Mercredi 22 mars 2006
- Présidence de M. Alex Türk, président -Audition de MM. Marc-Philippe Daubresse, député du Nord, ancien ministre délégué au logement et à la ville et de M. Eric Raoult, député de la Seine-Saint-Denis, ancien ministre de la ville et de l'intégration
La mission a procédé à l'audition de M. Marc-Philippe Daubresse, député du Nord, ancien ministre délégué au logement et à la ville et de M. Eric Raoult, député de la Seine-Saint-Denis, ancien ministre de la ville et de l'intégration.
M. Marc-Philippe Daubresse a tout d'abord indiqué qu'il avait été étonné, lors de sa prise de fonctions, par le décalage constaté entre l'état d'avancement de la mise en place des mécanismes dédiés à la rénovation urbaine et l'absence de dispositif similaire pour la « reconstruction humaine ». Il a considéré qu'une part importante des problèmes rencontrés dans les quartiers en difficulté tenait d'abord aux politiques de « peuplement » qui y avaient été pratiquées et à la désespérance sociale qui en résultait. Il a estimé que les remèdes apportés relevaient plus de mesures palliatives que de solutions structurelles. Il a déclaré que l'architecture ne pouvait être considérée comme la principale cause des difficultés rencontrées, puisque, dans les années 1970, les occupants de ces immeubles y vivaient sans problème et avaient un emploi. Après avoir évoqué les conclusions des deux rapports de Pierre André et d'Henri Segard, il a considéré que si l'on souhaitait remédier aux causes structurelles, il convenait de réfléchir aux moyens de promouvoir une mixité dans les agglomérations et de mettre en oeuvre des politiques de « reconstruction humaine ».
Evoquant la mise en place de l'ANRU, qui avait été dotée de moyens considérables et d'une gouvernance spécifique associant les élus, les collectivités territoriales, les représentants des organismes de logement, il a expliqué que l'enjeu consistait à mettre en place une démarche similaire pour le volet humain. Il a indiqué que tel était l'un des objectifs du plan Borloo, qui vise à associer des dispositifs d'insertion des jeunes, l'implication des employeurs engagés dans les grands chantiers de rénovation et la puissance publique, à travers des conventions et des actions prioritaires.
M. Marc-Philippe Daubresse a, ensuite, expliqué que d'autres pistes avaient été envisagées sans, pour l'instant, avoir été retenues, comme la réforme de la DSU qui aurait pu prendre en compte les actions territorialisées et l'utilisation du Fonds d'intervention pour la ville pour prévenir le basculement de quartiers fragilisés vers l'exclusion.
Il a considéré que la création de l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances pouvait être utile, dans la mesure où elle disposerait de moyens supplémentaires et qu'elle pourrait mobiliser des acteurs comme les caisses d'allocations familiales. Pour autant, il a estimé que la multiplication des structures pourrait poser des difficultés si celle-ci devait se juxtaposer avec l'ANRU et se priver des bénéfices de la transversalité et de la recherche des « effets de levier ». Il a souhaité que les deux types d'action soient menés dans une même agence, qui serait également compétente pour mener des actions de prévention dans des quartiers menacés.
M. Eric Raoult a considéré qu'il existait une grande continuité dans l'action des différents ministres chargés de la ville et que les projets lancés en 1993 avaient été poursuivis. Il a expliqué qu'entre 1995 et 1997, son action avait consisté à compléter la palette des outils disponibles en matière de revitalisation économique à travers la création des zones franches urbaines. Il a fait part de sa satisfaction que les ZFU aient été maintenues après l'alternance de 1997 et a souligné l'intérêt que ce mécanisme avait suscité en Europe, notamment en Lituanie et en Grande-Bretagne.
Revenant sur les événements de l'automne 2005, il a estimé que le déroulement des événements après le décès des deux adolescents illustrait les difficultés qui pouvaient résulter d'une absence d'écoute sur le terrain. Il a remarqué qu'il était difficile d'expliquer aux jeunes tout ce qui était fait pour eux par les pouvoirs publics et le coût que représentait les destructions de biens et bâtiments privés et publics pour la collectivité.
Il a ensuite déclaré que la création de l'ANRU constituait l'aboutissement d'une réflexion menée par l'ensemble des ministres de la ville depuis plusieurs années. Il a estimé que l'objectif devait être que les quartiers en difficulté puissent redevenir des quartiers « comme les autres » et soient en mesure de ne plus avoir besoin de dispositifs exceptionnels. Il a considéré que les ZFU avaient permis de changer l'état d'esprit dans les quartiers considérés en banalisant « l'économie légale » et de créer de l'activité. Il s'est félicité que le nombre de ZFU ait été porté de 40 à 100.
