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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES


Mardi 7 juillet 2009

- Présidence de M. Nicolas About, président -

Repos dominical - Table ronde

La commission a tenu une table ronde sur la proposition de loi n° 1685 (AN-XIIIe législature) réaffirmant le principe du repos dominical et visant à adapter les dérogations à ce principe dans les communes et zones touristiques et thermales ainsi que dans certaines grandes agglomérations pour les salariés volontaires, dont Mme Isabelle Debré est le rapporteur.

Mme Isabelle Debré, rapporteur, a tout d'abord indiqué que le contenu de la proposition de loi est encore appelé à évoluer au cours de la discussion à l'Assemblée nationale. Ce texte vise, pour partie, à répondre aux problèmes créés par des situations de fait que les responsables politiques et syndicaux ont eu le tort de laisser se développer, pendant des décennies, en marge de la légalité.

Mme Michèle Chay, secrétaire générale de la fédération des personnels du commerce, de la distribution et des services à la confédération générale du travail (CGT), a indiqué que la CGT est opposée à la proposition de loi pour plusieurs raisons : en premier lieu, ce texte est facteur d'inégalités entre les salariés des commerces situés dans les communes touristiques et ceux travaillant dans les périmètres d'usage de consommation exceptionnel (Puce) ; il est ensuite illusoire de croire que les salariés seront réellement volontaires pour travailler le dimanche, d'une part, parce que les rapports entre employeur et salarié sont caractérisés par un lien de subordination, d'autre part, parce que la faiblesse des salaires dans le secteur du commerce conduira un grand nombre de salariés à temps partiel à accepter de travailler le dimanche par simple nécessité économique.

Réagissant à la remarque du rapporteur selon laquelle politiques et syndicalistes auraient une responsabilité partagée dans le développement de certaines pratiques illégales, elle a souligné que la CGT demande en vain, depuis plusieurs années, qu'un débat soit ouvert sur la question du travail dominical : les travaux menés au sein du Conseil économique et social (CES) ne sauraient tenir lieu de débat national sur ce sujet et la CGT s'est d'ailleurs abstenue sur les propositions formulées par cette assemblée. Il revient à l'Etat de faire respecter la législation du travail, notamment dans la zone commerciale de « Plan-de-campagne » où les commerces ouvrent le dimanche, depuis quarante ans, dans l'illégalité. Il est navrant que la proposition de loi ait pour principal objectif de traiter ce cas particulier plutôt que de poursuivre l'intérêt général.

M. Jean-Michel Drou, secrétaire confédéral de la confédération française démocratique du travail (CFDT), a expliqué que son organisation est opposée à la proposition de loi au motif qu'elle porte en germe la généralisation du travail le dimanche.

Une fois encore, la démocratie sociale est mise entre parenthèses : recourir à une proposition de loi permet en effet d'éviter la procédure de concertation préalable avec les partenaires sociaux obligatoire en cas d'élaboration d'un projet de loi. Il est en outre surprenant que ce texte soit examiné en urgence au milieu du mois de juillet.

Par ailleurs, la définition des Puce est particulièrement floue, de même que celle des communes et des zones touristiques, le Président de la République ayant par exemple laissé entendre que la ville de Paris pourrait être, dans sa totalité, classée en zone touristique. Une délimitation plus rigoureuse de ces zones, dans l'espace et dans le temps, est donc indispensable pour éviter que la concurrence exercée par les commerces installés dans ces territoires n'incite les commerces avoisinants à ouvrir eux aussi le dimanche.

La CFDT attendait autre chose, en cette période de grave crise économique, qu'un texte sur le travail dominical, qui ne créera aucune activité supplémentaire dans la mesure où le pouvoir d'achat des ménages ne leur permettra pas de consommer davantage.

De plus, le texte n'accordant pas les mêmes garanties aux salariés des Puce et à ceux des communes et des zones touristiques, il a estimé que le texte risque d'aggraver la précarité à laquelle sont déjà confrontés les salariés du commerce : il faut que la proposition de loi fasse une référence plus explicite aux accords de branche, qui peuvent comporter des garanties pour les salariés. En outre, la procédure de référendum d'entreprise, prévue par le texte en l'absence d'accord collectif, n'est pas convaincante car il est illusoire d'imaginer que les salariés concernés par le travail dominical puissent s'opposer à leur patron dans une PME.

Enfin, la disposition qui propose de reporter de 12 heures à 13 heures l'horaire de fermeture des commerces de détail alimentaire le dimanche conduira les salariés à dépasser en réalité cet horaire puisqu'ils ont besoin d'un peu de temps pour ranger puis fermer le magasin.

En conclusion, la CFDT redoute que cette proposition de loi ne porte atteinte au lien social en réduisant le temps consacré à la vie familiale et amicale ou aux activités sportives.

Mme Marie-Alice Medeuf-Andrieu, secrétaire confédérale en charge du temps de travail à la confédération générale du travail-force ouvrière (CGT-FO), a fait valoir l'opposition du syndicat à l'extension du travail dominical, les dérogations actuelles étant déjà largement suffisantes : outre l'autorisation d'ouvrir le dimanche dont bénéficient, de droit, certains secteurs, comme les hôtels, cafés et restaurants, et différents services publics, comme les hôpitaux, les commerces peuvent ouvrir cinq dimanches par an, dans le cadre de dérogations accordées par le maire, et peuvent obtenir l'autorisation d'ouvrir s'ils sont installés en zone touristique.

L'extension du travail dominical répond, en réalité, à des motifs purement idéologiques. Dans les communes et les zones touristiques, tous les commerces auraient la possibilité d'ouvrir le dimanche et leurs salariés pourraient être contraints de travailler ce jour-là, sans volontariat ni contrepartie. Il est paradoxal d'imposer de telles obligations aux salariés alors que des discussions entre les partenaires sociaux vont s'ouvrir prochainement sur le thème de la conciliation entre vie familiale et professionnelle. De plus, on peut s'interroger sur le nombre exact de communes concernées : faut-il prendre en compte les six mille communes touristiques au sens du code du tourisme ou les cinq cents communes touristiques au sens du code du travail ?

Le volontariat des salariés est de toute façon illusoire : un candidat à l'embauche qui ne veut pas travailler le dimanche ne sera pas recruté et un salarié déjà en poste sera pénalisé dans son déroulement de carrière. L'amendement proposé à l'Assemblée nationale, qui tend à prévoir que les salariés devront renouveler leur accord chaque année, ne change rien à cette situation.

La création des Puce aboutira à régulariser des situations illégales, par exemple à « Plan-de-campagne » où les commerçants ont été condamnés, sous peine d'astreinte, à fermer le dimanche. Les critères proposés pour définir un Puce sont flous : il est fait référence à l'existence d'un « usage de consommation de fin de semaine », ce qui laisse supposer qu'un tel usage observé le samedi suffirait à légitimer la création d'un Puce, au risque de détruire des milliers d'emplois dans les commerces de centre-ville.

Le travail dominical ne saurait constituer une réponse au problème de la faiblesse des revenus de certains salariés ni au manque de ressources des étudiants : la hausse des salaires et l'octroi de bourses plus généreuses devraient être privilégiés, afin d'éviter que les familles ne soient déstructurées.

Concernant, enfin, le report à 13 heures de la fermeture des commerces alimentaires le dimanche, il est évident que les salariés ne quitteront pas leur lieu de travail avant 14 heures, compte tenu du temps nécessaire pour fermer le commerce.

