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Travaux de la commission des affaires sociales



Jeudi 7 octobre 2004

- Présidence de M. Louis Souvet, président d'âge - Après que M. Louis Souvet eut rappelé les dispositions de l'article 13 du règlement du Sénat, la commission a procédé à l'élection de son président.

Constitution du Bureau

Mme Valérie Létard a présenté la candidature de M. Nicolas About. M. Jean-Pierre Godefroy a indiqué que les membres du groupe socialiste ne souhaitaient pas interférer dans une décision relevant de la majorité de la commission et que, par conséquent, ils ne prendraient pas part au vote. M. Guy Fischer a fait une déclaration identique au nom des commissaires du groupe communiste républicain et citoyen.

Les résultats du scrutin ont été les suivants :

Nombre de votants : 30

Suffrages exprimés : 30

Majorité absolue : 16

M. Nicolas About ayant obtenu 30 voix, il a été élu président à l'unanimité des suffrages.

MM. Jean-Pierre Godefroy et Guy Fischer ont adressé leurs félicitations au président et l'ont assuré de leur satisfaction de le voir confirmé à la présidence de la commission.

Présidence de M. Nicolas About, président - Après avoir remercié ses collègues de la confiance qu'ils lui accordaient, M. Nicolas About, président, a souhaité adresser une pensée amicale aux neuf membres de la commission qui n'appartiennent plus au Sénat à l'issue du dernier renouvellement.

Il a salué les vingt et un nouveaux membres de la commission, soit un taux de renouvellement de ses effectifs de 39 %, et s'est réjoui de constater que dix-neuf femmes ont choisi d'y siéger, illustrant le respect du principe de parité.

La commission a alors complété son bureau.

Elle a désigné par acclamation MM. Alain Gournac, Louis Souvet, Gérard Dériot, Jean-Pierre Godefroy, Mmes Claire-Lise Campion, Valérie Létard, MM. Roland Muzeau et Bernard Seillier en qualité de vice-présidents, ainsi que MM. François Autain, Paul Blanc, Jean-Marc Juilhard et Mmes Anne-Marie Payet et Gisèle Printz en qualité de secrétaires.

Le Bureau de la commission est donc ainsi constitué :

Président : M. Nicolas About

Vice-Présidents : MM. Alain Gournac

Louis Souvet

Gérard Dériot

Jean-Pierre Godefroy

Mmes Claire-Lise Campion

Valérie Létard

MM. Roland Muzeau

Bernard Seillier

Secrétaires : MM. François Autain

Paul Blanc

Jean-Marc Juilhard

Mmes Anne-Marie Payet

Gisèle Printz

Puis, M. Nicolas About, président, a indiqué les grandes lignes du programme de travail de la commission, pour les prochaines semaines, comportant notamment l'examen du projet de loi de programmation pour la cohésion sociale, prévu en séance publique dès la fin du mois d'octobre. M. Alain Vasselle a souhaité que la plus grande vigilance soit portée à l'élaboration des calendriers et au respect de l'ordre du jour, afin de permettre un travail serein au sein de la commission.

Administration - Simplification du droit - Examen du rapport pour avis

Au cours d'une réunion tenue à l'issue de la réunion constitutive du Bureau de la commission, la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Gérard Dériot sur le projet de loi n° 343 (2003-2004) adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, de simplification du droit.

M. Gérard Dériot, rapporteur pour avis, a indiqué que la simplification de la législation par ordonnance était l'un des objectifs du Gouvernement, annoncé par M. Jean-Pierre Raffarin dans son discours de politique générale de juillet 2002, et a rappelé que le projet de loi qu'il rapportait était le deuxième texte ayant cet objet.

Il a précisé qu'en raison de l'important volet social contenu dans le projet de loi, la commission des affaires sociales en était saisie pour avis. Il a en effet souligné la nécessité de simplifier le droit social qui se caractérise par une particulière complexité. Celle-ci est inhérente au domaine des rapports sociaux mais est également due à trois facteurs : un empilement de textes successifs dont l'articulation se révèle souvent incertaine, l'instabilité des règles et la technicisation croissante du droit. Il a estimé que cette complexité croissante conduisait à un risque d'ineffectivité et d'inapplication de la règle en raison de la lourdeur des procédures et des formalités, à une certaine fragilité de la règle dont témoignait le nombre élevé de contentieux dans le domaine social et notamment celui des recours devant la chambre sociale de la Cour de cassation, enfin, à un handicap pour l'attractivité de notre pays à l'égard des investisseurs.

En conséquence, M. Gérard Dériot, rapporteur pour avis, a insisté sur l'utilité de ce projet de loi de simplification dont la démarche est avant tout pragmatique. Il a rappelé qu'il n'était pas question d'autoriser le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures de fond mais plutôt d'assouplir certaines procédures et de faciliter la gestion de dispositifs au profit de l'ensemble des acteurs sociaux. Pour autant, il a fait observer que l'exigence de simplification du droit ne devait pas exonérer les pouvoirs publics d'une réflexion sur une adaptation plus profonde du droit social. Il a relevé que le Gouvernement avait engagé cette démarche de fond, qui s'était récemment traduite dans les projets de loi relatifs à la santé publique et à la réforme de l'assurance maladie, comme dans la mission confiée à Michel de Virville en matière de négociation collective et de droit conventionnel.

Puis M. Gérard Dériot, rapporteur pour avis, a fait un rapide bilan de l'application de la loi de simplification votée l'an dernier, celle-ci ayant entraîné l'adoption de plus de vingt ordonnances. Il a dès lors estimé qu'une sorte de processus vertueux de la simplification avait été enclenché par le Gouvernement et qu'il convenait de s'en féliciter.

M. Gérard Dériot, rapporteur pour avis, a ensuite présenté le contenu des treize articles qui constituent en tout ou en partie le volet social du texte.

