnes considérées comme dangereuses au travers des expériences allemande et hollandaise et à l'occasion d'une demi-journée d'auditions publiques autour du rapport de la « mission Santé-Justice », présidée par M. Jean-François Burgelin, procureur général honoraire auprès de la cour de cassation.

La commission a désigné MM. Philippe Goujon et Michel Dreyfus-Schmidt co-rapporteurs de cette réflexion.

- la législation funéraire : bilan et perspectives.

La commission a désigné MM. Jean-Pierre Sueur et Jean-René Lecerf, co-rapporteurs.

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