Travaux de la commission des affaires sociales

Table des matières



Mercredi 5 novembre 2003

- Présidence de M. Nicolas About, président -

PLFSS pour 2004 - Audition de MM. Marcel Lesca, vice-président du conseil d'administration, et Patrick Hermange, directeur de la caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés (CNAVTS)

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, sous la présidence de M. Nicolas About, président, la commission, dans le cadre de la préparation de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2004, a procédé à l'audition de MM. Marcel Lesca, vice-président du conseil d'administration, et Patrick Hermange, directeur de la caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés (CNAVTS).

Après avoir prié de vouloir bien excuser l'absence de Mme Danièle Karniewicz, présidente du conseil d'administration de la CNAVTS, M. Nicolas About, président, a invité MM. Marcel Lesca et Patrick Hermange à porter à la connaissance de la commission les réactions des membres du conseil d'administration de la CNAVTS sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2004.

Après avoir rappelé les positions exprimées, à cette occasion, par les partenaires sociaux, M. Marcel Lesca, vice-président du conseil d'administration de la CNAVTS, a précisé que le décompte des voix s'était établi de la façon suivante : cinq voix pour [Confédération française des travailleurs chrétiens (CFTC), deux voix ; Union professionnelle artisanale (UPA) trois voix], neuf voix contre [Confédération générale du travail (CGT), trois voix ; Confédération française démocratique du travail (CFDT), trois voix ; Force ouvrière (FO), trois voix], quatre voix prenant acte [Confédération générale des cadres (CGC), deux voix ; personnes qualifiées deux voix].

M. Nicolas About, président, a demandé si l'ensemble des partenaires sociaux avait approuvé la suppression du Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC).

M. Patrick Hermange, directeur de la CNAVTS, a précisé que la satisfaction liée à la suppression du FOREC avait été tempérée par deux observations. Il a évoqué, en premier lieu, les ressources qui relevaient de l'assurance maladie avant d'être affectées au FOREC, pour regretter que ces taxes sur les alcools et les tabacs ne soient pas restituées à la Caisse nationale d'assurance maladie (CNAM). Il a mentionné, en second lieu, les dettes du FOREC, pour estimer que, s'il était normal qu'elles soient honorées, la mise à contribution de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES), et donc des assurés sociaux qui payent la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS), pour financer les allégements de charge, semblait contestable.

Il a jugé intéressante l'idée de la création d'un comité des finances sociales, introduite à l'Assemblée nationale par un amendement au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2004. Il a considéré que cette innovation pourrait contribuer à instaurer plus de transparence si, parallèlement, la disparition du FOREC se déroulait dans de bonnes conditions.

M. Dominique Leclerc, rapporteur pour l'assurance vieillesse, a considéré que le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2004 constituait bien un texte de transition. Il s'est également réjoui de la clarification apportée par la suppression du FOREC, tout en partageant les appréciations de M. Patrick Hermange sur le sort réservé aux ressources du FOREC précédemment attribuées à la CNAM.

Il a considéré que la création d'un comité des finances sociales pourrait représenter une avancée vers plus de transparence, à condition que l'utilisation de la CRDS ne se traduise pas par de nouveaux mécanismes financiers qui pourraient s'apparenter aux « tuyauteries » dénoncées par la commission sous la précédente législature.

Par ailleurs, il a fait état de la parution, au Journal Officiel, du décret déterminant les conditions d'application de l'article 29 de la loi portant réforme des retraites du 21 août 2003 consacré aux salariés ayant débuté leur activité professionnelle à quatorze, quinze ou seize ans. Il a observé que les discussions menées avec les partenaires sociaux avaient conduit à un assouplissement du dispositif, autorisant la prise en compte partielle des périodes de maladie et de service militaire. Revenant sur le coût financier de ces dispositions, qui permettent aux salariés ayant eu une carrière longue de liquider leur pension de retraite avant l'âge de soixante ans, il a souligné que la CNAVTS ne dégagerait pas d'économies nettes avant l'année 2008. En effet, la priorité des premières années d'application de la réforme des retraites consistait à corriger l'injustice de certaines situations.

Il a ensuite interrogé MM. Marcel Lesca et Patrick Hermange sur le chiffrage précis de ces dispositions.

M. Marcel Lesca, vice-président du conseil d'administration de la CNAVTS, a estimé que, sur une base de 156.000 demandes à satisfaire, le coût en année pleine devait être de l'ordre de 1,35 milliard d'euros. Il a ajouté que ce montant pourrait être limité à 1,05 milliard d'euros en 2004, dans le cas où la mesure n'entrerait en vigueur que dans le courant de l'année.

M. Patrick Hermange, directeur de la CNAVTS, a précisé que ces calculs étaient fondés sur une hypothèse de 160.000 à 170.000 personnes éligibles aux conditions d'accès, dont 90 % solliciteraient le bénéfice du dispositif. Il a observé que ces estimations ne prenaient en compte que les seuls salariés du régime général et pouvaient varier fortement en raison de la difficulté à évaluer précisément le nombre de personnes qui choisiraient d'en bénéficier.

M. Dominique Leclerc, rapporteur pour l'assurance vieillesse, s'est interrogé sur les conséquences de ces dispositions sur les comptes de la CNAVTS. Il a noté que la dégradation attendue se traduirait également par une diminution des abondements au Fonds de réserve des retraites (F2R).

M. Marcel Lesca a précisé que le résultat attendu pour la CNAVTS en 2003 serait positif et devrait s'établir à hauteur de 1,5 milliard d'euros. Pour l'année 2004, il a annoncé que les prévisions tablaient sur un déficit de 200 millions d'euros, pour tenir compte des conséquences de la loi sur les retraites, sans laquelle le résultat aurait été bénéficiaire d'environ 600 millions d'euros.

M. Nicolas About, président, a relevé que cet écart de 800 millions d'euros entre les années 2003 et 2004 ne correspondait pas exactement au coût du dispositif « carrières longues » chiffré à 1,05 milliard d'euros par M. Marcel Lesca. Il s'est interrogé sur les raisons de cette différence.

M. Patrick Hermange, directeur de la CNAVTS, a précisé que les chiffres de la CNAVTS conduisaient de fait à une prévision de déficit pour 2004 supérieure à 200 millions d'euros, et vraisemblablement comprise entre 300 à 400 millions d'euros, montant dont M. Marcel Lesca a précisé qu'il incluait le coût des mesures prises en faveur de la réversion.

M. Nicolas About, président, a fait remarquer que ces prévisions permettaient d'évaluer le coût de la réforme des retraites, pour la CNAVTS, à 900 millions d'euros environ.

Il a ensuite demandé à MM. Marcel Lesca et Patrick Hermange de préciser les perspectives financières de la CNAVTS pour l'année 2005.

M. Patrick Hermange a observé que, si l'on s'en tient aux hypothèses retenues par le projet de loi de financement de la sécurité sociale d'une croissance du produit intérieur brut (PIB) de 3 % et de la masse salariale de 4,7 %, la CNAVTS devrait être excédentaire en 2005 et en 2006. Il a toutefois indiqué que, selon d'autres hypothèses moins favorables et sans doute plus réalistes, la CNAVTS devrait afficher un résultat déficitaire, et ce jusqu'à la hausse de 0,2 % des cotisations vieillesse prévue en 2006. Il a également déclaré partager l'appréciation de M. Dominique Leclerc sur le fait que la réforme des retraites ne permettrait, pour la CNAVTS, de dégager des économies qu'à moyen terme.

M. Dominique Leclerc, rapporteur pour l'assurance vieillesse, s'est ensuite interrogé sur la réaction de la CNAVTS au maintien de la modification introduite en 2002, consistant à intégrer les chômeurs dans ses effectifs pour le calcul de la compensation démographique.

M. Marcel Lesca, vice-président du conseil d'administration de la CNAVTS, a souligné que le coût de cette mesure représentait, en 2003, une mise à contribution de la CNAVTS à hauteur de 873 millions d'euros. Il a rappelé que son conseil d'administration avait en son temps désapprouvé cette modification. Il a constaté que le Gouvernement avait néanmoins pris cette année l'engagement de reconsidérer, dans le cadre d'une négociation avec les partenaires sociaux, l'ensemble des modalités de la compensation démographique.

M. Dominique Leclerc, rapporteur pour l'assurance vieillesse, a jugé que les règles actuelles de la compensation démographique aboutissaient à en discréditer le principe même. Il a regretté que la modification ponctuelle opérée l'an passé ait essentiellement pénalisé la CNAVTS.

M. Patrick Hermange, directeur de la CNAVTS, a estimé que la CNAVTS serait demeurée bénéficiaire en 2004, et sans doute également l'année suivante, si cette disposition n'avait pas été introduite. Il a souligné qu'il ne s'agissait pas uniquement d'une modalité technique intervenant dans le cadre du calcul de la compensation, mais d'un dispositif affectant les équilibres globaux de la Caisse.

M. Dominique Leclerc, rapporteur pour l'assurance vieillesse, a ensuite évoqué la question des régimes spéciaux de retraite qui, s'ils ne rassemblent que 5 % des effectifs des assurés sociaux, mobiliseront à l'avenir, à eux seuls, 20 % des besoins de financement de l'assurance vieillesse. Il a considéré que leur maintien à l'écart de la réforme des retraites poserait un problème aussi bien en termes de crédibilité que de justice. Il a également mentionné la situation des 112.000 employés d'Electricité de France - Gaz de France (EDF-GDF), dont les engagements de retraite à venir pourraient atteindre 44 milliards d'euros. Il a rappelé qu'EDG-GDF devrait prochainement se conformer à de nouvelles règles comptables l'obligeant à provisionner ces « engagements hors bilan ». Il a jugé qu'un adossement sur la CNAVTS, d'une part, et sur les régimes complémentaires Association générale des institutions de retraite des cadres (AGIRC) et Association des régimes de retraite complémentaire (ARRCO), d'autre part, était indispensable.

M. Marcel Lesca, vice-président du conseil d'administration de la CNAVTS, a précisé que le conseil d'administration de la CNAVTS n'avait pas encore été saisi de cette question, mais qu'un comité de pilotage avait entamé des travaux à ce sujet.

M. Patrick Hermange, directeur de la CNAVTS, a confirmé que ce dossier n'en était encore qu'à un stade préliminaire d'investigations techniques. Il a observé que la CNAVTS avait déjà réalisé, dans le passé, l'intégration de plusieurs régimes, mais qu'il s'agissait ici de bâtir un système original, reprenant l'esprit du relevé de conclusions signé avec les partenaires sociaux d'EDF-GDF en décembre 2002. Il a précisé que cette construction visait à mettre en oeuvre un adossement qui ne s'affichait toutefois pas comme une intégration. Il a indiqué qu'une caisse spéciale, dénommée Industrie électrique et gazière (IEG) pension, devrait faire le lien entre les salariés d'EDF-GDF et le régime général, tandis qu'un « régime chapeau » continuerait à assurer les prestations correspondant aux avantages spécifiques de la branche.

Il a considéré qu'il était prématuré, à ce stade, d'avancer des données chiffrées, mais qu'un important travail de simulations actuarielles était en cours. Il a précisé que les principaux points à trancher au cours du débat, tant à la CNAVTS que dans les régimes complémentaires, étaient les suivants : le montant de la contribution financière à acquitter par EDF-GDF lors de la mise en oeuvre de l'adossement ; la nature même d'un adossement « ad hoc » sans réelle intégration ; le montant des cotisations et les garanties à accorder au régime général pour la mise en oeuvre de l'opération.

M. Marcel Lesca, vice-président du conseil d'administration de la CNAVTS, a relevé l'importance de ces données sur le plan politique, aussi bien que financier.

Puis M. Dominique Leclerc, rapporteur pour l'assurance vieillesse, s'est interrogé sur la date à laquelle serait publié le décret prévu par la loi portant réforme des retraites, afin de préciser les conditions de rachat des années d'études. Il a demandé à M. Patrick Hermange si, à sa connaissance, la référence choisie comme base de calcul serait celle des premières années de cotisation.

M. Patrick Hermange, directeur de la CNAVTS, a indiqué que ces décrets ne devraient pas être publiés avant le mois de décembre et que les délais apparaissaient désormais particulièrement courts pour permettre une mise en oeuvre à partir du 1er janvier 2004.

M. Jean Chérioux a insisté sur le vote négatif émis par le conseil d'administration de la CNAVTS au sujet du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2004. Il a constaté que cet avis avait d'ailleurs été, au cours des dernières années, fréquemment défavorable. Il a demandé à quand remontait son dernier vote favorable à un projet de loi de financement de la sécurité sociale. Il a également observé que la simple juxtaposition des déclarations des organisations membres du conseil d'administration ne permettait pas d'appréhender une position d'ensemble.

S'agissant du régime spécial d'EDF-GDF, il a constaté que M. Patrick Hermange avait formulé une réponse intéressante et habile à la question de M. Dominique Leclerc, sans toutefois communiquer d'informations chiffrées à ce sujet. Il a regretté que la représentation nationale ne dispose pas de ces données, pourtant essentielles, et affirmé que l'explication consistant à dire que le Gouvernement n'avait pas encore précisé ses intentions n'était pas satisfaisante.

M. Marcel Lesca, vice-président du conseil d'administration de la CNAVTS, a répondu que l'exemple du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2002 montrait que le conseil d'administration de la CNAVTS n'avait pas systématiquement émis un avis défavorable. A titre personnel, il a également salué le rôle constructif de l'organisation qui est la sienne : l'UPA. Il a enfin formulé le voeu que le comité de pilotage qui travaille aux modalités d'adossement d'EDF-GDF élabore des propositions constructives.

M. Nicolas About, président, a précisé, pour répondre aux préoccupations exprimées par M. Jean Chérioux, que la commission veillerait à réclamer les données chiffrées dont elle jugera utile de disposer.

M. Gilbert Chabroux a constaté que, seul, un article du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2004 était consacré à l'assurance vieillesse, se demandant s'il fallait en conclure que le débat sur les retraites était clos, ce qui n'est pas son sentiment. Il a rappelé avoir affirmé, lors des débats pour l'adoption de la loi portant réforme des retraites, que ce dossier n'était pas réglé. Il a enfin observé que, contrairement aux années précédentes, la CNAVTS allait afficher, pour 2004, des résultats déficitaires et qu'il y voyait la preuve que la réforme des retraites n'avait pas été menée de la façon la plus adéquate.

M. Nicolas About, président, a exposé que le caractère juste et équilibré de la réforme des retraites expliquait précisément cette évolution des comptes de la CNAVTS.

M. Gilbert Chabroux s'est également interrogé sur l'avenir du Fonds de réserve des retraites (F2R). Il a déploré que, plutôt que de procéder à des abondements du F2R, le Gouvernement ait choisi d'accorder la priorité aux avantages fiscaux destinés à assurer l'essor des nouveaux plans d'épargne-retraite.

S'agissant de la question de la préparation de la retraite, M. Marcel Lesca, vice-président du conseil d'administration de la CNAVTS, a mis en avant la nécessité de changer les mentalités et de convaincre chaque individu d'engager une réflexion à ce sujet le plus tôt possible au cours de sa vie professionnelle.

En réponse à M. Gilbert Chabroux, M. Dominique Leclerc, rapporteur pour l'assurance vieillesse, a estimé que le but de la loi du 21 août 2003 consistait précisément à garantir l'avenir de la retraite par répartition. Il a observé que le F2R ferait, dès que possible, l'objet d'abondements sous la forme de recettes de privatisation.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie, s'est interrogé sur l'apport que pouvait offrir le comité des finances sociales et sur l'opportunité de créer cette structure dès aujourd'hui, plutôt que de l'intégrer dans le cadre de la réforme globale à venir de l'assurance maladie.

M. Marcel Lesca, vice-président du conseil d'administration de la CNAVTS, a précisé qu'il n'avait pris connaissance de cette initiative qu'après le vote de l'amendement adopté par l'Assemblée nationale. Il s'est demandé si le comité des finances sociales aurait vocation à remplacer la commission des comptes de la sécurité sociale, dans la mesure où ces deux structures semblaient faire double emploi.

M. Patrick Hermange, directeur de la CNAVTS, a confirmé qu'il lui apparaissait douteux que ces deux organismes coexistent, estimant que ce comité des finances sociales pourrait contribuer à instaurer plus de transparence dans les finances sociales. Il lui a semblé, en outre, que le domaine de compétences de la commission des comptes de la sécurité sociale, eu égard notamment au rôle croissant des conseils généraux dans le cadre du revenu minimum d'insertion - revenu minimum d'activité (RMI-RMA) et de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA), apparaissait désormais étroit, par rapport à l'ensemble de la protection sociale.

Il a précisé néanmoins qu'il adhérait largement aux analyses développées par M. Alain Vasselle. Il a estimé que la mise en place rapide de ce comité des finances sociales s'avèrerait positive pour ce qui concerne la transparence et les relations avec l'État. Il doutait toutefois qu'il en aille de même pour la réalisation des projections et des estimations financières, actuellement diffusées par la commission des comptes de la sécurité sociale. Il a également jugé que ce comité des finances sociales aurait vraisemblablement intérêt à s'ouvrir rapidement sur d'autres acteurs sociaux, comme par exemple les mutuelles.

PLFSS pour 2004 - Audition de MM. Pierre Burban, président du conseil d'administration, et Frédéric Van Roeckeghem, directeur général, de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS)

La commission a procédé à l'audition de MM. Pierre Burban, président du conseil d'administration, et Frédéric Van Roeckeghem, directeur général, de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS).

M. Alain Vasselle, rapporteur pour les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie, a demandé à M. Pierre Burban de préciser la situation de trésorerie de la sécurité sociale en 2003 et 2004, en indiquant notamment le point le plus bas atteint en prévisions pour ces deux années, l'ampleur des frais financiers versés par les différentes branches du régime général et les paramètres retenus pour l'évaluation du plafond d'avance proposée par le projet loi de financement de la sécurité sociale pour 2004.

M. Pierre Burban, président du conseil d'administration de l'ACOSS, a tout d'abord rappelé que le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2004 est un projet de transition, qui s'inscrit dans l'attente des évolutions du régime d'assurance maladie. Il a indiqué que le point de trésorerie le plus bas avait été atteint le 10 octobre 2003 à - 14,1 milliards d'euros, alors que la loi de financement de la sécurité sociale avait limité le plafond d'avances à 12,5 milliards d'euros. Il a précisé que, dès le mois d'avril, il était apparu au conseil d'administration de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) que ce plafond serait insuffisant et que l'Agence avait porté à la connaissance des pouvoirs publics, par la voix de son représentant à la commission des comptes de la sécurité sociale, qu'un relèvement de ce plafond devrait être envisagé en l'absence d'autres mesures correctrices. Le conseil d'administration a été saisi, le 28 août dernier par le Gouvernement, d'un projet de décret de relèvement dudit plafond.

Concernant le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2004, M. Pierre Burban, président du conseil d'administration de l'ACOSS, a déclaré que l'ACOSS avait réalisé des prévisions tenant compte de la situation de trésorerie pour 2003 et d'éléments de prévisions économiques figurant dans le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 2003. Il a indiqué que ces éléments de prévision laissaient apparaître un point bas pour le régime général au 31 décembre 2004, à hauteur de - 29,9 milliards d'euros. Il a toutefois précisé que ces prévisions étaient très sensibles à l'évolution des différents paramètres économiques, notamment la croissance de la masse salariale, ou de l'ONDAM, et qu'il avait semblé nécessaire, au regard de scénarii variants, de fixer le plafond d'avance en tenant compte d'une marge de précaution d'environ 10 %.

Il a enfin indiqué que le montant des frais financiers nets versés par le régime général s'élèverait en 2003 à 180 millions d'euros et à 515 millions d'euros en 2004.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie, a demandé à M. Pierre Burban de détailler les conditions de financement de l'ACOSS et de préciser si cette dernière avait envisagé un partenariat avec la caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) pour améliorer ses conditions de refinancement à court terme.

M. Pierre Burban, président du conseil d'administration de l'ACOSS, a précisé que les modalités de financement de l'ACOSS, telles qu'elles figurent dans le rapport de la Cour des comptes de septembre 2003 sur l'exécution de la loi de financement pour 2002, correspondent aux conditions fixées par une convention datant de 1980. Il a indiqué qu'une nouvelle convention avait été signée en octobre 2001, arrêtant de nouvelles modalités de financement plus avantageuses pour l'agence. Celle-ci a obtenu, en effet, la mise en place d'avances prédéterminées, qui diminuent encore le coût de refinancement du régime général. Il a souligné que la direction générale de l'ACOSS s'était enquise du coût de refinancement qui pourrait lui être appliqué par d'autres intermédiaires financiers, en complément à la caisse des dépôts et consignations, mais que celui-ci demeurait beaucoup plus élevé que le taux pratiqué par la caisse. Il a enfin estimé que la CADES, chargée de l'amortissement des dettes de la sécurité sociale, était davantage tournée vers le financement à moyen et long termes et qu'il n'entre pas dans les missions actuelles de ces établissements de financer à court terme le régime général.

M. Alain Vasselle a demandé si l'ACOSS avait déjà passé des écritures comptables, au titre du remboursement de la dette du FOREC par la CADES. Il s'est en outre interrogé sur l'existence de créances de l'ACOSS sur l'État au titre des allégements de cotisations sociales, une fois cette dette remboursée.

M. Pierre Burban a précisé que la CADES avait fait figurer le montant du remboursement prévu par l'article 2 du projet de loi de financement au titre de ses engagements «hors bilan» mais que cela n'avait pas donné lieu à passation d'une écriture comptable par l'ACOSS. Il a précisé que le remboursement de 1,1 milliard d'euros prévu par le projet de loi de financement solde, en quasi-totalité, la créance correspondant au champ FOREC 2000, 267.000 euros restant toutefois à rembourser par ce fonds au titre de la ristourne dégressive et des allégements Aubry 1 et 2. Il a toutefois précisé qu'il demeurait, au titre des allégements de cotisations antérieures à la création du FOREC, une créance à recouvrer s'élevant à environ 771 millions d'euros.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour les équilibres généraux et l'assurance maladie, a demandé à M. Pierre Burban si, selon lui, la date de suppression du FOREC, fixée par le projet de loi au 1er janvier 2004, comprenait une période complémentaire de liquidation.