Il a évoqué les événements de novembre dernier en les qualifiant de « tsunami social ». Il s'est interrogé sur les raisons pour lesquelles les premiers véhicules brûlés dans le quartier dit des « chênes pointus », dans sa commune, étaient ceux de certaines communautés, en mettant en évidence la nécessité de reforger l'identité de ces quartiers et des populations qui y vivent.
M. Pierre André, rapporteur, a considéré qu'il reviendrait à la mission d'information de poursuivre le travail engagé par les ministres successifs chargés de la politique de la ville. Il s'est interrogé sur l'opportunité de concentrer les interventions sur certains quartiers les plus défavorisés, sur le rattachement de la délégation interministérielle à la Ville au premier ministre et, enfin, sur l'évolution de la position de l'Union européenne s'agissant de son soutien aux politiques nationales en faveur des quartiers. Il a, enfin, rappelé le rôle central du maire en ce domaine.
M. Marc-Philippe Daubresse a indiqué qu'il fallait distinguer la question du zonage de celle de la pertinence des dispositifs de la politique de la ville. Il a estimé que l'accumulation de dispositifs successifs, caractéristiques de la bureaucratisation des procédures, avait primé sur la recherche de l'efficience. Précisant qu'il existait deux philosophies, celle de la territorialisation et celle des aides personnelles, il a considéré que la logique de territorialité qui avait présidé à la création de l'ANRU devait être élargie aux aspects humains de la politique de la ville. S'agissant de la carte des ZUS, dont il a souligné qu'elle n'était pas toujours équitable, il s'est déclaré favorable à une détermination des critères au niveau des agglomérations, indiquant que les dernières Assises de la Ville, qui ont été moins médiatisées que les violences urbaines de l'automne, avaient démontré qu'il existait un consensus sur ce point au-delà des clivages politiques. Il a indiqué que la contractualisation des outils de la politique de la ville entre l'Etat et les agglomérations avait été une des propositions du rapport Segard.
Il s'est déclaré convaincu de l'inefficacité d'un délégué interministériel placé auprès du premier ministre, compte tenu des insuffisances des procédures interministérielles, et s'est prononcé pour la création d'un grand ministère de la ville.
Concernant, enfin, l'action de l'Union européenne, il a reconnu qu'il avait eu peu de contacts avec Bruxelles pendant l'exercice de ses fonctions ministérielles et que les discussions sur la création de zones franches urbaines s'étaient limitées à un débat de nature fiscale.
M. Eric Raoult, pour sa part, a jugé que le meilleur ministre de la ville ne pouvait être que le premier ministre, mais que le poids de ses fonctions le conduisait le plus souvent à ne pouvoir consacrer à cette politique qu'une bienveillante attention. Il a indiqué que, lors des négociations européennes relatives aux premières zones franches urbaines, il avait noté une certaine incompréhension de la part des institutions européennes quant à la nature des entreprises concernées par ces dispositifs. Il a observé que le couple idéal en matière de la politique de la ville était constitué du maire et du préfet et a rappelé que les difficultés urbaines pouvaient être ressenties également en dehors des grandes agglomérations.
Un large débat s'est alors instauré.
Mme Dominique Voynet a souligné la continuité des politiques menées, qu'elle a jugées pour l'essentiel moins idéologiques que pragmatiques. Elle a noté la montée en puissance de la dynamique des agglomérations et a considéré que la question du rattachement ministériel de la politique de la ville était un débat secondaire.
Elle s'est enquise des pistes à suivre en matière de refonte de la fiscalité locale, dépassant le seul sujet de la DSU qui ne constitue que 5 % des dotations, et sur la possibilité de consacrer un volet des nouveaux contrats de plan Etat-régions à la politique de la ville en y associant les agglomérations.
M. Marc-Philippe Daubresse a observé que la situation particulière des agglomérations dans la région Ile-de-France était un handicap pour définir des outils efficaces en matière de politique de la ville. Il est convenu que la fiscalité locale était au coeur de la question urbaine et a considéré que la réforme de la DSU avait été pénalisée par le choix des ratios de répartition, effectué avant tout pour satisfaire le plus grand nombre. Il a regretté également que la répartition des dotations conduise à des effets de levier trop importants au regard de la situation réelle des communes et s'est prononcé pour une définition des paramètres de redistribution au niveau de l'agglomération. Il a précisé que le rapport Segard, dont il communiquerait les principales orientations à la mission, proposait la création d'un grand ministère des affaires territoriales regroupant notamment la ville et l'aménagement du territoire.
Revenant sur la spécificité de l'Ile-de-France et de la Seine-Saint-Denis, M. Eric Raoult a regretté que le conseil général de ce département n'ait jamais contribué aux contrats de plan depuis 15 ans. Il a rappelé que ce département avait largement bénéficié de la réforme de la DSU et qu'il devrait, en application de la règle générale, justifier de l'utilisation des compléments de dotation.
M. Thierry Repentin a souligné la convergence de l'analyse des différents ministres chargés de la ville et a salué la présence de M. Marc-Philippe Daubresse. Il s'est déclaré en accord avec lui sur la question de l'intercommunalité, tout en s'interrogeant sur la pertinence des outils juridiques existants. Il a regretté que le choix n'ait pas été fait de constituer une agence unique intervenant sur les territoires comme sur les populations et s'est inquiété de la dispersion des interventions de l'ANRU sur de trop nombreuses opérations. S'agissant de l'interministérialité, il s'est interrogé sur la capacité d'un ministre de la ville à influer sur les budgets des ministères de la santé, de l'intérieur ou de l'éducation.
M. Marc-Philippe Daubresse s'est déclaré favorable à l'intégration de critères liés à la politique de la ville dans la dotation de solidarité communautaire. Concernant l'ANRU, il a souligné son intérêt majeur qui consiste, d'une part, à créer un puissant effet de levier en matière de financement des projets et, d'autre part, à permettre une gestion partenariale de la complexité. Il a indiqué que sa préférence allait plutôt à une agence unique de rénovation urbaine et de cohésion sociale. Se prononçant pour une décentralisation de la gestion aval de la politique de la ville, il a estimé que les préfets, représentant le gouvernement, constituaient un meilleur relais sur le terrain que des préfets délégués à la cohésion sociale.
M. Roland Muzeau a relevé une convergence dans les constats établis par les exposés des motifs des lois adoptées depuis le début des années 1980 en matière de politique de la ville. Faisant observer que celles-ci avaient toujours fait primer le volet « urbain » sur le volet « humain », il a considéré, toutefois, que la dégradation de ce dernier volet, en raison notamment de l'augmentation du chômage et d'une dilution du lien social, était à la source de la crise dans les quartiers sensibles, bien plus que les problèmes liés à l'habitat.
Il a salué le travail réalisé par les missions locales et les programmes locaux d'intégration par l'emploi, soulignant combien notre société, qui secrète 1.000 nouveaux pauvres par jour selon une récente étude européenne, était confrontée au défi de la précarité, dans le contexte actuel de délocalisation d'entreprises de production.
Convenant de la nécessité d'une approche territoriale de la politique de la ville, il a exprimé des réserves, toutefois, sur son inscription dans le cadre d'une politique d'agglomération.
Il s'est interrogé, en outre, sur les raisons pour lesquelles de nombreux maires refusent de souscrire à l'objectif de 20 % de logements sociaux. Enfin, il a souhaité connaître l'avis des interlocuteurs de la mission sur l'amendement adopté par l'Assemblée nationale sur proposition de M. Patrick Ollier, lors des débats sur le projet de loi portant engagement national pour le logement, estimant pour sa part qu'il s'agissait d'une remise en cause de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbain.
M. Jean-Paul Alduy a d'abord vu dans la complexité administrative française l'une des principales causes de nos difficultés à agir et à gérer la crise urbaine. Etablissant à cet égard une comparaison avec l'Espagne, il a constaté que le taux de chômage était de 7 % à Barcelone et de 8 % pour les jeunes, alors qu'il atteint respectivement 15 et 30 % à Perpignan.
Il a relevé, ensuite, que les spécificités propres à la région Ile-de-France justifiaient que l'on y applique des processus de décision différents.
Après avoir exprimé ses réserves sur la juxtaposition de deux agences nationales, pour la rénovation urbaine d'une part et pour la cohésion sociale et l'égalité des chances d'autre part, il a souhaité une plus grande stabilité à la tête du ministère de la ville, alignée sur la durée d'un mandat, afin que ses responsables puissent s'approprier un sujet aussi complexe.
Il a considéré, par ailleurs, que le choix d'augmenter la dotation de solidarité urbaine (DSU) au détriment du fonds interministériel pour la ville (FIV) avait constitué une erreur. Il a indiqué qu'il aurait fallu saisir l'occasion de la réforme de la DSU pour la transférer aux agglomérations, et faire ainsi de ces dernières, par ce levier financier, l'autorité de pilotage de la politique de la ville.
M. André Vallet s'est interrogé sur les moyens qui permettraient de renforcer la mixité sociale dans les quartiers sensibles, afin de changer leur image et d'éviter d'en faire des ghettos. Il a regretté que les maires soient parfois contraints à détourner l'utilisation de la dotation de solidarité urbaine de sa vocation initiale et a demandé des précisions sur le bilan de l'action des missions locales pour l'emploi. Enfin, tout en soulignant le rôle central du maire dans la politique de la ville, il a indiqué qu'il était également important de travailler en liaison avec les services de l'Etat, même si cela était parfois difficile.
Mme Raymonde Le Texier a considéré que les problèmes liés à la politique de peuplement et aux discriminations, soulignés par M. Marc-Philippe Daubresse dans son intervention, représentaient en effet des enjeux fondamentaux.
Elle a relevé, à cet égard, que la concentration des logements sociaux avait abouti à une paupérisation des villes et à une ghettoïsation. Si elle s'est déclarée favorable à une forme de tutorat individualisé pour les élèves en difficulté, elle s'est montrée plus réservée sur d'autres dispositifs visant à aider les personnes plutôt que les territoires, et a demandé à l'ancien ministre de préciser son analyse sur ce point.
Elle a indiqué, en outre, que les discriminations dont étaient victimes les jeunes issus de l'immigration, dans leur recherche de stage, de maître d'apprentissage ou d'emploi, nourrissaient chez eux un sentiment de révolte.
Elle a interrogé les anciens ministres sur les propositions concrètes qu'ils pouvaient avancer sur ces sujets, de même que pour remédier à l'échec scolaire.
M. Jacques Mahéas a constaté que la politique de la ville était confrontée à de telles difficultés que ses résultats n'étaient pas à la hauteur des moyens investis.
Observant, dans sa commune, une stagnation du montant de la dotation globale de fonctionnement (DGF) depuis 4 ans, il s'est prononcé en faveur d'une réforme globale de la fiscalité locale, dans le sens notamment d'une simplification des critères.
Il s'est inquiété, par ailleurs, des incohérences entre les différentes politiques menées en direction des quartiers en difficulté, relevant par exemple la diminution de la dotation horaire allouée aux établissements scolaires situés en zone d'éducation prioritaire (ZEP) à Neuilly-sur-Marne, au moment même où une partie de la commune est classée en zone franche urbaine (ZFU).
S'interrogeant sur les moyens permettant d'évaluer l'efficacité de la politique de la ville, il a souhaité que la mission demande à chaque préfet de lui transmettre un état récapitulatif des crédits consacrés à la politique de la ville ces dix dernières années.
Il a suggéré, par ailleurs, qu'une mission locale soit implantée dans chaque ville, et non partagée entre plusieurs communes, en raison des situations et difficultés propres à chacune. Enfin, s'il a confirmé que la région Ile-de-France constituait un cas à part, il a ajouté que le département de Seine-Saint-Denis représentait, en son sein, un problème spécifique.
Revenant sur la proposition de M. Marc-Philippe Daubresse de renforcer à l'avenir le couple « région-agglomération » dans la conduite de la politique de la ville, Mme Marie-Thérèse Hermange s'est interrogée sur le pilotage, dans cette configuration, des actions de prévention relevant aujourd'hui des conseils généraux. Elle a insisté sur l'importance de la coordination entre les différents intervenants dans ces domaines, citant l'exemple de Paris, où l'action est facilitée, puisque ville et département sont réunis.
Par ailleurs, elle a demandé s'il existait des données sur le devenir des jeunes à la sortie des dispositifs d'aide sociale à l'enfance. Enfin, elle a souhaité que la mission valorise, dans son rapport, quelques exemples d'initiatives réussies, afin d'envoyer à ces quartiers un message d'optimisme.
