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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DE L'ECONOMIE, DU DEVELOPPEMENT DURABLE ET DE L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE


Mercredi 28 octobre 2009

- Présidence de M. Jean-Paul Emorine, président -

Contrôle de l'application des lois - Communication

La commission a entendu une communication de M. Jean-Paul Emorine, président, dressant le bilan de la mise en application des lois relevant de son champ de compétence, au cours de l'année parlementaire écoulée.

M. Jean-Paul Emorine, président, a d'abord souligné l'importance de cet exercice associant les sénateurs de la commission au contrôle de l'exécutif par le Parlement, rôle encore réaffirmé par la révision de la Constitution en juillet 2008. Ce rendez-vous annuel permet ainsi aux sénateurs de contribuer à l'amélioration tant de la qualité normative que de la sécurité juridique et de s'assurer de la mise en oeuvre effective des dispositions législatives, notamment de celles votées à leur initiative, objectifs auxquels ils se montrent toujours très attachés.

Relevant que 5 lois examinées au fond par la commission avaient été promulguées en 2008-2009 et 71 textes d'application publiés (30 décrets en Conseil d'État, 24 décrets simples, 14 arrêtés, et 3 rapports), M. Jean-Paul Emorine, président, a dressé un rapide bilan de la mise en application des lois récentes.

Il a tenu notamment à nuancer le faible taux d'application des lois de l'année parlementaire, qui s'établit à 18 % seulement (19 mesures réglementaires d'exécution ayant été prises sur les 108 requises), en invoquant les facteurs conjoncturels et le calendrier particulier de cette année, deux lois importantes (la loi « Grenelle I » et celle sur le tourisme) ayant toutes deux été promulguées durant l'été pendant la session extraordinaire.

M. Jean-Paul Emorine, président, s'est ensuite félicité des nets progrès du Gouvernement cette année :

- l'application des lois récentes a été plus rapide et, pour preuve, les deux-tiers des décrets d'application publiés cette année sont des mesures d'exécution de lois récentes. A titre d'exemple, la loi pour l'accélération des programmes de construction et d'investissement publics et privés, qui accompagnait le plan de relance de l'hiver dernier, est d'ores et déjà applicable à 80 % ;

- le nombre de lois non applicables a reculé de manière satisfaisante, passant de sept en 2007-2008 à quatre cette année ;

- les ministères ont bien intégré l'obligation de transmission des échéanciers prévisionnels prévus par la circulaire du 29 février 2008 relative à l'application des lois.

M. Jean-Paul Emorine, président, a néanmoins considéré qu'il faudrait rester vigilant concernant les rapports ministériels sur la mise en application des lois : prévus par la loi de simplification du droit de 2004, ces utiles bilans d'étape doivent être remis par le Gouvernement à la commission six mois après la promulgation des textes. Ainsi, cette année, eu égard à l'importance de la loi de mobilisation pour le logement, et compte-tenu du grand nombre de mesures d'exécution requises, le président a-t-il dû inviter le Secrétaire d'État chargé de l'urbanisme et du logement à produire le rapport sur l'application de cette loi que ses services n'avaient toujours pas transmis dans les délais.

M. Jean-Paul Emorine, président, a enfin regretté que persistent, malgré ces indéniables efforts, de nombreux motifs d'insatisfaction :

- le stock des lois anciennes inapplicables ou partiellement applicables peine à se résorber. Sur les 53 lois dont la commission contrôle le suivi, seules six ont été totalement mises en application cette année. Les deux tiers des lois n'ont fait l'objet d'aucune nouvelle mesure réglementaire cette année, et leur taux d'application reste donc inchangé ;

- les délais de publication des décrets d'application restent bien trop longs et l'application des lois votées par la commission de l'économie se fait toujours avec un retard tenace, près de la moitié des mesures réglementaires attendues étant prises dans un délai supérieur à deux ans. Illustrant ce problème, M. Jean-Paul Emorine, président, a déploré qu'il ait ainsi fallu plus de cinq années pour qu'un décret vienne enfin, au mois de novembre 2008, permettre l'application des dispositions destinées à prévenir des intoxications par le monoxyde de carbone issues de la loi « Urbanisme et habitat » du 2 juillet 2003 ;

- le dépôt des rapports au Parlement par le Gouvernement est toujours excessivement tardif, voire quasi-inexistant, alors que les dispositions législatives prévoyant leur remise émanent le plus souvent d'initiatives de parlementaires.

Notant que seuls trois rapports sur la cinquantaine attendue avaient été transmis en 2008-2009, M. Jean-Paul Emorine, président, a incité les ministères à consentir un réel effort de rattrapage concernant cet instrument essentiel du contrôle parlementaire.

La multiplication de lois « fleuves » entraîne clairement le risque de faire davantage grossir le stock des lois encore en partie inapplicables. En termes de contrôle de l'application des lois, cette augmentation tendancielle du volume des textes législatifs va de pair avec un accroissement sans précédent du nombre de mesures réglementaires d'application requises. Loi LME, loi de mobilisation pour le logement, et bientôt loi « Grenelle II », depuis 2008, la commission est ainsi chargée chaque année d'au moins une loi nécessitant à elle seule une centaine de mesures d'exécution.

