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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS


Mardi 21 juillet 2009

- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président -

Loi de finances pour 2010 - Nomination des rapporteurs pour avis

La commission a tout d'abord procédé à la nomination des rapporteurs pour avis pour l'examen du projet de loi de finances pour 2010.

Ont été nommés rapporteurs pour avis :

- sur les relations avec les collectivités territoriales, M. Bernard Saugey (mission « Relations avec les collectivités territoriales » et mission « Avances aux collectivités territoriales ») ;

- sur la sécurité, l'immigration, l'asile et l'intégration, M. Jean-Patrick Courtois (mission « Sécurité ») et M. François-Noël Buffet (mission « Immigration, asile et intégration ») ;

- sur la sécurité civile, Mme Catherine Troendle (mission « Sécurité civile ») ;

- sur la justice et l'accès au droit, M. Yves Détraigne et M. Simon Sutour, ce dernier étant chargé du programme « Conseil d'Etat et juridictions administratives » (mission « Justice », mission « Pouvoirs publics » et mission « Conseil et contrôle de l'Etat ») ;

- sur l'administration pénitentiaire, M. Jean-René Lecerf (mission « Justice ») ;

- sur la protection judiciaire de la jeunesse, M. Nicolas Alfonsi (mission « Justice ») ;

- sur l'administration générale et territoriale de l'Etat, M. Alain Anziani (mission « Administration générale et territoriale de l'Etat ») ;

- sur la stratégie des finances publiques et la modernisation de l'Etat, Mme Eliane Assassi, sur la fonction publique, Mme Jacqueline Gourault (mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ») ;

- sur la protection des droits et libertés, M. Jean-Claude Peyronnet (mission « Direction de l'action du gouvernement ») ;

- sur l'outre-mer, M. Christian Cointat (mission « Outre-mer »).

Nomination de rapporteurs

Puis la commission a nommé :

M. Jean-René Lecerf rapporteur sur le projet de loi organique n° 460 (2008-2009) relatif à l'application de l'article 65 de la Constitution ;

M. Patrice Gélard rapporteur sur le projet de loi organique n° 1706 (A.N. XIIIè lég.) et le projet de loi n° 1708 (A.N. XIIIè lég.) relatifs à l'application du cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution ;

- M. Hugues Portelli rapporteur sur le projet de loi organique n° 1599 (A.N. XIIIè lég.) relatif à l'application de l'article 61-1 de la Constitution ;

- M. Jean-Patrick Courtois rapporteur sur le projet de loi n° 1697 (A.N. XIIIè lég.) d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure ainsi que sur la proposition de loi n° 434 (2008-2009), présentée par M. Jean-Claude Carle, visant à ce qu'un avis de suspension de permis de conduire soit adressé systématiquement à toute entreprise ou autorité administrative employant des conducteurs de véhicules à moteur, la proposition de loi n° 21 (2007-2008), présentée par M. Alain Vasselle et plusieurs de ses collègues, tendant à instaurer dans le code de la route le principe d'un examen de la vue préalable à la délivrance du permis de conduire des véhicules à moteur, la proposition de loi n° 266 (2008-2009), présentée par M. Jean-Paul Alduy et plusieurs de ses collègues, visant à améliorer le système de récupération de points pour les professionnels de la route et la proposition de loi  86 (2008-2009), présentée par Mme  Jacqueline Panis, relative à la pénalisation de l'usurpation d'identité numérique ;

- M. Christophe-André Frassa rapporteur sur la proposition de loi n° 411 (2008-2009), présentée par Mme Jacqueline Panis et plusieurs de ses collègues, visant à créer un délit sanctionnant la vente à la sauvette ;

- M. François Zocchetto rapporteur sur la proposition de loi n° 454 (2008-2009), adoptée par l'Assemblée nationale, visant à faciliter la saisie et la confiscation en matière pénale ;

- Mme Anne-Marie Escoffier rapporteur sur la proposition de loi n° 268 (2008-2009), présentée par M. Bernard Saugey, visant à réformer le champ des poursuites de la prise illégale d'intérêts des élus locaux ;

- M. François Pillet rapporteur sur la proposition de loi n° 506 (2008-2009), adoptée par l'Assemblée nationale, renforçant la lutte contre les violences de groupes et la protection des personnes chargées d'une mission de service public.

Engagement national pour l'environnement - Examen du rapport pour avis

Enfin, la commission a examiné le rapport pour avis de M. Dominique de Legge sur le texte n° 553 (2008-2009) de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, sur le projet de loi n° 155 (2008-2009) portant engagement national pour l'environnement.