Il a indiqué que l'article 8, dans son paragraphe II, supprimait une formalité à la fois lourde et sans réelle portée juridique, celle de la prestation de serment devant le préfet des contrôleurs des caisses de congés payés, et que l'article 12 visait à poursuivre les efforts d'harmonisation et de simplification de la réglementation des aides personnelles au logement, notamment pour en faciliter la gestion.

Sur l'article 33 qui tend à simplifier diverses règles de fonctionnement du régime de protection sociale agricole, il a souligné l'intérêt de la disposition qui permettrait d'améliorer la situation de certains conjoints collaborateurs au regard de la retraite.

Il s'est ensuite félicité de l'article 36 qui introduit dans le droit de la sécurité sociale la procédure de rescrit et rend opposables aux organismes en charge du recouvrement les circulaires publiées de l'administration. Il a souhaité que ces mesures puissent enfin résoudre les difficultés dénoncées depuis plusieurs années par la commission.

M. Gérard Dériot, rapporteur pour avis, a ensuite présenté les mesures à caractère essentiellement technique des articles 37 tendant à simplifier les obligations incombant aux prestataires de formation professionnelle, qui s'inscrivent dans le prolongement des mesures prises dans le cadre de la loi d'habilitation de juillet 2003, 37 bis prévoyant quelques mesures ponctuelles en matière d'élections professionnelles et 48 A étendant le bénéfice de la qualité de pupille de la Nation à certains enfants de fonctionnaires.

Puis il a présenté l'article 48 relatif à diverses mesures en matière de sécurité sociale. Il a d'abord insisté sur les inquiétudes exprimées à propos de la mise en place du régime social des indépendants (RSI). Il a rappelé qu'à la suite des travaux d'un comité de pilotage largement ouvert, il était prévu d'opérer un partage entre la gestion du cotisant, à la charge exclusive du RSI, et le seul recouvrement qui pourrait être délégué à l'Union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (URSSAF). Toutefois, pour lever toute ambiguïté, il a proposé de soulever explicitement la question en séance publique afin d'obtenir une réponse circonstanciée du ministre sur la nécessaire attention qu'il conviendra de porter aux réseaux des caisses locales des régimes des indépendants et à leur personnel. Puis il a évoqué trois autres séries de mesures importantes : la simplification des procédures d'indemnisation des victimes de l'amiante et du fonctionnement du fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (FIVA), la réforme des missions de l'Union des caisses nationales de sécurité sociale (UCNSS) et diverses propositions de simplification du fonctionnement et de la gestion de caisses de la sécurité sociale.

Sur l'article 49 qui concerne le domaine de l'action sociale, il a exprimé quelques inquiétudes sur les dispositions visant à modifier les règles d'autorisation, de tarification, de financement et de contrôle des établissements sociaux et médico-sociaux et notamment sur la répartition des compétences entre le préfet et le président du conseil général pour le contrôle de ces établissements. Il s'est néanmoins félicité de la mesure qui permettra de mettre en oeuvre effectivement l'amendement Creton et de sécuriser le dispositif de transition entre les établissements pour enfants et ceux pour adultes handicapés.

A l'article 50, relatif au domaine de la santé, M. Gérard Dériot, rapporteur pour avis, a d'abord évoqué les mesures destinées à permettre la poursuite de la mise en oeuvre du plan Hôpital 2007 et, en particulier, à fournir une base législative aux nouvelles règles de gouvernance hospitalière. Il a également présenté diverses dispositions ayant trait à l'organisation des professions de santé, et notamment de leurs ordres professionnels, ainsi que les mesures concernant les grands établissements publics nationaux à caractère sanitaire, soulignant en particulier la transformation du Laboratoire français de fractionnement et des biotechnologies (LFB) en société anonyme à capitaux majoritairement publics. Il a enfin signalé deux autres mesures : la simplification de la classification des boissons et de la réglementation des débits de boissons et l'unification de la compétence juridictionnelle pour connaître les litiges relatifs à des contaminations.

Sur l'article 51, qui propose la ratification des ordonnances prises en application de la loi d'habilitation de juillet 2003, M. Gérard Dériot, rapporteur pour avis, a indiqué que deux de ces ordonnances concernaient le domaine social, qu'elles étaient conformes aux termes de l'habilitation d'il y a un an et qu'elles pouvaient donc être ratifiées. Il en a jugé de même pour les neuf ordonnances transposant des directives européennes dont l'article 53 propose la ratification. Enfin, il a indiqué que l'article 56 prévoyait une amélioration, à droit constant, des codes de l'action sociale et des familles, de la santé publique, de la sécurité sociale et du travail.

Un débat s'est alors instauré.

M. Alain Vasselle a estimé que l'introduction du rescrit en matière sociale était une très bonne initiative. Il s'est interrogé sur le partage prévu dans le cadre de la mise en place du RSI, estimant important que l'on privilégie la proximité et la relation clientèle, mais a souhaité connaître les différentes compétences en matière de contentieux lié au recouvrement. Enfin, il a estimé que l'hôpital était le point faible de la réforme de l'assurance maladie, qu'il était urgent de mener une réflexion approfondie et qu'il serait utile que la commission s'investisse sur ce sujet.

M. Jean-Pierre Godefroy a regretté que beaucoup de mesures prévues par le projet de loi constituent, en fait, des questions de fond, et non pas seulement des mesures techniques, ce qui conduisait à dessaisir le Parlement. Il a par exemple estimé nécessaire qu'un débat approfondi ait lieu sur l'hôpital en séance publique. Il s'est inquiété des mesures prévues sur les élections professionnelles, sur le RSI, considérant qu'il ne fallait pas oublier les personnels des organismes mutualistes et conventionnés pour lesquels plusieurs centaines d'emplois étaient menacés. Il s'est déclaré défavorable à l'exclusion du médecin dans la procédure du FIVA ainsi qu'à la transformation du LFB en société anonyme. Enfin, il a émis de très grandes réserves sur l'article 49 relatif aux modifications prévues à l'égard des établissements sociaux et médico-sociaux.