Invitant le Gouvernement à mobiliser pour ces lois de format exceptionnel des moyens à la hauteur de la difficulté de la tâche, M. Jean-Paul Emorine, président, a salué la création du groupe de travail sur le contrôle de l'application de la LME, présidé par Mme Elisabeth Lamure, et qui a entamé la veille avec les organisations professionnelles une série d'auditions à ce sujet.

Certaines divergences entre le Sénat et les ministères sur l'opportunité de prendre des mesures d'exécution, notamment concernant les dispositions résultant d'initiatives sénatoriales, continuent à poser de sérieuses difficultés.

Déplorant vivement la pratique, certes rare, mais néanmoins difficilement admissible, qui consiste à paralyser l'exécution de mesures votées à l'initiative des parlementaires en s'abstenant de prendre les mesures d'application réglementaires nécessaires à leur entrée en vigueur, M. Jean-Paul Emorine, président, a relevé que ce problème se posait notamment pour certaines dispositions de la loi en faveur des PME et pour un article de la loi SRU.

Le Gouvernement estime, dans ces deux cas, pouvoir se dispenser de publier les mesures réglementaires d'application prévues par la loi en excipant tantôt de difficultés techniques imprévues survenues lors de leur élaboration, tantôt de leur caractère désormais inopportun.

M. Jean-Paul Emorine, président, a jugé toutefois particulièrement regrettable que le refus du pouvoir réglementaire porte justement sur des dispositions d'origine parlementaire, proposées parfois par le rapporteur de la commission au Sénat (art. 15 de la loi en faveur des PME), et, pour certaines, adoptées malgré les réserves du Gouvernement (art. 22 de la même loi). Si ces cas restent heureusement isolés, ils appellent à l'avenir une vigilance accrue de la commission, car il ne serait pas équitable que le Gouvernement puisse ainsi, après avoir été battu en séance publique, jouer une « deuxième manche » à son profit lors de la phase d'application règlementaire des lois.

En conclusion, M. Jean-Paul Emorine, président, a encouragé tous les membres de la commission à continuer d'interroger les ministres, par écrit, ou en séance, pour s'assurer de la bonne mise en application des lois votées. Il a tenu à saluer particulièrement l'initiative de M. Charles Revet, auteur d'une question orale avec débat concernant l'application de la loi n° 2008-660 du 4 juillet 2008 portant réforme portuaire et prochainement examinée en séance publique.

Après avoir regretté les lenteurs proverbiales de l'administration, M. Daniel Raoul s'est interrogé sur l'opportunité de prévoir désormais, en réponse à l'inertie du pouvoir réglementaire, des clauses de caducité permettant d'imposer au Gouvernement de prendre les décrets d'application dans un laps de temps déterminé sous peine d'abrogation automatique de la loi. Il a également estimé que le problème de la transmission des rapports au Parlement pourrait faire l'objet d'un rendez-vous régulier chaque année, par exemple lors de l'audition des ministres et à l'occasion de l'examen des avis budgétaires.

MM. Gérard Bailly et Jean Boyer ont tous deux souligné l'incompréhension provoquée régulièrement dans leurs circonscriptions par des décrets ne respectant pas l'esprit de la loi qu'ils étaient pourtant censés traduire. Ils se sont alors interrogés sur la faculté qu'avait la commission d'être mieux associée à la rédaction et au contrôle des mesures règlementaires d'application des lois.

En réponse à ces interventions, M. Jean-Paul Emorine, président, a d'abord approuvé l'idée de demander spécifiquement, par exemple lors de l'envoi des questionnaires budgétaires, un bilan d'étape de la mise en application des lois par les différents ministères. Concernant les divergences parfois constatées entre la loi et ses décrets d'application, il a insisté sur le rôle que devaient justement jouer les sénateurs pour signaler et faire corriger ces problèmes.

Ensuite la commission a actualisé la liste de ses membres chargés de suivre la mise en application des lois, et désigné :

M. Bruno Sido, rapporteur, pour la loi n° 2009-967 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement ;

Mme Bariza Khiari, rapporteur, pour la loi n° 2009-888 de développement et de modernisation des services touristiques ;

M. Dominique Braye, rapporteur, pour la loi n° 2009-323 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion ;

Mme Élisabeth Lamure, rapporteur, pour la loi n° 2009-179 pour l'accélération des programmes de construction et d'investissement publics et privés ;

Elle a également désigné, en remplacement de MM. Henri Revol et Gérard Delfau, anciens sénateurs de la commission :

MM. Bruno Sido et Roland Courteau, pour la loi n° 2006-739 de programme relative à la gestion durable des matières et des déchets radioactifs ;

M. Ladislas Poniatowski, pour la loi n° 2005-781 de programme fixant les orientations de la politique énergétique ;

M. Philippe Leroy, pour la loi n° 2001-602 d'orientation sur la forêt.

Audition de M. Henri Proglio, président-directeur général de Veolia

La commission a ensuite procédé à l'audition de M. Henri Proglio, président-directeur général de Veolia.

M. Jean-Paul Emorine, président, a indiqué que la commission avait souhaité entendre M. Henri Proglio en tant que candidat pressenti pour être nommé à la présidence d'EDF.

Il a rappelé que l'article 13 de la Constitution, en vertu duquel le Parlement donne son avis sur les nominations les plus importantes décidées par le Président de la République n'est pas en vigueur, la loi organique le mettant en application n'ayant pas encore été adoptée. Il n'y aura donc pas de vote à l'issue de l'audition.