M. Dominique de Legge, rapporteur, a indiqué que le projet de loi portant engagement national pour l'environnement dit « Grenelle II » constituait la traduction normative des choix environnementaux retenus par le législateur dans la loi de programmation pour la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement « Grenelle I », dont l'examen a d'abord précédé puis accompagné l'examen du présent projet de loi par le Sénat. Il a estimé que cette situation n'avait pas simplifié l'examen d'un texte touffu et foisonnant, dont les dispositions ne sont pas toujours à l'abri de tentations pédagogiques, contraires à l'objectif de concision, de clarté et d'intelligibilité de la loi.

Il a rappelé que la commission des lois avait souhaité se saisir pour avis de vingt-deux des cent-vingt-sept articles du projet de loi tel qu'il ressort des travaux de la commission de l'économie :

- les dispositions relatives à la performance énergétique des immeubles bâtis (articles 3 et 3 bis) ;

- l'ensemble du chapitre II du titre premier, consacré à la réforme du droit de l'urbanisme (articles 4 à 15 bis) ;

- les dispositions concernant l'assainissement (articles 56 à 58) ;

- celles relatives à la gouvernance des entreprises (articles 83 et 84) ;

- celles concernant la représentativité des associations et fondations environnementales, dans la perspective de l'examen de la loi organique relative au Conseil économique, social et environnemental (article 98).

Il a évoqué le sentiment de lourdeur et d'imprécision qui se dégageait du texte initial du Gouvernement, soulignant que celui-ci illustrait une difficulté à opérer le tri entre ce qui relève de la loi, du décret, de la circulaire, du commentaire ou simplement du bon sens. Il a estimé que ce sentiment était conforté par le fait que la distinction entre orientations, objectifs et prescriptions des différents documents d'urbanisme n'était pas suffisamment établie pour assurer la hiérarchie et la cohérence de la matière.

Il a indiqué que les articles 3 et 3 bis du projet de loi, qui ont trait aux performances énergétiques des bâtiments, ne posaient pas de difficultés particulières, tout comme l'article 4, prévoyant que l'autorité détentrice du pouvoir de délivrer le permis de construire ne pourra pas s'opposer à cette délivrance pour des motifs liés à l'installation, par le pétitionnaire, d'équipements contribuant à la réduction d'émissions de gaz à effet de serre.

Il a exposé que les articles 5 à 10 avaient trait aux documents d'urbanisme, qu'ils refondent, rénovent ou réforment conformément aux objectifs assignés à l'urbanisme par le Grenelle I : l'utilisation économe des espaces naturels, la répartition géographiquement équilibrée entre l'emploi, l'habitat, les commerces et les services, l'amélioration des performances énergétiques, la diminution des obligations de déplacements, la réduction des émissions de gaz à effet de serre, ainsi que la préservation et la restauration des continuités écologiques.

Il a annoncé qu'il soumettrait à la commission des améliorations rédactionnelles aux articles 5 et 6, et qu'il proposerait, à l'article 9, outre des amendements de clarification rédactionnelle, de retenir le critère qualitatif de « l'optimisation » de l'espace plutôt que celui de la « densification » et de clarifier la rédaction du dispositif permettant d'imposer le dépassement des coefficients d'occupation du sol (COS) lorsque l'état du réseau des transports collectifs, l'existence d'équipements collectifs et des motifs de protection environnementale ou agricole le commandent.

Rappelant que l'article 10 du projet de loi était relatif au plan local d'urbanisme (PLU), M. Dominique de Legge, rapporteur, a souhaité que la compétence communale d'élaboration de ce document, en l'absence d'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) compétent, soit plus clairement affirmée.

Il a approuvé la souplesse du dispositif retenu par la commission de l'économie à l'article 11, relatif au dépassement des normes du format des constructions afin de favoriser la performance énergétique et les énergies renouvelables, ainsi que les dispositions de l'article 12, concernant la révision ou modification du schéma directeur de la région d'Ile-de-France sous réserve de certaines clarifications rédactionnelles.

Il a appuyé les restrictions apportées par la commission de l'économie à l'article 13, habilitant le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures relevant de la loi dans le domaine de l'urbanisme, tout en jugeant nécessaire d'y apporter une clarification rédactionnelle.