Répondant à ces intervenants, M. Eric Raoult a apporté les précisions suivantes :
- la dotation de solidarité urbaine, fondée sur le principe de solidarité entre les villes riches et les villes pauvres, offre à ces dernières une plus grande liberté d'action ; son montant va connaître une augmentation substantielle sur les 5 prochaines années ; toutefois, un débat sur la réforme de la DSU devrait avoir lieu chaque année, en s'appuyant notamment sur les travaux et réflexions menés par le Conseil national des villes ;
- les missions locales pour l'emploi, qui assurent un large maillage des quartiers sensibles, sont une réussite ; il convient néanmoins d'établir un bilan de leur action, d'en assurer la relance quand cela est nécessaire et d'en revoir éventuellement la répartition ;
- face à des situations précises de discrimination à l'embauche, les autorités ont désormais la possibilité de saisir la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (HALDE) ;
- la diversité et la réalité sociologique de ces quartiers devrait être valorisée, par exemple pour développer des coopérations avec les pays du Maghreb ;
- l'observatoire national des zones urbaines sensibles (ONZUS) permettra de mesurer l'impact des politiques de la ville ;
- la cohérence entre les différentes politiques menées dans les zones prioritaires doit être mieux assurée ; lorsque la diminution des moyens alloués aux établissements scolaires apparaît infondée, les élus peuvent se retourner vers l'inspecteur d'académie ;
- la politique de la ville ne recouvre pas l'ensemble des politiques sociales, telles que l'aide sociale à l'enfance ;
- l'opération « Talents des cités », lancée par le Sénat constitue, par exemple, une initiative positive à valoriser.
Complétant ces propos, M. Marc-Philippe Daubresse a apporté les éléments de réponse suivants :
- la situation spécifique de l'Ile-de-France, où l'intercommunalité est trop peu développée, appelle en effet des réponses différentes, qui sont à trouver dans les relations entre la région et les départements qui la composent ;
- la réforme de la DSU a été menée par la direction générale des collectivités locales (DGCL) du ministère de l'intérieur ; il aurait été sans doute préférable d'instituer une « dotation de cohésion sociale », dans le prolongement du plan de cohésion sociale ; par ailleurs, le maire doit rendre compte de l'utilisation de cette dotation, le préfet se réservant la possibilité de la supprimer en cas de mauvais usage ;
- le fonds interministériel pour la ville (FIV) devrait être recentré sur des actions préventives, à destination des quartiers fragiles, mais ne relevant pas encore de la politique de la ville ;
- le contingent préfectoral devrait être défini à l'échelle de l'agglomération ;
- le programme local de l'habitat (PLH) permet d'harmoniser les différentes zones de peuplement ;
- l'accession sociale à la propriété, proposé par l'amendement de M. Patrick Ollier adopté à l'Assemblée nationale, ne va pas changer en profondeur la situation des bénéficiaires ;
- l'article 55 de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbain (SRU) a prévu un dispositif de rattrapage, par les communes, de leur retard par rapport à l'objectif de 20 % de logements sociaux ; si le principe est bon, il serait néanmoins plus efficace de prendre en compte les flux, plutôt que les stocks, et d'apporter, par le biais de la DSU, une aide aux communes qui font des efforts pour construire des logements sociaux ;
- les deux approches d'aide aux personnes et d'action sur les territoires devraient être combinées, comme tel est le cas, par exemple, dans le cadre du dispositif de réussite éducative ;
- la pénurie de personnels qualifiés, par exemple, dans le secteur du bâtiment, incite à ouvrir plus largement ces filières de formation aux jeunes des quartiers, notamment par la voie de l'apprentissage ;
- sur les 5 années de mise en oeuvre du plan de cohésion sociale, la progression cumulée de la dotation de solidarité urbaine et de la dotation globale de fonctionnement sera significative pour les communes ;
- la mise en oeuvre de contrats territoriaux permettrait d'améliorer la cohérence entre les différentes interventions en zones prioritaires, qui est parfois mise à mal par les dysfonctionnements de l'interministériel ;
- l'ONZUS fournit des données complètes, qu'il faudrait néanmoins compléter par l'analyse de l'évolution dans le temps des quartiers, en fonction des moyens qui y sont mobilisés ;
- une réflexion sur le devenir des jeunes sortant des dispositifs de l'aide sociale à l'enfance avait été menée par le cabinet du ministre Jean-Louis Borloo, au moment de la préparation des textes relatifs à la réussite éducative et à la prévention de la délinquance.
Programme de travail - Echanges de vues
Les membres de la mission d'information ont, ensuite, procédé à un échange de vues sur le programme de travail.
M. Alex Türk, président, a proposé de mieux structurer les débats en distinguant les questions posées aux personnes auditionnées des observations propres aux membres de la mission.
Cette proposition a été approuvée par les membres de la mission après les interventions de Mme Marie-Thérèse Hermange, Mme Marie-France Beaufils, M. José Balarello et M. Thierry Repentin.
M. Pierre André, rapporteur, a précisé que les auditions des responsables de l'ANRU et des syndicats d'enseignants seraient prochainement programmées. Il a indiqué que les auditions pourraient désormais avoir lieu le mardi après-midi, compte tenu notamment des contraintes liées aux déplacements de la mission.