Dans un propos liminaire, M. Henri Proglio a tout d'abord déclaré être conscient que la nomination du président d'EDF constitue un enjeu national car l'entreprise participe à l'aménagement du territoire, accompagne chaque Français au quotidien, contribue au rayonnement international du pays et joue un rôle central dans son indépendance énergétique et son adaptation aux exigences du développement durable. Il a ensuite présenté son parcours au sein de la Compagnie générale des eaux, devenue Veolia Environnement, qui l'a conduit à la direction du groupe, et a rappelé ses liens avec EDF, dont il est administrateur depuis 2004 et président du comité de stratégie.

Soulignant qu'il souhaite conserver une fonction non exécutive au sein de Veolia environnement, il a fait valoir qu'il n'acceptait la présidence d'EDF ni par ambition, ni par intérêt financier.

Puis il a décrit les grandes lignes du projet industriel pour EDF, à savoir conforter le rang mondial de l'entreprise en garantissant la pérennité de la logique de service public et d'aménagement du territoire qui la caractérise et en confortant sa capacité à rayonner au niveau international. Ce projet suppose de relever cinq défis majeurs :

- remobiliser les équipes et les renforcer, notamment par le recrutement d'ingénieurs spécialisés dans le nucléaire et en veillant à la qualité du dialogue social ;

- rénover l'expertise technique et industrielle du groupe, ce qui passe d'abord par le maintien de la compétitivité du parc nucléaire, puis par la recherche d'une position de précurseur en matière d'énergies renouvelables et la reconstitution d'une véritable filière industrielle ;

- renforcer les capacités concurrentielles sur le marché tant national qu'international ;

- maîtriser l'endettement ;

- replacer les missions de service public au coeur de la mission de l'entreprise, en particulier en améliorant la visibilité des tarifs ou encore les délais de raccordement.

Il est également nécessaire de s'adapter à un environnement économique en plein bouleversement, du fait, notamment, de la raréfaction croissante des ressources naturelles, de la densification urbaine et de l'émergence de nouveaux concurrents.

En conclusion, M. Henri Proglio a souhaité que les synergies entre EDF et Veolia Environnement se développent, au-delà du partenariat noué en 2000 via la filiale commune Dalkia : synergie en amont à l'international entre le savoir-faire technologique d'EDF et l'enracinement local des équipes de Veolia dans plusieurs marchés mondiaux ; synergie pour la distribution entre la maîtrise par EDF du modèle de filière intégrée fondé sur des délégations de service public et l'expérience commerciale et contractuelle de Veolia ; enfin, synergie dans les domaines de l'optimisation énergétique, de la production d'énergie décentralisée ou du recours aux énergies renouvelables.

M. Ladislas Poniatowski, président du groupe d'étude « énergie », a alors évoqué plusieurs points :

- il s'est félicité de la nomination future de M. Henri Proglio et l'a remercié de la présentation de son projet devant la représentation parlementaire ;

- il s'est interrogé sur les problèmes que peut poser le fait de conserver un rôle important à Veolia Environnement tout en devenant président d'EDF : problèmes de cumul de deux fonctions exigeantes, de conflits d'intérêts et, enfin, de compatibilité avec les exigences du droit européen de la concurrence ;

- il s'est inquiété des risques d'affrontement entre le couple EDF/Veolia et le groupe GDF-Suez ;

- il s'est demandé, à propos de la stratégie internationale d'EDF, si elle serait géographiquement ciblée ou bien si l'entreprise viserait une couverture mondiale large ;

- il a évoqué la question de la maîtrise de l'endettement, surtout si EDF choisit une stratégie de présence mondiale large génératrice de besoins de financements nouveaux considérables ;

- il a fait part de son souhait qu'EDF renforce ses positions dans le domaine des énergies renouvelable sans négliger aucun des deux segments du marché, à savoir l'éolien et le solaire ;

- il a attiré l'attention sur le fait que la position d'EDF dans le domaine hydro-électrique pourrait être remise en cause avec l'échéance prochaine du terme de nombreuses concessions pour l'exploitation de barrages ;

- il s'est demandé si allait être poursuivie la stratégie visant à atténuer la facture d'achat de British Energy en revendant le réseau électrique et une partie du capital ;

- il a enfin posé la question de la stratégie d'EDF dans le domaine du gaz.

Lui répondant, M. Henri Proglio a fait part des observations suivantes :

- s'agissant des risques de conflits d'intérêts, en trente-sept ans de carrière à Veolia et cinq ans au conseil d'administration d'EDF, il n'a pas eu connaissance de sujets susceptibles d'en créer ; le seul risque pourrait résider dans des opérations relatives à la valorisation des actions de Dalkia et au renforcement de la position d'EDF dans le capital de Veolia, en sachant toutefois que les deux groupes respectent des obligations de transparence répondant aux normes internationales les plus élevées, ce qui rend très improbables les risques d'opérations litigieuses ;

- concernant ses conditions de rémunération, son intérêt financier personnel n'est pas de prendre la direction d'EDF ;

- les relations avec GDF-Suez s'inscrivent dans des règles de concurrence de droit commun ;

- faire le choix, pour EDF, de rester le grand opérateur historique français ne permet pas à l'entreprise de répondre aux exigences d'une politique énergétique nationale ambitieuse ; son internationalisation est la condition pour rester un grand acteur technologique et industriel généraliste dans le domaine de l'énergie ; à cet égard, EDF a perdu une partie de ses capacités industrielles sur plusieurs segments du marché de l'énergie et il convient donc d'élargir son offre ; il faut également qu'EDF redevienne capable non seulement de concevoir et de vendre ces produits, mais aussi d'en assurer la construction ;