S'agissant des pouvoirs de l'architecte des Bâtiments de France (ABF) dans les zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP), modifiés par l'article 14, il a exposé que la commission de l'économie avait souhaité rétablir l'avis conforme de l'ABF que le Gouvernement proposait de supprimer. Il a estimé que les maires devaient toutefois disposer de voies de recours plus opérantes que celles existant actuellement, en fixant dans la loi les délais donnés au préfet pour statuer sur les avis contestés et les conséquences de leur non-respect. Enfin, il a approuvé la suppression -opérée par la commission de l'économie- de la consultation obligatoire de la section de la commission régionale du patrimoine et des sites (CRPS) et du pouvoir d'évocation du ministre de la culture.

Il a proposé que la commission maintienne inchangés :

- l'article 56, qui renforce le rôle des établissements publics territoriaux de bassin (EPTB) ;

- l'article 57, qui clarifie les obligations des communes dans leur mission de contrôle des installations d'assainissement non collectif ;

- l'article 58, qui charge les services communaux de veiller à la prévention et la réduction des pertes en eau.

En matière de gouvernance, M. Dominique de Legge, rapporteur, a indiqué qu'il convenait d'approuver les objectifs poursuivis par les articles 83 et 84, tout en y apportant diverses modifications. Il a ainsi estimé souhaitable d'assurer la continuité de la procédure de liquidation judiciaire de la filiale exploitant un site pollué avec celle permettant d'imposer à la société-mère la prise en charge financière de ses obligations environnementales. De même, il a jugé qu'il convenait d'introduire un mécanisme destiné à faire échec à la constitution de sociétés-mères « écrans », qui ne constituent que des « coquilles vides », dans le but d'éviter la prise en charge des mesures de dépollution liées à l'activité de leurs filiales.

S'agissant de l'article 98, qui fixe les critères de représentativité applicables aux associations et fondations de protection de l'environnement, il a indiqué que, pour préserver la compétence organique du Parlement, il proposerait à la commission d'exclure l'application de ces dispositions au Conseil économique, social et environnemental (CESE).

Puis la commission a examiné les amendements présentés par le rapporteur.

A l'article 4 (inopposabilité aux demandes de permis de construire ou d'aménager du refus d'installation de systèmes d'énergies renouvelables), elle a adopté deux amendements, le premier pour corriger une erreur de référence d'article, le second de précision rédactionnelle.

A l'article 5 (directives territoriales d'aménagement et de développement durables), outre un amendement rédactionnel, elle a adopté deux amendements de coordination avec la loi de simplification du droit du 12 mai 2009.

A l'article 6 (prise en compte du développement durable dans les objectifs des documents d'urbanisme), elle a adopté un amendement de clarification rédactionnelle.

A l'article 9 (schémas de cohérence territoriale), la commission a adopté treize amendements :

- pour clarifier, harmoniser et simplifier la rédaction ;

- pour introduire un critère qualitatif dans la lutte contre l'étalement urbain.

A l'article 10 (plans locaux d'urbanisme), elle a adopté quatorze amendements :

- de clarification, de simplification, de présentation et de logique rédactionnelle ;

- pour supprimer une disposition inutile ;

- pour réaffirmer la compétence communale en matière d'élaboration du plan local d'urbanisme (PLU) lorsque la commune n'est pas membre d'un EPCI ayant reçu cette compétence.

M. Pierre-Yves Collombat a approuvé cette dernière proposition dans la perspective de l'examen du projet de réforme des collectivités locales.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a considéré qu'il s'agissait d'un amendement opportun qui n'anticipait pas d'autres débats.

A l'article 12 (révision ou modification du schéma directeur de la région d'Ile-de-France), la commission a adopté deux amendements rédactionnels.

A l'article 13 (habilitation législative), outre un amendement rédactionnel, elle a supprimé une disposition redondante.

La commission a alors abordé l'examen de l'article 14 (recours contre les avis de l'architecte des Bâtiments de France (ABF) dans les zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager- ZPPAUP).

Le rapporteur a présenté un amendement tendant à insérer dans la loi le délai imparti au préfet pour statuer sur la contestation des avis des ABF, à prévoir qu'en l'absence de décision expresse dans ce délai, son silence vaut rejet du recours et à maintenir la compétence du préfet de région.

M. Dominique de Legge, rapporteur pour avis, a précisé qu'il proposerait, dans deux articles additionnels après l'article 14, d'étendre ce dispositif sous la réserve du maintien de la consultation obligatoire, par le préfet, de la commission régionale du patrimoine et des sites (CRPS), aux périmètres de protection des immeubles classés et aux secteurs sauvegardés.