M. René Roche, président de la fédération commerce et services à la confédération française de l'encadrement - confédération générale des cadres (CFE-CGC), a souhaité répondre aux deux objections qui sont le plus souvent adressées aux syndicats lorsqu'ils s'opposent à l'extension du travail dominical : les étudiants se trouveraient privés de ressources qui leur sont indispensables et l'attractivité de la France sur le plan touristique s'en trouverait affectée.

Sur le premier point, il a souligné, en s'appuyant sur ses vingt ans d'expérience professionnelle à la Samaritaine, que les clients ne font guère confiance aux étudiants pour les conseiller, puisque ceux-ci ne sont ni formés ni motivés pour exercer les métiers de la vente. Sur le deuxième point, il a fait observer que la France est la première destination touristique mondiale, en dépit de la fermeture dominicale des commerces : les touristes aiment la France précisément parce qu'elle est restée attachée à certaines traditions et n'est pas entièrement dédiée au consumérisme.

Il est à craindre que l'ouverture des commerces le dimanche ne produise un effet de contagion sur d'autres secteurs, comme les crèches, les transports ou les banques, et il est légitime que le dimanche soit consacré essentiellement à la famille, aux loisirs et au repos.

M. Joseph Thouvenel, secrétaire général adjoint de la confédération française des travailleurs chrétiens (CFTC), a estimé que la proposition de loi soulève un vrai sujet de société, celui de l'organisation des temps collectifs, mais qu'elle risque de remettre en cause l'équilibre qui a été atteint en matière d'ouverture des commerces le dimanche, fondé sur les autorisations accordées aux marchés traditionnels et aux commerces de proximité.

Abordant la question des effets de l'ouverture dominicale sur l'emploi, il a noté que les défenseurs de la proposition de loi affirmaient, à l'origine, qu'elle serait créatrice d'emplois, alors qu'ils expliquent aujourd'hui qu'elle permettra seulement d'éviter des suppressions de postes. Les syndicats estiment, pour leur part, que ce texte détruira des emplois, en raison de son impact négatif sur le petit commerce, et demandent, à tout le moins, qu'une étude d'impact soit réalisée.

Il faut également se poser la question du risque de désertification du territoire si les commerces sont concentrés dans des zones commerciales bétonnées en périphérie des grandes villes. Quelques promesses de campagne ont par ailleurs été oubliées au cours de l'élaboration du texte, par exemple celle relative au versement d'un salaire double.

En ce qui concerne les zones commerciales comme « Plan-de-campagne », il conviendrait d'opérer une distinction entre les employeurs qui ont ouvert le dimanche en toute bonne foi, parce qu'ils pensaient bénéficier d'une autorisation préfectorale valable, et ceux qui ont ouvert en sachant parfaitement être dans l'illégalité. Une liste des zones où le problème de l'ouverture dominicale se pose devrait être établie, afin que l'opportunité d'accorder de nouvelles dérogations soit étudiée.

Pour accorder ces dérogations, on pourrait imaginer que le conseil municipal adresse une demande au préfet, qui serait chargé de consulter les partenaires sociaux et qui ne pourrait délivrer la dérogation que si une majorité d'entre eux y est favorable.

M. André Lardeux a demandé si des études ont été réalisées pour évaluer le coût écologique et le coût économique de l'ouverture des commerces le dimanche.

Mme Marie-Alice Medeuf-Andrieu a répondu que des études menées aux Etats-Unis ont montré que l'ouverture dominicale a un coût significatif pour les commerces concernés. Le bilan écologique est incontestablement négatif puisque la circulation automobile et la consommation d'énergie augmentent.

Mme Isabelle Debré, rapporteur, a jugé difficile d'évaluer l'impact de cette mesure a priori mais a précisé que plusieurs députés ont proposé à l'Assemblée nationale d'effectuer une évaluation du dispositif à l'issue d'une période d'un an.

M. Jean-Michel Drou a estimé que la multiplication des déplacements en transports individuels aura nécessairement un coût écologique, qui viendra s'ajouter aux pertes d'emplois et au coût social de l'ouverture dominicale.

Mme Annie David a demandé aux représentants des organisations syndicales s'ils sont en faveur du rejet du texte ou s'ils préfèrent le voir amendé.

Mme Michèle Chay a répondu que la CGT est favorable au retrait du texte et à la réalisation préalable d'une étude d'impact, car on peut douter que le dispositif puisse être remis en cause un an après son entrée en application.

Sur la question du commerce alimentaire, la loi de modernisation de l'économie du 4 août 2008 a déjà facilité l'implantation des grandes surfaces et des magasins de hard-discount qui concurrencent le commerce traditionnel et qui seront autorisés à ouvrir le dimanche jusqu'à 13 heures si le texte est adopté en l'état.

Elle a enfin dénoncé la supercherie qui consiste à faire croire aux salariés que le travail dominical serait fondé sur le volontariat et payé double et a suggéré que des délégués de site soient désignés pour contribuer au dialogue social au plus près du terrain.

M. Joseph Thouvenel a rappelé que la solution préconisée par la CFTC repose sur un triptyque associant le conseil municipal, le préfet et une majorité des partenaires sociaux.

Après que M. Nicolas About, président, a fait observer que, dans ce triptyque, le pouvoir de décision revient, in fine, aux partenaires sociaux, M. Joseph Thouvenel a estimé qu'ils ont la légitimité, en tant que représentants des forces économiques et sociales, pour se prononcer sur ce sujet, alors que les préfets ont souvent accordé des autorisations d'ouverture dominicale ensuite annulées par les tribunaux.

Mme Isabelle Debré, rapporteur, a confirmé qu'à Thiais, une autorisation préfectorale avait été délivrée mais que les commerçants sont maintenant condamnés, sous peine d'astreinte, à fermer le dimanche.

M. René Roche a insisté sur le fait que les magasins ont déjà beaucoup élargi leurs horaires d'ouverture, par exemple en organisant des nocturnes, et estimé que les clients ont ainsi suffisamment de temps pour effectuer leurs achats : l'ouverture dominicale ne permettra donc pas d'augmenter les ventes. Par ailleurs, s'il est vrai que certains salariés souhaitent travailler le dimanche, cette situation résulte surtout de la faiblesse des salaires dans le secteur du commerce.

Mme Isabelle Debré, rapporteur, a indiqué comprendre ces interrogations ; cependant, elle n'a jamais reçu de courrier d'un salarié se plaignant de devoir travailler le dimanche. Elle a soulevé le problème de la délimitation des zones touristiques, considérant que les besoins peuvent différer d'une région à l'autre.

Mme Marie-Alice Medeuf-Andrieu a répété que la proposition de loi est, selon elle, un projet idéologique, qui vise surtout à régulariser une situation illégale, au risque de banaliser le travail dominical. Elle s'est inquiétée des conséquences que le texte aura sur les associations culturelles, sportives ou de loisirs, si les bénévoles qui les animent sont contraints de travailler le dimanche.

M. Jean-Pierre Godefroy a demandé quels risques le texte fait peser sur les apprentis.

M. René Roche a indiqué que l'extension du travail dominical rendra vraisemblablement moins attractifs les métiers du commerce auprès des jeunes en raison de la difficulté à concilier vie familiale et vie professionnelle.