M. Pierre Burban, président du conseil d'administration de l'ACOSS, a considéré qu'il lui semblait nécessaire que la suppression du FOREC prévoie soit un allongement de la période complémentaire, soit un exercice 2004 dédié à la liquidation, si les règles de la comptabilité publique le permettent. Il a précisé que les différentes interprétations de la date de suppression comportaient des conséquences financières : en droits constatés, il y aurait maintien des règles de gestion homogène sur l'exercice 2001, mais si la date d'effet devait être interprétée de façon plus stricte, le FOREC pourrait ne pas assumer les exonérations dues au titre du quatrième trimestre 2003, comptabilisées en janvier 2004 et qui devraient, dès lors, être prises en charge par l'État. Il a précisé que la régularisation annuelle du FOREC au titre de 2003 pourrait être arrêtée à décembre 2003 et calculée sur onze mois de référence, les versements de l'État devant alors être anticipés dès le 1er janvier 2004 dans cette hypothèse.

M. Alain Vasselle a souhaité connaître l'opinion de l'ACOSS sur la création d'un comité des finances sociales.

M. Pierre Burban, président du conseil d'administration de l'ACOSS, n'a pas souhaité juger en opportunité une initiative parlementaire, mais a indiqué que cette proposition mériterait peut-être d'être traitée dans le cadre global de la gouvernance de la sécurité sociale.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie, a fait observer que le projet de loi de financement prévoit plusieurs validations rétroactives touchant à la branche recouvrement. Il a, en outre, noté que l'interprétation du droit relatif aux finances sociales n'est pas toujours uniforme et a souhaité connaître quelle réponse l'ACOSS a déjà apportée à ces difficultés et quelles initiatives peuvent être prises par le législateur sur ce sujet.

M. Pierre Burban a précisé que l'ACOSS avait, d'ores et déjà, mis en oeuvre en direction des URSSAF plusieurs actions, parallèlement au fait que sa direction de la réglementation assure à ces unions une expertise juridique et qu'elle produit des circulaires de référence. Il a précisé, en outre, que l'agence assure le pilotage des contrôles concertés des grandes entreprises pour les URSSAF et qu'avait été lancée une offre de conseils personnalisés dans le cadre de la charte du cotisant.

Il a, par ailleurs, avancé que tout en préservant l'autonomie juridique qui caractérise les URSSAF, deux axes de travail sont possibles sur ce sujet, le premier s'appuyant sur le renforcement des droits des usagers, en instaurant la possibilité d'un recours hiérarchique, le second renforçant le pouvoir de l'ACOSS qui serait en mesure d'imposer le respect du droit aux URSSAF en cas d'erreur manifeste d'interprétation des normes.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie, a souhaité savoir si un raccourcissement du délai de versement par la direction des douanes du produit des droits de consommation sur le tabac était intervenu ces dernières années et si ce raccourcissement avait eu des effets sur les comptes du régime général.

M. Pierre Burban, président du conseil d'administration de l'ACOSS, a précisé que le produit de la taxe sur le tabac est recouvré soit par la recette principale régionale des douanes et des droits indirects de Paris, qui verse directement à l'ACOSS trois fois par mois la fraction de son produit affectée au régime général, soit par les receveurs des douanes, qui versent au fil de l'eau ce produit sur les lignes territoriales. Il a précisé que la répartition des droits sur le tabac avait été modifiée à plusieurs reprises au cours des dernières années et que, pour 2003, la part affectée à la CNAM s'élève à 15,20 %, représentant sur huit mois près d'un milliard d'euros. Il a déclaré n'avoir pas eu connaissance d'une modification significative dans le recouvrement direct, qui aurait entraîné une amélioration des conditions financières.

M. Alain Vasselle a souhaité savoir si le solde résiduel du FOREC, que le projet de loi propose de retourner au budget général, pouvait faire l'objet d'un préciput en faveur de l'apurement des créances de l'ACOSS sur l'État au titre des allégements de cotisations. Il a, en outre, demandé à M. Pierre Burban de préciser, par branche, le montant des frais financiers versés par la sécurité sociale en 2003 et en 2004.

M. Pierre Burban, président du conseil d'administration de l'ACOSS, a déclaré qu'il ferait parvenir par écrit au rapporteur plusieurs précisions à ses questions et a indiqué que le législateur pouvait modifier les termes du projet de loi pour prévoir un tel remboursement. Il a enfin indiqué qu'en 2003, les frais financiers débiteurs de l'assurance maladie s'élèvent à 394 millions d'euros, contre un million d'euros seulement pour l'assurance vieillesse, et que les branches famille, vieillesse et accidents du travail présentaient, pour leur part, un solde créditeur respectif de 124, 46 et 45 millions d'euros. Pour 2004, si les branches accidents du travail, vieillesse et famille présentent, comme prévu, des soldes similaires, les frais versés par l'assurance maladie s'élèveraient à 730 millions d'euros.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie, a déclaré que le complément de réponses apportées par M. Pierre Burban sera annexé au rapport de la commission.

PJLF pour 2004 - Crédits consacrés aux anciens combattants - Examen du rapport pour avis

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Marcel Lesbros sur le projet de loi de finances pour 2004 (crédits consacrés aux anciens combattants).

Avant d'aborder la présentation des différents volets de l'action du secrétariat d'État aux anciens combattants, M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis, a souhaité faire deux remarques d'ordre général.

Il a d'abord souligné le souci de sincérité budgétaire qui a présidé à l'élaboration du projet de budget des anciens combattants pour 2004, dans la mesure où celui-ci poursuit le rebasage des dotations entamé en 2003.

Il s'est félicité qu'à l'inverse, le Gouvernement ait décidé d'inscrire dès à présent dans le projet de budget l'ensemble des crédits sociaux de l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC), mettant fin à une pratique ancienne et quasi rituelle consistant à afficher des crédits en baisse dans le projet présenté au Parlement pour les augmenter ensuite au cours de la discussion budgétaire.

Il a regretté, en revanche, que le projet de loi de finances pour 2004 n'ait pas pris en compte l'ensemble des besoins de financement liés à la décristallisation des pensions. Il a toutefois rappelé que, dans la mesure où les crédits correspondants ont un caractère évaluatif, la parution tardive du décret d'application ne ferait pas obstacle, pour les bénéficiaires, au paiement des pensions décristallisées. Mais il a constaté qu'en tout état de cause, les crédits prévus à ce titre en 2003 ne seront pas entièrement consommés en fin d'année et que ceux pour 2004 étaient sans doute sous-évalués.

Il a ensuite rappelé que les dépenses en faveur du monde combattant ne se limitaient pas au seul budget du secrétariat d'État aux anciens combattants et que, pour en avoir une vision complète, il fallait y ajouter les crédits inscrits au budget de la défense et les dépenses fiscales en faveur des anciens combattants. Il a de ce fait indiqué qu'il convenait de majorer l'effort national en faveur des anciens combattants de 565 millions d'euros.

Revenant au projet de budget des anciens combattants proprement dit, M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis, a indiqué que celui-ci s'élevait, pour 2004, à 3,4 milliards d'euros, soit une diminution de 3,1 % par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale pour 2003, mais il a souligné que cette baisse des crédits était sensiblement moins importante que celle constatée l'année précédente.

Il a expliqué que cette diminution des crédits était due, principalement, à la baisse du nombre de ressortissants du budget des anciens combattants : s'agissant des pensionnés, la diminution de l'effectif s'accélère, passant de - 3,2 % en 2000 à - 4,8 % en 2003, et le ralentissement de l'augmentation du nombre de titulaires de la retraite du combattant est confirmé, pour la deuxième année consécutive.

Il a souligné que le premier poste budgétaire restait celui de la réparation et de la reconnaissance des services rendus, avec un peu moins de 3 milliards d'euros, et que ces crédits, en baisse de 3,7 %, étaient ceux qui sont le plus directement affectés par l'évolution de la démographie du monde combattant.

Il a indiqué que, si la politique de réparation était indéniablement en perte de vitesse, du fait de la démographie, un effort de modernisation avait été entrepris en 2003 et poursuivi en 2004.

Il a ainsi salué les efforts engagés pour la rénovation de l'Institution nationale des invalides (INI), qui constitue un outil au service du droit à réparation auquel le monde combattant est particulièrement attaché.

Il s'est félicité du fait que le projet de budget pour 2004 ait tiré les conséquences de l'accréditation accordée à l'INI par l'Agence nationale d'accréditation et d'évaluation en santé (ANAES), en donnant enfin à l'Institution les moyens de faire face à ses missions. Il a indiqué que la subvention que lui verse l'État s'élèverait à 7,1 millions d'euros, en progression de 9,2 % par rapport à 2003.

Il a enfin mentionné la conclusion prochaine d'un nouveau projet d'établissement, dont l'objectif serait de permettre à l'INI de prendre toute sa place dans le service public hospitalier et de diffuser ses compétences en matière de prise en charge du grand handicap.

S'agissant des actions de solidarité, M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis, a indiqué que les crédits relatifs à ces actions représentaient 465 millions d'euros et augmentaient de 1,1 % dans le projet de budget pour 2004.

Il a expliqué que cette hausse traduisait d'abord la prise en compte des nouvelles missions de l'ONAC, soulignant que la dotation d'action sociale de l'Office était stabilisée, à hauteur de 12 millions d'euros.

Il a salué les conditions dans lesquelles se déroule la mise en oeuvre du contrat d'objectifs et de moyens de l'ONAC, en insistant sur le fait que les vacances de postes et les départs volontaires avaient d'ores et déjà permis de remplir un tiers des objectifs de rationalisation des effectifs.

M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis, a également indiqué que la modernisation des maisons de retraite gérées par l'Office se poursuivait et que les effets de la conclusion des conventions tripartites, prévues par la loi du 2 janvier 2002, étaient déjà perceptibles sur leur équilibre financier.

Il a enfin souligné le fait que la hausse des crédits de solidarité traduisait surtout le succès des rentes mutualistes du combattant : si le contexte budgétaire contraint n'a pas permis d'atteindre, dès cette année, l'objectif d'un plafond majorable fixé à 130 points, le projet de budget pour 2004 prévoit toutefois 31 millions d'euros de moyens nouveaux pour faire face à l'augmentation du nombre de bénéficiaires de ce dispositif.

Il a fait part de son attachement particulier aux rentes mutualistes car elles permettent de lier effort personnel et reconnaissance de la Nation. C'est pourquoi il a indiqué qu'il lui paraissait nécessaire de corriger l'une de ses imperfections, à savoir l'exclusion des ayants droit de civils « morts pour la France » du bénéfice de cette mesure.

Il a enfin présenté l'évolution des crédits relatifs à la mémoire, rappelant que les crédits budgétaires afférents relèvent à la fois du budget des anciens combattants et de celui de la défense. Il a indiqué qu'ils s'élevaient à 6,5 millions d'euros, dont 2,1 millions pour le budget des anciens combattants.

Il a insisté sur le fait que la baisse sensible des crédits consacrés à la mémoire n'était qu'apparente car des programmes de rénovation importants avaient gonflé les crédits inscrits en loi de finances 2003, comme la modernisation du pavillon français d'Auschwitz ou la création du mémorial du déporté résistant du Struthof, et qu'en excluant ces dotations exceptionnelles, les crédits inscrits dans le projet de loi de finances pour 2004 restaient stables. Il a précisé que ces programmes exceptionnels se poursuivraient en 2004 et 2005, sur la base des autorisations de programme ouvertes à cet effet en 2003.

Au-delà de l'évolution des crédits, M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis, a tenu à souligner la rationalisation des dispositifs de mise en oeuvre, sur le plan local, de la politique de la mémoire en indiquant que l'ONAC s'était vu reconnaître une mission générale d'impulsion locale de la politique de la mémoire combattante, mission par ailleurs cohérente avec les orientations de son contrat d'objectifs et de moyens.