- le modèle français, selon lequel l'électricité est à 95 % nucléaire ou hydraulique et à 98 % centralisée, ne sera plus pertinent demain ; il convient de développer un outil cohérent et intégré d'optimisation énergétique ; les synergies entre EDF et Veolia sont, à cet égard, très importantes ;

- concernant la dette d'EDF, la vraie question est de savoir si cette dette est compatible avec les moyens de l'entreprise, sachant que les investissements ainsi financés génèrent des recettes ;

- il n'y a pas de raison qu'EDF perde des parts de marché lors du renouvellement des concessions hydroélectriques ;

- à propos du marché britannique, on peut s'interroger sur l'efficacité d'un système régulé pur dans lequel les entreprises sont propriétaires des infrastructures ;

- concernant les relations avec Gazprom, il convient de souligner que la France et la Russie sont les deux pays potentiellement exportateurs d'énergie en Europe.

M. Gérard Cornu, relevant les synergies entre Veolia et EDF, s'est demandé pourquoi une fusion devait être exclue a priori. Il a par ailleurs souhaité savoir si M. Henri Proglio continuerait d'être rémunéré par Veolia.

M. Jean-Pierre Vial a considéré comme un bon signe le fait qu'un patron venant du privé puisse être nommé à la tête d'une entreprise d'Etat. Il a espéré que les Etats généraux de l'industrie lancés par M. Christian Estrosi, ministre chargé de l'industrie, soient l'occasion de constituer une grande filière industrielle électro-intensive.

M. Daniel Raoul s'est inquiété du déficit constaté en matière de formation scientifique. Evoquant la Conférence de Copenhague sur les changements climatiques, il a estimé que l'on y parlait trop de normes technico-économiques, et pas suffisamment de l'accès de l'ensemble de l'humanité à l'eau et à l'électricité. Il a estimé que la question de l'indépendance énergétique devait être abordée dans un cadre européen, et a douté que la France puisse faire le poids face à la puissance de Gazprom. Il a observé que la règle de séparation patrimoniale posée par la directive européenne interdisait à EDF d'agir de manière trop interventionniste à l'égard d'Electricité réseau distribution France (ERDF) et de Réseau de transport d'électricité (RTE). Evoquant l'évolution des tarifs, il s'est demandé comment EDF allait pouvoir concilier la nécessaire résorption de sa dette avec la vente à perte d'électricité à ses concurrents.

M. François Fortassin a estimé insolite, voire choquant, le cumul de la présidence d'EDF et de celle de Veolia par M. Henri Proglio. Pour l'homme de la rue, cela signifie que ces deux entreprises vont être gérées à mi-temps.

Mme Bariza Khiari a estimé qu'un vrai projet industriel doit être porté par une action sociale solide. Rappelant que Veolia a beaucoup fait pour l'emploi des jeunes des quartiers, elle a souhaité savoir si EDF allait évoluer dans cette direction, en dépit d'un modèle plus rigide calqué sur la fonction publique.

M. Christian Poncelet a déclaré partager l'ambition que la France et la Russie dominent le secteur de l'énergie en Europe. Il s'est déclaré surpris qu'EDF achète plus cher l'électricité produite par les éoliennes, et estimé que ce système devait être limité dans le temps.

M. Marc Daunis a indiqué qu'il n'avait pas d'état d'âme quant au cumul des fonctions par M. Henri Proglio, étant favorable à un service public unifié de l'énergie. Il a souhaité savoir si celui-ci avait reçu un mandat clair de la part de l'Etat actionnaire, ou s'il lui appartenait d'en définir le contenu. Soulignant l'intérêt du pôle de compétitivité nucléaire de Bourgogne, il a estimé qu'EDF doit y renforcer sa participation.

M. Louis Nègre a déclaré apprécier le fait que M. Henri Proglio accepte de venir devant la représentation nationale et fasse preuve de transparence quant à ses revenus. Il a fait valoir que le rapprochement entre deux entreprises dominantes dans leur domaine respectif n'était pas choquant et souhaité connaître la stratégie d'EDF en Asie, et notamment en Chine.

M. Joël Bourdin a salué l'action conduite par Veolia en matière de formation professionnelle, notamment à travers son centre de formation de Cergy-Pontoise, et a souhaité savoir si cette préoccupation allait être étendue à EDF.

M. Jean Boyer a souhaité connaître les objectifs d'EDF en matière d'énergies renouvelables, et s'est demandé si l'entreprise aurait durablement la possibilité d'acheter plus cher l'électricité produite par l'éolien et le photovoltaïque.

M. Yannick Botrel a jugé insuffisants en termes d'efficacité les services rendus par ERDF aux collectivités locales, et s'est demandé comment les améliorer.

En réponse, M. Henri Proglio a apporté les éléments d'information suivants :

- concernant sa rémunération, il a indiqué bénéficier actuellement du 28ème salaire par ordre d'importance parmi les patrons du CAC 40 ; son souhait est de conserver en tant que président d'EDF un niveau de revenu comparable à celui qui est le sien en tant que président de Veolia ;

- tous ses pouvoirs exécutifs au sein de Veolia seront transférés au nouveau directeur général et il n'aura plus qu'à présider six ou sept conseils d'administration par an, ce qui signifie que 98 % de son temps sera consacré à EDF ;

- il n'y aura pas de fusion entre EDF et Veolia, qui aboutirait à une nationalisation de la seconde entreprise ;

- le photovoltaïque constitue l'une des grandes sources d'énergie d'avenir, mais la question du développement de la filière industrielle en France demeure entière, dès lors que la technologie est pour l'instant essentiellement américaine ;

- une analyse de la situation des industries électro-intensives doit être réalisée, en vue de parvenir à une forme de partenariat avec le fournisseur d'électricité ;

- les ressources humaines constituent l'élément essentiel du fonctionnement et du développement de toute entreprise ; la formation doit être une priorité pour EDF, qui devra créer des centres de formation également facteurs de mobilité sociale ;

- en ce qui concerne le futur projet de loi relatif à la nouvelle organisation du marché de l'électricité, on ne peut qu'être très réticent à l'égard de l'obligation qui pourrait être faite à EDF de vendre à ses concurrents sa production au coût de revient historique ;

- l'incitation, à travers un prix d'achat de l'électricité produite à partir d'énergies renouvelables supérieur au prix du marché, n'a de sens que si elle est limitée dans le temps et permet de structurer une filière industrielle rentable par elle-même ;

- une entreprise ne peut prétendre à une dimension mondiale si elle n'est pas présente en Chine ;

- l'autonomie d'ERDF est prévue par la loi et il convient de s'y conformer, mais l'essentiel est de définir un bon management pour cette filiale à 100 % d'EDF.

Nomination d'un rapporteur

La commission a ensuite procédé à la désignation de M. Dominique Braye comme rapporteur de la proposition de loi n° 631 (2008-2009) relative à la lutte contre le logement vacant et à la solidarité nationale pour le logement, déposée par MM. François Rebsamen, Thierry Repentin et les membres du groupe socialiste.

Le président a indiqué que cette proposition de loi socialiste sera examinée dans le cadre de l'ordre du jour réservé au groupe socialiste, à savoir le mardi 17 novembre 2009.

En application d'un accord oral passé entre les groupes politiques, la discussion en séance publique portera sur le texte de cette proposition de loi et non sur un texte adopté par la commission. En conséquence, lors de la réunion du mardi 10 novembre prochain, la commission examinera les propositions de modification du rapporteur et des sénateurs qui auront souhaité en déposer et les adoptera éventuellement sous forme d'amendements au texte de la proposition de loi.

Le délai limite pour le dépôt des amendements en commission a été fixé par la conférence des Présidents au jeudi 5 novembre 2009, à 15 heures.

Audition de M. Bruno Lasserre, président de l'Autorité de la concurrence, sur l'avis de l'Autorité relatif au fonctionnement du secteur laitier

Enfin, la commission a entendu M. Bruno Lasserre, président de l'Autorité de la concurrence, sur la présentation de l'avis de l'Autorité, à la suite de sa saisine le 9 juin 2009, sur le fonctionnement du secteur laitier.

M. Bruno Lasserre a souligné que, dans son avis, l'Autorité de la concurrence s'était attachée à analyser en profondeur le fonctionnement de la filière laitière. Il a salué l'initiative prise par le président de la commission de l'économie du Sénat, estimant utile que le Gouvernement et le Parlement associent davantage l'Autorité de la concurrence à leurs activités.

Il a tout d'abord rappelé l'importance du secteur laitier en France : deuxième pays producteur de lait en Europe, derrière l'Allemagne, la France compte 97 000 exploitations laitières, 3,8 millions de bêtes dans le cheptel laitier et une production de 23 milliards de litres de lait par an. Depuis 1983, la filière a été profondément restructurée avec une division par 4,5 du nombre des exploitations.

M. Bruno Lasserre a ensuite évoqué les manifestations de la crise actuelle. Entre avril 2008 et avril 2009, le prix du lait collecté a chuté de 30 %. Plus généralement, depuis la fin 2007, les prix à la production ont été marqués par une très forte volatilité. Cette chute a coïncidé avec le courrier adressé en avril 2008 par la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) au Centre national interprofessionnel de l'économie laitière (CNIEL), indiquant que la pratique des recommandations de prix n'était pas conforme au droit de la concurrence.

L'Autorité de la concurrence a considéré dans son avis que la crise du lait ne trouvait pas son origine dans les marges de la grande distribution mais constituait plutôt la conséquence d'un dysfonctionnement structurel : l'assouplissement de la régulation communautaire, qui a longtemps protégé le marché, a induit une forte volatilité des prix, conséquence des spécificités du marché du lait alliant une forte inélasticité de la demande à la rigidité de l'offre. L'exposition plus directe à la concurrence internationale a amplifié ce phénomène.

M. Bruno Lasserre a souligné que l'Autorité a mis en exergue un autre dysfonctionnement : le déséquilibre des relations commerciales entre producteurs et collecteurs de lait. Le pouvoir de négociation des éleveurs vis-à-vis des transformateurs est particulièrement réduit, du fait notamment de la concentration du secteur de la transformation.

Par ailleurs, l'Autorité a considéré que le système de recommandation de prix par l'interprofession ne pouvait plus constituer une solution car il était économiquement inefficace. De plus, d'un point de vue juridique, de telles recommandations constituent des pratiques concertées, enfreignant vraisemblablement le droit communautaire de la concurrence.

