Travaux de la commission des affaires sociales
Mercredi 11 mai 2005
- Présidence de M. Nicolas About, président -
Minima sociaux - Communication
La commission a d'abord entendu une communication de Mme Valérie Létard sur les minima sociaux.
Mme Valérie Létard, rapporteur, a indiqué que la réputation du système français d'assistance aux plus défavorisés, souvent soupçonné de décourager la reprise d'activité, l'avait conduite à s'intéresser au fonctionnement et à l'articulation des différents minima sociaux et à présenter un rapport d'information faisant le point sur ce sujet.
Elle a rappelé que neuf minima sociaux coexistent et constituent des prestations non contributives versées, sous conditions de ressources, aux catégories les plus fragiles de la population : les personnes âgées, avec l'allocation supplémentaire vieillesse et, plus récemment, l'allocation équivalent retraite (AER) ; les personnes handicapées, avec l'allocation supplémentaire d'invalidité et surtout l'allocation aux adultes handicapés (AAH) ; les personnes familialement isolées, avec l'allocation de parent isolé (API) et l'allocation veuvage ; enfin, les personnes exclues du marché du travail avec l'allocation de solidarité spécifique (ASS), l'allocation d'insertion et le revenu minimum d'insertion (RMI). On compte aujourd'hui 3,3 millions d'allocataires de minima sociaux, soit 6 millions de personnes en ajoutant les membres de la famille à charge des bénéficiaires.
Mme Valérie Létard, rapporteur, a souligné que les strates successives d'allocations, bien plus nombreuses que dans les autres pays économiquement comparables, témoignent de l'évolution du phénomène de la pauvreté dans notre pays. Elles ont d'abord concerné les retraités et les invalides de l'après-guerre puis, à partir de la crise des années 70, les personnes handicapées dans l'incapacité d'occuper un emploi et les victimes des déstructurations familiales, enfin, plus récemment, les personnes privées d'emploi. Le RMI a été instauré in fine en 1988, comme le moyen de procurer le minimum de ressources aux adultes démunis de tout autre moyen de subsistance.
A cette diversité de statuts s'ajoute une grande disparité dans le montant des allocations versées, le calcul des plafonds de ressources et les conditions d'attribution des aides. Elle a souligné que les prestations sont d'autant plus élevées qu'elles sont destinées à des personnes durablement ou définitivement exclues du marché du travail et plus faibles lorsqu'elles sont considérées comme le moyen de passer une période de transition avant une reprise d'activité. Des écarts inexplicables existent malgré tout au sein d'une même catégorie de destinataires, par exemple entre l'allocation veuvage et l'API.
La même observation s'impose pour la définition des plafonds de ressources : selon le cas, on ajoute ou non les prestations familiales aux autres revenus du ménage, la période de référence pour le calcul des revenus est variable et la composition du foyer est prise en compte de manière diverse.
Puis Mme Valérie Létard, rapporteur, a insisté sur l'importance des « droits connexes », c'est-à-dire les prestations liées de façon plus ou moins automatique au bénéfice des minima sociaux, dans les revenus des bénéficiaires de minima. Elle a cité les allocations familiales et les allocations logement ; certains avantages fiscaux comme la non-imposition quasi générale des minima sociaux à la contribution sociale généralisée (CSG) et la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS) ; le caractère fiscalement non déclaratoire de certaines allocations ; la suspension des dettes fiscales au profit des bénéficiaires du RMI et de l'API ; l'exonération de taxe d'habitation ou de redevance audiovisuelle ; le bénéfice de la couverture maladie universelle (CMU) et, pour les seuls RMIstes, de la CMU complémentaire ; la constitution de droits à la retraite, pour l'ASS, l'AER et l'allocation invalidité ; enfin, certains dispositifs ponctuels tels que la prime de Noël, la tarification sociale du téléphone et de l'électricité et la priorité à l'octroi d'emplois aidés. Elle a, en revanche, déploré que seuls les allocataires du RMI bénéficient véritablement d'un dispositif d'aide à l'insertion.
Elle a ajouté que cette mosaïque d'éléments disparates constituant les revenus des ménages les plus défavorisés doit en outre être complétée par les différentes aides servies par les collectivités territoriales, dont le tableau exhaustif est impossible à dresser : banque alimentaire, fourniture de logement d'urgence, aides aux impayés d'eau ou de téléphone, distribution de vêtements, réductions tarifaires dans les transports publics, etc.