Après avoir rappelé que la réduction régulière du budget des anciens combattants était inéluctable compte tenu de la démographie du monde combattant, il a tenu à saluer les avancées concrètes permises par le projet de budget en faveur du monde combattant, malgré un contexte économique difficile, ainsi que la volonté de justice et d'équité qui a présidé au choix de ces mesures.

Il a tout d'abord indiqué que le projet de budget prévoyait une augmentation uniforme de quinze points, soit 192 euros, des pensions de veuves.

Il a fait part de sa satisfaction de voir que le projet de budget apportait enfin des réponses à la situation, à bien des égards préoccupante, de femmes qui ont légitimement droit à réparation. Il a précisé que 131.000 veuves bénéficieraient de cette mesure.

M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis, a fait observer que l'augmentation des pensions était une mesure juste mais qu'elle ne bénéficiait qu'aux seules veuves pensionnées. C'est pourquoi il a souhaité, à plus long terme, que soient assouplies les conditions de réversion des pensions pour les veuves d'invalides pensionnés entre 60 et 85 %, pour laquelle la réversion n'est pas automatique.

S'agissant des veuves non pensionnées, et notamment des veuves de titulaires de la retraite du combattant, il a approuvé la poursuite de l'effort de l'ONAC à leur endroit : la création en 2003 d'une carte spécifique de veuve a d'ores et déjà permis d'identifier les nouvelles veuves et de les informer des avantages dont elles peuvent bénéficier.

Il a indiqué que, grâce à ces efforts, un rééquilibrage des aides distribuées par l'ONAC avait été amorcé : la part des veuves, qui représentent 43 % des ressortissants de l'ONAC, dans les aides distribuées par l'Office, est ainsi passée de 24 à 28 % entre 2000 et 2002.

Il a ensuite expliqué que la deuxième avancée permise par le projet de budget concernait les conditions d'attribution de la carte du combattant. Il a rappelé que le précédent gouvernement avait en effet décidé d'aligner la durée de séjour requise pour l'attribution de la carte du combattant aux policiers et CRS sur la durée fixée pour les rappelés, à savoir quatre mois, contre douze mois pour l'ensemble des autres anciens combattants.

Il a donc estimé que l'alignement à quatre mois de la durée de service en Afrique du Nord (AFN) requise pour l'attribution de la carte était une mesure d'équité qui mettait fin aux polémiques qui divisaient, depuis deux ans, le monde combattant. Il a toutefois indiqué qu'il serait logique de compléter cette mesure par une harmonisation des dates de fin des hostilités prises en compte pour l'attribution de la carte.

Il s'est également inquiété de l'avenir du Titre de reconnaissance de la Nation (TRN) qui est attribué pour une présence de trois mois en Algérie.

M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis, a ensuite expliqué qu'il était impossible de conclure la présentation du projet de budget des anciens combattants pour 2004 sans évoquer deux mesures qui n'y figurent pas directement mais sans lesquelles l'appréciation de l'action du Gouvernement en faveur du monde combattant ne serait pas complète : l'indemnisation des orphelins de déportés et le choix d'une date d'hommage aux morts de la guerre d'Algérie.

Il a rappelé que le champ d'application, limité à certains orphelins juifs, retenu par le décret du 13 juillet 2000, avait, de façon légitime, provoqué un sentiment d'injustice chez un grand nombre d'orphelins de victimes de la barbarie nazie. C'est la raison pour laquelle il s'est félicité de l'annonce par le Premier ministre de la création d'une mesure d'indemnisation équivalente pour l'ensemble des orphelins de déportés, fusillés ou massacrés, victimes de la barbarie nazie.

Il a également approuvé la méthode adoptée par le Gouvernement qui, refusant la précipitation, a décidé de recenser préalablement les bénéficiaires potentiels de cette mesure. Il a en effet expliqué qu'il était nécessaire d'éviter de susciter à nouveau un sentiment d'injustice en excluant de ce périmètre des personnes qui pourraient estimer relever du nouveau dispositif d'indemnisation.

S'agissant du choix d'une date d'hommage aux morts d'Afrique du Nord, M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis, a salué la démarche du Gouvernement qui a permis à chaque sensibilité de s'exprimer et aux anciens combattants, eux-mêmes, de fixer la date de commémoration.

Il a indiqué que le choix du 5 décembre, date de l'inauguration du mémorial de la guerre d'Algérie du Quai Branly, était raisonnable car elle ne pouvait pas offrir de prise à une quelconque polémique. Il a rappelé qu'à l'occasion de cette commémoration, l'ensemble du monde combattant, toutes tendances confondues, avait, pour la première fois, rendu un hommage unanime aux morts d'Algérie. Il a donc approuvé ce choix qui n'empêche pas, d'ailleurs, la tenue de cérémonies particulières à d'autres dates.

A l'issue de cette présentation générale, M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis, a concédé que certaines questions restaient naturellement en suspens, mais qu'elles étaient peu nombreuses et que ses propres recommandations rejoignaient la réflexion d'ores et déjà entamée par le Gouvernement sur chacune d'elles. Il l'a donc encouragé à poursuivre les efforts entrepris depuis dix-huit mois pour conforter la reconnaissance de la Nation à l'égard du monde combattant.

Il a indiqué que sa première recommandation visait la retraite du combattant. Concédant que le contexte économique et budgétaire ne permettait pas d'atteindre, en un an, l'objectif d'une revalorisation de quinze points demandée par le monde combattant, il a estimé possible d'envisager une revalorisation échelonnée sur plusieurs années et que, dans ce cadre, une augmentation, même limitée à un ou deux points dans un premier temps, pourrait être prévue.

Il a insisté sur le fait qu'une telle mesure serait un geste particulièrement fort, dans la mesure où l'indice de référence de la retraite du combattant n'a pas été modifié depuis 1954 et qu'elle constituait, en quelque sorte, une « Légion d'Honneur » pour les anciens combattants qui y sont particulièrement attachés.

M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis, a ensuite fait part de son souhait de voir réformé le rapport constant. Il a expliqué que ce mécanisme était incontestablement utile et que son mode de calcul actuel permettait une évolution sensiblement identique à celle des traitements de la fonction publique. Il a toutefois indiqué que son principal défaut était son manque de lisibilité.

Il a rappelé que la loi de finances pour 2002 avait prévu la transmission au Parlement d'un rapport sur les perspectives de revalorisation des indices de référence utilisés pour le calcul des pensions et que celui-ci proposait une méthode constructive de simplification du rapport constant.

Il a encouragé le Gouvernement à mettre en oeuvre ces propositions, afin de concilier, à l'avenir, lisibilité du dispositif et dynamisme des pensions.

M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis, s'est enfin interrogé sur les perspectives d'indemnisation des incorporés de force dans les formations paramilitaires allemandes.

Il a d'abord salué l'initiative du Gouvernement de rassembler à Strasbourg, en mai dernier, les membres de la fondation « Entente franco-allemande » et la plupart des parlementaires alsaciens et lorrains, afin d'engager la concertation sur un assouplissement des conditions de versement des indemnisations aux catégories d'incorporés de force qui n'en ont pas encore bénéficié.

Il a indiqué que, d'après les informations transmises par le secrétariat d'État aux anciens combattants, le règlement de cette question pourrait passer par une modification des statuts de la fondation.

Il a considéré que, même s'il existait un consensus sur l'absence de responsabilité de la France dans l'indemnisation des RAD-KHD, il convenait de poursuivre la concertation engagée avec la fondation « Entente franco-allemande », afin de parvenir au plus vite à un règlement de cette question.

En conclusion, M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis, a estimé que le projet de budget pour 2004 permettait des avancées concrètes et équitables pour le monde combattant.

C'est pourquoi il a proposé de donner un avis favorable à l'adoption des crédits relatifs aux anciens combattants, ainsi qu'aux deux articles rattachés de ce budget, qui concernent respectivement la revalorisation des pensions de veuves et l'harmonisation des durées de séjours en Afrique du Nord requises pour l'attribution de la carte du combattant.

M. Guy Fischer a estimé que le projet de budget des anciens combattants pour 2004 était un budget en trompe l'oeil et il s'est déclaré peu convaincu par la sincérité des crédits, notamment dans le domaine de la décristallisation des pensions.

Il a fait part de son inquiétude devant la rationalisation à marche forcée des services départementaux de l'ONAC et il a expliqué que la nomination à la tête de l'Office d'un directeur issu de la fonction publique hospitalière laissait présager de la fin prochaine de la spécificité du droit à réparation dû aux anciens combattants.

Il a concédé que le projet de budget pour 2004 permettait de résoudre certaines injustices. Il a notamment évoqué l'harmonisation à quatre mois de la durée de séjour requise en Algérie pour l'attribution de la carte du combattant et la revalorisation des pensions de veuves.

Il a ensuite insisté sur le fait que la revalorisation de la retraite du combattant était une demande ancienne et unanime du monde combattant. Il s'est enfin dit inquiet des conditions dans lesquelles le périmètre de la nouvelle mesure d'indemnisation des orphelins de déportés serait fixé.

Pour toutes ces raisons, il a émis un avis défavorable sur le projet de budget des anciens combattants pour 2004.

M. Gilbert Chabroux s'est déclaré intéressé par les propositions du rapporteur concernant une revalorisation pluriannuelle de la retraite du combattant et il a plaidé pour que le Gouvernement s'en inspire.

Il s'est interrogé sur la mise en oeuvre de la décristallisation des pensions des anciens combattants d'outre-mer décidée en 2003. Il a notamment voulu connaître le niveau des crédits réellement consommés.

Il a insisté sur le fait que l'indemnisation des orphelins de victimes de la barbarie nazie devait être rétroactive au 13 juillet 2000, date du décret permettant l'indemnisation des orphelins juifs.

Il a enfin demandé qu'un débat soit organisé devant le Parlement sur le choix de la date d'hommage aux morts des combats en Afrique du Nord.

M. Paul Blanc a proposé de fixer une date unique de commémoration des morts de tous les conflits. A cet effet, il a estimé qu'il fallait remplacer l'ensemble des dates particulières par la journée du 2 novembre, jour de la fête des morts.

Mme Gisèle Printz a rappelé que le gouvernement allemand refusait de financer à nouveau des mesures d'indemnisation pour les incorporés de force, dans la mesure où il avait déjà versé le montant nécessaire à la fondation « Entente franco-allemande ». Elle a donc appelé à une révision des statuts de la fondation, pour permettre un règlement définitif de ce dossier.

Répondant à l'ensemble des intervenants, M. Marcel Lesbros, rapporteur pour avis, a d'abord voulu rappeler que, compte tenu du contexte budgétaire, il était difficile de régler en une fois l'ensemble des questions en suspens. C'est pourquoi il a estimé que le projet de budget pour 2004, du fait des avancées concrètes qu'il permettait, était déjà encourageant.

S'agissant de la décristallisation, il a indiqué que le décret d'application prévu par l'article 68 de la loi de finances rectificative pour 2002 était paru le 4 novembre au Journal Officiel et qu'il revalorisait les pensions des anciens combattants d'outre-mer, rétroactivement, au 1er janvier 1999, ce qui correspondait à un rattrapage de cinq ans.

Il a précisé que la dotation de 72 millions d'euros prévue en 2003 pour financer la décristallisation serait reconduite en 2004 et qu'en tout état de cause, les crédits correspondants étant des crédits évaluatifs, les droits individuels seraient respectés et les pensions payées.

Il a indiqué que les crédits mis en réserve ou gelés en 2003 s'étaient élevés à 32 millions d'euros. Concernant enfin l'indemnisation des orphelins de déportés, il a expliqué que cette mesure ne pourrait vraisemblablement pas être rétroactive.

La commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés aux anciens combattants pour 2004 ainsi qu'aux articles 73 et 74 rattachés à ce budget.

PJLF pour 2004 - Crédits consacrés à l'outre-mer - Examen du rapport pour avis

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, sous la présidence de M. Nicolas About, président, la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de Mme Valérie Létard sur le projet de loi de finances pour 2004 (crédits consacrés à l'outre-mer).

Rappelant le vote de la loi de programme pour l'outre-mer intervenu le 21 juillet dernier, Mme Valérie Létard, rapporteur pour avis, a présenté le projet de loi de finances pour 2004 comme sa traduction budgétaire, destinée à inscrire l'outre-mer dans une période de croissance durable, puisque sur une enveloppe globale de plus d'1,1 milliard, 35 millions d'euros étaient affectés à son financement. Elle a indiqué que, malgré un contexte difficile, ce budget arrivait au quatrième rang de progression des budgets de l'État avec une hausse de près de 3,5 %, supérieure à celle du budget général de l'État.

En dépit de la récente montée des conflits sociaux, qui aurait pu dégrader sa situation économique et sociale, elle a estimé que l'outre-mer avait retrouvé de vraies raisons de croire en son avenir économique : le taux de chômage y a baissé de plus de 8 % en 2003, quand il augmentait de plus de 5 % en France métropolitaine.

Elle a noté que ces résultats très encourageants n'avaient cependant pas suffi à aligner le taux de chômage ultramarin sur celui de la métropole en raison de la persistance de handicaps structurels lourds, liés aux conditions physiques et climatiques rigoureuses, au fort dynamisme démographique et surtout à un coût du travail peu compétitif. Par conséquent, le taux global de chômage s'y maintenait toujours à un niveau deux à trois fois plus élevé qu'en métropole.

Mme Valérie Létard, rapporteur pour avis, a observé que, face à cette situation d'urgence, c'est surtout un traitement social du chômage qui a été longtemps privilégié, jugeant qu'une telle politique était aujourd'hui à bout de souffle, car elle n'avait pu tenir lieu de développement économique.

Elle s'est alors félicitée de ce que l'outre-mer était devenu progressivement un laboratoire d'idées, le terrain d'expérimentation de dispositifs souvent performants comme le service militaire adapté, le passeport-mobilité, la décentralisation de la formation professionnelle ou encore le contrat d'accès à l'emploi, qui avait servi d'exemple au revenu minimum d'activité. Les collectivités d'outre-mer avaient également puisé de nouvelles ressources dans l'allègement continu de leur coût du travail. Après le « dispositif Perben » de 1994 et la loi d'orientation de 2000, la loi de programme de 2003 avait significativement amplifié la politique de l'offre.

Elle s'est ensuite réjouie de l'amélioration de la consommation des crédits votés en 2003, regrettant toutefois que la combativité du ministre de l'outre-mer n'ait pas suffi à lever les 93 millions d'euros d'annulations de crédits intervenues en 2003.

Elle a toutefois fait observer que le budget pour 2004 ne constituait que 14 % de l'effort de la Nation en faveur des collectivités d'outre-mer, qui s'élevait à près de 8 milliards d'euros si l'on y ajoutait les contributions des autres ministères concernés.

Mme Valérie Létard, rapporteur pour avis, a indiqué que, cette année encore, le volet social dominait largement ce budget puisque le logement, l'emploi et la santé concentraient plus des deux tiers des crédits disponibles.

Elle a souligné que le volet « emploi » mobiliserait plus de 40 % des dotations budgétaires, avec 477 millions d'euros et a considéré que, dans la continuité du budget 2003 et de la loi de programme, ces crédits avaient vocation à permettre une orientation des économies ultramarines vers l'emploi marchand et à favoriser l'insertion professionnelle des jeunes.

Puis elle a rappelé que les dotations consacrées au Fonds pour l'emploi dans les départements d'outre-mer (FEDOM) seraient pour la première fois globalisées, c'est-à-dire regroupées au sein d'un seul article, ce qui permettrait une réorientation, en souplesse, des crédits en fonction de l'évolution de la conjoncture en cours d'année. Afin d'accompagner cette réforme, conformément à la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, il était prévu d'expérimenter, en Martinique, les nouveaux modes de gestion du ministère.

Si la répartition des crédits entre emplois marchands et non marchands ne sera connue qu'après la réunion du conseil d'administration du FEDOM en décembre prochain, elle a expliqué que les contrats d'accès à l'emploi, principale mesure d'insertion dans l'économie marchande, augmenteraient de 20 % en 2004, grâce à 7 millions d'euros de dotations supplémentaires.

Elle a ensuite précisé que le dispositif mis en place par la loi de programme en faveur des jeunes diplômés serait doté de plus d'un million d'euros en 2004. Parallèlement, les mesures de la loi d'orientation (projet initiative jeunes, congé solidarité et allocation de retour à l'activité) seraient réajustées pour correspondre aux besoins réellement constatés sur place et disposeraient de plus de 17 millions d'euros. En attendant la montée en charge de ces différentes mesures, les contrats aidés, notamment les emplois-jeunes seraient reconduits en 2004 mais des stratégies de sortie étaient en train d'être dessinées.

Observant que l'insertion professionnelle des jeunes devait rester une priorité, elle a déclaré que certains instruments spécifiques à l'outre-mer seraient mobilisés :

- d'une part, le service militaire adapté, dont les crédits seraient maintenus à hauteur de 64 millions d'euros ;

- d'autre part, les aides à la mobilité des jeunes vers la métropole (projet initiative jeunes et passeport-mobilité), dont les dotations seraient réajustées en fonction des besoins constatés.

Sur ce point particulier, Mme Valérie Létard, rapporteur pour avis, a exprimé deux regrets : concernant le service militaire adapté, elle a déploré qu'un dispositif qui assure l'insertion de plus de 70 % de ses stagiaires subisse des gels de crédits réguliers ; concernant ensuite le passeport-mobilité, elle a regretté la baisse de 37 % des crédits prévus pour 2004, au moment où les compagnies aériennes menaçaient de répercuter l'augmentation annoncée de 80 % de la redevance de circulation aérienne sur le prix des billets d'avion. Elle y a vu une atteinte possible au principe de continuité territoriale, pourtant solennellement affirmé par la loi de programme.

Puis Mme Valérie Létard, rapporteur pour avis, a analysé les crédits consacrés au logement et à la santé estimant que l'insertion sociale passait également par l'amélioration des conditions de logement et de l'état sanitaire des départements d'outre-mer. S'agissant du logement, elle s'est déclarée satisfaite par les crédits proposés, maintenus à hauteur de 173 millions d'euros en crédits de paiement et 287 millions en autorisations de programme.

Les besoins en logements sont en effet estimés à au moins 22.000 constructions par an, relevant pour moitié du logement social aidé par l'État. Le double objectif affiché pour 2004 est de maintenir les programmations de l'offre de logement et de moderniser l'aide à la personne, pour alléger les charges des familles les plus démunies.

Toutefois, Mme Valérie Létard, rapporteur pour avis, a noté certaines insuffisances et recommandé au Gouvernement de mettre l'accent sur trois aspects particuliers de la politique du logement outre-mer :

- d'une part, les subventions accordées en faveur du logement évolutif social (LES), un des produits les plus adaptés d'outre-mer, mériteraient d'être revalorisées d'au moins 10 % afin d'augmenter plus significativement le nombre de personnes défavorisées accédant à la propriété ;

- d'autre part, il conviendrait aussi de revaloriser les fonds régionaux d'aménagement foncier et urbain (FRAFU) afin de remédier au problème du coût du foncier aménagé, en particulier à la Réunion dont la population dépassera vraisemblablement le million d'habitants dès 2025 ;

- enfin, le développement des logements d'urgence lui semblait nécessaire afin de permettre l'accueil des personnes en grande difficulté.

En revanche, elle a approuvé l'augmentation de 18 % de la consommation des crédits du logement au 30 septembre 2003 par rapport à la même période de l'an dernier. Alors qu'en 2001, 75 millions d'euros des dotations avaient été reportés sur 2002, seuls 61 millions d'euros l'ont été entre 2002 et 2003. Ces reports étaient, en outre, restés suffisants pour compenser l'annulation de 20 % des crédits intervenue au titre du logement, soit 45 millions d'euros. La capacité d'action du Gouvernement n'en avait donc pas été réduite.

Enfin, Mme Valérie Létard, rapporteur pour avis, a soutenu que l'insertion sociale passait également par la santé et que le Gouvernement proposait des mesures nouvelles fortes en matière d'assurance maladie complémentaire.

Afin de rétablir l'équité entre la métropole et les DOM, où le coût des soins était supérieur à celui constaté en métropole, et pour mieux assurer la protection des plus démunis, il avait ainsi été décidé, le 1er septembre 2003, de majorer le plafond de ressources de la CMU complémentaire applicable dans les départements d'outre-mer. Ce relèvement doit permettre notamment aux titulaires du minimum vieillesse et de l'allocation d'adulte handicapé, ne disposant pas d'autre revenu que leur allocation, de bénéficier de la CMU complémentaire.

Sur le plan budgétaire, cette mesure se traduira par l'inscription, au budget pour 2004, d'une dotation nouvelle de 15 millions d'euros.

Au total, Mme Valérie Létard, rapporteur pour avis, a jugé que le projet de budget consacré à l'outre-mer pour 2004 témoignait du double souci, exprimé par la ministre de l'outre-mer, de « ne pas faire d'économies sur le social » tout en veillant à une utilisation optimale des dotations. Elle a considéré qu'il s'agissait là de la meilleure réponse que le Gouvernement pouvait apporter aux critiques émises par la Cour des comptes dans son rapport 1999-2000 sur la gestion du fonds pour l'emploi dans les départements d'outre-mer (FEDOM).

Dans ces conditions, elle a proposé à la commission d'émettre un avis favorable aux crédits sociaux de l'outre-mer pour 2004.

Après avoir soutenu le rapport de Mme Valérie Létard, M. Alain Gournac a attiré l'attention de la commission sur les succès du service militaire adapté et invité le Gouvernement à tout faire pour préserver ce dispositif d'éventuels gels de crédits en 2004.

M. Nicolas About, président, a rappelé, en écho aux propos de Mme Valérie Létard, que les crédits du ministère pour 2004 ne constituaient que 14 % de l'effort de la Nation en faveur de l'outre-mer. En effet, d'autres budgets y participent aussi : celui du ministère de l'économie et des finances par la défiscalisation, celui du ministère de l'équipement, des transports et du tourisme au titre de la continuité territoriale et celui du ministère des affaires sociales pour les exonérations de cotisations sociales.

MM. Guy Fischer et Claude Domeizel ont indiqué que leurs groupes ne manqueront pas de s'exprimer sur ce projet de budget, par la voix des sénateurs élus de l'outre-mer.

M. Claude Domeizel a par ailleurs témoigné du dynamisme démographique ultramarin et de ses conséquences sur l'aménagement de l'espace et la surcharge des réseaux et des infrastructures de communication.

Mme Valérie Létard, rapporteur pour avis, a répondu que, sensibilisée sur cette question par certaines auditions, elle attirerait l'attention du Gouvernement sur la nécessité de porter son effort sur l'aménagement du territoire, considérant cet enjeu essentiel en termes de qualité de l'habitat et de développement des infrastructures locales.