M. Guy Fischer s'est déclaré opposé au système des ordonnances qui empêchait les débats de fond. Il s'est inquiété des mesures prévues en matière d'aide au logement, d'indemnisation des victimes de l'amiante, de réforme hospitalière et de transformation du LFB en société anonyme.

M. Paul Blanc a insisté sur les problèmes rencontrés dans la tarification des établissements médico-sociaux en raison de délais incompatibles et souligné que les efforts demandés aux établissements se faisaient souvent au détriment de la qualité des services rendus. Il a regretté que les deux questions du traitement du handicap et de l'organisation des établissements médico-sociaux n'aient pas été réglées en même temps. Il a enfin estimé important de se pencher sur l'hôpital qui représentait aujourd'hui plus de la moitié des dépenses de sécurité sociale.

M. Nicolas About, président, a alors indiqué à la commission qu'il envisageait un débat spécifique sur l'hôpital dans le cadre de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale.

M. Bernard Seillier a fait état d'un exemple d'absurdité administrative dans les possibilités d'emploi au sein des établissements de retraite publics.

Mme Marie-Thérèse Hermange a également estimé la question de l'hôpital très importante. Elle s'est interrogée sur la prise en compte des pathologies intermédiaires par les dispositions de l'article 49 du projet de loi. Enfin, elle a souhaité savoir si le règlement de l'Union européenne 1481 relatif à la libre circulation des salariés au regard de la sécurité sociale avait été intégré dans le projet de loi.

M. François Autain a regretté que, sous couvert de simplification, on effectuait de véritables réformes de fond et rappelé que la simplification devait se faire avant tout dans l'intérêt des usagers. Il a indiqué qu'il ne pourrait voter ce texte, en particulier en raison des mesures prévues pour les hôpitaux.

Mme Anne-Marie Payet a souligné la situation particulière des départements d'outre-mer, et notamment de la Réunion, au regard du RSI. Elle a insisté sur le caractère néfaste de la création de caisses inter-DOM gérées depuis Paris et sur l'importance de maintenir les emplois locaux.

En réponse aux divers intervenants, M. Gérard Dériot, rapporteur pour avis, a relevé que le système des ordonnances était certes imparfait mais qu'il était bien adapté aux mesures ponctuelles et techniques qui constituaient l'essentiel du projet de loi. Il a redit son intention d'interroger clairement le ministre sur la question du RSI tout en faisant valoir qu'en tout état de cause les caisses locales des régimes des indépendants devraient s'adapter à l'inéluctable baisse du nombre de leurs bénéficiaires.

M. Gérard Dériot, rapporteur pour avis, a reconnu l'importance de la réforme de la gestion des hôpitaux. Il a précisé que, dans le cadre de l'indemnisation des victimes de l'amiante, celles-ci continueraient à pouvoir être informées par un médecin et qu'en matière d'aides personnelles au logement, les conditions d'attribution restaient inchangées. Enfin, il a estimé que la suppression des commissions d'aide sociale était opportune car elles conduisaient surtout à une perte de temps dans le traitement des dossiers.

Mme Bernadette Dupont a souligné qu'il était dangereux de laisser l'ensemble des procédures entre les mains des fonctionnaires et qu'il n'était pas souhaitable de prévoir un abandon des prérogatives des élus.

M. Gérard Dériot, rapporteur pour avis, est également convenu de l'importance, pour les élus, de prendre leurs responsabilités. Il a enfin reconnu que la question de la tarification des établissements médico-sociaux était encore à approfondir.

La commission a ensuite procédé à l'examen des amendements présentés par son rapporteur.

A l'article 8, II (suppression de l'obligation faite aux contrôleurs des caisses de congés payés de prêter serment devant le préfet), la commission a adopté un amendement pour maintenir dans la loi l'obligation de secret professionnel incombant aux contrôleurs des caisses de congés payés.

A l'article 37 bis (simplification dans le domaine des élections professionnelles), elle a adopté un amendement de précision rédactionnelle.

A l'article 48 (simplification dans le domaine de la sécurité sociale), elle a adopté un amendement de précision du champ de l'habilitation en ce qui concerne la simplification des relations entre l'État et les caisses et organismes concourant à la protection sociale.

A l'article 49 (simplification dans le domaine de l'action sociale), elle a adopté un amendement de précision du champ de l'habilitation.

A l'article 50 (simplification dans le domaine de la santé), elle a adopté un amendement de précision sur la définition des directeurs d'établissements de santé, un amendement de clarification des obligations de financement de la formation professionnelle et un amendement de coordination relatif aux modalités de financement du régime de la cessation progressive d'activité des agents de la fonction publique hospitalière.

A l'article 51 (ratification d'ordonnances), elle a ajouté deux ordonnances, l'une relative aux mesures de simplification dans le domaine du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle, l'autre simplifiant le minimum vieillesse, dont la publication est intervenue après l'examen du projet de loi par l'Assemblée nationale.

La commission a ensuite émis un avis favorable à l'adoption de l'ensemble du texte ainsi amendé.

Organisme extraparlementaire - Comité ad hoc pour l'utilisation des cellules souches embryonnaires - Désignation d'un candidat

Puis la commission a proposé la nomination au Sénat de M. Jean-Claude Etienne pour siéger au sein du Comité ad hoc pour l'utilisation des cellules souches embryonnaires.

Handicapés - Egalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées - Audition de Mme Marie-Anne Montchamp, secrétaire d'État aux personnes handicapées

Au cours d'une seconde réunion tenue dans l'après-midi, la commission a procédé à l'audition de Mme Marie-Anne Montchamp, secrétaire d'État aux personnes handicapées, sur le projet de loi n° 346 (2003-2004), modifié par l'Assemblée nationale, pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées.