L'Autorité de la concurrence a donc formulé plusieurs recommandations :

elle prône le renforcement du pouvoir de marché des producteurs qui pourrait passer par le développement des coopératives, y compris au stade de la transformation, et par des organisations de producteurs chargées de la vente ;

afin de limiter la volatilité des prix, l'Autorité estime que les mécanismes d'assurance classique, trop coûteux, ne constituent pas une solution opérationnelle. La création de marchés à terme, qui pourraient permettre aux acteurs de se prémunir contre la volatilité des prix, pourrait figurer parmi les solutions. L'Autorité estime également que producteurs et transformateurs pourraient s'engager dans une stratégie de différenciation de leurs productions pour s'orienter sur des produits à plus forte valeur ajoutée et donc plus rémunérateurs, comme le lait bio ;

l'Autorité de la concurrence appelle enfin de ses voeux la contractualisation, nouveau système de régulation rendu nécessaire notamment par la suppression des quotas qui jusqu'à présent garantissaient la stabilité des marchés. La contractualisation doit constituer une protection pour le producteur face au risque de volatilité des prix. Lissant ceux-ci sur la durée du contrat, ce nouveau système doit permettre au producteur de prévoir ses recettes et de mieux ajuster ses investissements. Il convient de mettre en place un mécanisme distinguant un volume pour lequel un prix fixe serait proposé et un volume d'ajustement pour lequel s'appliquerait un prix variable, aux conditions du marché international.

S'agissant du cadre de cette contractualisation, M. Bruno Lasserre a estimé qu'il ne fallait pas revenir à des mécanismes interprofessionnels, mais maintenir l'autonomie des producteurs, notamment regroupés en coopératives, dans la négociation de leurs contrats.

En conclusion, il a estimé que l'instauration d'un mécanisme de contractualisation, compatible avec les règles de la concurrence, est aujourd'hui possible, permettant à la fois de lutter contre la volatilité des prix et de renforcer le pouvoir de négociation des producteurs. Il a souhaité que cette opportunité soit saisie par les éleveurs.

Après avoir salué l'analyse et les propositions de l'Autorité de la concurrence sur la situation de la filière laitière, M. Jean-Paul Emorine, président, a rappelé que la crise laitière n'est pas liée à un phénomène de surproduction mais plutôt à une sous-consommation. Il a salué les propos tenus par le Président de la République à Poligny appelant à la mise en oeuvre de nouvelles régulations.

M. Gérard Bailly, président du groupe d'études sur l'élevage, a tout d'abord souligné que la crise laitière s'inscrit dans la prolongation de la dérégulation européenne en matière agricole. Celle-ci a été amplifiée par la dérégulation nationale du marché du lait avec la suppression, mi-2008, du système des recommandations de prix du CNIEL. Ce mouvement résulte d'une volonté des pouvoirs publics, dans un contexte général de hausse de tous les prix agricoles, d'agir en faveur du pouvoir d'achat des ménages. La situation a beaucoup évolué sur une année car, comme le Président de la République l'a rappelé lors de son déplacement dans le Jura, les prix à la production laitière ont baissé de 20 % tandis que ceux des denrées alimentaires n'ont baissé que de 1 %.

M. Gérard Bailly a ensuite déploré que des dérogations au droit de la concurrence n'aient pas été mises en oeuvre afin de garantir un revenu décent aux agriculteurs. Toutefois, il a salué la réactivation des instruments communautaires d'intervention et de stockage décidée lors de la réunion du Conseil des ministres de l'agriculture de l'Union européenne du 19 octobre 2009. Notant que, en matière de production agricole, contrairement à la production industrielle, le producteur est largement dépendant de facteurs extérieurs comme la météorologie, il a estimé que, à l'instar de la Cour des comptes européenne dans son rapport du 15 octobre 2009, les institutions communautaires commencent à prendre conscience de la nécessité d'une régulation plus forte de ces marchés.

Il a ensuite fait part de sa perplexité devant les résultats de l'étude de l'Observatoire des prix et des marges publiée en juillet 2009 relative au secteur du lait, qui fait apparaître une stabilité des marges des distributeurs et une augmentation de celles des transformateurs. Ces conclusions sont au demeurant contestées par la Fédération nationale des industries laitières (FNIL). Il a souhaité qu'une analyse précise de la répartition de la valeur ajoutée dans la filière puisse être effectuée à partir des coûts de production d'une exploitation moyenne.

Par ailleurs, il a exprimé son soutien aux orientations suggérées par l'avis de l'Autorité de la concurrence en faveur de la contractualisation, estimant que ces contrats doivent être orientés vers des prix rémunérateurs.

Evoquant le problème des importations massives d'ovins de Nouvelle-Zélande, il a jugé qu'une régulation des marchés agricoles doit intervenir au niveau international, et s'est réjoui que la crise économique permette de réaffirmer la nécessité de mieux réguler l'agriculture.