M. Jean Desessard s'est étonné qu'aucun salarié n'ait écrit à Isabelle Debré pour se plaindre, alors que tous les syndicats représentatifs des salariés, ainsi qu'ils viennent de l'indiquer, sont opposés à l'extension du travail dominical.

M. Joseph Thouvenel a souligné que l'apprentissage fonctionne mieux dans les petites entreprises, en raison de la proximité qui s'instaure avec l'apprenti ; or, la proposition de loi risque de pénaliser le petit commerce et de profiter aux grandes enseignes.

Mme Michèle Chay a fait observer que sur les six millions de salariés du commerce et des services en France, seul un nombre infime s'est mobilisé en faveur du travail dominical, d'ailleurs souvent sous l'impulsion de leur employeur.

M. Marc Robert, secrétaire fédéral de la CFDT, a estimé que la loi comporte plusieurs aspects que l'on peut qualifier de malhonnêtes : le volontariat des salariés est théorique, puisqu'ils sont en réalité placés dans une situation de subordination sociale et juridique vis-à-vis de leur employeur ; les Puce pourront être créés là ou existe un usage de consommation de fin de semaine, mais rien ne garantit que d'autres commerces ne vont pas ouvrir illégalement le dimanche pour demander ensuite que leur situation soit régularisée ; les salariés qui travailleront le dimanche dans les communes et les zones touristiques subiront un préjudice, du point de vue de leur vie familiale, mais n'auront pas droit aux contreparties prévues pour les salariés employés dans les Puce ; enfin, ne pourront participer au référendum d'entreprise prévu pour fixer les contreparties des salariés dans les Puce que les seuls salariés concernés par le travail dominical, c'est-à-dire ceux les plus vulnérables.

Mme Marie-Alice Medeuf-Andrieu a fait valoir que les salariés qui se plaignent du travail dominical écrivent bien aux syndicats, qui sont là pour les défendre.

M. René Roche a insisté sur les dérives dont la proposition de loi est porteuse : il a ironisé sur le fait que, dans la ville de Gonesse, le magasin Usine Center s'est vu classé en zone touristique, en raison de sa proximité avec l'aéroport de Roissy-Charles-de-Gaulle.

Mme Isabelle Debré, rapporteur, a rappelé que lorsque ce magasin avait été contraint de fermer le dimanche, des salariés avaient manifesté pour demander sa réouverture. Elle a appelé de ses voeux une clarification du régime juridique de l'ouverture des commerces le dimanche, que l'existence de cent quatre-vingts dérogations, parfois anciennes, rend particulièrement complexe.

Mercredi 8 juillet 2009

- Présidence de M. René Teulade, président d'âge, puis de Mme Muguette Dini, présidente -

Election du président de la commission

M. René Teulade, président d'âge, a confirmé à la commission la démission de son président, Nicolas About, à la suite de son élection, la veille, à la présidence du groupe de l'union centriste. En conséquence, la commission est appelée à élire un nouveau président, selon la procédure prévue à l'article 13 alinéa 2 ter, du Règlement du Sénat. Il a demandé aux candidats à ce poste de se faire connaître.

Après avoir exposé les circonstances qui le conduisent à démissionner de sa présidence et assuré de sa profonde gratitude l'ensemble des commissaires pour leur collaboration, tout au long des huit années de son mandat, M. Nicolas About a présenté la candidature de Muguette Dini.

M. Gilbert Barbier s'est à son tour déclaré candidat.

Mme Raymonde Le Texier a souhaité une suspension de séance de quelques minutes.

A la reprise de séance, M. Gilbert Barbier a retiré sa candidature.

A l'issue des opérations de vote, les résultats du scrutin ont été les suivants :

Nombre de votants : 52

Bulletins blancs ou nuls : 12

Suffrages exprimés : 40

Majorité absolue : 21

Ont obtenu :

Mme Muguette Dini : 34 voix

M. Gilbert Barbier : 3 voix

Mme Isabelle Debré : 2 voix

M. Nicolas About : 1 voix

Mme Muguette Dini ayant obtenu 34 voix, elle a été élue présidente de la commission.

Désignation du rapporteur général de la commission des affaires sociales

Après avoir remercié ses collègues pour leur confiance, Mme Muguette Dini, présidente, a indiqué qu'à la suite de la réforme récente du Règlement du Sénat, la commission dispose désormais d'un rapporteur général chargé des comptes sociaux. Elle a souligné l'importance de cette reconnaissance officielle de la compétence financière de la commission treize ans après l'institution des lois de financement de la sécurité sociale.

La candidature de M. Alain Vasselle a été suivie de sa désignation par acclamation.

Nomination de rapporteurs

La commission a ensuite désigné en qualité de rapporteurs sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2010 :

M. Alain Vasselle, rapporteur général, (équilibres financiers et assurance maladie) ;

M. Dominique Leclerc (vieillesse) ;

M. André Lardeux (famille) ;

M. Gérard Dériot (accidents du travail - maladies professionnelles) ;

Mme Sylvie Desmarescaux (secteur médicosocial).

Puis la commission a désigné en qualité de rapporteurs pour avis sur le projet de loi de finances pour 2010 :

Mme Janine Rozier (mémoire et liens avec la Nation) ;

Mme Anne-Marie Payet (outre-mer) ;

M. Dominique Leclerc (régimes sociaux et de retraite) ;

M. Alain Milon (santé) ;

M. Gilbert Barbier (action Mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (Mildt) ;

M. Paul Blanc (solidarité et intégration) ;

M. Alain Gournac (travail et emploi) ;

M. Jean-Marie Vanlerenberghe (ville et logement).

Etat des comptes de la sécurité sociale - Examen du rapport d'information

La commission a procédé à l'examen du rapport d'information de M. Alain Vasselle, rapporteur général, sur l'état des comptes de la sécurité sociale en vue de la tenue du débat d'orientation des finances publiques pour 2010.

M. Alain Vasselle, rapporteur général, a d'abord souligné que le débat d'orientation des finances publiques prend place cette année dans un contexte qui peut être qualifié de dramatique pour les finances sociales. Alors qu'il y a moins d'un an encore, un retour à l'équilibre des comptes sociaux était envisagé pour 2012, moyennant une maîtrise renforcée des dépenses, alors que d'authentiques progrès ont été réalisés au cours des dernières années, le déficit de l'assurance maladie ayant par exemple été ramené de 11,6 à 4,4 milliards d'euros en quatre ans, le régime général finira l'année 2009 en déficit de plus de 20 milliards d'euros, et pourrait connaître en 2010 un déficit voisin de 30 milliards.

Il ne s'agit donc plus d'une simple aggravation du « trou de la sécu » comme notre pays en a connu au cours des deux dernières décennies, mais d'un changement d'échelle, d'une situation totalement inédite face à laquelle les solutions habituelles seront insuffisantes.

Certes, la dégradation massive des comptes sociaux résulte cette année en totalité des effets de la crise économique et rien ne sera possible sans un retour de la croissance. La sécurité sociale aurait pu toutefois y faire face dans des conditions très différentes si elle n'avait subi le handicap d'un déficit structurel de 10 milliards d'euros. Ainsi, le retard pris dans l'engagement de réformes structurelles indispensables pourrait être payé fort cher dans le contexte de la récession actuelle.