Mme Marie-Anne Montchamp, secrétaire d'État aux personnes handicapées, a d'abord adressé ses félicitations à M. Nicolas About, président, pour sa réélection, gage de la continuité de l'action commune du Gouvernement et du Sénat dans l'élaboration d'un texte très attendu par l'ensemble du monde du handicap.

Elle a également salué l'impulsion décisive donnée au projet de loi par le rapporteur à travers son rapport du mois d'août 2002.

Elle a ensuite souhaité faire part des inflexions qu'elle avait apportées au projet de loi et présenté, comme le Gouvernement s'y était engagé, les aspects institutionnels qui constituent l'enjeu principal de la deuxième lecture.

Elle s'est déclarée convaincue que la question du handicap rejoignait aujourd'hui la question plus générale de la capacité de notre société à reconnaître sans discrimination l'ensemble de ses membres et à fonder la cohésion sociale sur la diversité.

Elle a rappelé qu'elle avait engagé une concertation avec les partenaires associatifs et avec le conseil national consultatif des personnes handicapées (CNCPH) dont il ressortait que, malgré les améliorations apportées par le Sénat, le projet de loi n'était pas encore à la hauteur des attentes des personnes handicapées, notamment en raison du décalage entre un exposé des motifs généreux et un dispositif jugé en retrait, du manque de lisibilité de la loi, qui comporte de nombreux renvois à des décrets, et des incertitudes affectant les futures institutions, dans l'attente du rapport Briet-Jamet.

S'agissant des inflexions apportées, Mme Marie-Anne Montchamp, secrétaire d'État aux personnes handicapées, a mentionné les amendements adoptés à l'Assemblée nationale concernant la définition du handicap, pour prendre en compte explicitement et de manière pratique l'environnement. Elle a ensuite rappelé la création d'un nouveau titre sur l'accès aux soins. S'agissant du droit à la compensation des conséquences du handicap, elle a précisé que le Gouvernement avait souhaité la définition d'une base de ressources plus favorable aux personnes handicapées pour le calcul de la compensation, ainsi que la suppression à terme des barrières d'âge.

Considérant que le nouveau droit à compensation créé par la loi se traduirait par un accroissement massif de la demande en aides humaines et, par conséquent, par la création de plusieurs milliers d'emplois, elle a indiqué avoir introduit dans la loi le principe d'un « plan métiers ».

Elle a ensuite présenté les propositions du Gouvernement concernant la partie institutionnelle du projet de loi.

Après avoir rappelé la création par la loi du 30 juin 2004 de la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA), elle a observé que le statut définitif de cette caisse restait à définir.

Elle a expliqué que l'ambition du Gouvernement était de donner à la politique prioritaire en faveur de l'autonomie la lisibilité dont elle manquait, de la doter d'outils de pilotage efficaces et de mettre en place un dispositif de proximité qui permette de décliner cette politique au plus près des attentes des personnes concernées et de leurs familles.

Mme Marie-Anne Montchamp, secrétaire d'État aux personnes handicapées, a indiqué que le Gouvernement avait arrêté un schéma institutionnel en trois axes.

Le département deviendra l'interlocuteur privilégié des personnes âgées et handicapées. Il lui reviendrait d'organiser la mise en place de la maison départementale des personnes handicapées, qui pourrait prendre, comme le Sénat l'avait proposé, le statut d'un groupement d'intérêt public (GIP), présidée par le président du conseil général. Elle a souligné que le Gouvernement était attaché à ce que le même statut soit adopté dans tous les départements et qu'il soit inscrit dans la loi. Le département serait l'échelon de gestion et de financement des prestations liées à la dépendance, allocation personnalisée d'autonomie pour les personnes âgées dépendantes et prestation de compensation pour les personnes handicapées. A cet effet, le président du conseil général présiderait la commission des droits et de l'autonomie et le département recevrait de la CNSA, chaque année, les enveloppes nécessaires pour compléter le financement de ces prestations. Elle a précisé que ces dotations seraient dévolues en fonction de critères définis par la loi, dans le cadre d'un dialogue de gestion.

Elle a ensuite expliqué qu'au niveau national, la CNSA serait le pilote de la politique en faveur de l'autonomie des personnes âgées et handicapées et qu'elle aurait pour mission d'animer la politique de compensation des handicaps et de la perte d'autonomie ainsi que de garantir l'indispensable égalité de traitement sur tout le territoire. Sa mission s'étendrait à la répartition des moyens financiers : elle apporterait son concours aux départements pour compléter les financements de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) et de la future prestation de compensation et elle ordonnancerait l'ensemble des crédits de médicalisation concernant les établissements et services pour personnes âgées et personnes handicapées, veillant ainsi à leur répartition équitable sur l'ensemble du territoire. La CNSA se verrait transférer en conséquence l'ensemble des financements liés à la perte d'autonomie, qui sont aujourd'hui dispersés. Dans un souci de préservation de l'universalité de l'assurance maladie, le Gouvernement avait choisi de confier à la loi de financement de la sécurité sociale la détermination du montant de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM) médico-social. Elle a insisté sur l'importance du choix de donner à cette construction institutionnelle la dimension d'une nouvelle branche de protection, gage de pérennité et de plus grande cohérence d'une politique conduite aujourd'hui par de nombreux acteurs.

