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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES, DE LA DEFENSE ET DES FORCES ARMEES


Mercredi 25 novembre 2009

- Présidence de M. Josselin de Rohan, président -

Loi de finances pour 2010 - Programme Gendarmerie nationale de la mission Sécurité - Examen du rapport pour avis

Lors d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a d'abord procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Jean Faure sur les crédits inscrits dans le projet de loi de finances pour 2010 : programme 152 « Gendarmerie nationale » (mission Sécurité).

M. Jean Faure, rapporteur pour avis, a rappelé que, depuis la loi relative à la gendarmerie nationale du 3 août 2009, la gendarmerie nationale est rattachée organiquement au ministère de l'intérieur, tout en conservant son statut militaire.

Ce rattachement doit permettre de renforcer la coopération entre la police et la gendarmerie en matière de lutte contre la criminalité mais aussi de développer des mutualisations et des synergies entre les deux forces, grâce notamment à la passation de marchés communs, à la mutualisation des fonctions de soutien, par exemple en matière de maintenance automobile, à des formations communes pour certaines spécialités, comme les plongeurs ou les équipes cynophiles, ou encore à l'interconnexion des fichiers de la police et de la gendarmerie.

Ce rattachement ne remet pas en cause la dualité des forces de sécurité, le statut militaire de la gendarmerie, l'étendue de ses missions et son ancrage territorial ayant été consacrés par la loi relative à la gendarmerie.

Concernant les principales évolutions des crimes et délits en France, M. Jean Faure, rapporteur pour avis, a tenu à rappeler que, malgré une augmentation de 3 % de la délinquance générale constatée par la gendarmerie en 2008 et de 0,6 % depuis le début de l'année 2009, la délinquance avait connu une baisse de 15 % entre 2002 et 2007 et la délinquance de proximité avait même diminué de 36,5 % entre 2002 et 2008. Le taux d'élucidation par la gendarmerie nationale a atteint près de 42 % en 2008, soit près de dix points de plus qu'en 2002. La hausse de la délinquance constatée en 2009 provient essentiellement d'une augmentation des cambriolages, des infractions à caractère économique et fiscal, notamment sur Internet, et des violences intrafamiliales.

Afin de renforcer l'efficacité de la lutte contre ces formes de délinquance, notamment contre les multirécidivistes, le Gouvernement a décidé de modifier le projet de loi de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (LOPPSI 2), en cours d'examen à l'Assemblée nationale, en complétant son volet normatif, afin d'améliorer notamment l'utilisation des données contenues dans les fichiers judiciaires, d'aggraver les peines sanctionnant certaines infractions à l'encontre des personnes et des biens et d'accroître les pouvoirs d'investigation des enquêteurs dans ces domaines, ainsi que de renforcer les dispositifs de vidéo-protection.

La gendarmerie enregistre aussi de très bons résultats en matière de lutte contre l'insécurité routière, le nombre de tués sur les routes situées en zone de gendarmerie ayant diminué de 7 % en 2008, ce qui représente 257 vies épargnées.

Abordant ensuite le budget de la gendarmerie pour 2010, M. Jean Faure, rapporteur pour avis, a indiqué qu'il s'inscrivait dans un contexte budgétaire contraint.

Concernant les effectifs, après une diminution de 1 256 emplois en 2009, la gendarmerie devrait perdre 1 354 emplois en 2010, dont 1 303 au titre du non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite et 51 en raison de transferts d'effectifs.

M. Jean Faure, rapporteur pour avis, a fait part de sa préoccupation au sujet de la diminution de 2 500 postes en deux ans au sein de la gendarmerie, dans un contexte d'augmentation de la délinquance, notamment en zone rurale ; il a insisté sur la nécessité de préserver la capacité opérationnelle et l'ancrage territorial de la gendarmerie nationale.

Malgré la baisse des effectifs, les rémunérations et charges sociales continuent de progresser en 2010, en raison à la fois de la prise en compte d'une augmentation de 0,5 % du point d'indice de la fonction publique et de la mise en oeuvre de mesures catégorielles, telles que le plan d'adaptation des grades aux responsabilités exercées (PAGRE). La mise en oeuvre de ces mesures est cohérente avec la poursuite des objectifs assignés par le chef de l'Etat dans le cadre de la parité entre la gendarmerie et la police.

Les crédits de fonctionnement courant s'élèvent à 972 millions d'euros en 2010, ce qui représente une hausse de 47 millions d'euros par rapport à 2009, soit 5 %, ce qui devrait permettre tout à la fois de résoudre en partie une sous-budgétisation chronique du fonctionnement courant et de faire face à l'augmentation des coûts de fonctionnement, notamment aux dépenses de loyers.

Les crédits d'investissement augmentent de 20 millions d'euros, passant de 272 millions d'euros en 2009 à 292 millions d'euros en 2010, mais ils demeurent relativement limités.

Ces crédits seront consacrés notamment à l'acquisition de nouvelles tenues de maintien de l'ordre, d'équipements de protection individuels et d'armes à létalité réduite, mais aussi à la commande de véhicules et de motos. La protection des gendarmes sera également améliorée, avec notamment l'acquisition de casques de protection, de visières et de gilets pare-balles.

Les priorités du budget de la gendarmerie pour 2010 en matière d'investissement, financées pour l'essentiel au titre de la future LOPPSI 2, portent principalement sur le recours aux nouvelles technologies, pour un montant de 62 millions d'euros. Cette enveloppe permettra de financer le développement de la police scientifique et technique, la vidéo-protection, la lecture automatisée des plaques d'immatriculation ou encore les services Internet rendus aux citoyens.

En revanche, l'enveloppe des crédits d'investissement ne permettra pas de lancer de « grands programmes » d'équipement, comme le renouvellement des hélicoptères de type Écureuil ou des véhicules blindés de la gendarmerie.

De même, les crédits destinés à l'immobilier sont très réduits et seront principalement consacrés à la maintenance immobilière plutôt qu'à la construction de nouveaux logements, malgré la vétusté du parc domanial de la gendarmerie.

Évoquant ensuite la participation de la gendarmerie aux opérations extérieures, M. Jean Faure, rapporteur pour avis, a indiqué qu'actuellement 450 gendarmes français étaient déployés sous commandement national ou mandat international, notamment dans les Balkans, en Afrique ou en Géorgie.

M. Jean Faure, rapporteur pour avis, a précisé que, à partir de décembre prochain, cent vingt gendarmes supplémentaires seront déployés en Afghanistan, ce qui portera l'effectif total à cent cinquante.

Ces gendarmes seront déployés dans les zones placées sous commandement français en Kapissa et Surobi et seront chargés de deux principales missions :

- d'une part, assurer la formation des cadres de la police afghane chargés du maintien de l'ordre, soit l'équivalent de la gendarmerie mobile ou des compagnies républicaines de sécurité ;

- d'autre part, conseiller la police afghane dans son travail quotidien, au sein des quatre districts situés dans la zone placée sous commandement français.

Malgré cela, les crédits prévus pour les opérations extérieures seront insuffisants pour couvrir l'ensemble des dépenses, du fait de l'engagement de la gendarmerie en Afghanistan, a précisé M. Jean Faure, rapporteur pour avis.

Il a dénoncé la sous-estimation chronique du coût des opérations extérieures, avec un surcoût de l'ordre de 20 millions d'euros en 2009, qui a pour effet de grever le budget de la gendarmerie, puisque ces coûts sont couverts par des redéploiements de crédits.

Il a plaidé pour une meilleure estimation du coût des opérations extérieures pour la gendarmerie et le financement des éventuels dépassements par un fonds interministériel, à l'image de ce qui existe pour les armées.

En conclusion, M. Jean Faure, rapporteur pour avis, a souhaité rendre compte à la commission de son « stage d'immersion » auprès des gendarmes déployés en Guyane dans le cadre de l'opération « Harpie » de lutte contre l'orpaillage illégal.