Mais surtout, le retour de la croissance au niveau d'avant la crise permettra seulement de stabiliser le déficit à son niveau d'après-crise, soit peut-être 30 milliards d'euros. Le retour d'une croissance modérée des recettes de la sécurité sociale assortie d'une croissance également modérée des dépenses ne permettra en aucun cas - ou de manière marginale - de résorber les déficits massifs qui auront été atteints. Leur résorption ne pourra passer que par une croissance des recettes durablement plus forte que la croissance des dépenses.

Or, si la sécurité sociale a pu supporter, depuis 2003, des déficits annuels voisins de 10 milliards d'euros au prix d'un accroissement important de la dette sociale, elle ne résistera pas à plusieurs années d'un déficit de 30 milliards.

D'ores et déjà, la question est posée des conditions dans lesquelles sera portée la dette sociale résultant de la crise en cours, qui pourrait atteindre 50 milliards à la fin de l'année 2010. En effet, l'agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) ne pourra durablement financer ces déficits par des ressources de trésorerie, même si le niveau actuel des taux d'intérêt à court terme justifie le choix de ne pas prendre de décision précipitée. De son côté, la caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades) n'est autorisée à reprendre des dettes que si elles sont accompagnées des ressources nécessaires pour les financer sans allonger sa durée de vie.

M. Alain Vasselle, rapporteur général, a ensuite présenté les comptes de la sécurité sociale pour 2008 et les prévisions pour 2009.

En 2008, le déficit du régime général de la sécurité sociale s'est élevé à 10,2 milliards d'euros, en augmentation de 700 millions par rapport à 2007, alors qu'il n'était que de 3,5 milliards en 2002. Sa stabilisation autour de 10 milliards constitue un précédent particulièrement inquiétant dans le contexte de la crise économique actuelle.

Les recettes sont restées relativement dynamiques en 2008, même si le ralentissement de la croissance a commencé à produire ses effets en fin d'année. Les différentes branches ont connu des évolutions contrastées :

- la branche maladie a poursuivi son redressement en 2008, mais dans des proportions beaucoup plus réduites que les années précédentes, le déficit passant de 4,6 à 4,4 milliards d'euros. En particulier, les dépenses dans le champ de l'Ondam ont connu une progression de 3,4 % par rapport à 2007, comparable à celle des années précédentes, mais en dépassement de 860 millions par rapport à l'objectif initial, lequel avait été voté sur la base de prévisions de réalisation de l'Ondam 2007 qui ont été finalement dépassées ;

- le déficit de la branche vieillesse s'est fortement creusé pour atteindre 5,6 milliards d'euros. Les charges ont augmenté de 5,6 %, sous l'effet du rythme de progression soutenu des départs à la retraite des générations du « baby-boom » et du coût des retraites anticipées, qui a continué à progresser ;

- la branche famille a vu son déficit s'aggraver légèrement pour s'établir à 342 millions d'euros, sous l'effet d'une hausse des prestations légales, notamment des prestations spécifiques à la petite enfance, plus rapide qu'en 2007. Les dépenses d'action sociale conservent également un rythme soutenu de progression, toutefois légèrement inférieur à celui constaté en 2007 ;

- enfin, la branche accidents du travail-maladies professionnelles présente un résultat amélioré de près de 700 millions d'euros par rapport au déficit de 2007 et qui s'établit en excédent de 241 millions.

Pour 2009, les prévisions de la commission des comptes de la sécurité sociale font état d'un déficit de 20,1 milliards d'euros, porté à 22,2 milliards en incluant le fonds de solidarité vieillesse (FSV), soit le double de ce qui avait été prévu en loi de financement.

En effet, celle-ci a été bâtie sur des hypothèses économiques qui se sont révélées aussitôt caduques. Elle tablait sur une croissance de la masse salariale de 2,75 %. Or, celle-ci devrait en fait diminuer de 1,25 %. Il y aurait donc quatre points d'écart entre la prévision et la réalité. Dans ces conditions, on peut évidemment s'interroger sur le caractère excessivement volontariste des prévisions économiques soumises au Parlement ; on peut aussi se demander s'il n'aurait pas été justifié cette année de présenter un PLFSS rectifié, au moins pour prendre acte de la caducité des équilibres votés en fin d'année dernière.

Quoi qu'il en soit, les prévisions pour 2009 sont caractérisées par un brutal arrêt de la croissance des recettes, qui progressaient régulièrement au cours des dernières années : les cotisations sociales devraient stagner, tandis que les recettes de CSG diminueraient.

La croissance des dépenses serait en revanche relativement maîtrisée, sans que cela ne contrebalance évidemment les pertes de recettes. Au total, les déficits des différentes branches pourraient s'établir aux niveaux suivants : 9,4 milliards pour la branche maladie, 7,7 milliards pour la branche vieillesse, 2,6 milliards pour la branche famille, 0,3 milliard pour la branche accidents du travail-maladies professionnelles.

En ce qui concerne la branche maladie, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 a fixé l'Ondam à 157,6 milliards d'euros, soit une augmentation de 3,3 % par rapport aux dépenses de l'année 2008 telles qu'elles étaient estimées à la rentrée 2008.

Dans son avis du 29 mai 2009, le comité d'alerte sur les dépenses de l'Ondam note que la progression des soins de ville demeure modérée en début d'année, les postes les plus dynamiques étant les indemnités journalières et les frais de transport. En revanche, il considère que les mesures d'économies prises en compte dans la construction de l'Ondam connaîtront des degrés de réalisation très différents : certaines accusent du retard par rapport au calendrier prévu (augmentation du ticket modérateur en cas de non-respect du parcours de soins, limitation du nombre de séances des paramédicaux), d'autres n'ont pas encore été engagées ou n'auront pas le rendement attendu (baisse de prix des médicaments, autres baisses de tarifs, encadrement des transports sanitaires par taxi).

Au total, et en insistant sur les nombreuses incertitudes qui entourent encore l'évolution de l'Ondam à cette période de l'année, notamment en ce qui concerne les dépenses des établissements de santé, le comité d'alerte a estimé que l'Ondam pourrait être dépassé de 300 à 500 millions d'euros à la fin de l'année. La commission des comptes de la sécurité sociale a retenu un dépassement de 400 millions.

Devant cette commission, le ministre du budget et des comptes publics a fait part de la détermination du Gouvernement à corriger cette situation d'ici la fin de l'année, notamment en demandant à la Cnam de renforcer ses contrôles en matière d'arrêts maladie.

En ce qui concerne la branche vieillesse, la croissance des charges de la Cnav devrait ralentir en 2009, essentiellement grâce à la diminution du nombre de départs en retraite anticipée, compte tenu de l'évolution des règles relatives à cette mesure. Le FSV, qui avait retrouvé une situation excédentaire en 2007 et 2008, devrait être à nouveau lourdement déficitaire en 2009 pour 2,1 milliards d'euros sous l'effet de l'augmentation du chômage et du transfert de CSG qui a été opéré de ce fonds vers la Cades pour accompagner la reprise d'une dette de 27 milliards par celle-ci au cours des derniers mois.

Enfin, malgré l'aspect positif de la reprise de la dette du fonds de financement des prestations sociales agricoles (Ffipsa) par l'Etat et de l'adossement de la branche maladie du régime des exploitants agricoles à la Cnam, aucune solution n'a pour l'instant été proposée pour assurer un financement pérenne de la branche vieillesse de ce régime. Le PLFSS pour 2010 devra permettre de dégager des solutions, à défaut desquelles le régime retombera dans des déficits considérables.

La conséquence immédiate de cette forte dégradation des comptes en 2009 est la reconstitution d'une dette sociale. Alors que la Cades vient à peine de reprendre une dette de 27 milliards d'euros, c'est, à la fin de l'année 2010, une dette de 50 milliards d'euros qui pourrait s'être reconstituée.

Pour l'instant, le Gouvernement ne souhaite pas prendre des décisions précipitées et a donc indiqué que l'Acoss aurait les moyens de faire face aux besoins qui découleront des déficits. Cette situation ne sera pourtant pas tenable très longtemps. L'Acoss a en effet deux sources de financement principales : la Caisse des dépôts et consignations et l'émission de billets de trésorerie. L'Acoss et la CDC achèvent actuellement une négociation pour la signature d'un avenant à la convention qui les lie : la CDC, considérant qu'elle a perdu de l'argent en 2008 en finançant l'Acoss, a souhaité redéfinir les conditions de financement qu'elle lui accorde. L'avenant en cours de discussion prévoit que l'Acoss pourra obtenir des financements à des conditions prédéterminées jusqu'à 25 milliards d'euros et qu'en tout état de cause, la caisse ne prêtera pas au-delà de 31 milliards. En ce qui concerne les billets de trésorerie, l'Acoss peut actuellement en émettre dans la limite d'un plafond de 11,5 milliards d'euros, mais en réalité elle ne place jamais plus de 5 milliards sur les marchés. A certains moments, l'Etat lui-même achète des billets de trésorerie.

Pour faire face aux déficits, le plafond des ressources non permanentes de l'Acoss, qui a été fixé à 18,9 milliards d'euros par le Parlement à l'automne dernier va devoir être relevé de près de 10 milliards par décret. Jusqu'à ce montant, l'Acoss devrait pouvoir se financer sans difficulté. En revanche, l'année prochaine, si aucune reprise de dette n'est intervenue, l'Acoss risque de devoir faire face à un besoin de trésorerie compris entre 50 et 60 milliards. A ce moment-là, les 25 à 31 milliards de la CDC ajoutés aux 11,5 milliards de billets de trésorerie ne suffiront pas. Dans ces conditions, la solution consistera peut-être à augmenter le plafond d'émission des billets de trésorerie, étant entendu que l'Etat ou éventuellement d'autres entités publiques se porteraient acquéreurs d'une grande part de ces billets.

Quoi qu'il en soit, il conviendra de trouver une solution pérenne pour porter cette dette. Chacune des trois options envisageables, à savoir la reprise de la dette par l'Etat, la création d'une caisse chargée de porter la dette de crise ou la reprise par la Cades, présente des inconvénients ou pose des difficultés. La reprise par l'Etat mettrait fin au principe très sain du cantonnement de la dette sociale, scrupuleusement respecté jusqu'à présent ; la création d'une nouvelle caisse ne ferait qu'éclater la dette mais n'améliorerait en rien sa gestion ; enfin, le transfert à la Cades pose le problème des ressources qui devraient lui être attribuées concomitamment pour ne pas augmenter sa durée de vie. Le législateur organique a en effet décidé en 2005 qu'aucune reprise de dette ne pourrait plus être effectuée sans donner à la Cades la ressource nécessaire pour y faire face sans augmenter sa durée de vie. La Cades doit achever sa mission autour de 2021, soit dans douze ans. Plus cette date approchera, et plus les transferts de dette vont nécessiter la fourniture de recettes importantes pour que le remboursement soit achevé dans les délais prévus. Ainsi, le transfert de 50 milliards d'euros de dette au début de l'année 2011 impliquerait de fournir à la Cades 0,425 point de CRDS, ce qui représenterait quasiment un doublement de cette contribution dont le taux est aujourd'hui fixé à 0,5 %.

Aucune solution n'étant sans inconvénients, il sera sans doute difficile d'éviter un débat sur une éventuelle prolongation de la durée de vie de la Cades. Mais le risque serait alors très grand d'abandonner toute perspective d'extinction de la dette et de reporter celle-ci sur les générations futures, ce que, jusqu'à présent, la commission a toujours voulu éviter.

M. Alain Vasselle, rapporteur général, a alors présenté un certain nombre de pistes de réformes pour faire face à cette situation. En effet, le seul retour de la croissance ne suffira pas ; si les recettes repartent à la hausse, on parviendra au mieux à stabiliser les déficits. Il faut donc agir à la fois pour accroître les recettes de la sécurité sociale et pour mener à bien les réformes structurelles permettant de maîtriser les dépenses.

Il est tout d'abord indispensable de préserver les recettes actuelles de la sécurité sociale. Cela passe par une meilleure évaluation des dispositifs d'exonérations de charges, qui sont certes compensés mais qui sont une source de fragilité pour les finances sociales, dans la mesure où la compensation ne se fait pas à l'euro près.

Il faut surtout accroître l'assiette des cotisations en remettant en cause ou en limitant, dans toute la mesure du possible, les différentes niches qui viennent miter les recettes de la sécurité sociale. La perte de recettes potentielles représentée par ces mécanismes a été évaluée à 9,4 milliards d'euros. Même si ce chiffre doit être relativisé car les employeurs feraient sans doute des arbitrages différents si les sommes concernées étaient soumises aux cotisations sociales, il montre qu'il est possible d'agir dans la voie d'une plus grande remise en cause de ces exemptions. Quelques progrès ont déjà été faits puisque la loi de financement pour 2009 a permis la création d'un forfait social de 2 %.

Il est possible d'aller plus loin. Plusieurs pistes devront être explorées dans le prochain PLFSS : un élargissement de l'assiette du forfait social ; un relèvement du taux de ce forfait, dont le montant actuel est encore faible par rapport au taux de cotisation de droit commun ; un relèvement du taux spécifique applicable aux attributions de stock-options et d'actions gratuites ; une remise à plat de la taxation des indemnités de rupture ; la taxation des retraites chapeau.

Cette remise en cause de certains mécanismes devra aussi s'accompagner du respect des nouvelles règles fixées par la loi de programmation des finances publiques, selon lesquelles une création ou extension de niche fiscale ou sociale doit être compensée par la suppression ou la diminution d'une autre de ces niches pour un montant équivalent.

Au-delà de cette préservation des recettes de la sécurité sociale, il sera inévitablement nécessaire de mobiliser des ressources nouvelles si l'on veut éviter que les déficits ne se stabilisent à des niveaux insoutenables. A cet égard, plusieurs possibilités existent : les marges sur les droits tabac sont limitées car les taxes sont déjà très élevées mais après deux années sans augmentation, une hausse est envisageable ; de même, sur l'alcool, il existe de véritables possibilités d'aller plus loin, notamment en ce qui concerne les alcools forts.

Par ailleurs, la commission des affaires sociales a proposé par le passé la taxation des produits gras ou sucrés, dès lors qu'il ne s'agit pas de produits de première nécessité. Cette proposition demeure d'actualité et le produit de cette « taxe nutritionnelle », si elle avait déjà été créée, aurait été bien utile dans la situation actuelle.

De même, alors qu'une réflexion est en cours sur la création d'une contribution climat-énergie, ne serait-il pas légitime qu'une partie du produit de cette « taxe carbone » revienne à l'assurance maladie, compte tenu des conséquences néfastes des pollutions sur la santé ?

Enfin, il conviendrait d'engager une réflexion sur la CSG, pour laquelle coexistent quatre barèmes, tandis que certains éléments d'assiette sont exonérés. Il y a là une marge d'harmonisation qui permettrait d'accroître les recettes de la sécurité sociale.

M. Alain Vasselle, rapporteur général, a ensuite présenté les contours qui pourraient être ceux de l'indispensable réforme des retraites. Le rendez-vous de 2008 a été une occasion manquée. Certes, quelques avancées louables ont été opérées sur l'emploi des seniors ou la solidarité envers les revenus les plus modestes mais des questions essentielles sont restées en suspens : le dossier de la pénibilité est bloqué et la hausse des cotisations vieillesse qui devait être compensée par une baisse des cotisations chômage n'a pu être menée à son terme.

Or, les besoins de financement de la branche vieillesse vont continuer à s'accroître rapidement. En 1960, la France comptait quatre cotisants pour un retraité, ce ratio est tombé aujourd'hui à 1,43 cotisant. Le système de retraite aura besoin de 24,8 milliards d'euros en 2020 (dont 13 milliards pour la seule Cnav) et de 68,8 milliards en 2050 (dont 46 pour la Cnav).

Dans ces conditions, le rendez-vous de 2010 devra déboucher sur une vraie réforme et non sur un renvoi à 2012. Jusqu'à présent, le levier privilégié a été l'augmentation de la durée de cotisation nécessaire pour bénéficier d'une retraite à taux plein. Ce levier devra sûrement être encore utilisé. Actuellement, un salarié français a besoin de quarante annuités (quarante et une en 2012) pour bénéficier d'une retraite complète, s'il n'a pas encore atteint l'âge de soixante-cinq ans. Peut-être faudra-t-il porter cette durée de cotisation à quarante-deux voire à quarante-trois annuités, à condition toutefois d'avoir surmonté l'obstacle du dossier de la pénibilité du travail qui n'est toujours pas tranché.

On évoque également de plus en plus le report de l'âge légal de départ en retraite, mais cette solution impliquera un changement profond en ce qui concerne le taux d'emploi des seniors qui reste, en France, l'un des plus bas des pays développés. Néanmoins, l'augmentation de l'âge de la retraite ne peut, à elle seule, résoudre le problème du financement des régimes de retraite. En effet, pour le régime général, le report à soixante-deux ans apporterait 6,6 milliards d'euros en 2020 (sur 13 milliards de besoins) et seulement 5,7 milliards sur un besoin total de 46 milliards en 2050 ; il s'agirait en définitive d'une mesure de court terme.

C'est pourquoi, à plus long terme, et dans la lignée des études de la Mecss sur cette question, il faut poursuivre la réflexion sur une réforme systémique du régime de retraite pour assurer sa survie sur le long terme.

La maîtrise des dépenses de santé est tout aussi essentielle pour assurer la pérennité du système de protection sociale. Ces dépenses ayant naturellement tendance à croître plus vite que la richesse nationale, il est nécessaire de conduire une action particulièrement volontariste pour les contenir, en améliorant l'efficacité du système et en utilisant toutes les marges qui existent.

Le directeur général de la Cnam a évoqué devant la commission des affaires sociales un certain nombre de secteurs où des progrès substantiels sont possibles : les soins de suite et de réadaptation, le médicament grâce à une meilleure hiérarchisation des traitements, la dialyse rénale, les transports sanitaires ou encore les indemnités journalières, même si, dans ce domaine, il paraît difficile de mettre en place des référentiels obligatoires.

En ce qui concerne l'hôpital, tout le monde est convaincu qu'il existe d'importants gisements de productivité, dont la mobilisation ne remettrait pas en cause la qualité des soins dispensés. La Cour des comptes l'a clairement affirmé ; elle prépare d'ailleurs une étude sur ce sujet qui sera publiée en septembre. Les agences régionales de santé (ARS), créées par le projet de loi HPST récemment adopté par le Parlement, auront des prérogatives étendues en ce domaine. Mais pour améliorer le pilotage de la politique hospitalière et développer la productivité des établissements de santé, il faudra qu'elles agissent rapidement. La Mecss a d'ailleurs prévu de se pencher dans quelques mois sur les conditions dans lesquelles les ARS se mettent en place et remplissent les nombreuses missions qui leur sont assignées.

En ce qui concerne la convergence tarifaire, qui continue à être un sujet très polémique, la ministre de la santé a annoncé le report de son achèvement à 2018. Néanmoins, il faudra concrétiser cette annonce dans le PLFSS puisque la précédente date avait été fixée par la loi. Il conviendra alors d'exiger un calendrier précis et définitif de réalisation des études complémentaires puisque ce sont elles qui retardent le processus. Les chiffres disponibles sont en effet extrêmement variables sur les écarts de coûts entre établissements, que ce soit entre établissements publics et établissements privés ou même au sein des établissements publics, et il est urgent de progresser dans la connaissance de ces coûts afin de prendre les décisions qui permettront d'aller vers les coûts les plus efficients.

M. Alain Vasselle, rapporteur général, a conclu sur le caractère inquiétant de la situation actuelle des finances sociales. Les déficits de 2009 et 2010 seront difficiles à résorber parce que les efforts nécessaires pour rétablir l'équilibre des comptes n'ont pas été faits quand la croissance était là. Aussi, distinguer le déficit de crise du déficit structurel ne doit pas masquer le fait que le déficit de crise ne pourra s'effacer avec le retour à une croissance normale. La survie de la protection sociale suppose donc une action rapide, le risque étant réel de voir émerger des solutions qui constitueraient une remise en cause profonde du système actuel.

M. Guy Fischer a fait valoir que ce rapport ne fait que dramatiser la situation. L'effondrement des recettes est avant tout le résultat de l'explosion du chômage. La question centrale, à la veille de la préparation du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2010, est de savoir qui va payer la crise. Ni le grand emprunt lancé par le Président de la République, ni le plan de relance n'auront d'impact sur le pouvoir d'achat des salariés et des personnes les plus modestes dont l'inquiétude est légitime et qui sont soumis à une pression sans précédent. Toutes les branches de la sécurité sociale accusent désormais un déficit avec, au total, un déséquilibre multiplié par trois en quelques années. La politique ultralibérale actuellement menée implique que les efforts seront demandés aux plus nombreux, c'est-à-dire aux salariés, qui devront payer la crise par un écrasement des salaires. Les propositions du rapporteur général en matière de niches sociales resteront marginales. Il est regrettable qu'une fois de plus, on stigmatise les arrêts maladie et les indemnités journalières.

Par ailleurs, de nombreuses questions non résolues subsistent : l'avenir de la branche retraite du régime agricole, le traitement de la dette sociale auquel sont liées une hausse éventuelle de la CRDS et la prolongation de la Cades, la réforme des retraites avec le débat engagé sur un relèvement de l'âge légal de la retraite ou l'augmentation de la durée de cotisation.

En ce qui concerne l'assurance maladie, la fusion ou la fermeture d'établissements de santé transformés en établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (Ehpad) entraînera une division par quatre des dépenses et la réduction mécanique des emplois dans la fonction publique hospitalière.