M. François Fortassin a souligné qu'il y a urgence à agir en faveur des producteurs de lait, faute de quoi l'abandon de leur activité par les exploitants peut conduire, à échéance de cinq ans, à une pénurie de lait produit en France, quasiment irréversible du fait des très longs délais de reconstitution des cheptels. Il a exprimé des réserves sur l'utilité de la contractualisation, estimant que le producteur sera toujours, quel que soit le système retenu, la variable d'ajustement de la politique laitière. Considérant que la crise du lait met le modèle laitier français, caractérisé par des petits producteurs chargés de produire mais également d'aménager les campagnes, en porte-à-faux vis à vis du modèle laitier nordique des grandes exploitations, il a toutefois considéré qu'il est possible de défendre ce modèle à travers l'application de l'article 31 de la loi dite Grenelle I, adopté à son initiative, prévoyant que les herbivores doivent être nourris essentiellement d'herbe. Enfin, il a contesté la portée de l'étude sur les marges des distributeurs. Estimant que le lait de base représente une part mineure des ventes de la grande distribution, il a rappelé que les prix flambent pour les produits transformés et a souhaité que l'étude des marges prenne en compte ce phénomène.

Après avoir exprimé les mêmes doutes que ses collègues sur l'analyse de l'Autorité de la concurrence concernant les marges des distributeurs, M. Gérard César s'est interrogé sur l'organisation des marchés laitiers chez nos partenaires européens, en particulier en Italie. Soulignant que le regroupement des producteurs pour peser face aux transformateurs est une piste très ancienne, qui a connu peu de succès, il a estimé que des outils fiscaux devraient davantage inciter à la concentration de l'offre. Enfin, il a jugé qu'une telle concentration ne suffira pas à modifier la donne au sein de la filière laitière, celle-ci dépendant davantage d'un changement de politique européenne.

Rappelant que les Assises du lait en région ont débuté, Mme Odette Herviaux a indiqué être surprise par les analyses de l'Autorité de la concurrence concernant les marges des distributeurs, estimant également que la grande distribution joue sur les conditionnements pour masquer les hausses de prix. Elle a fait valoir que la France est en sous-réalisation de ses quotas de lait, contrairement à d'autres pays européens comme le Danemark et les Pays-Bas. La politique « d'atterrissage en douceur » consistant à augmenter progressivement les quotas jusqu'à leur suppression en 2015 leur est donc plutôt favorable.

Mme Odette Herviaux a ensuite estimé que la contractualisation sur les volumes avec une part à prix fixe et une part à prix variable dans les contrats laitiers proposée par l'Autorité de la concurrence devra être effectuée en veillant à ce que la seconde part ne soit pas prépondérante. Par ailleurs, elle s'est déclarée favorable à la concentration de l'offre, à condition que celle-ci ne prenne pas la forme d'une intégration, telle qu'elle existe dans d'autres secteurs agricoles comme les filières du porc et du poulet. Elle a estimé que les producteurs ne s'engageront dans la contractualisation qu'à la condition qu'elle ne débouche pas sur une intégration rampante.

Enfin, elle a relevé que la régulation de la filière laitière s'inscrit dans un contexte international de dérégulation consécutif aux orientations prises au sein de l'Organisation mondiale du commerce (OMC). Elle a formé le voeu que les exigences sanitaires et environnementales soient également prises en compte dans les négociations au sein de l'OMC afin de permettre une nouvelle régulation du secteur laitier.

Rappelant que le marché du lait s'inscrit dans un cadre international, M. Jackie Pierre a estimé que le dispositif de contractualisation proposé par l'Autorité de la concurrence ne pourra pas fonctionner, en particulier dans les zones frontalières, s'il n'est adopté qu'en France.

M. Rémy Pointereau a estimé que les données relatives aux marges de la grande distribution sont faussées par des pratiques courantes comme la mise à disposition gratuite de volumes ou les rabais, remises et ristournes, non prises en compte dans les statistiques. Il a fait valoir que l'ensemble de la chaîne agricole est fragilisée si l'un des acteurs de cette chaîne est en difficulté économique, comme les producteurs de lait dont le métier est particulièrement exigeant et qui sont contraints de vendre en dessous de leurs prix de revient. Il a estimé nécessaire d'aller vers la contractualisation, à la condition qu'elle soit accompagnée d'une nouvelle régulation européenne. En plus de la mise en oeuvre de la préférence communautaire, il est nécessaire de mettre en avant les hautes exigences environnementales applicables à la production agricole. Enfin, il faut restaurer la politique des quotas, qui a permis à de nombreux secteurs agricoles, comme celui de la betterave, de bien fonctionner durant de nombreuses années, et qui incite à l'amélioration de la qualité des produits.

M. Jean-Paul Emorine, président, a rappelé que cette politique n'est pas soutenue par un nombre suffisant d'États membres de l'Union européenne pour permettre son rétablissement.

M. Yves Chastan a considéré que la nouvelle régulation des marchés du lait doit passer par un ensemble de mesures, parmi lesquelles figurent la contractualisation et la diversification. Cette contractualisation doit s'intégrer dans un cadre européen et ne pas conduire à l'abandon du maillage agricole du territoire. Partageant le scepticisme de ses collègues sur les chiffres des marges de la grande distribution présentés par l'Autorité de la concurrence, il a souligné qu'il y a urgence à offrir des perspectives de long terme pour les producteurs de lait, faute de quoi ils abandonneront leur exploitation.