Il a rappelé que la Guyane représentait un territoire difficile à surveiller, en raison notamment de sa superficie, équivalente à celle du Portugal et recouverte à 96 % par la forêt équatoriale, de la longueur de la frontière avec le Brésil et le Surinam
-1 200 km, soit la frontière extérieure française la plus longue- et une explosion démographique.

Il a fait valoir que la Guyane connaissait un niveau de délinquance inquiétant, avec un taux de 31 homicides pour 100 000 habitants, contre 2,6 en métropole, un taux de 380 coups et blessures volontaires contre 190 pour la métropole, et un taux de 97 vols à main armée, contre 4,7 en métropole. Il a également souligné le poids de l'immigration clandestine, avec 3 400 interpellations d'immigrés en situation irrégulière en 2008, et l'importance stratégique du centre spatial de Kourou.

Il a indiqué que 840 gendarmes et 575 policiers étaient déployés en Guyane.

Evoquant ensuite l'orpaillage illégal en Guyane, il a indiqué que ce phénomène se traduisait par un pillage des ressources naturelles, estimé à 10 tonnes d'or extraites par an de manière illégale sur environ 350 sites, des atteintes graves à l'environnement, notamment par la déforestation, la dégradation des milieux aquatiques et la pollution au mercure, ainsi que par un appel à l'immigration illégale, principalement en provenance du Brésil, une criminalité induite, et une atteinte à la souveraineté de l'Etat.

Il a mentionné les résultats très positifs de l'opération « Harpie » en 2008, qui s'était traduite par une concentration exceptionnelle de moyens, avec un renfort de 150 gendarmes, appuyés par 360 militaires des armées et un hélicoptère, ayant permis, au cours de 200 missions en quatre mois, d'interpeller 780 étrangers en situation irrégulière, de saisir 19 kilos d'or et 193 kilos de mercure.

Il a indiqué que, la stratégie suivie antérieurement ayant montré ses limites, les sites illégaux d'orpaillage détruits par la gendarmerie étant reconstruits en général dans les vingt jours, cette opération avait développé une approche plus proactive et globale, axée sur le contrôle du trafic fluvial afin d'empêcher les voies d'approvisionnement des trafiquants, la destruction des sites réputés les plus productifs et le démantèlement des réseaux et des filières par une action de police judiciaire.

Face au déplacement de l'orpaillage illégal vers la forêt amazonienne et le Sud de la Guyane, il a indiqué que le Président de la République avait décidé de prolonger l'opération « Harpie » et de reconduire ce dispositif.

Tout en saluant l'engagement des unités de la gendarmerie en matière de lutte contre l'orpaillage clandestin et les résultats obtenus, M. Jean Faure, rapporteur pour avis, s'est déclaré pessimiste sur l'efficacité d'une action exclusivement répressive, en appelant de ses voeux un renforcement de la coopération régionale, avec les Etats du Nord du Brésil et le Surinam, dont sont originaires la majorité des orpailleurs clandestins.

En conclusion, M. Jean Faure, rapporteur pour avis, a estimé que la gendarmerie outre-mer était confrontée à trois défis : d'une part, la montée de la criminalité dans la zone Antilles-Guyane, avec l'apparition d'une criminalité violente de type sud-américain, caractérisée par un nombre élevé d'homicides et d'enlèvements contre rançon, d'autre part, l'augmentation de l'immigration illégale, notamment en Guyane et à Mayotte, puis le retrait des armées à l'horizon 2012 dans le cadre de la reprise par la gendarmerie du dispositif de souveraineté outre-mer, prévu par le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale.

Enfin, il a rendu hommage à l'action des personnels de la gendarmerie, qu'ils soient déployés en métropole, outre-mer ou sur les théâtres d'opérations extérieures.

A la suite de cette présentation, un débat s'est engagé au sein de la commission.

M. Daniel Reiner a regretté que le projet de LOPPSI 2 n'ait toujours pas été adopté par le Parlement et il a souhaité recueillir des précisions au sujet de l'évolution de ce texte. Il a également souhaité obtenir une évaluation des conséquences du rattachement de la gendarmerie au ministère de l'intérieur. Il a aussi estimé paradoxal de réduire les effectifs de la gendarmerie dans un contexte d'augmentation de la délinquance, en appliquant de manière mécanique la règle de non remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite, et il s'est déclaré préoccupé au sujet de l'impact de cette mesure sur le nombre et les effectifs des brigades territoriales. Il a également regretté l'absence suffisante des crédits destinés à l'immobilier et s'est interrogé sur les moyens dont disposera la gendarmerie à l'avenir pour entretenir son parc immobilier. Enfin, il a rappelé que la presse avait fait état des graves dommages causés par le pistolet à impulsion électrique et il s'est étonné que cette arme figure toujours dans les commandes de la gendarmerie pour 2010.

En réponse, M. Jean Faure, rapporteur pour avis, a rappelé que le projet de LOPPSI 2 avait bien été déposé à l'Assemblée nationale, mais que le ministre de l'intérieur, M. Brice Hortefeux, avait fait part de son souhait de modifier ce texte en complétant son volet normatif, afin d'améliorer notamment l'utilisation des données contenues dans les fichiers judiciaires, d'aggraver les peines de certaines infractions à l'encontre des personnes et des biens et d'accroître les pouvoirs d'investigation des enquêteurs dans ces domaines, ainsi que de renforcer les dispositifs de vidéo-protection. En ce qui concerne l'évaluation des conséquences du rattachement de la gendarmerie au ministère de l'intérieur, il a rappelé qu'il avait été prévu, dans la loi relative à la gendarmerie nationale, à l'initiative du Sénat, un rapport d'évaluation sur les conséquences du rattachement de la gendarmerie au ministère de l'intérieur, qui serait remis au Parlement tous les deux ans.

Il a également indiqué qu'il partageait les fortes préoccupations de ses collègues au sujet de la diminution des effectifs de la gendarmerie mais il a rappelé l'engagement du ministre de l'intérieur et du directeur général de la gendarmerie à préserver la capacité opérationnelle de la gendarmerie et son maillage territorial. Il a précisé que les réductions d'effectifs devraient concerner en priorité les gendarmes employés dans des tâches annexes, comme les gardes statiques ou la surveillance des centres de rétention administrative.

Il a aussi regretté la faiblesse de l'enveloppe destinée aux investissements immobiliers. A cet égard, il a mentionné le lancement d'un partenariat public-privé, commun à la gendarmerie et à la police, pour la construction de logements de gendarmes et d'hôtels de commissariats de police dans la région Auvergne.

M. Michel Boutant a estimé qu'il existait un hiatus entre les assurances données au niveau national sur le maintien du maillage territorial et la réalité sur le terrain.

En ce qui concerne l'orpaillage clandestin en Guyane, il s'est interrogé sur l'efficacité du dispositif actuel, qui revient à s'en prendre aux exécutants, qui sont souvent de « pauvres bougres », et non aux commanditaires par un démantèlement des filières.

M. Josselin de Rohan, président, a insisté sur l'importance du renforcement de la coopération régionale pour faire face à l'orpaillage illégal en Guyane, mais il a mentionné les difficultés rencontrées avec les autorités du Surinam et avec celles de l'Etat d'Amapa, qui jouit d'une grande autonomie au sein du Brésil. Ces questions ont été évoquées lors du déplacement du Président du Sénat au Brésil auquel participaient les deux sénateurs élus de Guyane. Un renforcement de la coopération avec le Brésil est nécessaire.