Le rapporteur a rappelé que le Gouvernement avait proposé de supprimer l'avis conforme de l'ABF dans les ZPPAUP car celles-ci résultent d'un travail négocié entre la commune et l'ABF. Il a ajouté que l'association des maires de France (AMF), au contraire, avait souhaité le maintien de cette disposition protectrice. C'est pourquoi la commission de l'économie l'avait rétablie mais en transférant la compétence préfectorale au niveau départemental dans un souci de proximité et en supprimant, d'une part, la consultation obligatoire de la CRPS -déjà consultée sur la création de la ZPPAUP- et, d'autre part, le pouvoir d'évocation du ministre.

Le rapporteur pour avis a indiqué que la commission de la culture avait choisi de maintenir la compétence du préfet de région par cohérence avec la réforme en cours de l'administration territoriale de l'Etat, qui désigne le niveau régional pour l'organisation des services culturels. Il a précisé qu'il lui semblait en conséquence opportun de retenir cette modification.

S'appuyant sur l'existence de 600 ZPPAUP mais d'environ 35 000 monuments classés, M. Dominique de Legge, rapporteur pour avis, a proposé à la commission d'étendre aux autres périmètres de protection les modifications qu'il lui soumettait.

M. Simon Sutour s'est déclaré favorable à la compétence du préfet de département, plus proche des préoccupations des élus locaux.

A M. François Zocchetto, le rapporteur pour avis a indiqué que la disposition en discussion s'appliquait aux cas de désaccord entre le maire ou le pétitionnaire avec l'avis de l'ABF en précisant qu'elle visait à améliorer les voies de recours.

M. Jean-Patrick Courtois a marqué sa préférence pour la compétence du préfet de département. S'appuyant notamment sur la question des bâtiments menaçant ruine qui requièrent un règlement rapide, il a appelé à un raccourcissement des délais et à une inversion du dispositif en l'absence de décision préfectorale dans le délai imparti : pour lui, dans ce cas, le silence du préfet devrait signifier l'admission du recours contre l'avis de l'ABF.

M. François Zocchetto a alors proposé de réduire à un mois le délai imparti au préfet.

M. Jean-Patrick Courtois a marqué son accord avec le raccourcissement du délai.

M. Jean-Pierre Vial a approuvé le principe du silence valant acceptation et suggéré de fixer le délai à deux mois.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a alors consulté la commission qui a adopté le maintien de la compétence du préfet de département dans tous les cas et l'acceptation du recours si le préfet ne s'est pas prononcé dans un délai de deux mois.

M. Dominique de Legge, rapporteur pour avis, a appelé l'attention de la commission sur la consultation obligatoire de la CRPS et les propositions qu'il formulait.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx a approuvé la suppression de la consultation obligatoire de la CRPS dans les ZPPAUP, en indiquant son souhait de l'étendre aux projets d'intérêt général.

En réponse à une observation de M. François Zocchetto, M. Jean-Jacques Hyest, président, et M. Patrice Gélard ont observé que le délai de saisine du préfet relevait du domaine réglementaire.

M. Dominique de Legge, rapporteur pour avis, a indiqué qu'il proposait de confier à un décret simple le soin de fixer cette disposition relevant actuellement d'un décret en Conseil d'Etat.

A l'issue de ce débat, l'amendement à l'article 14, modifié selon les décisions précédemment retenues par la commission, a été adopté.

Après l'article 14, la commission a adopté, en les modifiant par coordination avec son vote à l'article 14, les deux amendements proposés par le rapporteur, tendant à insérer deux articles additionnels pour étendre le dispositif retenu pour les ZPPAUP aux périmètres de protection des monuments historiques et aux secteurs sauvegardés. Elle en a exclu toutefois la suppression de la consultation obligatoire de la CRPS.

A l'article 15 (application à Mayotte), la commission a adopté un amendement de cohérence avec la législation actuellement en vigueur dans l'archipel.

A l'article 83 (information des actionnaires sur les conséquences sociales et environnementales de l'activité des sociétés), la commission a examiné un amendement du rapporteur tendant à préciser que, à l'égard des informations sociales et environnementales, le commissaire aux comptes devait se borner à présenter des observations sur les données figurant dans les documents établis par les organes de la société.

M. François Zocchetto a indiqué qu'il convenait d'avoir un débat de fond sur la nature de l'intervention du commissaire aux comptes, et qu'il était nécessaire d'exiger davantage de ces professionnels que ce que prévoyait cet amendement.