M. Dominique Leclerc a insisté sur l'impossibilité de se réfugier derrière la crise pour expliquer l'ensemble des problèmes et déficits actuels. Toutes les branches de la sécurité sociale sont en déficit, ce qui place la France au pied d'un mur structurel et impose au pouvoir politique la prise de décisions courageuses. Le Président de la République a confirmé la nécessité de procéder à une réforme des retraites en 2010. Celle-ci ne pourra se limiter à modifier les paramètres que sont l'augmentation des taux ou l'allongement de la durée de cotisation. En effet, on observe une chute rapide du taux de remplacement et il faudra remédier à cette situation. A la demande du Sénat, le conseil d'orientation des retraites (Cor) a lancé une étude sur la mise en place d'un nouveau système de retraite ; réticent à l'origine, il a désormais bien engagé ses travaux qui devraient aboutir à la fin de l'année. Deux évolutions fondamentales sont intervenues depuis la mise en place du système de retraite : l'effondrement du taux d'actifs par retraité et la hausse très significative de la durée des pensions servies. En outre, le vieillissement de la population a des conséquences en matière de maladie, d'autonomie et de logement. Aussi, la solidarité ne pourra plus s'exprimer de la même façon à l'avenir, surtout si les jeunes générations refusent de maintenir le système actuel, très profitable aux plus âgés.

M. André Lardeux a exprimé son soutien total aux propos du rapporteur général qui reflètent parfaitement la réalité et identifient de façon précise les efforts nécessaires. Il est en effet important de ne pas faire de « déni de la réalité ». En particulier, il n'y a pas de sens à distinguer de bons et de mauvais déficits, car ceux-ci apparaitront identiques pour les générations futures. Il est évident qu'il faudra mobiliser de nouvelles recettes et sans doute augmenter la CSG. Cela étant, il faut aussi se préparer à un conflit de génération car le problème de l'acceptation de toutes ces dettes par les jeunes risque un jour de se poser.

M. François Autain a demandé au rapporteur général à quel horizon on peut désormais espérer une résorption des déficits. En effet, la loi de 2004 avait prévu l'équilibre des comptes pour 2007, notamment grâce au dossier médical personnel (DMP) qui, cinq ans après, n'a toujours pas été mis en place ; par la suite, on a repoussé l'échéance à 2009, puis 2011 et enfin 2012 ; qu'en est-il aujourd'hui ? Le Gouvernement n'est il pas justement dans ce « déni de la réalité » ?

Par ailleurs, est-il possible d'atteindre cet équilibre sans augmentation des prélèvements obligatoires ? L'emprunt est une solution de facilité pour aujourd'hui qui n'empêchera pas une hausse des impôts et taxes demain. La situation a en effet beaucoup changé depuis les années soixante où la croissance était vigoureuse, le chômage très faible, le nombre d'actifs par retraité élevé et les dépenses de santé limitées à 4 % du Pib. Aujourd'hui, ces dépenses représentent environ 12 % du Pib et ce taux devrait encore augmenter. Dans ces conditions, il est légitime de s'interroger sur la possibilité de respecter la promesse du Président de la République d'une baisse des prélèvements obligatoires de quatre points en cinq ans.

M. René Teulade a déclaré ne partager ni le constat ni la dramatisation de la situation posés par le rapporteur général. Il faudrait plutôt s'interroger sur les raisons pour lesquelles, depuis dix à quinze ans, les différentes mesures adoptées n'ont pas été appliquées. Il est regrettable que les travaux du Cor envisagent toujours le futur à partir de l'analyse du passé et de projections à trop long terme sujettes à caution : dix ou vingt ans constituent un horizon plus raisonnable que cinquante ans, même en matière démographique. En ce qui concerne la santé, la loi de janvier 1993 qui avait recueilli, après de nombreuses conférences de consensus, l'accord de toutes les professions de santé n'a jamais été mise en oeuvre alors qu'elle devait permettre un retour à l'équilibre en trois ans. Il y a une réelle difficulté à concilier deux démarches économiquement incompatibles : un régime de prescriptions libéral dans un système de prestations socialisées. L'équilibre n'ayant jamais été trouvé entre ces deux démarches, on risque de devoir bientôt remettre en cause la plus grande conquête de notre pays depuis la Libération.

En matière de retraite, la facilité consiste à augmenter la durée de cotisation mais cela n'a aucun sens si les deux tiers de la population des seniors sont écartés de toute possibilité d'activité, comme c'est le cas actuellement, ce qui est à la fois un gâchis économique et un gâchis de compétences. Par ailleurs, il faut arrêter de se focaliser sur la question du troisième âge. En effet, dans une société qui couvre quatre ou cinq générations, la troisième génération est la clé de voute du système. Mettre fin à une activité professionnelle ne signifie pas l'arrêt de toute activité, en particulier sociale ou culturelle. Il est enfin important d'étudier ce qui se passe à l'étranger, par exemple aux Etats-Unis où l'administration Obama s'intéresse actuellement vivement au système français pendant que nous cherchons à imiter leur modèle dans lequel cinquante millions d'habitants se trouvent dépourvus de protection sociale.

En réponse aux différents intervenants, M. Alain Vasselle, rapporteur général, a réaffirmé l'importance d'une parfaite prise de conscience de la réalité actuelle des comptes sociaux. Celle-ci justifie plus que jamais la nécessité absolue que tous les nouveaux textes ou mesures présentés au Parlement soient accompagnés d'études d'impact précises, notamment sur leur aspect financier. Il ne sera en tout état de cause pas possible d'échapper à une hausse des prélèvements obligatoires si l'on souhaite garder un même niveau de protection sociale.

Puis la commission a adopté les conclusions du rapporteur général et autorisé la publication du présent rapport d'information.

Accueil des jeunes enfants en milieu rural - Examen du rapport d'information

La commission a procédé à l'examen du rapport d'information de M. Jean-Marc Juilhard sur l'accueil des jeunes enfants en milieu rural.

M. Jean-Marc Juilhard, rapporteur, a fait observer qu'il n'existe pas, à ce jour, d'analyse approfondie des besoins du milieu rural en matière d'accueil des jeunes enfants. Il s'agit pourtant, selon lui, d'une question prioritaire d'aménagement du territoire car la possibilité de faire garder leur enfant est devenue, pour les parents qui envisagent de s'installer en milieu rural, une condition primordiale pour franchir le pas.

A quelques exceptions près, les départements ruraux sont moins bien équipés que les autres en offre de garde et celle-ci repose très largement sur les assistantes maternelles qui assurent 87 % des places d'accueil en milieu rural, contre 63 % en moyenne nationale. Cette situation tient notamment au potentiel financier des petites communes, trop faible pour prendre en charge le coût de fonctionnement d'un établissement collectif, et aux horaires de travail atypiques d'une proportion importante de parents, qui ne peuvent avoir recours de ce fait qu'à une assistante maternelle ou une employée à domicile. Cette pénurie explique également que le monde rural scolarise plus tôt ses jeunes enfants : 80 % des départements ruraux présentent un taux de scolarisation des enfants de moins de trois ans supérieur à la moyenne nationale.

Lors des déplacements préparatoires à l'établissement de son rapport, il a pu constater que des campagnes aux caractéristiques similaires en termes de densité de population et d'activité économique connaissent des taux d'équipements très différents. Il faut y voir la marque de la détermination de certains élus qui réussissent à surmonter les obstacles de tous ordres. En ce sens, il est regrettable que la caisse d'allocations familiales (Caf) et les services de protection maternelle infantile (PMI) du conseil général, dans un grand nombre de départements, utilisent la réglementation comme un instrument de contrôle des initiatives locales, souvent avec un effet dissuasif, voire franchement décourageant.