M. Jean Faure, rapporteur pour avis, a insisté sur les graves conséquences de la pollution par le mercure, sur l'environnement et sur les populations, causée par l'orpaillage illégal. Il a fait valoir que le dispositif initial mis en place par la gendarmerie avait évolué vers une action plus globale, visant notamment à démanteler les filières, avec un certain succès. Toutefois, il a indiqué que les pays voisins ne partageaient pas nécessairement la même conception que la France en matière de coopération policière et de lutte contre l'immigration clandestine.

M. Jean Faure, rapporteur pour avis, a également souhaité rendre hommage au professionnalisme et aux qualités humaines dont font preuve les militaires de la gendarmerie nationale dans leur lutte contre l'orpaillage clandestin en Guyane.

M. Jean-Louis Carrère, prenant l'exemple du département des Landes et de la côte atlantique en général, s'est à son tour ému de la diminution des effectifs de la gendarmerie et de ses conséquences sur le maillage territorial des brigades territoriales. Il s'est interrogé sur les effectifs réels de la gendarmerie, sur l'évolution des effectifs dans les prochaines années et sur le maintien des brigades territoriales.

Il a également dénoncé la sous-évaluation du coût des opérations extérieures et il s'est interrogé au sujet de la pertinence de l'envoi de 150 gendarmes français en Afghanistan au regard de la situation de ce pays.

Enfin, il a fait part de ses préoccupations au sujet de la vétusté des équipements de la gendarmerie, et notamment des hélicoptères de type Écureuil ou des véhicules blindés, en rappelant que la gendarmerie devait prélever des pièces détachées sur les engins hors d'usage pour maintenir en condition opérationnelle ces matériels.

M. Jean Faure, rapporteur pour avis, a rappelé l'engagement du ministre de l'intérieur, confirmé par le directeur général de la gendarmerie nationale, de ne pas supprimer les 175 brigades territoriales et de préserver la densité du maillage territorial de la gendarmerie ; cela n'empêche pas d'opérer sur le terrain des redéploiements ponctuels entre la police et la gendarmerie, en fonction de l'évolution de la population et de la délinquance.

M. Jacques Berthou s'est déclaré préoccupé par la diminution des effectifs de la gendarmerie au regard de l'augmentation de la délinquance, notamment en zone rurale. Il s'est inquiété de la diminution de la qualité du service qui, en n'enregistrant plus un certain nombre de plaintes, conduit à une banalisation d'une certaine forme de délinquance et donc à son acceptation.

Il a également souhaité obtenir des précisions au sujet de la complémentarité entre l'action de la gendarmerie et celle de l'armée en matière de lutte contre l'orpaillage clandestin en Guyane.

M. Jean Faure, rapporteur pour avis, a précisé que les redéploiements étaient décidés sous l'autorité des préfets et en concertation avec les élus locaux.

Il a également rappelé que les réductions d'effectifs devaient concerner en priorité les gendarmes employés dans des tâches annexes afin de préserver la capacité opérationnelle de la gendarmerie. Toutefois, il a estimé qu'il serait difficile de poursuivre au même rythme ces réductions d'effectifs sans risquer de remettre en cause la capacité opérationnelle de la gendarmerie.

Jugeant indispensable le soutien important apporté par l'armée à la gendarmerie dans la lutte contre l'orpaillage illégal, il s'est déclaré inquiet au sujet de la perspective d'un retrait éventuel de l'armée de ce territoire.

M. Jean-Pierre Chevènement a souhaité obtenir des éclaircissements au sujet de la notion de « parité » entre gendarmes et policiers, jugeant ce terme dangereux au regard des différences de statut entre les gendarmes et les policiers, notamment en termes d'obligation de disponibilité, de temps de travail ou de représentation syndicale ; il s'est demandé si cette notion ne pouvait pas conduire, à terme, à un alignement des deux statuts et à une fusion de la police et de la gendarmerie.

M. Jean Faure, rapporteur pour avis, a précisé qu'il ne fallait pas comprendre l'expression de « parité globale de traitement et de carrière » entre gendarmes et policiers comme un rapprochement des deux statuts, compte tenu des différences entre les deux, mais comme l'objectif d'une équité en termes de rémunérations et de perspectives de carrière, le Haut conseil d'évaluation de la condition militaire ayant mis en évidence dans ses précédents rapport un net décrochage de la condition des militaires par rapport à celle des policiers.

M. Rachel Mazuir a estimé qu'il existait un lien entre l'accent mis sur le recours aux nouvelles technologies, comme la vidéo-protection ou les radars, et la réduction des effectifs, le recours aux nouvelles technologies ayant vocation à compenser la diminution des effectifs, en allant vers une société de vidéo surveillance généralisée. Or, il a estimé que les nouvelles technologies ne remplaceraient pas la présence des gendarmes sur le terrain, comme l'illustrent les mauvais résultats obtenus en matière de lutte contre l'insécurité routière depuis le début de l'année.

M. Jean Faure, rapporteur pour avis, a jugé essentiel de préserver les brigades territoriales afin de maintenir la présence de la gendarmerie sur l'ensemble du territoire au plus près de la population. Cet objectif doit être atteint en puisant dans le réservoir d'effectif que constituent les charges induites qui pèsent sur la gendarmerie.

M. André Vantomme s'est interrogé au sujet de la capacité à l'avenir des collectivités locales à participer financièrement à la construction de casernes de gendarmerie au regard de la réforme engagée par le Gouvernement.

M. Robert Badinter a fait part de son inquiétude au sujet de la vétusté des hélicoptères de type Écureuil dont dispose la gendarmerie en rappelant que ces appareils dataient des années 1970 et qu'ils n'étaient plus en conformité avec la réglementation européenne qui interdit le survol de certaines zones, notamment urbanisées, aux appareils monoturbines.

Il a par ailleurs souhaité avoir des précisions au sujet de la féminisation de la gendarmerie.

En réponse, M. Jean Faure, rapporteur pour avis, a déclaré partager l'inquiétude de ses collègues relative aux hélicoptères.

Il a précisé que, à partir de 1983, les corps d'officiers et de sous-officiers de gendarmerie avaient été ouverts aux femmes et que, actuellement, la gendarmerie comptait dans ses rangs environ 14,4 % de femmes, ce taux étant en progression. Il a fait observer toutefois que si ce taux était important au sein du corps des officiers et sous officiers du corps de soutien technique et administratif de la gendarmerie nationale, il n'était que de 4 % parmi les officiers de gendarmerie.

M. Didier Boulaud a indiqué que, en raison notamment de la réduction des effectifs de la police et de la gendarmerie dans un contexte d'augmentation de la délinquance, le groupe socialiste ne voterait pas les crédits de la mission « Sécurité »

Loi de finances pour 2010 - Vote sur les crédits de la mission Sécurité

La commission a émis -le groupe UMP votant pour, le groupe socialiste et le groupe communiste, républicain et citoyen votant contre- un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission Sécurité dans le projet de loi de finances pour 2010.

Loi de finances pour 2010 - Mission Aide publique au développement - Examen du rapport pour avis

Au cours d'une séance tenue dans l'après-midi, la commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport pour avis de MM. André Vantomme et Christian Cambon sur les crédits inscrits dans le projet de loi de finances pour 2010 : mission Aide publique au développement.

M. André Vantomme, co-rapporteur pour avis, a indiqué qu'il analyserait, pour sa part, l'effort global de la France en faveur du développement, retracé par l'agrégat « Aide publique au développement », déclaré chaque année à l'OCDE. Il a précisé que son collègue Christian Cambon exposerait ensuite l'évolution des crédits des programmes 110, 209 et 301 de cette mission.

En préambule, il a souligné que, avec la chute du mur de Berlin et la fin de la guerre froide, l'extension du marché à l'échelle planétaire qui rend le monde plus interdépendant, la croissance démographique des pays en développement, les changements climatiques et les mouvements migratoires, la politique d'aide au développement était devenue un axe majeur de la politique étrangère de la France, observant que cette politique était devenue bien plus diverse et plus complexe que ne l'était la politique de coopération dans les années 1960.