Enfin, M. Marcel Lesbros a tenu à rendre hommage aux anciens combattants de l'outre-mer, précisant que la France métropolitaine n'oubliait pas ces soldats de la première heure.

A l'issue de ce débat, la commission a émis un avis favorable aux crédits sociaux de l'outre-mer pour 2004.

PLFSS pour 2004 - Audition de MM. Jean-François Mattei, ministre de la santé, de la famille et des personnes handicapées, Christian Jacob, ministre délégué à la famille, et Mme Marie-Thérèse Boisseau, secrétaire d'État aux personnes handicapées

La commission a procédé à l'audition de MM. Jean-François Mattei, ministre de la santé, de la famille et des personnes handicapées, Christian Jacob, ministre délégué à la famille, et Mme Marie-Thérèse Boisseau, secrétaire d'État aux personnes handicapées sur le projet de loi n° 54 (2003-2004) de financement de la sécurité sociale pour 2004.

Après avoir rappelé que la sécurité sociale était au coeur de notre contrat social et constituait un élément essentiel de notre pacte républicain, M. Jean-François Mattei, ministre de la santé, de la famille et des personnes handicapées, a considéré que le devoir du Gouvernement était de sauvegarder et de renforcer notre sécurité sociale, en l'adaptant aux enjeux d'aujourd'hui et de demain.

Il a affirmé que le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2004 s'inscrivait dans cette logique, ce texte visant avant tout à mettre de l'ordre dans la sécurité sociale et à préparer l'avenir, sans pour autant anticiper sur les résultats de la concertation déjà entamée.

Il a d'abord souligné que le régime général, et en particulier l'assurance maladie, traversait une période de difficile tension financière, son déficit devant atteindre 8,9 milliards d'euros en 2003 et les projections tendancielles pour 2004 concluant à un déficit de 13,6 milliards d'euros.

Il a considéré que l'assurance maladie était, pour l'essentiel, à l'origine de ces déficits, les autres branches restant soit excédentaires, soit proches de l'équilibre.

Il a indiqué que cette évolution était le résultat d'un classique effet de ciseau, la faiblesse de la croissance s'accompagnant d'une vive progression des dépenses d'assurance maladie.

Soulignant qu'il fallait accepter d'assumer une part inéluctable d'augmentation des dépenses de santé liée au vieillissement de nos sociétés et au progrès médical, il n'en a pas moins estimé qu'il importait de faire preuve de toute la détermination nécessaire pour mettre en place une maîtrise des dépenses juste et efficace. En effet, l'efficacité de notre système de santé et d'assurance maladie reste perfectible dans la mesure où les dépenses d'assurance maladie croissent à un rythme qui n'est pas soutenable à très long terme pour nos finances publiques.

Il a ainsi observé qu'en 2003, les dépenses d'assurance maladie dans le champ de l'ONDAM devraient progresser de 6,4 %, un chiffre à mettre en regard avec l'objectif initial de 5,3 %. Or, cette évolution était trop rapide, et parfois injustifiée, au regard de l'utilité médicale, des besoins de santé publique et des moyens comptés dont notre assurance maladie dispose. A cet égard, il a jugé que le dérapage de certaines prescriptions, comme les indemnités journalières, l'expliquait pour partie, mais que les cotisants payaient également au prix fort la politique de réduction du temps de travail voulu par le précédent gouvernement au moment même où la démographie médicale s'infléchissait. Il a ainsi évalué le coût de cette politique à 3,4 milliards d'euros sur l'ONDAM, soit 150 euros par cotisant et par an pour les seuls établissements hospitaliers.

Il a toutefois relevé que l'année 2003 marquait une première décélération de la croissance des dépenses de l'assurance maladie et témoignait de l'amorce de changements structurels qui doivent, à l'avenir, produire tous leurs effets. Ceux-ci montrent qu'un partenariat conventionnel avec les professionnels de santé, autour d'une logique de responsabilité partagée, peut permettre d'avoir prise sur le rythme d'évolution des dépenses.

M. Jean-François Mattei, ministre de la santé, de la famille et des personnes handicapées, a ensuite indiqué que, face aux difficultés que connaît la sécurité sociale, l'ambition première du Gouvernement était de préparer l'avenir, et qu'il en allait de la sauvegarde même de notre dispositif de protection sociale.

Rappelant que ce même souci avait déjà conduit son action dans le domaine des retraites, au travers de la loi du 21 août 2003, et dans celui de la politique familiale avec la création, au 1er janvier prochain, de la prestation d'accueil du jeune enfant (PAJE), il a déclaré que l'ambition était aussi évidente pour le système de santé et d'assurance maladie, dont la préservation de l'excellence exigeait aujourd'hui sa modernisation.

Il a précisé que cette démarche de modernisation concernait déjà la politique de santé publique, rappelant que l'Assemblée nationale venait d'adopter en première lecture un projet de loi sur ce sujet.

Il a également insisté sur la modernisation de l'hôpital entreprise par le Gouvernement dans le cadre du plan « hôpital 2007 ».

A cet égard, il a indiqué que l'ordonnance de simplification sanitaire de septembre dernier allait permettre d'assouplir les règles d'organisation hospitalière, que le programme d'investissement hospitalier se traduisait dès aujourd'hui par un effort financier exceptionnel à hauteur de 10 milliards d'euros et que la gouvernance hospitalière faisait actuellement l'objet d'une concertation qui pourrait se traduire par un accord d'ici la fin de l'année.

Il a indiqué que le présent projet de loi de financement de la sécurité sociale accompagnait cette démarche de modernisation de l'hôpital, en prévoyant le passage à la tarification à l'activité. Qualifiant cette réforme de véritable « révolution copernicienne », il a rappelé qu'elle avait été longtemps annoncée mais toujours retardée. Il s'est félicité que le Gouvernement ait choisi de lancer cette réforme indispensable à l'hôpital, dans le cadre d'une démarche pragmatique et progressive, assortie de toutes les précautions nécessaires pour prévenir d'éventuels effets pervers.

S'agissant enfin de l'assurance maladie, et notamment des soins de ville, il a rappelé que le Gouvernement avait initialement prévu d'inclure sa réforme dans le présent projet de loi de financement de la sécurité sociale. Toutefois, les premiers travaux engagés en ce sens et la persistance de divergences fortes sur ses voies et moyens l'ont convaincu de laisser toute sa place à la concertation préalable, en créant un Haut conseil pour l'avenir de l'assurance maladie. Celui-ci regroupe l'ensemble des partenaires concernés, il est chargé d'établir un diagnostic partagé puis, dans le cadre de groupes de travail, de mener la concertation sur les pistes de réforme. Il a indiqué que l'objectif du Gouvernement était de proposer des solutions avant l'été 2004.

A cet égard, M. Jean-François Mattei, ministre de la santé, de la famille et des personnes handicapées, a précisé que la volonté du Gouvernement était de sauvegarder notre système d'assurance maladie et non de le privatiser. Il a fait observer que même s'il n'était pas illégitime de s'interroger sur l'opportunité d'une évolution plus profonde au regard des difficultés rencontrées, l'expérience récente montrait que tous les pays développés, quel que soit leur système de santé, connaissaient aujourd'hui des difficultés identiques et que l'excellence du système « à la française » s'expliquait notamment par le fait que notre pays était celui où l'égalité d'accès aux soins est la mieux assurée.

Il a exprimé, en outre, le souhait que la modernisation de l'assurance maladie s'accompagne d'une réflexion sur la loi de financement de la sécurité sociale.

Abordant le contenu du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2004, il a considéré que celui-ci devait être un projet de clarification, préparant la réforme sans la préempter, celui pour 2005 devant ensuite être un projet de responsabilisation.

Il a observé que certains avaient proposé d'augmenter dès à présent les recettes, et notamment la contribution sociale généralisée (CSG), pour faire face à la dégradation des comptes, mais il a considéré qu'une telle fuite en avant constituerait à la fois une solution de facilité et une erreur, tant économique que financière, et qu'une remise en ordre était un préalable indispensable avant d'envisager de nouvelles recettes.

Il a indiqué que le Gouvernement avait choisi de stabiliser le déficit de l'assurance maladie, ce qui représente un effort de 3 milliards d'euros de redressement.

Détaillant les modalités de cette stabilisation, il a tout d'abord insisté sur certaines mesures de cohérence, comme la hausse des droits sur le tabac et la suppression du FOREC.

Il a ainsi précisé que la hausse des droits sur le tabac s'inscrivait dans une logique de santé publique et aboutissait à majorer très significativement la part du produit de ces droits affectée à l'assurance maladie.

S'agissant du FOREC, il a rappelé que la création de ce fonds avait conduit à faire supporter au régime général le coût des allégements de charges liés aux trente-cinq heures et que sa suppression participait à la clarification tant attendue des relations financières entre l'État et la sécurité sociale, l'État prenant désormais à sa charge, dans le budget du travail, l'intégralité des allégements de charges jusqu'à présent financés par le FOREC.

Outre ces mesures de cohérence, M. Jean-François Mattei, ministre de la santé, de la famille et des personnes handicapées, a présenté plusieurs mesures de remise en ordre, au travers de trois exemples.

Soulignant la forte croissance des indemnités journalières, en particulier sous forme d'arrêts de travail de longue durée pour les personnes de plus de 55 ans, il a indiqué qu'il avait demandé une mission d'inspection à l'Inspection générale des affaires sociales (IGAS).

Il a insisté, en outre, sur la disposition relative aux affections de longue durée, considérant qu'il était indispensable de mieux les maîtriser.

Il a enfin précisé que la politique du médicament engagée par le Gouvernement était poursuivie et amplifiée, afin de permettre aux patients d'avoir plus facilement accès aux nouveaux traitements, tout en recherchant une évolution globale de la dépense compatible avec l'équilibre des comptes sociaux. A cet égard, il a annoncé la poursuite de la politique de déremboursement sur la base du service médical rendu et l'adaptation de la politique du prix du médicament à l'hôpital.

Abordant enfin les mesures préparant l'avenir, M. Jean-François Mattei, ministre de la santé, de la famille et des personnes handicapées, a indiqué que le projet de loi de financement de la sécurité sociale comprenait un nombre important d'articles relatifs à la maîtrise médicalisée, estimant à cet égard nécessaire de s'appuyer sur les professionnels de santé pour favoriser son développement.

Dans ce cadre, il a précisé que le projet de loi de financement de la sécurité sociale introduisait la possibilité, pour les unions régionales des caisses d'assurance maladie (URCAM), de passer des contrats avec les professions de santé, aux termes desquels ceux-ci s'engageraient sur l'amélioration de leurs pratiques, à l'image de l'accord conclu avec les médecins de montagne. Il a également souligné l'importance de la mesure tendant à simplifier les dispositifs d'incitation aux bonnes pratiques, dans le souci d'une conclusion plus rapide et d'une validation par une instance scientifique, et de celle permettant l'expérimentation du dossier médical partagé.

Au total, il a estimé que ce texte était un projet de loi de financement de la sécurité sociale de clarification visant à stabiliser le déficit de l'assurance maladie sans préempter l'essentiel de la réforme à venir.

A titre liminaire, M. Christian Jacob, ministre délégué à la famille, a considéré que le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2004 concrétisait les annonces faites par le Premier ministre lors de la Conférence de la famille du 29 avril dernier, en créant, à compter du 1er janvier 2004, la prestation d'accueil du jeune enfant (PAJE). Répondant à un souci de simplification pour les familles, celle-ci regroupera les cinq prestations actuelles en faveur de la petite enfance, auxquelles s'ajoutera l'allocation d'adoption. Il a indiqué que l'instauration de cette prestation unique répondait à la volonté du Gouvernement d'améliorer significativement l'aide apportée aux parents de jeunes enfants pour leur permettre de mieux concilier vie familiale et vie professionnelle.