M. Yannick Botrel a exposé que la contractualisation suscite la crainte des éleveurs de basculer dans un système d'intégration caractérisé par une asymétrie des rapports de force et une perte d'indépendance des producteurs de lait, comme le pratiquent déjà certaines coopératives. Il a souligné que la situation des industriels est très contrastée, les entreprises spécialisées en produits laitiers fortement valorisés étant en meilleure santé financière que les entreprises comme Entremont caractérisées par des productions fortement exposées à la concurrence internationale. La situation des industriels de la transformation se répercute sur le prix du lait versé aux producteurs avec lesquels ils travaillent. Enfin, on peut craindre que la concentration préconisée par l'avis de l'Autorité de la concurrence conduise à la constitution d'exploitations gigantesques sur le modèle nordique, produisant des millions de litres de lait par an, ce qui remettra en cause un aménagement équilibré du territoire.

M. Alain Fauconnier a rappelé la grande variété des modèles d'exploitation laitière en France et a déclaré également craindre la diffusion du modèle nordique des grandes exploitations. La notion d'exception géographique permet de légitimer le maintien de structures agricoles sur les territoires. Dans le Sud-Ouest, l'arrêt de l'activité d'un producteur peut produire un effet domino sur toute la filière et on pourrait également redouter une remise en cause, au nom de la concurrence, de l'interprofession du Roquefort.

M. Daniel Soulage a déploré l'existence de distorsions de concurrence au sein même de l'Union européenne, affectant de nombreuses productions agricoles, comme celle des fruits et légumes. Il a salué l'orientation en faveur d'une nouvelle régulation prise par le Président de la République dans son discours de Poligny, qui traduit la prise de conscience de l'impossibilité de laisser l'agriculture être régulée par les seules lois du marché. Le modèle contractuel proposé par l'Autorité de la concurrence doit être d'une grande souplesse, afin que chaque producteur puisse adopter la formule qui lui convient le mieux. Enfin, il est très probable que les marges effectives de la grande distribution soient plus élevées pour le lait que celles présentées dans l'avis de l'Autorité de la concurrence.

Soulignant que les transformateurs laitiers ne sont pas dans une situation économique florissante, M. Benoît Huré a contesté les données relatives aux marges de la grande distribution, regrettant que les pratiques telles que la remise gratuite de volumes plus importants que les volumes facturés n'aient pas été mises en exergue par l'Autorité de la concurrence. Il est urgent d'agir rapidement en faveur des producteurs de lait, dans une approche communautaire, mais il est également nécessaire d'avoir une action au niveau national, pour lutter contre les distorsions de concurrence, en particulier en matière de coût du travail. Les produits laitiers étant essentiellement consommés localement, il est étonnant que le prix du lait soit déterminé par le marché mondial sur lequel ne s'échangent que 10 % des produits laitiers, essentiellement sous forme de beurre et de poudre de lait. Il faut enfin envisager de sortir le secteur agricole des négociations de l'OMC.

Rappelant que l'Autorité de la concurrence est une autorité administrative indépendante qui ne peut agir que dans le cadre des attributions limitées qui lui sont confiées par la loi, M. Bruno Lasserre, président de l'Autorité de la concurrence, a souligné que la loi de modernisation de l'économie a fortifié l'institution, en lui donnant des pouvoirs supplémentaires de contrôle des pratiques de la grande distribution. Il a également rappelé que la note de la DGCCRF adressée au CNIEL en avril 2008 visait à mettre un coup d'arrêt à l'augmentation des prix alimentaires. Il a ensuite apporté les précisions suivantes :

- la crise du lait est une crise mondiale, qui frappe tous les pays quel que soit leur système de distribution, très concentré comme en France ou réparti entre de nombreux acteurs ;

- le secteur agricole ne peut pas, compte tenu de ses spécificités, être laissé au jeu des seules lois du marché. La lutte contre la volatilité des prix et la garantie du revenu des agriculteurs constituent des objectifs légitimes qui peuvent être poursuivis par la puissance publique. Mais, si des régulations sont nécessaires, elles doivent s'insérer dans un cadre international et européen, dans la mesure où les régulations exclusivement nationales pourraient être contournées par l'approvisionnement des distributeurs sur les marchés internationaux ;

- l'absence de consensus européen rend effectivement impossible la restauration des quotas laitiers ;

- la marge des distributeurs présentée dans l'avis de l'Autorité de la concurrence concerne seulement un produit de base : le lait demi-écrémé UHT. Si les marges sont plus élevées pour les produits les plus élaborés, le prix du lait payé aux producteurs pour ces produits l'est souvent aussi, et le pouvoir de marché des transformateurs les plus importants comme Bongrain, Lactalis ou Danone est certainement au moins aussi fort que celui des grands distributeurs ;

- les producteurs doivent impérativement s'unir pour peser dans les négociations mais il n'est pas nécessaire, pour y parvenir, de changer la physionomie des exploitations à travers leur regroupement selon le modèle nordique ;

- afin de favoriser la contractualisation, la loi doit apporter aux producteurs une double protection, d'une part, en limitant la part variable qui pourrait figurer au contrat et, d'autre part, en empêchant les coefficients de revalorisation de jouer sur une période trop courte, afin de lutter contre la volatilité des prix ;

- le droit de la concurrence n'est pas un droit dogmatique et les propositions de l'Autorité de la concurrence tendent à la mise en oeuvre de dispositifs opérationnels compatibles avec ce droit.

La commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire a pris acte de l'avis n° 09-A-48 de l'Autorité de la concurrence du 2 octobre 2009 relatif au fonctionnement du secteur laitier et a adopté le rapport d'information intitulé : « Filière laitière : à la recherche d'une nouvelle régulation », support de publication dudit avis.