La politique d'aide au développement recouvre un certain nombre d'enjeux :

- réduction des inégalités Nord/Sud ;

- paix et stabilité internationale, que ce soit dans la corne de l'Afrique ou en Afghanistan où le sous-développement constitue un terreau fertile pour la piraterie, le fondamentalisme et le terrorisme ;

- lutte contre la pauvreté ;

- sauvegarde des biens communs à l'humanité, comme l'illustre la lutte contre les changements climatiques et pour le maintien de la biodiversité ;

- influence culturelle et politique comme l'atteste le rôle des Etats-Unis d'Amérique et de la Chine en Afrique dont la croissance, ces dix dernières années, permet de mesurer l'intensité de la compétition entre les nations.

M. André Vantomme a indiqué que, dans un contexte marqué par les conséquences de la crise financière sur un grand nombre de pays en voie de développement, et par la diminution des marges de manoeuvre budgétaires, la politique de coopération de la France était, plus que jamais, appelée à faire preuve d'efficacité.

La crise financière a eu un impact considérable sur les pays en voie de développement. Elle risque de réduire les progrès réalisés, non sans mal, depuis dix ans. En Afrique, en 2009, le taux de croissance est tombé à 1,6 % contre une moyenne de 8,1 % auparavant. Les flux de capitaux privés vers les pays en voie de développement ont diminué en 2008 de plus de 700 milliards de dollars par rapport à 2007. Pour la Banque mondiale, la crise a fait basculer 53 millions de personnes supplémentaires sous le seuil des 1,25 dollar par jour.

Après avoir rappelé que l'effort de la France en faveur du développement était comptabilisé par le Comité d'aide au développement (CAD) de l'OCDE en pourcentage du revenu national brut, M. André Vantomme a indiqué que cet agrégat dépassait largement les crédits de la mission Aide publique au développement puisqu'il comprenait des crédits répartis dans dix missions et dix-huit programmes. Cet effort est de 0,39 % en 2008. Il sera de 0,44 % en 2009 ; il devrait se situer entre 0,44 et 0,48 % en 2010 et devrait diminuer à 0,42 % en 2011.

Il a souligné que ces chiffres conduisaient à penser que la France n'atteindrait pas l'objectif, réaffirmé par le Président de la République, à savoir consacrer 0,7 % du revenu national à l'aide au développement en 2015. La réalisation de cet objectif supposerait une croissance annuelle de 17 % des crédits, alors qu'elle n'a été que de 2,1 % entre 2008 et 2009. Cette croissance est à comparer à celle des crédits de l'Allemagne dont l'APD progresse pendant la même période de 5,7 %, de l'Espagne (19,4 %) ou du Royaume-Uni (24,1 %).

M. André Vantomme a fait remarquer que, lors du prochain sommet de l'ONU sur les objectifs du millénaire, la France devrait faire profil bas. Quoique restant le quatrième donateur de l'OCDE en volume, la France n'atteindra pas en 2010 l'objectif de 0,51 % sur lequel elle s'était engagée en 2009 dans le cadre de l'Union européenne. Il a ajouté que toutes les tentatives pour essayer de modifier au sein du CAD la définition de cet effort pour y faire entrer de nouvelles dépenses avaient pour objectif de pallier l'insuffisance de l'effort français par rapport aux objectifs affichés.

Il a précisé que, pour tenir compte des recommandations de l'OCDE, le Gouvernement avait minoré les crédits d'écolage et d'accueil des réfugiés qu'il déclare comme APD, mais que, en revanche, il inclut désormais le produit de la taxe sur les billets d'avions. Il a rappelé que, en son temps, le Président Chirac s'était engagé à ce que ces sommes viennent en plus de l'APD et qu'elles ne soient jamais déclarées au CAD.

Evoquant la composition de l'effort global de la France en faveur du développement, il a indiqué que, si l'on retirait de l'aide publique au développement les annulations de dettes, la prise en charge des réfugiés, les dépenses dans les DOM-TOM, et que l'on ne considérait que l'aide dite « programmable », alors, 55 % de cette aide était désormais une aide multilatérale, contre 30 % il y a dix ans. Il a souligné que l'aide multilatérale, composée à près de 60 % des engagements européens de la France et à 80 % de contributions obligatoires, s'était développée au détriment de l'aide bilatérale. Il a fait observer que plus l'aide était multilatérale, plus elle était contrainte. Cette évolution pose quatre types de questions que les rapporteurs de la mission entendent suivre en 2010 :

- quel est le bon équilibre entre aide bilatérale et aide multilatérale ?

- quelles articulations existent entre les deux types d'aides, en amont et en aval, c'est-à-dire à Paris et sur le terrain ?

- quels sont la qualité de pilotage des contributions de la France aux fonds multilatéraux, le rythme des évaluations, et le niveau de coordination dans la définition des objectifs ?

Enfin, il s'est demandé si les contributions de la France aux multiples fonds sectoriels, au FED ou à la Banque mondiale, lui garantissaient une influence sur les décisions prises et une visibilité suffisante dans les actions menées.

M. André Vantomme, co-rapporteur pour avis, a approuvé le projet du Gouvernement de stabiliser la proportion entre bilatéral et multilatéral. Il a proposé de s'inspirer du principe de subsidiarité selon lequel les projets de coopération ne devraient être portés au niveau communautaire ou multilatéral que si, en raison des dimensions ou des effets des actions envisagées, ces projets devaient être mieux réalisés à ces niveaux.

Le rapporteur pour avis a fait valoir la nécessité de développer l'évaluation et le pilotage des contributions françaises aux organismes multilatéraux. Il a estimé que la définition de documents-cadres concernant les contributions de la France à la Banque mondiale ou au FED constituait un progrès. Il a jugé qu'ils permettront de mesurer la capacité de ces organisations multilatérales à atteindre les objectifs que la France s'était fixé.

Compte tenu de la multiplicité des acteurs étatiques multilatéraux, européens mais également non étatiques avec les ONG et les collectivités territoriales, il a considéré que l'articulation entre ces différents instruments était plus que jamais nécessaire. Il a jugé intéressante, à cet égard, la mise en place de fonds communs, au niveau d'un pays concerné. Dans ce cadre, tous les pays bailleurs de fonds, l'Union européenne et les bailleurs multilatéraux, contribuent à un même fonds et se mettent d'accord sur un cahier des charges qui permet d'encadrer l'action des opérateurs sur le terrain. La création au Niger d'un fonds commun de santé abondé par la Banque mondiale, la France et l'Union européenne, constitue un des exemples réussis de ce type de stratégie.

S'agissant de la visibilité des contributions françaises aux fonds multilatéraux et de l'influence de la France sur la politique menée par ces organismes, il a souligné que cette question, même si elle est secondaire par rapport à celle de l'efficacité, ne peut cependant pas être écartée, car il importe que l'effort que la France consacre au développement soit connu des Français, qui ignorent vraisemblablement que le quart du budget du FED, par exemple, est assumé par la France ou qu'elle est le deuxième contributeur du fonds Sida. En outre, il s'est demandé si l'influence de notre pays au sein du fonds Sida était à la hauteur de sa contribution, alors qu'il n'occupe qu'un demi-siège au conseil d'administration et que le fonds, qui travaille exclusivement en anglais, ne recourt naturellement qu'à des opérateurs anglo-saxons.

A propos de l'effort global de la France et de son orientation géographique et sectorielle, M. André Vantomme a indiqué que le Gouvernement, à travers le comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID), a décidé de renforcer la concentration des crédits sur l'Afrique subsaharienne. Il a estimé que cette priorité avait fait l'objet d'un engagement présidentiel et d'un plan d'action dit « Cap 2008 », d'autant plus nécessaire que, ces dernières années, une évolution inverse s'était produite. Si, en 2006, 57 % des crédits de l'aide bilatérale française étaient consacrés à l'Afrique subsaharienne, ce pourcentage n'était plus que de 42 % en 2008.