Il a expliqué que la PAJE comprendrait, d'une part, une prime à la naissance d'un montant de 800 euros versée au septième mois de grossesse, puis une allocation de base de 160 euros servie pendant trois ans à compter de la naissance de l'enfant, d'autre part, un complément de libre choix en fonction de l'activité des parents et du mode de garde sélectionné. Il a fait valoir que 90 % des parents percevraient la prime à la naissance puis l'allocation de base, soit 200.000 familles nouvelles.

Concernant le complément de libre choix du mode de garde, destiné plus particulièrement aux familles à revenus moyens ou modestes, M. Christian Jacob, ministre délégué à la famille, a indiqué qu'il s'adresserait aux parents qui choisissent de continuer à exercer une activité professionnelle, en leur permettant de financer le mode de garde de leur choix pour leurs enfants.

Quant au complément de libre choix d'activité, il a précisé qu'il bénéficierait à ceux qui font le choix inverse d'arrêter leur activité professionnelle pour élever leurs jeunes enfants et qu'il serait versé dès la première naissance, pendant les six mois suivant le congé de maternité ou de paternité, ce qui constituait un véritable progrès en termes de politique familiale.

M. Christian Jacob, ministre délégué à la famille, a déclaré que la PAJE mobiliserait en 2007 environ 850 millions d'euros de crédits supplémentaires, soit une montée en charge rapide puisque son coût était évalué à près de 150 millions d'euros dès 2004.

Il a spécifié, par ailleurs, que six mesures nouvelles s'appliquant à cette prestation venaient d'être décidées par le Premier ministre :

-  la PAJE sera l'occasion de simplifier les relations des familles avec leur caisse d'allocations familiales (CAF). Le complément de garde leur sera, en effet, proposé sous forme d'un « chéquier PAJE », inspiré du chèque emploi-service actuel. Les familles enverront chaque mois leur demande de versement du complément de garde de la PAJE à un centre national de traitement, qui la gérera en liaison étroite avec les CAF. Le versement du complément s'en trouvera accéléré, les formalités imposées aux familles allégées et les risques de rupture des droits supprimés ;

- par souci d'équité, l'allocation d'adoption sera intégrée à la PAJE. Les familles adoptantes auront désormais droit à une prime d'adoption de 800 euros ainsi qu'à l'allocation de base de la PAJE, qui leur sera versée quel que soit l'âge de l'enfant, pendant la même durée de trois ans que pour les enfants naturels. Si l'on prend l'exemple d'une famille adoptant un enfant de quatre ans, ses allocations passeront alors de 3.360 euros (160 euros par mois pendant vingt et un mois) à 6.560 euros (prime d'adoption, soit 800 euros, plus 160 euros par mois pendant trente-six mois) ;

-  la PAJE sera versée dans les DOM dans les mêmes conditions qu'en métropole, grâce à un alignement des plafonds de ressources de son allocation de base, alors qu'il existe aujourd'hui un écart de 10 % au détriment des DOM ;

- l'allocation de base de la PAJE sera versée pour chaque enfant, en cas de naissances multiples, et pourra se cumuler avec le complément de libre choix d'activité. Cette disposition bénéficiera chaque année à près de 12.000 familles ;

- la PAJE autorisera le cumul entre le complément d'activité à temps partiel et le complément de garde qui remplacera l'allocation de garde d'enfant à domicile (AGED) et l'aide à la famille pour l'emploi d'une assistante maternelle agréée (AFEAMA), alors qu'aujourd'hui, seul un cumul de l'AGED et d'une allocation parentale d'éducation (APE) à taux partiel est possible. Les familles recourant aux services d'une assistante maternelle, tout en maintenant une activité à temps partiel, seront donc gagnantes, notamment celles qui souhaitent conserver une activité professionnelle élevée (entre 50 et 80 %) puisqu'elles percevront, dans ce cas, le complément de garde à taux plein ;

- enfin, la PAJE sera versée pour tous les enfants nés à compter du 1er janvier 2004, mais aussi pour les enfants nés prématurément avant cette date mais dont la naissance devait intervenir ultérieurement.

M. Christian Jacob, ministre délégué à la famille, a enfin rappelé l'urgente nécessité de développer l'offre de garde qui constituait, de fait, le complément indispensable à la mise en oeuvre de la PAJE.

Il a tout d'abord annoncé le lancement, au 1er janvier 2004, d'un « plan crèches » pluriannuel de 200 millions d'euros permettant de créer 20.000 places supplémentaires qui sera doté d'une première enveloppe de 50 millions d'euros pour l'année 2004. Il a précisé que cet engagement de l'État figurera dans un avenant à la convention d'objectifs et de gestion (COG), signé d'ici la fin de l'année entre l'État et la CNAF.

Il a fait valoir que cet effort significatif viendrait compléter avantageusement les deux précédents plans mis en oeuvre dans le domaine de l'accueil collectif, en mettant plus particulièrement l'accent sur le financement de projets innovants en matière d'horaires d'ouverture, d'accueil des enfants handicapés et du mode de financement, privé ou public.

Sur ce dernier point, il s'est déclaré favorable à toute disposition permettant d'ouvrir le secteur de la petite enfance à un plus grand nombre d'intervenants, en particulier au secteur privé, considérant que le besoin d'offre de garde était trop élevé pour se priver d'une quelconque source de financement. Il a toutefois reconnu qu'elle impliquerait probablement l'adaptation des règles actuelles de financements publics, afin de concilier des conditions de viabilité économique attractives pour de nouveaux services privés et les exigences d'équité et de mixité qui régissent l'action sociale de la CNAF et que le Gouvernement entend préserver.

Rappelant qu'un véritable statut pour les assistantes maternelles permettrait aussi de développer l'offre de garde, M. Christian Jacob, ministre délégué à la famille, a annoncé le dépôt d'un projet de loi au début de l'année prochaine. Par ailleurs, dès 2004, la branche famille prendra en charge 10 millions d'euros de cotisations employeurs pour la création d'actions de formation professionnelle et d'un fonds du paritarisme. Il a ajouté que les cotisations sociales de prévoyance seraient prises en charge, en 2005, par la branche famille, avec la création d'une complémentaire « santé et accidents du travail ».

Evoquant le « crédit d'impôt familles » inscrit dans le projet de loi de finances pour 2004, il a indiqué que le taux de 25 % qui lui était appliqué aboutissait à une prise en charge fiscale de 60 % des sommes versées par les entreprises en faveur des familles, ce qui devrait permettre d'augmenter l'offre de garde en faveur des jeunes enfants et favoriser différentes actions à caractère familial. Il a précisé que l'objectif, en termes de dépense fiscale, était de 50 millions d'euros d'ici 2007.

En conclusion, M. Christian Jacob, ministre délégué à la famille, a rappelé que ces mesures nouvelles représentaient un effort financier supplémentaire d'un milliard d'euros par an à l'horizon 2007, dont 200 millions d'euros dès 2004, et a considéré qu'il était parfaitement finançable tout en laissant la branche famille structurellement excédentaire dans les années à venir.

Il a enfin annoncé que la Conférence de la famille de 2004 serait axée sur l'adolescence et privilégierait, comme l'année précédente, la concertation, comme en témoigne d'ailleurs l'installation prochaine de groupes de travail sur la santé, la découverte de la vie professionnelle ou le temps libre des adolescents.

Mme Marie-Thérèse Boisseau, secrétaire d'État aux personnes handicapées, a précisé les actions qu'elle comptait mener en 2004 sur la base des crédits d'assurance maladie consacrés aux personnes handicapées.

Elle a souligné l'attention portée par le Sénat et sa commission des affaires sociales aux problèmes relatifs aux personnes handicapées. Elle a notamment évoqué le rapport d'information de M. Paul Blanc, publié en juillet 2002, et le rapport de la commission d'enquête sur la maltraitance des personnes handicapées accueillies en établissements et services sociaux et médico-sociaux de juin 2003.

Elle a également salué l'action du président de la commission dans le cadre de la réforme de la loi du 30 juin 1975.

Elle a indiqué que le taux d'évolution des dépenses consacrées au handicap au sein de l'ONDAM pour 2004 traduisait la poursuite de l'engagement du Gouvernement pour mieux répondre aux attentes des familles. Elle a observé que, pour la seconde année consécutive, ce taux serait fixé à 6 %, soit un effort net de 360 millions d'euros en 2004 et 690 millions d'euros en deux ans.

Elle a précisé que, compte tenu de la situation financière générale de la branche maladie, cet effort avait d'ores et déjà été accueilli favorablement par le secteur associatif.

Elle a expliqué qu'elle poursuivait un double objectif : soutenir les opérateurs locaux pour la création de nouvelles places, essentiellement pour adultes handicapés, et, dans le même temps, veiller à ce que se développent des formules plus souples et personnalisées pour soulager les familles sans solution.

Elle a rappelé que l'année 2003 avait marqué la fin d'une programmation pluriannuelle et que l'année 2004 était, pour la politique en faveur des personnes handicapées, une année de transition. Elle a toutefois souligné que l'effort du Gouvernement ne se démentait pas pour autant, en insistant sur le fait que le futur projet de loi réformant la loi de 1975 s'accompagnerait de programmes concrets dès 2005.

S'agissant des créations de places en 2004, elle a indiqué qu'elle comptait fixer aux services déconcentrés deux priorités : achever les opérations jusqu'alors partiellement financées et lancer des opérations nouvelles pour l'accueil des polyhandicapés et des personnes autistes.

Elle a précisé, en outre, que la répartition des dotations régionales tiendrait compte, comme en 2003, des déficits propres à certaines régions, comme l'Ile-de-France, Provence-Alpes-Côte d'Azur, Languedoc-Rousssillon et Nord-Pas-de-Calais.

Elle a indiqué que 2.200 places nouvelles en maisons d'accueil spécialisé (MAS) ou foyers d'accueil médicalisé (FAM) seraient mises en chantier, soit autant qu'en 2003. Elle a d'ailleurs souligné que la mobilisation sans précédent des associations, des élus locaux et des services de l'État avait permis de porter les créations de places financées en 2003 à un taux de réalisation de 75 %. Elle a précisé qu'elle poursuivait un objectif identique pour 2004.

S'agissant des enfants, elle a indiqué que sa priorité était de compenser le retard accumulé pour l'accueil des autistes, retard souligné par M. Jean-François Chossy, député, dans son récent rapport, et d'accompagner le développement de l'intégration scolaire par l'accélération de la création de places de services d'éducation spéciale et de soins à domicile (SESSAD).

Elle a ensuite précisé qu'elle souhaitait promouvoir une diversification des formules d'accueil et d'accompagnement.

Elle a notamment souligné la nécessité, pour les établissements, de travailler en réseau car ils sont appelés, de plus en plus, à coopérer avec les services à domicile, les municipalités, les praticiens libéraux.

Elle a également évoqué le souhait des familles de disposer de places d'accueil temporaire, de services ambulatoires et de pouvoir participer de façon plus importante à la vie des établissements.

Elle a indiqué qu'un décret donnerait, avant la fin de l'année, une base réglementaire à l'accueil temporaire, d'ores et déjà expérimenté, que les textes d'application de la loi du 2 janvier 2002 faciliteraient la mise en place des conseils de la vie sociale et que le conseil national de l'évaluation serait installé début 2004.