Face à ce tableau complexe, Mme Valérie Létard, rapporteur, a déploré l'opacité du système pour ses bénéficiaires. Or, ce manque de lisibilité crée de grandes insatisfactions en donnant une impression d'arbitraire et d'injustice aux demandeurs d'aide, et il produit d'inévitables effets pervers, au premier rang desquels de nombreux effets de seuil, ainsi qu'une probable désincitation à l'emploi.
Concernant les effets de seuil, elle a distingué ceux liés au statut de bénéficiaire de telle ou telle prestation et ceux créés par la combinaison des différentes prestations.
La première source d'effets de seuil réside dans le fait que certaines aides sont liées au statut même d'allocataire : en conséquence, toute augmentation des revenus implique non seulement la perte du bénéfice de l'allocation de base mais aussi celle des avantages liés. Ainsi, dans le cas du RMI, la sortie du dispositif entraîne la perte immédiate du bénéfice de l'allocation logement à taux plein automatique, de l'exonération de taxe d'habitation et de redevance audiovisuelle, du droit à la CMU et à la CMUC gratuites, de la prime de Noël, ainsi que l'obligation de payer à nouveau un abonnement téléphonique à plein tarif, l'exigibilité des dettes fiscales jusqu'alors suspendues et la suppression de nombreuses aides locales. Ce changement de statut fragilise donc les intéressés à un moment crucial de l'évolution de leur situation personnelle, alors qu'ils en ont rarement anticipé l'ampleur.
Toutefois, depuis l'année 2000, les pouvoirs publics ont tenté de remédier à cette situation en ajoutant au critère du statut un critère plus général lié aux ressources du bénéficiaire, même si la dernière réforme de la redevance audiovisuelle, intervenue dans la loi de finances pour 2005, n'a pas pris en compte cette nouvelle approche.
Mme Valérie Létard, rapporteur, a ajouté que les effets de seuil liés à la combinaison des prestations entre elles sont également pernicieux. Ainsi, le passage d'un statut à l'autre peut conduire à des ruptures plus ou moins brutales de ressources, du fait d'une différence de montant des prestations - par exemple entre l'API et le RMI -, de plafonds de ressources non coordonnés - comme entre l'ASS et le RMI -, de revenus de référence hétérogènes - comme pour le calcul de l'AAH et du minimum vieillesse - ou de pertes de droits connexes.
Une approche synthétique de l'effet combiné de ces différentes prestations, mesurant la courbe des taux marginaux d'imposition, montre, dans le cas du RMI, l'existence de nombreux ressauts liés au passage des différents plafonds de revenus : plafond du RMI, plafond des allocations logement, seuil de recouvrement de l'impôt sur le revenu, plafond de l'allocation de rentrée scolaire, etc.
Mme Valérie Létard, rapporteur, a ensuite fait valoir que les différences de périodes de référence pour le calcul des prestations et les délais de carence entre l'ouverture des droits et la perception de l'aide donnent un caractère heurté aux différents versements. Ils constituent une autre source d'effets de seuil : c'est le cas notamment du système d'appréciation trimestrielle des ressources pour l'attribution du RMI, qui tend à décourager la reprise de travail à temps partiel ou pour une durée déterminée, ainsi que de l'attribution de l'AAH par référence au revenu imposable de l'année précédente.
En rapprochant ces effets pervers, la complexité du système et les nombreux effets de seuil identifiés, la question se pose donc de savoir si le dispositif des minima sociaux aurait pour effet d'enfermer les allocataires dans une position de non-emploi et de précarité en créant des phénomènes de « trappes à inactivité ».
Mme Valérie Létard, rapporteur, a constaté à cet égard que, même si plusieurs enquêtes et l'expérience de terrain montrent que, le plus souvent, les personnes confrontées à ces situations ne choisissent pas délibérément de rester dans l'assistance et l'inactivité, il est incontestable que l'ensemble des contraintes et des frais à engager pour retrouver le chemin de l'emploi peuvent constituer pour elles des obstacles insurmontables.
Elle a rappelé que, dès 1988, le législateur avait souhaité encourager les bénéficiaires du RMI à rejoindre le monde du travail en prévoyant un mécanisme temporaire d'intéressement à la reprise d'activité, étendu par la suite à cinq minima sociaux - RMI, API, ASS, allocation d'insertion et allocation veuvage - par la loi de lutte contre les exclusions. Elle a ajouté que, s'agissant de l'AAH, un abattement permanent sur les revenus d'activité permet aux allocataires de cumuler, sans limitation de durée, revenus du travail et allocation.