Cette concentration géographique se combine avec une concentration sectorielle calée sur les objectifs du millénaire pour le développement : santé, éducation et formation professionnelle, agriculture et sécurité alimentaire, développement durable et soutien à la croissance.

Il a suggéré d'effectuer en 2010, avec son collègue Christian Cambon, un suivi de l'une de ces priorités, comme la santé, où la France est très en pointe, cela afin d'éclairer la commission sur l'efficacité de l'action qu'entend mener le Gouvernement.

Concernant la part des crédits qui transitent par les ONG, le rapporteur pour avis a évoqué l'engagement repris par le Président de la République de doubler la part de l'APD transitant par les ONG. Il a fait observer que cette part, qui se situait à 1,14 % contre 5 % en moyenne dans l'OCDE, n'était pas sans rapport avec la faible taille des ONG françaises par comparaison avec leurs homologues anglo-saxonnes. Il a reconnu qu'un effort avait été consenti cette année et qu'il fallait soutenir le Gouvernement dans cette voie en raison du chemin restant encore à parcourir.

M. Christian Cambon, co-rapporteur pour avis, a poursuivi, sur un plan budgétaire, l'examen des crédits de la mission « Aide publique au développement ».

Il a rappelé que cette mission comportait trois programmes de tailles inégales :

- le programme 110, géré par le ministère des finances ;

- le programme 209, géré par le ministère des affaires étrangères et européennes ;

- et le programme 301, mis en oeuvre par le ministère de l'immigration.

M. Christian Cambon, co-rapporteur pour avis, a tout d'abord indiqué que, avec 3,5 milliards d'euros, les crédits de la mission « Aide publique au développement » augmentaient de 12 % en crédits de paiement mais diminuaient de 8 % en autorisations d'engagement. Il a fait observer que ces évolutions globales masquaient des variations différentes selon les trois programmes et des mesures de périmètres qui tendaient à fausser les comparaisons. Il a indiqué que, hors mesures de périmètres, les crédits de paiement de la mission aide au développement progressaient en crédits de paiement de 3 % et que, au sein de la mission, les crédits éligibles à l'aide au développement au sens de l'OCDE, hors prêts de l'AFD, ne variaient, de 2009 à 2010, que de 3 millions d'euros.

Le co-rapporteur pour avis a ensuite proposé d'aborder chacun des programmes dans sa spécificité, puis d'évoquer les mesures prises pour améliorer l'efficacité de la politique de la France en faveur du développement.

Le programme 110 finance essentiellement les contributions à la Banque mondiale, aux banques régionales et, en particulier, au Fonds africain de développement. Il a indiqué qu'il contribuait également aux bonifications d'intérêts des prêts de l'AFD aux Etats étrangers ainsi qu'au traitement de la dette des pays pauvres.

M. Christian Cambon a mentionné que, si les crédits du programme 110 pour 2010 progressaient de 15 % en crédits de paiement, soit 150 millions d'euros, 120 millions correspondent à la budgétisation de la rémunération de l'AFD. En effet, à la suite d'un amendement présenté par M. Michel Charasse et adopté en 2008 dans un but de sincérité budgétaire, la rémunération que l'AFD devait à l'Etat est désormais prise en charge par ce même programme. A périmètre constant, la croissance des crédits de paiement du programme 110 s'élève à 3,3 %. Il a relevé que plus de 45 % des crédits du programme 110 étaient mis en oeuvre par la Banque mondiale et le Fonds africain de développement, le reste des crédits allant à de multiples fonds sectoriels. A ce propos, il a évoqué la question de l'évaluation, du pilotage et de l'utilité des contributions françaises à ces différents fonds, considérant que la multiplication des instruments multilatéraux ne pouvait que susciter des interrogations. Il a relevé que le nombre d'institutions éligibles à l'APD au sens de l'OCDE était, en effet, passé de 110 à 363 en l'espace de trente ans.

Il s'est interrogé, en outre, sur la présence d'un certain nombre de fonds dans le programme 110, comme le fonds de sécurité nucléaire qui s'occupe du nouveau sarcophage sur le site de Tchernobyl ou du démantèlement des sous-marins nucléaires russes en mer de Barents. Il s'est demandé si cette action relevait bien de l'aide au développement. Enfin, il a considéré que le Fonds mondial pour l'environnement, qui a sa légitimé à l'approche du Sommet de Copenhague, relèverait plus volontiers du programme 209 que d'une politique strictement financière.

Les crédits du programme 209, qui regroupent les crédits de l'ancien ministère de la coopération, augmentent de 16 % en autorisations d'engagement et de 10 % en crédits de paiement. Il a souligné que, même si on y intégrait les mesures de périmètre, cette progression illustrait un effort sensible, en particulier en matière d'aide bilatérale.

Au sujet des dépenses de fonctionnement, le co-rapporteur pour avis a relevé la prise en charge du loyer de la Maison de la francophonie et un abondement exceptionnel pour soutenir les industries culturelles et audiovisuelles dans le cadre de la modernisation du réseau culturel à l'étranger. Celui-ci intervient parallèlement à la création d'une agence culturelle, prévue par le projet de loi sur l'action culturelle extérieure de l'Etat qui viendra en discussion prochainement au Sénat. La délimitation des programmes 209 et 185 gagnerait à être établie en fonction de critères fonctionnels et non géographiques.

En matière de politique bilatérale dans les pays émergents, M. Christian Cambon a également relevé la diminution sensible de 33 % des crédits alloués aux Alliances françaises et l'augmentation de 38 % de ceux consacrés à la coopération décentralisée. Il s'est réjoui de constater que l'Etat avait le souci d'accompagner les collectivités territoriales dans cette voie.

Rappelant que les collectivités territoriales, en 2009, avaient elles-mêmes dépensé 72 millions d'euros pour des programmes de coopération, représentant un potentiel important, il a constaté que la politique de partenariat proposée par le Gouvernement depuis trois ans permettait de compléter les crédits des collectivités et d'assurer une meilleure cohérence à leurs actions. Dans ce cadre, un euro dépensé par le ministère des affaires étrangères et européennes génère, grâce aux collectivités territoriales, 4 euros d'aide au développement. L'effet de levier est important, le succès de cette formule de partenariat aussi. Compte tenu de l'abondance de la demande, un projet sur deux seulement fait l'objet d'un soutien de la part de ce ministère.

En ce qui concerne les politiques bilatérales dans les pays de la zone de solidarité prioritaire, il a noté la volonté du Gouvernement de consacrer plus de 60 % des crédits budgétaires à l'Afrique subsaharienne. La part des subventions allouées à cette région dans les crédits de l'AFD (Agence française pour le développement), qui atteignait 73 % en 2007, a chuté à 63 % en 2009 pour remonter à 69 % en 2010. Il a fait observer que, en matière de développement ou de défense, la France voulait être sur tous les continents alors que ses moyens budgétaires lui imposaient des choix toujours délicats. Il a relevé que, en dépit de la priorité accordée à l'Afrique, le dernier conseil stratégique de l'AFD, le 12 novembre 2009, avait autorisé l'extension des interventions dans trois nouveaux pays : les Philippines, le Mexique et la Colombie.

M. Christian Cambon a fait état ensuite de la dotation exceptionnelle de 20 millions d'euros pour l'Afghanistan. Il a rappelé que l'effort militaire français devait s'accompagner, pour les populations, d'une amélioration concrète de leurs conditions de vie et que ces crédits seront consacrés à la formation de policiers, mais aussi au développement rural dans les zones où sont stationnées les troupes françaises.