Elle a estimé que le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2004 témoignait de la volonté du Gouvernement de poursuivre l'action concrète en faveur des personnes handicapées au moment même où se prépare une nouvelle loi.

Elle a enfin insisté sur la nécessité d'une mobilisation de tous et elle a estimé qu'elle avait été amorcée en 2003 et devrait se prolonger en 2004.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie, a d'abord tenu à souligner les conditions difficiles dans lesquelles la commission devait examiner le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2004, enserré entre le projet de loi relatif aux responsabilités locales et le projet de loi de finances pour 2004, textes auxquels elle apporte également sa contribution. Il a regretté cette dégradation des conditions de travail du Parlement et a demandé au ministre de la santé de bien vouloir alerter le Gouvernement sur le sujet.

A l'issue de cette intervention liminaire, il a souhaité connaître les éléments pris en compte pour la constitution de l'ONDAM 2004, ainsi que la manière dont s'organisait, à l'intérieur de l'ONDAM, la répartition entre « la reconduction des moyens », les investissements prévus dans le cadre du plan « Hôpital 2007 » et le financement du « plan urgences ».

M. Gilbert Chabroux s'est interrogé sur la validité des éléments présentés par le ministre de la santé comme étant « de clarification », en soulignant l'expérience du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 et l'écart constaté, en ce mois de novembre, entre la prévision du taux de progression de l'ONDAM 2003 fixée à 5,3 % et le résultat final qui s'établit à 6,4 %.

M. Jean-François Mattei, ministre de la santé, de la famille et des personnes handicapées, a tout d'abord appelé de ses voeux un consensus politique pour faire aboutir la réforme de l'assurance maladie, à l'instar de l'accord trouvé par les principaux partis politiques allemands à l'occasion de la réforme du système de santé au printemps 2003.

S'agissant de l'ONDAM, il a indiqué que les travaux de la commission des comptes de la sécurité sociale avaient fait apparaître que la progression spontanée de l'ONDAM 2004 serait de 5,5 %. Sur la base de ce constat, le Gouvernement a établi un plan d'économie de 1,85 million d'euros correspondant à 1,5 % d'ONDAM et permettant donc de ramener son taux de progression à 4 % pour 2004.

M. Jean-François Mattei a poursuivi en soulignant que l'ONDAM hospitalier affichait un taux de progression de 4,12 %. Toutefois, compte tenu des mesures annoncées par ailleurs, notamment la hausse du forfait hospitalier, ce taux devrait en réalité s'établir à 4,45 %. Cela correspond à une dotation supplémentaire de 2,1 milliards d'euros au bénéfice de l'hôpital public, dont 80 millions pour le « plan cancer » et 150 millions destinés au financement du « plan urgences ».

M. Guy Fischer a abordé la question de la mise en oeuvre de la tarification à l'activité et s'est interrogé sur les conditions dans lesquelles seraient maintenues les missions de service public assumées par les hôpitaux.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie, a également souhaité obtenir des informations complémentaires sur les conditions de mise en oeuvre de la tarification à l'activité, notamment par rapport à la santé financière des établissements, à d'éventuels effets pervers comme la sélection des patients, et enfin sur les étapes à franchir pour parvenir au basculement définitif du secteur public vers la tarification à l'activité.

M. Jean-François Mattei, ministre de la santé, de la famille et des personnes handicapées, a rappelé que le programme de médicalisation des systèmes d'information (PMSI) avait prévu au bout de trente-cinq ans une convergence des tarifs pratiqués dans les secteurs public et privé.

Il a indiqué que le lancement de la réforme avait été précédé de simulations qui ont fait apparaître que deux tiers des établissements retireront des bénéfices immédiats de celle-ci en termes de ressources.

Il a précisé qu'afin d'éviter de trop fragiliser les hôpitaux publics, une dotation annuelle complémentaire leur serait versée durant la période de mise en oeuvre progressive du nouveau système de tarification et qu'elle disparaîtrait en 2012 à l'issue du processus.

Il a assuré que la réforme serait menée avec le plus grand pragmatisme, c'est d'ailleurs la raison pour laquelle il a été décidé de l'entreprendre sur des activités qui pouvaient être évaluées sans ambiguïté (médecine, chirurgie, obstétrique). Il a indiqué que des mesures étaient prévues pour éviter qu'elle ne débouche sur une sélection des patients en fonction de leurs pathologies.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie, s'est interrogé sur les appréciations contradictoires de la Cour des comptes et de la CNAMTS sur le coût des différentes revalorisations tarifaires accordées aux professions de santé, sur l'évaluation financière des compensations qui ont pu être obtenues.

M. Guy Fischer a rappelé que, lors de son audition par la commission des affaires sociales le 29 octobre dernier, la Cour des comptes avait estimé le montant de revalorisation tarifaire à 690 millions d'euros.

M. Jean-François Mattei, ministre de la santé, de la famille et des personnes handicapées, a indiqué que l'accord du 5 juin 2002, signé avec les médecins généralistes pour porter leur tarif de consultation à 20 euros, avait entraîné une dépense estimée à 220 millions d'euros, compensée à hauteur de 150 millions grâce aux économies réalisées par la prescription des médicaments génériques. Il a affirmé que l'évaluation faite par la Cour des comptes portait non pas sur ce seul accord mais sur l'ensemble des augmentations tarifaires accordées aux professions de santé depuis 2001, ce qui explique la différence d'évaluation.

M. Guy Fischer a ensuite interrogé le ministre sur les thèmes susceptibles d'être abordés à l'occasion de la prochaine réforme de l'assurance maladie compte tenu du fait que le Gouvernement avait déjà proposé un plan « hôpital 2007 », de nouveaux schémas régionaux d'organisation sanitaire, une loi relative à la politique de santé publique et un « plan cancer ».

M. Jean-François Mattei a indiqué que le Gouvernement ne souhaitait pas fuir ses responsabilités vis-à-vis du monde hospitalier et qu'il le prouvait par la mise en oeuvre du plan « hôpital 2007 ». En revanche, aucune mesure susceptible de faire obstacle à la prochaine réforme des soins de ville n'avait été proposée dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2004.

M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur pour la famille, a indiqué que l'excédent de la branche famille s'était fortement dégradé, passant d'un milliard d'euros en 2002 à 300 millions en 2003, et qu'il devait disparaître en 2004, au moment même de la mise en place de la PAJE pour un coût annuel de 850 millions d'euros d'ici à 2007.

Or, dans ce contexte de détérioration de sa situation financière, la CNAF continuerait à financer, en 2004, 60 % des majorations de pension de retraite consenties aux personnes ayant élevé au moins trois enfants, qui constituaient pourtant un avantage vieillesse. Il a donc interrogé M. Christian Jabob sur l'éventuelle clarification des charges de la branche famille, qui permettrait de dégager, sur le long terme, les moyens nécessaires à la mise en oeuvre de mesures en faveur des familles.

Il a ensuite fait part de son inquiétude sur les conditions d'activité professionnelle requises pour pouvoir bénéficier du complément de libre choix de la PAJE, notamment à partir du troisième enfant. Il a déploré qu'elles aboutissent à rendre ce complément moins accessible que l'actuelle allocation parentale d'éducation (APE), pour les familles de trois enfants et plus. Il a donc demandé si, pour permettre un véritable libre choix d'activité des familles, il était envisagé d'assouplir ces conditions dans le décret, par exemple en assimilant les périodes d'attribution du complément à des périodes travaillées ou en élargissant les conditions de travail antérieur.

Concernant la prise en charge des majorations de pension pour enfants, M. Christian Jacob, ministre délégué à la famille, a souligné que le présent projet de loi de financement de la sécurité sociale maintenait la situation actuelle, considérant qu'il s'agissait bien d'une mesure à caractère familial. Il a d'ailleurs indiqué que si l'on supprimait la précision d'un taux de 60 % de prise en charge par la CNAF, il en résulterait pour elle le paiement de 100 % du dispositif. A l'inverse, si l'on prévoyait d'en transférer la charge sur la branche vieillesse, la dégradation de sa situation financière pourrait remettre en cause cet avantage familial.

Concernant les critères d'activité s'appliquant au complément de libre choix d'activité de la PAJE, il a annoncé que le décret prendrait en compte les temps de congé parental, de congé maternité ou paternité, de maladie ou de formation comme périodes ouvrant droit à ce complément. Il a toutefois rappelé son souci de ne pas voir le congé parental se transformer en une « trappe à chômage », du fait de la difficulté qu'avaient certaines populations plus fragiles à retrouver un emploi à la fin de cette période, considérant que la notion de libre choix d'activité comprenait aussi le libre choix d'exercer pleinement une profession. A cet égard, il a estimé que le recours au temps partiel durant le congé parental était favorisé par les conditions d'attribution de la PAJE.

Il a enfin rappelé que, pour favoriser la constitution de familles nombreuses et encourager les premières maternités à un âge peu avancé, il avait été décidé de verser la PAJE pendant six mois, dès le premier enfant.

M. Alain Vasselle, rapporteur pour les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie, s'est étonné de ce que les associations familiales, qui contestaient à l'époque le transfert des majorations de pension pour enfants en arguant du fait qu'il s'agissait d'un avantage vieillesse, ne voyaient plus aujourd'hui d'inconvénient à ce dispositif et le considéraient comme un avantage famille. Constatant cette incohérence, il a indiqué qu'aller au bout de cette logique devait désormais conduire à transférer totalement le financement de ce dispositif à la branche famille. Il a rappelé la proposition de clarification des comptes de la branche famille qu'il avait présentée avec M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur pour la famille, lors de la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2003. Celle-ci prévoyait le financement de l'allocation de parent isolé (API) par la branche famille, alors que le fonds de solidarité vieillesse(FSV) reprendrait en charge la totalité des majorations de pension pour enfants. Il a considéré que cette clarification aurait été utile et que, sans elle, la CNAF pourrait connaître de réelles difficultés financières s'il n'y avait pas de rapide amélioration de la conjoncture économique.

M. Gilbert Chabroux s'est inquiété des problèmes de financement de la branche famille qui ne dégagera pas d'excédent en 2004. Il a estimé que les mesures nouvelles ne seraient pas financées, comme ne l'avaient pas davantage été, d'ailleurs, celles proposées par la loi famille de 1994. Il s'est interrogé, en outre, sur le revirement de la majorité en matière de transfert de la prise en charge des majorations de pension pour enfants puisque, après l'avoir combattu, elle ne l'avait pas remis en cause, le Gouvernement ayant même porté de 30 % à 60 % la part assumée par la CNAF. Il s'est enfin montré plus que réservé sur le bien-fondé d'une ouverture au secteur privé des structures d'accueil collectives des jeunes enfants.

M. Christian Jacob, ministre délégué à la famille, a indiqué que les mesures nouvelles annoncées dans le présent projet de loi de financement de la sécurité sociale étaient effectivement financées et que l'équilibre de la branche famille en 2004 en tenait compte. Il a, en outre, confirmé sa foi dans l'amélioration rapide de la conjoncture économique qui confortera la situation financière de la branche. Il a ajouté que le transfert des majorations de pension pour enfants à la branche famille n'avait pas été porté à 100 % cette année pour des raisons d'équilibre financier. Il a enfin déclaré que permettre une offre de garde privée avait pour but de créer des places supplémentaires de crèches et non pas de la substituer aux structures publiques, rappelant à cet égard que le conseil d'administration de la CNAF avait accueilli favorablement ce projet.

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