Mme Marie-Anne Montchamp, secrétaire d'État aux personnes handicapées, a enfin expliqué que le Gouvernement proposait de faire de la région un échelon de programmation financière afin de garantir une plus grande cohérence de la politique d'offre pour les établissements financés par la CNSA, en confiant aux préfets de région la gestion des enveloppes médico-sociales concernant les établissements et services. Elle a précisé que cette programmation financière ne concernait que les établissements et services soumis à la tarification par l'État et qu'elle fixerait de façon pluriannuelle les priorités interdépartementales en fonction des options retenues par les schémas départementaux d'organisation sociale et médico-sociale arrêtés par les conseils généraux, d'un objectif de répartition équilibrée des réponses aux besoins dans les départements de la région et d'une harmonisation avec l'offre sanitaire. Elle a enfin indiqué que cette programmation serait soumise à l'avis des comités départementaux des retraités et personnes âgées (CODERPA) et des conseils départementaux consultatifs des personnes handicapées (CDCPH) ainsi que du comité régional de l'organisation sociale et médico-sociale.

Revenant sur la question du plan métiers, M. Nicolas About, président, s'est préoccupé des conséquences susceptibles de résulter d'une formation des aidants au handicap en général et non au handicap spécifique de la personne qu'ils accompagnent. Il a estimé que l'objectif de qualification des professionnels de l'aide à domicile ne devait pas empêcher les personnes handicapées de recruter l'aidant de leur choix qui leur offrirait l'assistance dont elles ont besoin, quand bien même il ne serait pas titulaire d'un diplôme.

Il a fait part de sa satisfaction de voir que la solution du groupement d'intérêt public proposée par le Sénat en première lecture pour le statut des maisons départementales des personnes handicapées avait finalement reçu l'agrément du Gouvernement. Il a plaidé pour que l'objectif d'égalité de traitement assigné à la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) ne se traduise pas par un alignement systématique sur les politiques départementales les moins ambitieuses. Il s'est enfin interrogé sur la future composition du conseil d'administration de cette caisse.

M. Paul Blanc, rapporteur, a rappelé que, s'agissant de l'ouverture de la prestation de compensation aux enfants, le Sénat avait accepté, en l'attente d'un dispositif plus satisfaisant, de la limiter aux enfants les plus lourdement handicapés. Or, à l'Assemblée nationale, le Gouvernement a retenu le principe d'une prestation limitée au seul élément « aménagement du logement et du véhicule » complétée par la création d'une majoration spécifique de l'allocation d'éducation spéciale (AES) pour les parents isolés d'enfants handicapés. Il a voulu savoir ce qui avait motivé ce changement d'orientation et il a fait valoir que, dès lors que la prestation de compensation serait ouverte à tous les enfants dans trois ans, l'urgence lui paraissait de concentrer, pendant la période transitoire, les moyens financiers sur les enfants les plus lourdement handicapés pour lesquels l'AES est manifestement insuffisante.

Il a ensuite souhaité connaître le coût de la prestation de compensation telle que modifiée par les deux assemblées. Il s'est interrogé sur l'autorité compétente pour financer cette prestation et s'il était prévu de doter la CNSA de ressources supplémentaires, compte tenu de l'élargissement des conditions d'accès à la prestation.

Concernant la question de l'accessibilité des locaux et des équipements aux personnes handicapées, il a rappelé que les députés avaient prévu une mise en accessibilité inconditionnelle et s'est interrogé sur l'applicabilité réelle de ce dispositif.

En matière d'architecture institutionnelle, il s'est enquis de l'expérience à tirer des actuels sites pour la vie autonome s'agissant des futures maisons départementales des personnes handicapées. Il s'est interrogé sur les mécanismes de répartition de l'enveloppe nationale de la CNSA et sur les contrôles en retour exercés par la caisse sur les maisons départementales.

Il a enfin voulu savoir si le Gouvernement envisageait de modifier le mode de tarification des établissements sociaux et médico-sociaux, actuellement soumis à un taux directeur souvent irréaliste par rapport à l'évolution des rémunérations imposées par les conventions collectives applicables dans ces établissements. Il s'est prononcé pour un régime de conventionnement pluriannuel fixant aux établissements des objectifs précis en contrepartie de moyens financiers garantis sur plusieurs années.

Mme Marie-Anne Montchamp, secrétaire d'État aux personnes handicapées, a insisté sur le fait que le Gouvernement était très attaché à la suppression à terme des barrières d'âge concernant l'accès à la prestation de compensation. Elle a expliqué que le délai de trois ans prévu par la loi était nécessaire pour insérer de façon harmonieuse la nouvelle prestation par rapport aux actuelles prestations familiales. Elle a indiqué qu'elle partageait le souci du Sénat d'accorder en priorité aux enfants les plus lourdement handicapés de bénéficier d'une amélioration de la compensation de leur handicap.

Mais elle a fait valoir que le dispositif proposé par le Sénat, qui prévoyait d'ouvrir la prestation de compensation aux enfants bénéficiant du sixième complément de l'AES, présentait de nombreux inconvénients : effet de seuil, création d'une distinction de régimes entre enfants handicapés relevant de la politique familiale et enfants handicapés relevant de la politique de compensation, nécessité enfin d'élaborer pour une catégorie d'enfant des grilles d'évaluation particulières. C'est pourquoi le Gouvernement avait préféré un dispositif permettant à toutes les familles d'enfants handicapés de bénéficier de l'élément « aménagement du logement et du véhicule », dont les dépenses sont particulièrement nécessaires pour les enfants les plus lourdement handicapés, et répondant à la situation spécifique des parents isolés ayant à charge un enfant lourdement handicapé.

S'agissant du coût de la prestation de compensation, Mme Marie-Anne Montchamp, secrétaire d'État aux personnes handicapées, a observé que celui-ci dépendait des outils d'évaluation du handicap et des barèmes qui seraient finalement retenus. Elle a indiqué que l'élaboration de ces outils avait été confiée à l'inspection générale des affaires sociales en partenariat avec la direction générale des actions sociales et les associations représentatives des personnes handicapées. Elle a concédé que la limitation de la prise en compte des ressources pour le calcul du montant de la prestation de compensation allait nécessairement influer sur le montant des sommes servies à chaque personne handicapée.

Elle a expliqué que le Gouvernement entendait consacrer 550 millions d'euros supplémentaires, financés par la CNSA, au dispositif de la prestation de compensation, ajoutés aux 500 millions d'euros déjà consacrés par les départements à l'actuelle allocation compensatrice pour tierce personne (ACTP). Les crédits seraient répartis de la façon suivante : 830 millions d'euros pour les aides humaines, 110 millions d'euros pour les aides techniques, 20 millions d'euros pour les aménagements du logement et du véhicule, 70 millions d'euros pour les aides spécifiques et animalières et enfin 20 millions d'euros pour la création de clubs pour les personnes handicapées psychiques. En outre, la CNSA consacrera 300 millions d'euros au financement du programme de création de places en établissements et services annoncé le 28 janvier dernier.

Elle a souligné que la prestation de compensation serait placée sous la responsabilité des départements, sur le modèle de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA), ces derniers finançant la prestation à partir des sommes qu'ils consacrent aujourd'hui à l'ACTP et des enveloppes complémentaires qu'ils recevront de la CNSA. Elle a en outre précisé que l'assurance maladie continuerait à prendre en charge la part des aides techniques inscrites sur la liste des produits et prestations (LPP), le volet « aides techniques » de la prestation de compensation ne finançant que le reste à charge pour les personnes.

Elle a estimé que la montée en charge de la prestation de compensation ne serait pas comparable à celle de l'APA dans la mesure où, contrairement aux personnes âgées, le nombre de personnes handicapées est relativement stable et où la prestation de compensation prenait la suite de l'ACTP qui, contrairement à la prestation spécifique dépendance (PSD), ne présentait pas un caractère expérimental.

Elle en a conclu que les crédits prévus seraient suffisants pour financer la prestation de compensation mais elle a précisé que, si l'évolution des dépenses révélait une insuffisance des ressources, il reviendrait aux départements responsables de la prestation de financer le différentiel.

Concernant l'accessibilité du cadre bâti, Mme Marie-Anne Montchamp, secrétaire d'État aux personnes handicapées, a insisté sur le fait que celle-ci était indispensable pour permettre aux personnes handicapées d'accéder à une vraie citoyenneté. Elle a concédé que la France connaissait un retard important en la matière à rattraper, mais que cette ambition devait rester réaliste. Elle s'est donc inquiétée du renforcement de l'obligation de mise en accessibilité et de la suppression des dérogations qui peuvent faire peser des contraintes excessives sur les petits propriétaires et aboutir, en réalité, à un effet inverse de celui recherché : celui d'une dégradation du parc immobilier si les propriétaires renoncent à engager les moindres travaux en raison des obligations qui pourraient en résulter pour eux. La notion d'« aménagements raisonnables » adoptée en matière d'emploi lui semblait donc préférable et elle s'est déclarée très attachée à la mise en oeuvre de dispositifs de substitution, notamment pour les établissements accueillant une activité de service public.

S'agissant du schéma institutionnel, Mme Marie-Anne Montchamp, secrétaire d'État aux personnes handicapées, a rappelé la volonté du Gouvernement de garantir l'égalité de traitement sur l'ensemble du territoire national tout en assurant une gestion de proximité, ce qui expliquait le choix de placer les maisons départementales des personnes handicapées sous la responsabilité des conseils généraux tout en les dotant d'une forme juridique unique sur tout le territoire. La forme du groupement d'intérêt public, telle que proposée par le Sénat, répondant à cet objectif, le Gouvernement la reprenait finalement à son compte afin d'associer des acteurs ayant une nature juridique différente, de faciliter la mise en commun de moyens et de s'organiser au plus près des besoins des personnes.

S'agissant de la répartition de l'enveloppe gérée par la CNSA, elle a expliqué que les critères de répartition seraient inscrits dans la loi et précisés par décret, la caisse fournissant également, outre des moyens financiers, un appui technique et méthodologique aux maisons départementales. Concernant l'organisation de l'offre de places en établissements et services, elle a indiqué que la CNSA se verrait transférer l'ONDAM médico-social et répartirait cette enveloppe nationale en enveloppe régionale déléguée aux DRASS.

Revenant enfin sur la question d'une éventuelle réforme de la tarification des établissements sociaux et médico-sociaux, Mme Marie-Anne Montchamp, secrétaire d'État aux personnes handicapées, a observé que la mise en place des maisons départementales des personnes handicapées et la montée en charge de la prestation de compensation allaient mobiliser de façon importante les services de l'État et des conseils généraux et que c'était la raison pour laquelle le Gouvernement avait renoncé, au moins provisoirement, à modifier le mode de tarification des établissements. Elle a toutefois évoqué la possibilité de tester de nouvelles pistes comme des conventions pluriannuelles de financement ou encore une tarification à l'activité.

M. Nicolas About, président, a souhaité connaître la manière dont seraient représentées les personnes handicapées au sein de la CNSA et des maisons départementales. Il s'est par ailleurs inquiété de la référence à la notion de « forfait » en matière d'aide humaine : constatant qu'un forfait actuel correspondait à un tiers d'équivalent temps plein, un plafonnement de l'aide humaine à cinq forfaits serait insuffisant pour les personnes nécessitant une assistance permanente.

M. Guy Fischer s'est déclaré indigné du niveau actuel de l'AAH correspondant à 45 % du salaire minimum de croissance (SMIC), soit un niveau inférieur au seuil de pauvreté. Il s'est inquiété de la responsabilité confiée aux présidents de conseils généraux sur la prestation de compensation estimant que celle-ci risquait de conduire à des inégalités de traitement d'un département à l'autre. Il a enfin observé que le nombre actuel d'auxiliaires de vie scolaire était encore insuffisant et que ces auxiliaires devaient être davantage professionnalisés.

M. André Lardeux a souligné que l'objectif d'égalité de traitement ne devait pas conduire à paralyser les départements dans leur volonté d'innovation. Il a voulu savoir si le décret concernant les modalités de répartition de l'enveloppe CNSA serait prêt à temps pour éviter aux départements d'avoir à supporter sur leur propre trésorerie les premiers mois de montée en charge de la prestation de compensation. Il a également fait valoir la nécessité de doter les départements de nouveaux moyens en personnel pour faire face à leurs nouvelles compétences.

Il s'est par ailleurs inquiété du renchérissement du coût des constructions nouvelles et des travaux de rénovation à attendre des exigences renforcées en matière d'accessibilité proposées par les députés. S'agissant de l'accessibilité des transports, une attention particulière devrait être portée sur le transport scolaire afin que les départements disposant déjà de systèmes de transport adaptés pour les élèves handicapés n'en soient pas pénalisés.

Il a observé que la solvabilisation de la demande d'aide humaine allait exercer une pression forte sur les ressources existant en professionnels qualifiés. S'agissant enfin de l'emploi des personnes handicapées, il a plaidé pour un effort plus important de la fonction publique.

Mme Bernadette Dupont a fait valoir que la notion de lourdeur du handicap était extrêmement subjective. Limiter la compensation du handicap des enfants aux frais d'aménagement du logement et du véhicule conduirait à exclure certains handicaps lourds comme l'autisme pour lesquels ces dépenses ne sont pas forcément nécessaires. Elle s'est ensuite inquiétée du risque de désengagement des communes consécutif à la création de maisons départementales du handicap placées sous la responsabilité exclusive des conseils généraux. Elle s'est félicitée de la création d'une programmation régionale de l'offre de places en établissements mais elle a estimé que la tarification de ces établissements devait continuer à être effectuée au niveau départemental, l'échelon régional étant trop éloigné pour les gestionnaires d'établissement.

Mme Sylvie Desmarescaux a salué les avancées obtenues en première lecture mais elle a estimé que le dispositif actuellement proposé pour les enfants handicapés constituait un recul par rapport au texte adopté au Sénat, notamment s'agissant des enfants lourdement handicapés nécessitant des aides humaines importantes. Elle a estimé que le montant de l'AAH était aujourd'hui insuffisant. Elle a enfin considéré que les communes devaient rester impliquées dans la question de la prise en charge des personnes handicapées.

Mme Isabelle Debré a voulu savoir si le Gouvernement envisageait de réunir l'ensemble des acteurs de l'intégration scolaire afin d'améliorer l'accès à l'école ordinaire pour les enfants handicapés. Bien qu'estimant que la validation des acquis de l'expérience (VAE) était une voie intéressante pour valoriser les compétences des auxiliaires de vie, elle a observé que ce dispositif de VAE supposait la préexistence de professionnels compétents pour financer ladite validation. Elle a également souhaité connaître les intentions du Gouvernement en matière de prise en charge des personnes handicapées vieillissantes. Elle a, par ailleurs, plaidé pour la création dans chaque commune d'un référent handicap. Elle a enfin déploré que l'AGEFIPH ne puisse pas jouer pleinement son rôle en matière d'insertion professionnelle des personnes handicapées du fait d'un déficit des dispositifs de préparation à l'emploi.

Mme Marie-Thérèse Hermange a souhaité connaître le calendrier de l'entrée en vigueur du barème permettant l'évaluation des besoins de compensation. Elle a fait part de sa perplexité quant au mode de définition de ce barème, estimant que celui-ci devait être établi en fonction des besoins des personnes handicapées et non des ressources disponibles pour financer la prestation. Elle a également plaidé pour que le barème puisse établir une comparaison entre les coûts de prise en charge en établissement et à domicile. Elle a enfin souhaité savoir si le Gouvernement avait procédé à un chiffrage du coût de gestion de la nouvelle prestation de compensation. En matière d'emploi des personnes handicapées, elle a plaidé pour la création de services de préparation et de soutien dans l'emploi des personnes handicapées psychiques. Elle a enfin évoqué la nécessité d'une réforme de la psychiatrie.

M. François Autain a demandé des précisions sur l'enveloppe financière qui sera disponible au titre de la prestation de compensation.

Abordant tout d'abord l'AAH, Mme Marie-Anne Montchamp, secrétaire d'État aux personnes handicapées, a souligné que, à égalité de loyer et une fois pris en compte l'ensemble des avantages liés à cette allocation, un bénéficiaire de l'AAH disposait d'un revenu mensuel disponible de 915,87 euros, sensiblement égal à celui d'une personne rémunérée au SMIC, à savoir 924,12 euros. Elle a toutefois concédé que cette comparaison n'épuisait pas la question du revenu d'existence pour les personnes handicapées dans l'incapacité totale de travailler et pour les personnes handicapées accueillies en établissement pour lesquelles le « reste à vivre », une fois déduits les frais d'hébergement, est extrêmement faible. Afin d'améliorer la situation de ces personnes, le Gouvernement réfléchit à la création d'un nouvel élément de compensation intitulé « compensation pour impossibilité de travailler ». Elle a souligné que cette approche lui semblait préférable à une simple majoration du montant de l'AAH car elle évitait d'enfermer les personnes handicapées dans une logique de minimum social. Elle a toutefois précisé que, compte tenu des concertations nécessaires pour élaborer cette réforme, elle ne pouvait pas s'engager à présenter un amendement en ce sens lors de la deuxième lecture au Sénat.

Revenant sur la question de la scolarisation des enfants handicapés, Mme Marie-Anne Montchamp, secrétaire d'État aux personnes handicapées, a souligné l'engagement du ministère de l'éducation nationale en faveur du dispositif des auxiliaires de vie scolaire, au nombre de 6.000 à la rentrée scolaire 2004, même si les efforts réalisés étaient variables selon les académies.