Ces crédits sont également marqués par de nouveaux transferts de missions d'assistants techniques du ministère des affaires étrangères et européennes à l'AFD. Il a rappelé, à ce sujet, que, en l'espace de vingt ans, les assistants techniques internationaux étaient passés de 20 000 à un peu moins de 1 000. Il a estimé que cette assistance technique était porteuse d'une forte valeur ajoutée, pour les pays d'Afrique, dans des secteurs d'intervention essentiels comme la santé ou l'éducation. Il a jugé que, dans le passé, elle avait correspondu sans doute à un mode de coopération révolu où des fonctionnaires français se substituaient aux fonctionnaires des pays concernés. Observant que la réduction du nombre d'assistants techniques résultait d'un changement de philosophie, le co-rapporteur pour avis a fait valoir que des experts techniques internationaux étaient désormais requis pour des missions de conseils, de courte et moyenne durées. Après avoir indiqué que le projet de loi relatif à l'action extérieure de l'Etat prévoyait de moderniser leur statut, il a espéré que ce soit l'occasion de donner une nouvelle impulsion à cette politique qui est au coeur de la politique de coopération du Gouvernement français.

M. Christian Cambon a enfin indiqué que le programme 209 était également marqué par le poids des contributions multilatérales de la France, qui représentent 63 % des crédits de ce programme. D'un côté, les contributions au Fonds européen de développement et au fonds Sida augmentent, de l'autre, les contributions volontaires au système des Nations unies continuent de baisser et de se concentrer sur quelques institutions bénéficiaires. Le co-rapporteur pour avis a rappelé que, en 2005, la France, par la voix du Président Chirac, s'était engagée à accroître de 60 millions d'euros, en trois ans, ses contributions volontaires et que, non seulement elles n'avaient pas augmenté, mais qu'elles avaient diminué : de 68 millions d'euros en 2005, elles ne seront plus, en 2010, que de 53 millions d'euros.

Il a regretté que cette politique ait conduit la France à mettre fin à ses contributions au Fonds central d'intervention pour les urgences humanitaires (CERF) qui a pour vocation à fournir une aide d'urgence en cas de crise alimentaire et a indiqué qu'il défendrait un amendement permettant de rétablir ces crédits.

Abordant la contribution de la France au FED (Fonds européen de développement), le co-rapporteur pour avis a indiqué que, pour 2010, elle s'élèverait à la somme considérable de 872 millions d'euros. Il a rappelé que la France avait obtenu une diminution de sa clé de contribution pour les années 2011 à 2013 et qu'il ne s'agissait là, en conséquence, que d'un pic de sa contribution qui ne devrait s'élever qu'à 750 millions d'euros en 2013. Il a souligné que, dans les années à venir, une marge de manoeuvre de quelque 150 millions d'euros pourrait ainsi utilement augmenter l'aide bilatérale de la France en faveur de l'Afrique.

Il a fait part de son souhait d'insister pour que les parlementaires soient associés à l'élaboration du document-cadre sur la stratégie de la France au sein du FED, que le Gouvernement entend élaborer en 2010 et qui devrait permettre, notamment, de définir les moyens de mieux articuler les actions menées par le FED et par les opérateurs nationaux tels que l'AFD, de simplifier le fonctionnement du fonds et d'inscrire dans le budget ces crédits afin d'assurer un meilleur contrôle par le Parlement européen.

S'agissant de la contribution de la France au fonds Sida, il a souligné qu'elle se maintiendra à 300 millions d'euros, plaçant la France, sur le plan mondial, au deuxième rang des contributeurs après les Etats-Unis d'Amérique et au premier rang en pourcentage de son PIB. Il a précisé que le fonds Sida avait considérablement accentué ses décaissements et remporté ainsi des succès importants permettant, notamment, le traitement de plus de 3 millions de personnes contre le sida, de 100 millions de personnes contre le paludisme et de 5 millions de personnes contre la tuberculose. Toutefois, il a jugé opportun de surveiller les frais de fonctionnement de ce fonds, qui représentent 6 % de son budget, soit 164 millions de dollars.

Enfin, M. Christian Cambon s'est réjoui de la volonté du ministère des affaires étrangères et européennes de moderniser son organisation. Avec la création, en 2009, de la direction générale de la mondialisation (DGM) et le transfert de nouvelles missions à l'AFD, l'Etat renforce, d'un côté, sa capacité à définir des priorités cohérentes, et, de l'autre, délègue la mise en oeuvre opérationnelle de sa politique à cet opérateur qui a fait ses preuves. Un conseil d'orientation stratégique est mis en place. Sur le terrain, le rôle de pilote des ambassadeurs est conforté puisqu'ils seront amenés à négocier eux-mêmes les documents-cadres de partenariat avec l'Etat récipiendaire. Cette architecture sera complétée, lors du prochain examen du projet de loi sur l'action extérieure de l'Etat, par la création des deux nouveaux opérateurs, l'un pour l'action culturelle extérieure, l'autre pour la mobilité.

Avec la récente mise en place du service européen pour l'action extérieure, le co-rapporteur pour avis a estimé souhaitable que les élus soient attentifs à l'organisation de la politique européenne de développement. Il s'est demandé si le développement relèverait de la double tutelle d'un commissaire de plein exercice et du Haut représentant.

En conclusion, M. Christian Cambon a estimé que, dans un contexte de rigueur budgétaire, les crédits de l'aide au développement étaient préservés et a relevé l'effort important pour en accroître l'efficacité. Pour ces raisons, il a invité la commission à adopter ces crédits et a indiqué que son collègue André Vantomme, co-rapporteur pour avis des crédits de l'aide publique au développement préférait quant à lui s'en remettre à la sagesse de la commission.

M. Yves Pozzo di Borgo s'est interrogé sur les synergies entre le fonds mondial de lutte contre le sida et l'UNITAID financée par la taxe sur les billets d'avion.

M. Michel Guerry a indiqué que l'UNITAID assurait une partie du financement des médicaments utilisés par les opérateurs du fonds mondial de lutte contre le sida. Il a souligné que les deux fonds n'avaient pas les mêmes moyens financiers, le fonds mondial de lutte contre le sida avoisinant les 20 milliards de dollars alors que l'UNITAID ne disposait que de plusieurs centaines de millions d'euros. Il a souligné que, en dépit de la mobilisation de ces fonds, on était encore très loin des besoins liés à la progression de la pandémie.

Mme Joëlle Garriaud-Maylam s'est inquiétée de l'augmentation des frais de fonctionnement du fonds mondial de lutte contre le sida. Elle a souligné la nécessité d'empêcher les dérives des institutions multilatérales qui ne faisaient pas souvent l'objet d'un contrôle financier aussi strict que les opérateurs bilatéraux.

M. Christian Cambon a indiqué qu'il comptait, avec son collègue André Vantomme, suivre avec attention l'évolution des frais de fonctionnement des organismes multilatéraux auxquels la France contribuait et, en particulier, ceux du fonds mondial de lutte contre le sida et du fonds européen de développement. Il a rappelé ensuite que l'accélération des décaissements du fonds Sida constituait une avancée très positive. Il s'est déclaré favorable à ce qu'une partie des financements du fonds mondial de lutte contre le sida passe par des opérateurs bilatéraux et, en particulier, des opérateurs français qui connaissent bien les caractéristiques des pays d'Afrique francophone. Enfin, il a souligné la nécessité d'accélérer le rythme de déploiement des soins pour faire face à l'ampleur de la pandémie.

Evoquant la situation au Cameroun, M. Michel Guerry a estimé que, en matière de lutte contre le sida, la difficulté n'était plus d'obtenir des financements, mais bien d'acheminer les traitements aux malades. Il a indiqué que, en Afrique subsaharienne, le fonds mondial de lutte contre le sida éprouvait des difficultés à trouver des opérateurs efficaces et proches des populations touchées pour assurer la prévention et le suivi des traitements de trithérapie.

M. Christian Cambon, co-rapporteur, a fait observer que le fonds mondial de lutte contre le sida s'occupait également de la lutte contre le paludisme et la tuberculose et contribuait maintenant à l'amélioration des systèmes de santé des pays particulièrement touchés par ces pandémies.

M. Michel Guerry a fait observer qu'on rencontrait en Afrique les mêmes difficultés pour le paludisme que pour le sida : alors qu'on dispose de traitements efficaces, un enfant sur cinq touché par le paludisme continue de mourir en Afrique.

M. Robert Hue s'est félicité de la qualité des travaux des rapporteurs. Rejoignant les propos de M. André Vantomme, il a regretté la tendance à banaliser le retard pris par la France dans le respect de ses engagements en matière d'aide au développement et par rapport aux autres pays occidentaux. Il a souligné, par ailleurs, que l'effort des pays occidentaux pour lutter contre la crise alimentaire en Afrique ou dans le domaine de la lutte contre les changements climatiques n'était pas à la hauteur des enjeux. Evoquant la mission de la commission à l'ONU, il a indiqué que les crédits consacrés à la lutte contre les changements climatiques étaient loin des 100 milliards de dollars annuels nécessaires, selon le secrétaire général de l'ONU, pour enrayer la dégradation de la situation au niveau planétaire, alors même que, par ailleurs, plus de 1 500 milliards étaient dépensés chaque année au niveau mondial en armement. Il a soutenu ensuite la proposition d'amendement tendant à restituer la contribution de la France au fonds d'intervention humanitaire de l'ONU.

M. Daniel Reiner a souhaité savoir si les grands laboratoires pharmaceutiques avaient bien accepté de diminuer le coût des médicaments entrant dans le cadre des trithérapies afin d'alléger le coût des traitements contre le sida. Il a également soutenu la démarche conduisant à rétablir la participation française au fonds d'intervention humanitaire de l'ONU. Enfin, il a souhaité savoir s'il existait des cartes et des tableaux restituant les destinations géographiques et sectorielles des crédits de la mission Aide au développement.

M. Josselin de Rohan, président, a souhaité que, à l'avenir, la commission dispose de comparaisons européennes pour mieux mesurer la position relative de la France en matière d'aide au développement, bilatérale et multilatérale.

Soulignant la complexité et le nombre des instruments financiers contribuant à l'aide au développement, M. André Vantomme a indiqué que la dispersion des crédits dans un nombre croissant de pays et l'augmentation de l'aide multilatérale de la France rendaient le suivi de l'aide pays par pays de plus en plus complexe.

M. Christian Cambon, co-rapporteur, a indiqué que le document de politiques transversales, annexé au projet de loi de finances, permettait de retracer la destination des crédits de la mission, relatif à l'aide au développement, par pays, par secteur et par type d'instrument. Il a estimé que l'ouverture du champ d'intervention de l'AFD à de nouveaux pays émergents comme les Philippines, le Mexique ou la Colombie, pouvait apparaître en contradiction avec le souhait d'une plus grande concentration des crédits vers l'Afrique subsaharienne.

M. Josselin de Rohan, président, s'est également interrogé sur l'opportunité, dans un contexte budgétaire difficile, d'étendre les interventions de la France dans des nouveaux pays comme les Philippines, le Mexique ou la Colombie, qui sont dans des zones d'influence américaine, alors même que la France éprouve des difficultés à remplir ses engagements dans les pays des zones, comme l'Afrique, où elle conserve traditionnellement une influence.

Mme Joëlle Garriaud-Maylam a jugé que la France devait conserver une ambition universelle et ne pas uniquement se concentrer sur l'Afrique. Evoquant les Philippines, elle a estimé qu'il était important que la France soit présente dans les pays émergents et singulièrement en Asie du Sud-est. Elle a fait observer que les crédits bilatéraux, gérés par les ambassades, étaient, dans ces pays, utilisés à bon escient avec des coûts de fonctionnement limités. Elle a indiqué que l'efficacité de l'aide bilatérale l'avait également conduite à être favorable à l'amendement déposé par Mme Henriette Martinez, à l'Assemblée nationale, qui imposait au fonds mondial de lutte contre le sida de faire transiter 5 % de ses interventions par les opérateurs bilatéraux français.

Evoquant l'aide aux pays émergents, M. Josselin de Rohan, président, a observé qu'il ne fallait pas faire naître des attentes que la France ne pourra pas satisfaire. Il s'est interrogé sur le développement d'une aide trilatérale entre la France, la Chine et l'Afrique et s'est demandé si cette initiative servait réellement les intérêts de la France.

M. Christian Cambon, co-rapporteur, a indiqué que les pays émergents devaient sans doute être des zones privilégiées de la coopération décentralisée, évoquant les nombreux projets portés aux Philippines par des collectivités territoriales et des PME dans ce pays.

M. Michel Guerry a regretté la diminution des crédits alloués aux Alliances françaises, soulignant que ces institutions étaient utiles pour un coût relativement modeste en raison d'un fort taux d'autofinancement.

M. André Vantomme, co-rapporteur, a souligné l'efficacité des Alliances françaises et fait observer qu'elles méritaient un soutien important dans des régions difficiles où l'autofinancement est encore très limité.

S'associant aux propos de M. Michel Guerry et de M. André Vantomme, M. Christian Cambon, co-rapporteur, a évoqué le cas d'une Alliance française en Slovaquie, soulignant le travail remarquable qui y était effectué.

La commission a ensuite procédé à l'examen d'un amendement présenté par M. Christian Cambon au projet de loi de finances pour 2010.

M. Christian Cambon a indiqué que l'amendement avait pour objet de rétablir la contribution de la France au fonds central d'intervention d'urgence de l'ONU (CERF), interrompue depuis 2009, à son niveau de 2008, soit 1,5 million d'euros. Ce fonds, dirigé par le secrétaire général adjoint de l'ONU, permet de financer des opérations de secours en cas de catastrophes naturelles ou de situation d'urgence. Avant d'interrompre ses versements, la France était le 17ème contributeur de ce fonds loin derrière le Royaume-Uni qui contribue à hauteur de 80 millions de dollars par an ou des Pays-Bas qui versent chaque année 64 millions de dollars.

Il a estimé que, en tant que membre permanent du Conseil de sécurité et promoteur du droit humanitaire, la France se devait de contribuer à ce fonds qui s'est avéré utile pour minimiser les pertes en vies humaines lors des situations de crise.

Il a précisé que cet amendement transférait de l'action n° 1 « Aide économique et financière multilatérale » du programme 110 « Aide économique et financière au développement » (s/action contribution aux fonds sectoriels : fonds pour l'environnement mondial pour lequel il est prévu 154 millions d'euros en autorisations d'engagement et 35 millions en crédits de paiement), 1,5 million d'euros en crédits de paiement et autorisations d'engagement à l'action n° 5 « Coopération multilatérale » du programme 209 « Solidarité avec les pays en développement » (s/action contribution ONU et autres organisation internationale en vue d'une contribution au CERF).

La commission a adopté cet amendement.

Elle a ensuite donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission Aide publique au développement pour 2010.

Réunion du bureau de la commission - Communication

La commission a ensuite entendu une communication de M. Josselin de Rohan, président, sur la réunion du bureau de la commission du 10 novembre 2009.

M. Josselin de Rohan, président, a rappelé que cette réunion du bureau avait pour objet de fixer le programme de travail et de déplacements de la commission en 2010.

Trois missions « affaires étrangères » ont été retenues. Il s'agit en premier lieu de la mission « ONU » qui se tient traditionnellement au mois d'octobre de chaque année à l'occasion de l'Assemblée générale. Elle est désormais financièrement entièrement à la charge de la commission. Cette mission sera composée de quatre membres de la commission.

Le bureau a en second lieu retenu une mission aux États-Unis à Washington. M. Josselin de Rohan, président, a rappelé que l'administration américaine arrive à mi mandat. Ses équipes sont totalement en place et ses politiques se définissent ou vont se définir définitivement en vue des élections à venir. Le moment paraît donc opportun pour rencontrer à Washington les représentants de l'administration et du Congrès et traiter des grandes questions concernant les affaires étrangères mais aussi la défense.

Cette mission pourrait être l'occasion d'organiser une rencontre à Washington avec le général Abrial, un an après sa prise de fonction à Norfolk et d'avoir des entretiens avec les représentants, au plus haut niveau, du FMI et de la banque mondiale s'agissant en particulier des questions de développement. Elle serait composée de quatre sénateurs membres de la commission.

Enfin, la commission a été invitée dans différents pays de l'Europe du Sud-est. Le bureau a considéré qu'il était important qu'elle manifeste sa présence auprès d'un certain nombre de ces pays, et notamment la Roumanie, la Bulgarie et la Serbie, afin de marquer l'intérêt du Sénat français pour des pays avec lesquels la France entretient des liens traditionnels et où sa présence, attendue, est parfois jugée insuffisante. Le bureau a prévu la participation de trois sénateurs membres de la commission.

En second lieu, s'agissant des missions de la commission auprès des troupes en opérations extérieures, M. Josselin de Rohan, président, a rappelé que la commission avait visité tous les théâtres d'opérations, sauf les forces prépositionnées au Gabon et au Sénégal, alors que l'on s'interroge sur une adaptation du dispositif sur la façade atlantique de l'Afrique. Il en va de même de la Géorgie, avec la présence de gendarmes. Le bureau a décidé de retenir ces deux missions au Gabon/Sénégal, ainsi qu'un déplacement en Géorgie. A chaque fois, deux sénateurs membres de la commission seront concernés.

S'agissant, en troisième lieu, des visites rendues aux unités militaires en France, un certain nombre de déplacements ont été étudiés. Parmi ceux-ci, le déplacement à l'Ile Longue, qui était prévu cette année et qui a dû être reporté, sera programmé. Par ailleurs, le bureau a retenu la visite de deux bases de défense.

D'autres visites pourront être organisées en fonction des disponibilités en temps et en crédits. Parmi les différentes propositions qui ont été soumises au bureau figurent :

- un déplacement à Cadarache en particulier pour voir le réacteur d'essai des sous-marins nucléaire ;

- un déplacement à Lille auprès du commandement des forces terrestres et de l'état-major certifié OTAN ;

- un déplacement à Lyon (mont Verdun) ;

- le CENZUB (centre d'entraînement au combat en zone urbaine) ;

- le CPF (centre de préparation des forces).

M. Josselin de Rohan, président, a ensuite abordé les travaux d'études et d'information que la commission pourrait entreprendre en 2010. Outre les travaux en cours qui doivent être menés à terme, le bureau a souhaité que la commission se consacre en priorité au suivi de la réflexion sur le nouveau concept stratégique de l'OTAN et à l'évolution de la PESD après l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne. Un programme d'auditions sera établi. Par ailleurs, un déplacement à Bruxelles (COPS, Comité militaire) et Mons (Shape) devra être organisé. De même des auditions seront organisées sur la mise en place du service d'action extérieure européen.

Parmi les autres thèmes de travail possibles, le bureau a évoqué en particulier :

- l'organisation et le fonctionnement de la réserve militaire ;

- la problématique de l'approvisionnement en munitions dans les armées ;

- les sociétés militaires privées ;

- la problématique de l'eau et ses incidences stratégiques.

Enfin, M. Josselin de Rohan, président, a souligné les difficultés de la commission pour organiser des débats de politique étrangère en séance publique. La commission demandera deux débats : l'un sur le Proche-Orient, qui pourrait se dérouler avant la tenue du colloque prévu à la fin janvier 2010, et l'autre sur le désarmement et la non-prolifération. Sachant que la conférence d'examen du TNP aura lieu en mai 2010, ce débat devra se tenir au plus tard au mois d'avril. Le bureau a également souhaité maintenir le principe, engagé en 2009, de tenir des débats de politique étrangère générale.

À la suite de cette communication, M. Xavier Pintat a exprimé le souhait que, si la commission se déplaçait à Cadarache, elle prévoie également la visite du site ITER. De même, il a suggéré que la commission puisse auditionner un expert du GIEC sur la question du réchauffement climatique.

M. Yves Pozzo di Borgo a regretté les contraintes budgétaires auxquelles la commission était soumise. Soulignant la qualité des travaux du Conseil de l'Europe et de l'UEO, il a souhaité que la commission puisse être mieux informée de leurs contenus. Enfin, il s'est interrogé sur la coordination entre la commission et les groupes d'amitié qui jouent un rôle certain en matière de diplomatie parlementaire.

M. Josselin de Rohan, président, a rappelé que la commission avait obtenu une augmentation très substantielle de ses crédits de mission en 2009 ce qui représentait un effort très conséquent du Bureau du Sénat, alors même que celui-ci avait arrêté le principe du gel du budget.

Une meilleure coordination avec les groupes d'amitié pourrait avoir lieu, tout en respectant leur autonomie, notamment en ce qui concerne les déplacements dans des pays sensibles.

M. Didier Boulaud a souligné l'intérêt de faire rapidement un déplacement en Roumanie, alors que les autorités de ce pays envisagent la suppression du Sénat et la réduction à 300 du nombre des parlementaires.

M. Jacques Blanc a manifesté son intérêt pour les conséquences géostratégiques de la question de l'eau dont il a souligné qu'elle constituait un problème majeur notamment pour la zone méditerranéenne. S'agissant des groupes d'amitié, il a pris l'exemple du groupe France-Turquie pour montrer que l'autonomie de ces groupes leur permettait de jouer un rôle positif.

M. André Vantomme a indiqué que, avec M. Christian Cambon, ils envisageaient une mission d'expertise sur le dispositif FRONTEX.

Mme Bernadette Dupont est également intervenue pour souligner l'intérêt pour la commission de retenir l'étude de la problématique de l'eau dont elle avait pu constater l'importance à l'occasion d'un déplacement du groupe d'amitié France-Jordanie à Amman.

Nomination de rapporteurs

La commission a ensuite nommé rapporteurs sur les projets de loi suivants, en cours d'examen à l'Assemblée nationale :

- M. René Beaumont sur le projet de loi n° 2009 (AN - 13è législature) autorisant l'adhésion à la convention des Nations unies de 1997 sur le droit relatif aux utilisations des cours d'eau internationaux à des fins autres que la navigation ;

- Mme Josette Durrieu sur le projet de loi n° 2010 (AN - 13è législature) autorisant la ratification d'un accord de partenariat et de coopération établissant un partenariat entre les Communautés européennes et leurs Etats membres, d'une part, et le Turkménistan, d'autre part ;

- Mme Gisèle Gautier sur le projet de loi n° 2011 (AN - 13è législature) autorisant l'approbation du protocole n° 14 bis à la convention européenne de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales, amendant le système de contrôle de la convention ;

- Mme Catherine Tasca sur le projet de loi n° 2061 (AN - 13è législature) autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Cap-Vert relatif à la gestion concertée des flux migratoires et au développement solidaire ;

- Mme Catherine Tasca sur le projet de loi n° 2062 (AN - 13è législature) autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Burkina Faso relatif à la gestion concertée des flux migratoires et au développement solidaire.

Comité de suivi des orientations de la mission commune d'information sur la situation des départements d'outre-mer - Désignation du représentant de la commission

La commission a ensuite proposé M. Jean-Etienne Antoinette comme représentant au sein du comité de suivi chargé d'assurer la mise en oeuvre des cent recommandations formulées par la mission commune d'information sur la situation des départements d'outre-mer.