Ces mécanismes font toutefois l'objet de nombreuses critiques, en raison de leur complexité et de leur opacité pour les usagers, ce dont témoigne d'ailleurs le fait que le nombre des bénéficiaires potentiels de l'intéressement stagne. Elle a fait valoir que ces mécanismes de cumul d'une activité rémunérée avec un minimum social entraînent des taux marginaux d'imposition très dissuasifs lorsque l'intéressement s'éteint. Ils provoquent aussi une grande variabilité des revenus à court terme, source de fragilité pour des ménages au budget restreint, l'instabilité de leur situation étant en outre accrue par le fait que l'intéressement concerne essentiellement des emplois à temps très partiel, à durée déterminée et faiblement rémunérés.
Mme Valérie Létard, rapporteur, a indiqué que, en 2000, l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) a mené une étude qui avait permis de mettre en évidence trois spécificités de ces dispositifs : l'absence d'augmentation continue du revenu disponible en fonction de la durée du travail, le caractère temporaire de l'incitation à la reprise du travail et l'encouragement qui se limite aux activités à mi-temps.
Rappelant que d'autres rapports et études ont depuis lors confirmé cette analyse, elle s'est réjouie de ce que les pouvoirs publics aient engagé un toilettage du système portant sur la réforme de la taxe d'habitation, la modification du barème des aides au logement, la modification de la décote et du barème de l'impôt sur le revenu et la création de la prime pour l'emploi.
Les analyses conduites à la suite de ces réformes révèlent de façon convergente une nette diminution des phénomènes de trappes à inactivité : désormais, un bénéficiaire du RMI ne peut se trouver confronté à une situation de perte financière en retrouvant un emploi, le revenu disponible est maintenant une fonction croissante de la durée du travail et les taux marginaux d'imposition ont régressé de façon sensible.
Toutefois, Mme Valérie Létard, rapporteur, a convenu que deux incertitudes demeurent : la première liée à la mesure des effets des transferts sociaux locaux sur la reprise d'un emploi, une seule étude ayant conclu à une aggravation sensible de l'effet désincitatif ; la seconde tenant à la théorie des trappes elle-même qui ne prend pas en compte les éléments non financiers qui motivent le souhait de reprendre une activité. Elle a ajouté que se pose également le problème de la qualification des personnes concernées, de l'existence d'un certain nombre de handicaps sociaux, d'un manque d'information sur des dispositifs complexes, enfin de la situation de l'emploi en général.
Mme Valérie Létard, rapporteur, a estimé que résorber les trappes à inactivité se justifie surtout au nom de la justice et de l'équité à promouvoir vis-à-vis des salariés modestes, plus encore qu'en vertu du principe d'incitation à la reprise d'une activité.
Or, une amélioration du dispositif des minima sociaux est réalisable, et d'abord en renforçant la connaissance des minima sociaux par la conduite d'études transversales sur l'ensemble des allocations et de leurs droits connexes. L'absence de coordination entre les différents services gestionnaires de ces prestations doit être corrigée par une centralisation de l'information et par une révision de l'appareil statistique lui-même afin de ne plus réduire les échantillons statistiques aux seuls allocataires du RMI. De même, le manque de remontées d'informations de la part des collectivités locales appelle un partenariat entre l'Observatoire de l'action sociale décentralisée, l'INSEE et la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (DREES) pour mener des études fiables sur les aides locales en faveur des personnes en difficulté sociale.
Une deuxième piste serait d'améliorer la cohérence interne du système des minima sociaux : on peut envisager la mise en place d'un calendrier de versement unique des différentes prestations et une harmonisation des périodes de référence en matière de calcul des ressources en prévoyant la possibilité d'avances sur droits supposés, en permettant la neutralisation des ressources devenues inexistantes et en assurant la cohérence des délais de prise en compte des changements de situation des bénéficiaires. De même, il convient de poursuivre la mise en cohérence des droits connexes ouverts à chaque minimum social, par exemple celle du régime d'exonération de la redevance audiovisuelle, qui pourrait être aligné sur celui de la taxe d'habitation, ou celle du système de tarification sociale du téléphone, qui pourrait s'inspirer du dispositif d'accès à l'électricité. Enfin, il est indispensable d'instaurer des règles de bonnes pratiques pour les transferts sociaux locaux afin de limiter les effets de seuil en supprimant les aides liées au statut et en assurant la neutralité des aides quelle que soit l'origine des revenus, ce qui suppose de généraliser le recours à un système de quotient familial et le caractère dégressif des aides.
Une troisième piste consisterait à accentuer l'effort en faveur du retour à l'emploi. Mme Valérie Létard, rapporteur, s'est prononcée pour la levée des obstacles matériels à la reprise d'activité, en favorisant l'accès aux modes de garde des enfants pour les allocataires de minima sociaux et pour la généralisation de l'accompagnement vers l'emploi applicable au RMI à l'ensemble des bénéficiaires de minima sociaux, ce qui suppose de mobiliser les départements, même si cela doit représenter pour eux une charge supplémentaire.