Concernant l'architecture institutionnelle, elle a précisé que les initiatives des départements seraient encouragées à travers un dialogue de gestion et une contractualisation avec la CNSA. Elle a également indiqué que l'enveloppe attribuée aux départements pour financer le dispositif des maisons départementales tiendrait compte des charges de personnel nécessaire au fonctionnement de ces maisons.

Mme Marie-Anne Montchamp, secrétaire d'État aux personnes handicapées, a reconnu que la compensation d'un handicap comme l'autisme ne relevait pas d'aménagements techniques ou matériels. Elle a expliqué que, compte tenu du retard en matière de développement des solutions de prise en charge des autistes, le Gouvernement avait d'abord mis l'accent sur les moyens de compensation collective que constituent les établissements spécialisés et les solutions d'accueil temporaire, dans l'objectif de parvenir à moyen terme à la constitution de centres ressources pour l'autisme dans chaque département.

Elle a salué l'engagement de nombreuses municipalités en faveur des personnes handicapées, que ce soit à travers la création d'une délégation chargée du handicap ou la signature de chartes d'accessibilité ou de chartes d'accueil du jeune enfant handicapé à l'école et dans les structures de garde. Elle a estimé que le schéma institutionnel proposé par le Gouvernement n'excluait en rien la participation des communes aux réseaux mis en place par les maisons départementales des personnes handicapées, un conventionnement avec les CCAS pouvant d'ailleurs être imaginé pour l'exercice de certaines missions.

Revenant sur la question du calendrier d'entrée en vigueur de la prestation de compensation, Mme Marie-Anne Montchamp, secrétaire d'État aux personnes handicapées, a expliqué que l'année 2005 serait consacrée à l'achèvement de l'élaboration des barèmes d'évaluation des besoins de compensation, en concertation avec les associations de personnes handicapées et en tenant compte des expériences étrangères en la matière. Elle a concédé qu'il y avait un certain paradoxe à affirmer que les financements de la CNSA constituaient une enveloppe fermée tout en affirmant le principe d'évaluation personnalisée des besoins. Elle a rappelé que la contribution de la CNSA s'ajouterait aux crédits déjà consacrés par les départements à la compensation.

M. Nicolas About, président, a souligné que, compte tenu des inévitables contraintes financières, la prestation de compensation pouvait se conformer à trois logiques différentes : soit les départements paieraient la prestation en fonction d'un barème conçu en fonction des besoins jusqu'à épuisement de leurs crédits, soit les barèmes seraient élaborés en fonction de l'enveloppe financière disponible, soit enfin les personnes handicapées disposeraient d'une évaluation équitable de leurs besoins et recevraient une participation de la solidarité nationale à leur prise en charge. Il a estimé que cette dernière solution était finalement la plus honnête.

Concernant la gestion de la CNSA, Mme Marie-Anne Montchamp, secrétaire d'État aux personnes handicapées, a observé que les fonctions de conseil, d'information et de planification financière désormais dévolues à la caisse étaient déjà exercées par des personnels aujourd'hui dispersés et qu'il convenait de regrouper pour constituer le noyau dur de la caisse. Un même raisonnement peut être tenu concernant les maisons départementales des personnes handicapées dans la mesure où les équipes des actuelles COTOREP et CDES, de même que celles des sites pour la vie autonome, avaient vocation à être rassemblées au sein des maisons.

Revenant enfin sur la question de l'accès à l'emploi des personnes handicapées psychiques, Mme Marie-Anne Montchamp, secrétaire d'État aux personnes handicapées, a expliqué que le Gouvernement avait choisi d'encourager le développement de « clubs », c'est-à-dire de structures légères reposant sur une adhésion volontaire des personnes handicapées, sur un fonctionnement à la journée et à temps partiel et sur une obligation, pour les adhérents, de signaler leur présence au moins une fois par semaine. Elle a indiqué que les personnes adhérant à ces clubs se créaient le réflexe de saisir un professionnel avant le déclenchement de leurs crises, ce qui permettait de réduire sensiblement les hospitalisations d'office en urgence psychiatrique. Elle a observé que la souplesse de ces clubs les rendait compatibles avec un travail à temps partiel, à condition que l'employeur accepte une certaine flexibilité dans l'horaire de travail.

M. Paul Blanc, rapporteur, a fait part de sa volonté de voir les communes s'engager fortement en faveur des personnes handicapées et il a rappelé que le projet de loi créait pour cela deux outils : la possibilité pour les maisons départementales de s'appuyer, par convention, sur les CCAS et la mise en place, dans toutes les communes de plus de 5.000 habitants, d'une commission communale d'accessibilité. Revenant ensuite sur la question des personnels mis à la disposition de la CNSA et des maisons départementales, il a souligné que les crédits nécessaires à leur rémunération devraient également être transférés par l'État.

Mme Marie-Anne Montchamp, secrétaire d'État aux personnes handicapées, a enfin évoqué la question de la représentation des personnes handicapées, en indiquant que le Gouvernement réfléchissait à clarifier les obligations des associations en matière de séparation des fonctions entre gestion de structures et représentation des personnes.

Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2005 - Nomination de rapporteurs

La commission a ensuite désigné en qualité de rapporteurs sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2005 :

M. Alain Vasselle (équilibres financiers généraux de la sécurité sociale et assurance maladie) ;

M. André Lardeux (famille) ;

M. Dominique Leclerc (assurance vieillesse) ;

M. Gérard Dériot (accidents du travail et maladies professionnelles).

Nomination de rapporteurs

Puis elle a désigné M. Louis Souvet, rapporteur pour le titre premier et Mme Valérie Létard, rapporteur pour les titres II à IV sur le projet de loi n° 445 (2003-2004) de programmation pour la cohésion sociale (urgence déclarée).