Cette remarque est d'ailleurs valable pour l'ensemble du territoire et tout plan d'action pour le monde rural doit, pour être viable, s'insérer dans une politique nationale globale de la petite enfance. On estime qu'il manque en France 400 000 places pour couvrir la demande de garde d'enfants. L'offre est assurée aux deux tiers par les assistantes maternelles mais 80 000 d'entre elles vont partir à la retraite dans les cinq prochaines années, ce qui représente une perte d'environ 150 000 places d'accueil. Par ailleurs, en termes de coût pour les finances publiques, l'assistante maternelle constitue la solution la moins onéreuse, suivie de la garde à domicile partagée, de l'établissement collectif et de la garde à domicile simple. Toutes ces considérations laissent à penser que la politique nationale de la petite enfance doit privilégier, pour les dix prochaines années, trois orientations complémentaires : recruter davantage d'assistantes maternelles, en rendant le métier plus attractif, mieux rémunéré et plus exigeant professionnellement, développer les places de crèches, en réduisant leur coût de fonctionnement, et mieux aider la garde à domicile partagée.

Puis M. Jean-Marc Juilhard, rapporteur, a présenté quatre idées structurantes susceptibles de développer l'offre de garde en milieu rural :

- promouvoir le développement des maisons d'assistantes maternelles, qu'on appelle aussi regroupements d'assistantes maternelles, parce qu'elles répondent exactement aux spécificités du monde rural : d'abord, le faible potentiel financier des communes ne constitue pas un obstacle puisque, payées directement par les parents et en partie par la Caf au titre de la prestation d'accueil du jeune enfant (Paje), les assistantes maternelles qui travaillent dans ces structures ne sont pas financièrement à la charge des communes ; ensuite, en exerçant dans une maison commune, les assistantes maternelles peuvent élargir leurs horaires d'accueil pour répondre aux besoins des parents qui travaillent en horaires atypiques ; enfin, comme elles sont déjà très présentes en milieu rural, il est plus facile de les recruter ;

-  renforcer l'attractivité du métier d'assistante maternelle en milieu rural. La procédure d'accès à la profession doit être accélérée et réduite à quatre mois, car les délais actuels découragent certaines candidates potentielles, qui ne peuvent rester une année entière sans revenus. Il est également nécessaire de mettre fin à la pratique qui consiste, lors du premier agrément d'une assistante maternelle, à n'autoriser l'accueil que d'un seul enfant, ce qui ne lui permet pas de gagner correctement sa vie. Offrir des perspectives d'évolution aux assistantes maternelles, par exemple en leur donnant le droit de travailler en établissement après quelques années d'expérience, constitue également une voie à explorer ;

- créer des services d'accueil dédiés aux horaires atypiques : des organismes publics ou des entreprises dont les salariés travaillent en horaires décalés pourraient subventionner une association qui proposerait un service d'accueil à un coût inférieur à celui du marché. Ce dispositif original existe déjà en Côte-d'Armor et pourrait être rendu plus incitatif en portant à 50 % le crédit d'impôts famille dont bénéficient les entreprises ;

- adapter certaines règles nationales au milieu rural, par exemple en ajustant la réglementation technique ou en créant, au sein du fonds national d'action sociale (Fnas), une enveloppe dédiée au milieu rural.

Pour conclure, M. Jean-Marc Juilhard, rapporteur, s'est dit ouvert à une réflexion sur une réévaluation des barèmes des crèches qui permettrait de soulager les finances des petites communes.

Mme Sylvie Desmarescaux s'est inquiétée des conséquences de la fin de la scolarisation des enfants de moins de trois ans sur les finances des petites communes : devront-elles, à leur frais, assurer l'accueil de tous les enfants que l'école maternelle n'acceptera plus ?

M. Alain Vasselle, rapporteur général, a souligné qu'un problème d'accueil se pose aussi pour les enfants de plus de trois ans qui doivent être gardés pendant le temps périscolaire. La question de la prise en charge des adolescents mériterait aussi qu'on s'y attarde. Par ailleurs, les propositions du rapporteur concernant le Fnas sont-elles neutres budgétairement ?

Mme Catherine Procaccia a regretté le désengagement financier des Caf dans la prise en charge des coûts de fonctionnement des crèches. Elle a jugé utile d'augmenter le nombre de diplômés du CAP petite enfance. Elle a enfin estimé que l'assouplissement des conditions d'agrément des établissements collectifs n'est pas une nécessité spécifique au monde rural et qu'il doit aussi concerner les établissements en milieu urbain, car les demandes qui peuvent être faites en ce sens sont systématiquement refusées par les PMI.

Mme Brigitte Bout s'est interrogée sur le bien-fondé de certains refus d'agrément d'assistante maternelle de la part des PMI. Elle a signalé que les relais d'assistantes maternelles, malgré leur coût, leur permettent également de suivre régulièrement des formations. Par ailleurs, elle a rappelé que les écoles maternelles n'accueillent en principe que les enfants de deux à trois ans ayant acquis l'apprentissage de la propreté.

Mme Sylvie Desmarescaux, forte de son expérience d'assistante sociale, a tenu à préciser que les demandes d'agrément des assistantes maternelles sont scrupuleusement examinées, selon des critères objectifs et transparents, et qu'il ne suffit pas que la candidate ait elle-même élevé ses propres enfants pour considérer qu'ils sont satisfaits.

Mme Muguette Dini, présidente, a estimé que, quelle que soit l'attitude des PMI, il appartient aux conseillers généraux en charge de la petite enfance de veiller à ce que les textes soient correctement appliqués, dans leur plénitude mais sans exigences supérieures à la règle en vigueur.

Mme Annie David a demandé au rapporteur de préciser la manière dont il entend faciliter l'accès au métier d'assistante maternelle. Elle s'est dite très intéressée par ses propositions visant à ouvrir des perspectives d'évolution professionnelle aux assistantes maternelles.

M. Jean-Marc Juilhard, rapporteur, a apporté les éléments de réponse suivants :

- son propos n'est pas de mettre fin à la scolarisation de tous les enfants de deux à trois ans, ne serait-ce que pour une question d'offre de garde : comment prendre en charge les 167 000 enfants de cette tranche d'âge si on ne les accueille plus à l'école ?

- définir une enveloppe budgétaire dédiée au développement des capacités de garde dans le monde rural n'aurait aucun impact sur les finances de la branche famille, puisqu'elle serait prélevée sur le Fnas à moyens constants ;

- huit cents personnes environ sont chaque année diplômées du CAP petite enfance, ce qui est effectivement insuffisant pour répondre à la demande des parents ;

- l'accès au métier d'assistante maternelle pourrait être accéléré grâce à une meilleure répartition des périodes de formation : on pourrait envisager de dispenser trente heures de formation avant l'accueil du premier enfant, puis trente heures après, au lieu des soixante heures initiales actuellement obligatoires ;

- c'est la volonté des élus et des porteurs de projets qui peut faire progresser le monde rural : les maisons d'assistantes maternelles, comme on en trouve par exemple en Mayenne, sont le signe de ce dynamisme salutaire.

Puis la commission a approuvé les conclusions de son rapporteur et autorisé la publication du présent rapport d'information.