Elle a considéré, plus généralement, qu'il conviendra de rechercher une meilleure articulation entre minima sociaux et revenus d'activité en réfléchissant à la forme que devrait prendre à l'avenir la garantie d'un revenu minimum et aux modalités de son articulation avec les revenus d'activité.
Elle a estimé à cet égard que, si l'allocation universelle n'est pas une solution en phase avec la philosophie générale du système français, un régime d'allocations dégressives pourrait représenter une piste de développement intéressante. Les propositions d'allocation compensatrice de revenu ou de revenu de solidarité active avancées par la commission Hirsch présentent un réel intérêt malgré le risque d'encouragement au temps très partiel qu'elles pourraient engendrer.
Mme Janine Rozier a convenu que le système des minima sociaux est complexe et peut s'avérer pernicieux lorsque certains bénéficiaires en utilisent les failles pour rester inactifs. Elle a souhaité la mise en place rapide des solutions préconisées tout en craignant que leur application ne soit très difficile.
M. Guy Fischer a estimé que les conclusions du rapporteur témoignent de l'explosion de la précarité et de l'augmentation des inégalités depuis dix ans, malgré la mise en oeuvre de la loi de lutte contre les exclusions en 1998 et le travail réalisé par les parlementaires lors de son adoption. Il a considéré que la loi de programmation sur la cohésion sociale sera tout aussi difficile à appliquer. Il a indiqué que les bénéficiaires des minima sociaux ne doivent pas pour autant être stigmatisés, rappelant qu'une infime partie d'entre eux seulement profite des effets pervers du système. Il a regretté que le rapport ne traite pas des conséquences de la réforme récente de l'assurance chômage sur le nombre de bénéficiaires des minima sociaux et a souhaité connaître le dispositif des minima sociaux en vigueur dans les autres pays européens. Il s'est également interrogé sur les possibilités d'application des propositions du rapport Hirsch. Il a fait valoir que la question essentielle est bien celle de l'équité entre minimum social et revenu d'activité. Il a enfin reconnu que la question des minima sociaux s'inscrit dans le champ plus large du problème de la pauvreté, de la ghettoïsation croissante de la société, de la montée des communautarismes, de la faible croissance économique et de l'augmentation des délocalisations.
M. Alain Vasselle a regretté que le texte n'établisse pas plus précisément le rapport de revenus entre minima sociaux et salaire minimum de croissance (SMIC), ce qui aurait permis de mesurer l'intérêt ou non d'une reprise d'activité pour les allocataires. Il a ajouté que le retour à l'emploi remplit bien d'autres objectifs que la seule production de revenus réguliers.
M. Nicolas About, président, a rappelé qu'il est également délicat d'évaluer les conséquences des aides sociales locales et de leur diversité sur le territoire.
M. Bernard Cazeau a confirmé l'intérêt qu'il trouve au fait de disposer d'un rapport qui fasse le point sur les minima sociaux. Il a partagé le point de vue du rapporteur, s'agissant de la nécessaire généralisation du système d'incitation au retour à l'emploi dont bénéficient déjà les allocataires du RMI, mais a nuancé son propos en indiquant qu'une telle généralisation n'est pas toujours possible : par exemple les bénéficiaires de l'API choisissent également ce statut pour élever leur enfant. Il a ajouté que le coût déjà important de la décentralisation du RMI pour les départements ne plaide pas en faveur d'un renforcement de leur rôle en matière de politique d'insertion pour l'ensemble des bénéficiaires de minima sociaux et a rappelé à cet égard que l'emploi demeure une compétence de l'État. Sur la question d'une plus grande équité entre les minima sociaux et les revenus d'activité, il a considéré que la moindre progression de ces derniers depuis de nombreuses années a aggravé le problème. Il s'est donc prononcé pour une augmentation sensible du SMIC plutôt que pour une diminution du montant des minima sociaux.
Mme Sylvie Desmarescaux a déploré que les nombreux rapports sur la question des minima sociaux n'aient pas suffisamment permis d'améliorer le dispositif d'ensemble. Elle a fait part de plusieurs expériences vécues dans sa commune où elle a pu constater le faible intérêt d'un contrat emploi-solidarité pour des allocataires du RMI qui perdaient alors le bénéfice de plusieurs droits connexes. Elle a également cité le cas d'un employé communal expérimenté dont la rémunération s'élevait à peu de chose près à celle de l'emploi-jeune qui travaillait auprès de lui. Elle a mis en exergue à cette occasion le problème de la faiblesse des minima salariaux dans la fonction publique. Elle a enfin insisté sur la complexité des calendriers de versement des différentes aides et sur les différences inexplicables des plafonds de ressources.
M. Jean-Marie Vanlerenberghe a estimé que la comparaison entre le SMIC d'une part et le RMI et l'API d'autre part devrait être davantage étayée. Il a estimé que, si les allocataires du RMI ne pourront certes pas tous retrouver une activité, il n'en demeure pas moins anormal que le revenu d'activité ne soit pas nettement supérieur à un minimum social. Il a enfin demandé à connaître les effets du nouveau contrat d'avenir sur les revenus des allocataires du RMI et sur leur incitation à la reprise d'une activité.
M. Paul Blanc a partagé l'analyse générale sur la nécessaire amélioration du SMIC. Il a constaté que, depuis 1998, les politiques des différents gouvernements n'avaient donné aucun résultat probant et qu'une révolution des mentalités s'impose pour sortir de la logique du désintérêt pour l'emploi. Il a estimé qu'une société ne peut pas distribuer de richesse sans l'avoir produite par le travail. Il a enfin fait valoir qu'il est plus opportun de permettre le cumul du RMI et d'un revenu d'activité plutôt que de voir se développer le travail au noir.
Rappelant le fort taux de chômage à la Réunion, Mme Anne-Marie Payet a affirmé qu'il ne faut pas stigmatiser les bénéficiaires des minima sociaux mais mieux les contrôler et renforcer l'accompagnement vers l'emploi pour inciter les travailleurs non déclarés à revenir vers la légalité.
Mme Isabelle Debré a déploré le développement d'une culture de l'assistanat dans notre pays, rappelant qu'à tout droit correspond un devoir. Elle a également indiqué que l'ouverture administrative des droits aux minima sociaux est trop longue et trop complexe pour les familles en grande difficulté financière qui remplissent les conditions pour y prétendre et a souhaité que les effets de calendrier soient supprimés et les délais de versement des aides raccourcis.
Mme Bernadette Dupont a souligné que de nombreux candidats à des métiers de services à la personne ne souhaitent pas être déclarés, souvent par méconnaissance de leur droit au cumul. Elle a estimé que la frontière entre travail au noir et travail légal doit être assouplie pour permettre à des personnes très éloignées de l'emploi de retrouver progressivement une activité dans le respect de la réglementation.
Mme Christiane Kammermann a indiqué que de nombreux minima sociaux ne sont pas applicables aux Français de l'étranger et a demandé comment ces aides pourraient leur être versées.
M. Guy Fischer a rappelé la précarisation croissante des salariés à bas revenus et des chômeurs dont à peine la moitié est actuellement indemnisée.
En réponse aux différents intervenants, Mme Valérie Létard, rapporteur, a indiqué que la législation sociale s'est progressivement compliquée et spécialisée, rendant le sujet des minima sociaux extrêmement complexe. Elle a soutenu que de nombreuses difficultés rencontrées par les bénéficiaires des minima sociaux sont liées à la suppression des droits connexes afférents à leur statut au moment de la reprise d'un emploi. Elle a estimé que ces droits devraient correspondre à un niveau de ressources, quelle que soit leur provenance afin de placer dans une situation identique les personnes qui ont des revenus équivalents. Le sentiment d'injustice sociale que provoquent les disparités actuelles est, en effet, un facteur lourd de mécontentement pour nos concitoyens. Par ailleurs, les différents droits devraient être organisés selon un mode dégressif, ce qui pallierait les effets pervers du système sans pour autant aller vers la création d'une allocation universelle. Elle a également plaidé pour la mise en oeuvre d'une réflexion sur la revalorisation des minima salariaux et sur la suppression des effets pervers de calendrier de leur versement.
M. Nicolas About, président, a précisé que l'AAH ne doit pas être considérée comme un minima social classique puisqu'il s'agit d'une prestation spécifique qui répond à des situations très particulières d'incapacité permanente à occuper un emploi. Par ailleurs, compte tenu du vif intérêt soulevé par la présentation de ce rapport, il a proposé la création d'un groupe de travail sur les minima sociaux au sein de la commission chargé d'élaborer une proposition de loi susceptible d'améliorer le dispositif.
La commission s'est déclarée favorable à l'instauration de cette structure et a autorisé la publication de cette communication sous la forme d'un rapport d'information.
Nomination de rapporteur
Puis la commission a nommé M. Alain Milon en qualité de rapporteur sur la proposition de loi n° 300 (2004-2005), adoptée par l'Assemblée nationale, portant réforme de l'adoption.