Après que M. Jean-Jacques Hyest, président, eut souligné que l'intervention du commissaire aux comptes en matière environnementale dépassait sa mission traditionnelle, limitée pour l'essentiel à l'examen des comptes et aux modalités du contrôle interne des sociétés, M. Dominique de Legge, rapporteur, a précisé que l'amendement visait à maintenir le rôle traditionnellement attribué au commissaire aux comptes.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx a estimé que, lorsqu'il constatait que des mentions obligatoires faisaient défaut dans les documents sociaux, le commissaire aux comptes devait le relever dans son rapport.

Puis la commission a adopté cet amendement, ainsi que deux amendements rédactionnels au même article.

A l'article 84 (prise en charge par une société-mère des obligations incombant à sa filiale en matière environnementale), elle a adopté un amendement du rapporteur tendant à transformer la disposition autorisant expressément une société mère à prendre à sa charge le financement d'obligations en matière environnementale incombant à sa filiale en une disposition de procédure, afin d'éviter toute interprétation a contrario de cette disposition. Il a précisé que ce type d'engagement serait soumis à la procédure des conventions réglementées.

Au même article, elle a examiné un amendement du rapporteur tendant notamment, dans le cadre de la procédure nouvellement instituée imposant à une société mère de prendre en charge le coût de la remise en état d'un site exploité par l'une de ses filiales à la suite de la liquidation judiciaire de celle-ci :

- à prévoir que la mise en oeuvre de ce nouveau dispositif pourra intervenir même lorsque la liquidation judiciaire de la filiale résulte d'une conversion d'une procédure de sauvegarde ou de redressement judiciaire ;

- à préserver la compétence du ministère public et du liquidateur pour initier cette nouvelle procédure, outre la compétence du préfet ;

- à confier à la juridiction qui a ouvert ou prononcé la liquidation judiciaire le soin de connaître de l'action intentée par le préfet, le ministère public ou le liquidateur ;

- à clarifier les conditions d'application respectives de la procédure administrative de l'article L. 514-1 du code de l'environnement avec cette nouvelle procédure ;

- à permettre de mettre à la charge de la société qui contrôle la société mère le financement de la dépollution d'une filiale, si la société mère n'est pas en mesure de prendre elle-même en charge ce financement.

M. François Zocchetto s'étant étonné que le texte donne compétence au préfet pour intenter cette action, M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné que cette faculté s'expliquait par le fait que l'action en cause ne concernait que le financement des mesures de dépollution, matière dans laquelle il existe des procédures administratives exercées sous la responsabilité du préfet.

M. Jean-Pierre Vial a regretté que le texte proposé n'envisage que l'hypothèse où l'exploitation polluante a définitivement cessé son activité, alors que se pose également la question du respect par des installations classées en activité de certaines prescriptions environnementales.

M. Dominique de Legge, rapporteur, rejoint par M. Jean-Jacques Hyest, président, a indiqué que cette situation était déjà envisagée par l'article L. 514-1 du code de l'environnement, disposition qui n'était modifiée ni par le projet de loi ni par l'amendement.

Puis la commission a adopté cet amendement.

A l'article 98 (détermination de critères de représentativité applicables aux associations, organismes et fondations de protection de l'environnement), la commission a adopté un amendement du rapporteur permettant d'exclure l'application de cet article au Conseil économique, social et environnemental. Après avoir rappelé que les associations et fondations environnementales reconnues comme représentatives seraient habilitées à siéger dans les instances consultatives qui participent aux débats sur le développement durable, M. Dominique de Legge a souligné que cet amendement réaffirmait la compétence du législateur organique, en vertu de l'article 71 de la Constitution, pour fixer la composition du Conseil économique, social et environnemental. Il a également indiqué que, de jure, les dispositions du présent article ne sauraient faire obstacle à ce que le Parlement, lorsqu'il sera saisi de la loi organique relative à la composition et au fonctionnement du Conseil économique, social et environnemental, fixe des règles de représentativité spécifiques au Conseil et adaptées à son statut d'institution constitutionnellement consacrée. Puis la commission a adopté un second amendement encadrant et précisant le contenu du décret en Conseil d'Etat qui devra être pris pour déterminer les critères de représentativité applicables aux associations et fondations environnementales.

Enfin, sous réserve de ces amendements, la commission a donné un avis favorable à l'adoption du projet de loi dans le texte rédigé par la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire.