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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS


Mardi 24 novembre 2009

- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président -

Délimitation des circonscriptions des députés - Audition de M. Alain Marleix, secrétaire d'Etat à l'intérieur et aux collectivités territoriales

La commission a entendu M. Alain Marleix, secrétaire d'Etat à l'intérieur et aux collectivités territoriales, sur le projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2009-935 du 29 juillet 2009 portant répartition des sièges et délimitation des circonscriptions pour l'élection des députés.

M. Alain Marleix, secrétaire d'Etat à l'intérieur et aux collectivités territoriales, a indiqué que le projet de loi de ratification de l'ordonnance n° 2009-935 du 29 juillet 2009 portant répartition des sièges et délimitation des circonscriptions pour l'élection des députés constituait l'ultime étape de la réforme de la carte électorale entamée il y a un an et demi. Il a rappelé que le Conseil constitutionnel avait demandé à plusieurs reprises aux gouvernements qui se sont succédé depuis 1999 de réviser, comme la loi l'impose, la carte des circonscriptions adoptée en 1986 sur la base d'un recensement général de population effectué en 1982. Il a observé que cette révision de la carte électorale avait pour but de remédier aux écarts démographiques les plus importants apparus entre les 577 circonscriptions législatives. Il a comparé la seconde circonscription de la Lozère, qui compte 35 794 habitants, et la sixième circonscription du Var, qui en compte 213 421, et a considéré qu'un tel écart de population (de un à six) portait atteinte au principe de l'égalité du suffrage énoncé à l'article 3 de la Constitution.

M. Alain Marleix, secrétaire d'Etat à l'intérieur et aux collectivités territoriales, a rappelé que le Conseil constitutionnel avait enjoint au Gouvernement de procéder à cet ajustement au lendemain des élections législatives de 2007. Il a indiqué que le projet de ratification de l'ordonnance avait pour fondement la loi d'habilitation du 13 janvier 2009, faisant valoir que, en raison de la complexité des questions à résoudre, le recours à la procédure des ordonnances avait été considéré, comme en 1986, comme un moyen privilégié pour réviser la carte électorale législative. Il a indiqué que le projet de loi de ratification de l'ordonnance du 29 juillet 2009 avait été adopté par l'Assemblée nationale le 20 octobre 2009 et que son adoption par le Sénat permettrait de donner force de loi à ce texte qui demeure pour l'instant un acte administratif. Il a précisé que les dispositions de cette ordonnance prendraient effet au prochain renouvellement général de l'Assemblée nationale.

M. Alain Marleix, secrétaire d'Etat à l'intérieur et aux collectivités territoriales, a relevé que le Gouvernement avait procédé à l'ajustement de la carte des circonscriptions législatives en respectant les critères définis dans la loi d'habilitation ainsi que les observations formulées par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 8 janvier 2009. Il a affirmé que cette réforme avait été opérée dans la plus grande transparence, conformément à la volonté exprimée par le Premier ministre le 16 septembre 2008 devant les responsables des groupes et des formations politiques représentés dans les deux assemblées. Il a indiqué qu'il avait lui-même reçu un grand nombre de parlementaires, lesquels ont par ailleurs pu accéder librement aux locaux du ministère de l'intérieur dans lesquels se trouvaient les cartes et les chiffres du recensement.

M. Alain Marleix, secrétaire d'Etat à l'intérieur et aux collectivités territoriales, a relevé qu'il avait été nécessaire de prendre en compte des éléments démographiques aussi homogènes que possibles. Ainsi, il a fait valoir que les chiffres du recensement de la population municipale, pour les départements de métropole et les départements d'outre-mer ainsi que pour Saint-Barthélémy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon, avaient été calculés en application de la méthode de recensement définie dans le cadre de la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, ces chiffres étant réputés être ceux constatés au 1er janvier 2006. En revanche, en ce qui concerne la Nouvelle-Calédonie et les collectivités d'outre-mer, il a observé que les chiffres authentifiés étaient issus du dernier recensement global, rappelant que la loi du 27 février 2002 avait maintenu pour ces territoires un recensement général de population tous les cinq ans. Il a indiqué que la Polynésie française, dont la population a été recensée en 2007, pouvait prétendre à trois sièges de député, contrairement à la Nouvelle-Calédonie, dont la population a fait l'objet d'un recensement très récent, qui ne pourra prétendre qu'à deux circonscriptions. Il a relevé que la population recensée comprenait à la fois les ressortissants français et la population étrangère, alors que les députés sont censés représenter la Nation. Il a rappelé à cet égard que le Conseil constitutionnel avait censuré une disposition adoptée par l'Assemblée nationale à l'initiative de M. René Dosière tendant à prendre en compte la situation particulière de territoires où la population étrangère est quantitativement importante. Il a expliqué que, sans condamner a priori une méthode fondée sur la comptabilisation de la seule population française, le Conseil constitutionnel avait refusé qu'un tel procédé soit mis en oeuvre dans les seuls territoires de Mayotte et de la Guyane. Il a remarqué que, dans ces conditions, Mayotte, qui compte 186 452 habitants selon le recensement effectué en 2007 mais où plus du tiers de la population est étrangère, pourrait désormais prétendre à deux sièges de députés.

M. Alain Marleix, secrétaire d'Etat à l'intérieur et aux collectivités territoriales, a indiqué que, conformément aux observations formulées par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 8 janvier 2009, la totalité des personnes immatriculées au 1er janvier 2006 dans les consulats français constituerait la référence pour l'établissement des circonscriptions et le calcul du nombre des députés représentant les Français établis hors de France. Il a relevé que le nombre de sièges ainsi attribué avait été porté à onze, alors qu'il n'avait été initialement prévu que d'en créer sept ou huit.

Il a ensuite observé que, sur la base des éléments démographiques qu'il venait de préciser, le Gouvernement avait dû modifier la répartition des sièges de députés entre les départements et les collectivités d'outre-mer. Il a tout d'abord fait valoir que la population française globale avait fortement crû depuis 1982 pour atteindre en 2006 65 195 877 habitants. Dans ces conditions, il a indiqué que les 577 sièges de députés, nombre résultant de la réforme de 1985 et qui constitue depuis la révision constitutionnelle de 2008 un plafond, avaient été répartis globalement au prorata de la population des départements (63 185 925 habitants), de celle de la Nouvelle-Calédonie et des collectivités d'outre-mer (741 424 habitants) et du nombre de ressortissants immatriculés à l'étranger (1 268 528 personnes). Il a également précisé que, conformément à la décision du Conseil constitutionnel précitée, qui ne permet d'attribuer un siège à une collectivité d'outre-mer de faible population que si elle est très éloignée de tout autre département ou collectivité, Saint-Pierre-et-Miquelon (6 125 habitants) et Wallis-et-Futuna (13 484 habitants) conserveraient le siège de député dont elles avaient constamment bénéficié depuis 1958. En revanche, il a observé que les nouvelles collectivités de Saint-Barthélémy (8 255 habitants) et de Saint-Martin (35 263 habitants), créées par la loi organique du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer, ne pouvaient pas prétendre, du fait de leur proximité, à être représentées chacune par un député : de ce fait, il a indiqué que ces deux collectivités, qui sont représentées au Sénat chacune par un sénateur, seraient en revanche représentées à l'Assemblée nationale par un député commun. Ces trois sièges étant attribués, il a fait valoir que les 574 autres sièges de députés avaient été répartis de la façon suivante : 556 pour les départements (ce qui représente 14 sièges de moins qu'en 1986), 7 pour les collectivités d'outre-mer et 11 pour les Français de l'étranger.

M. Alain Marleix, secrétaire d'Etat à l'intérieur et aux collectivités territoriales, a ensuite affirmé que les 556 sièges attribués aux départements avaient été répartis en fonction de la population respective de ces derniers, en utilisant la méthode dite « de la tranche », adoptée en 1958 et conservée lors de l'introduction du scrutin proportionnel en 1985 puis du retour au scrutin majoritaire en 1986, le montant de la « tranche » étant porté de 108 000 à 125 000 habitants. Il a attiré l'attention sur le fait que cette méthode, qui régit la répartition actuelle des sièges de sénateurs entre les départements, permettait de limiter les effets de la réforme sur la représentation des petits départements, rappelant que la décision du Conseil constitutionnel du 8 janvier 2009 avait interdit d'attribuer deux sièges de député si la méthode de calcul n'y conduisait pas au vu de leur population. Il a ainsi expliqué que, avec la méthode de la tranche, deux départements seulement (la Creuse et la Lozère) se trouvaient au-dessous du seuil donnant droit à deux députés, alors qu'ils auraient été quatorze en cas d'application de la méthode de la répartition proportionnelle. Il a affirmé que ces calculs et cette méthode de répartition conduisaient à une diminution du nombre de sièges de député dans 27 départements (qui perdront ensemble 33 circonscriptions) et à leur augmentation dans 15 départements (qui gagneront ensemble 19 circonscriptions), ainsi qu'en Polynésie française et à Mayotte. Il a indiqué que l'ensemble de ces chiffres avait donné lieu à un avis favorable de la commission indépendante prévue par l'article 25 de la Constitution et présidée par M. Yves Guéna.

M. Alain Marleix, secrétaire d'Etat à l'intérieur et aux collectivités territoriales, a ensuite expliqué qu'il avait été nécessaire de procéder à une nouvelle délimitation de circonscriptions dans les départements et collectivités affectés par une variation du nombre de sièges attribués, dans ceux dont des circonscriptions ont une population trop éloignée de la population moyenne départementale, ainsi que pour assurer la représentation des Français établis hors de France. Il a ainsi indiqué que les 42 départements et les quatre collectivités d'outre-mer qui perdaient ou gagnaient une, deux ou trois circonscriptions avaient fait l'objet d'un « redécoupage », tandis que 25 autres départements de métropole et d'outre-mer, dont certaines circonscriptions présentent des écarts de population devant être réduits, avaient pour leur part fait l'objet d'un simple « remodelage ». A cet égard, il a observé que la version initiale de l'ordonnance soumise à la commission n'avait procédé à un tel « remodelage » que dans 12 départements, en raison de l'engagement pris au départ par le Gouvernement de ne pas modifier la carte des circonscriptions dans les départements conservant le même nombre de sièges lorsque la population de ces circonscriptions ne s'était pas écartée de plus ou moins 20 % par rapport à la moyenne départementale. Il a indiqué que, néanmoins, la commission présidée par M. Yves Guéna puis le Conseil d'Etat avaient considéré que les inégalités les plus flagrantes devaient être réduites également dans ces départements et que, suivant cet avis, dans une seconde version de l'ordonnance, le Gouvernement avait procédé au « remodelage » des circonscriptions de 13 autres départements. Au total, il a affirmé que 238 circonscriptions, sur un total de 577, demeuraient inchangées.

Il s'est félicité de l'amélioration par l'ordonnance de l'équilibre démographique entre les circonscriptions. Il a ainsi précisé que, à condition d'exclure la situation spécifique des petites collectivités d'outre-mer, les écarts de population passaient d'un rapport de 1 à 6 à un rapport de 1 à 2,4 sur l'ensemble du territoire. Il a noté qu'il s'agissait là d'un progrès notable par rapport au redécoupage électoral de 1986, où les populations des circonscriptions variaient dans un rapport de 1 à 3,6. Il a par ailleurs indiqué que la marge d'écart au sein d'un même département avait été le plus souvent limitée à plus ou moins 15% par rapport à la moyenne départementale et a observé qu'alors que, en 1986, le nombre de circonscriptions dans lesquelles cet écart était supérieur à 17,5% était de 7, ce nombre était aujourd'hui de zéro. 

M. Alain Marleix, secrétaire d'Etat à l'intérieur et aux collectivités territoriales, a affirmé que les autres critères de délimitation fixés dans la loi d'habilitation, repris des critères utilisés en 1986 et complétés par l'interprétation du Conseil constitutionnel, avaient été scrupuleusement respectés, qu'il s'agisse de la continuité des circonscriptions (à quelques exceptions près en raison de l'existence d'enclaves), de l'unité des communes de moins de 5 000 habitants ou de celle des cantons de moins de 40 000 habitants. Il a indiqué que 42 des cantons de plus de 40 000 habitants (soit moins d'un quart d'entre eux) avaient été partagés afin de réduire les écarts démographiques entre des circonscriptions voisines. Il a relevé que ce respect des limites cantonales avait conduit le Gouvernement à prévoir, dans le projet de loi relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale, que les futurs cantons devraient être délimités à l'intérieur des nouvelles circonscriptions législatives. Il a également observé que la réforme opérée par l'ordonnance n'avait pas pu respecter systématiquement la carte de l'intercommunalité, car celle-ci résulte d'arrêtés préfectoraux, qu'elle a un caractère fluctuant et qu'elle n'a pas de lien évident avec la carte électorale.

M. Alain Marleix, secrétaire d'Etat à l'intérieur et aux collectivités territoriales, a également fait valoir que les onze circonscriptions destinées à l'élection des futurs députés représentant les Français établis hors de France avaient été délimitées après consultation des sénateurs qui les représentent et des associations et ainsi qu'après avis du ministère des affaires étrangères. Il a indiqué que l'établissement de ces circonscriptions avait été opéré en privilégiant la cohérence géographique sur l'application stricte du principe d'égalité démographique et que, de ce fait, trois des onze nouveaux secteurs électoraux (les deux d'Amérique et celui d'Asie-Océanie) présentaient un écart de plus de 20% par rapport à la moyenne, ajoutant qu'un tel écart était néanmoins conforme à la position du Conseil constitutionnel. Il a ajouté qu'une seconde ordonnance, prise en application de l'article 3 de la loi d'habilitation, avait été adoptée le 29 juillet 2009 afin de prévoir des dispositions spécifiques à l'élection de ces onze députés et a indiqué qu'un décret d'application serait prochainement publié afin d'en mettre en oeuvre les dispositions.

M. Alain Marleix, secrétaire d'Etat à l'intérieur et aux collectivités territoriales, a marqué que les projets de « redécoupage » et de « remodelage » avaient été soumis à la commission indépendante prévue par l'article 25 de la Constitution. Il a noté que celle-ci avait consacré 24 séances à la mission qui lui était confiée et qu'elle avait rendu à deux reprises un avis, publié au Journal officiel, sur les projets qui lui étaient soumis. Il a indiqué que, pour l'essentiel, la commission avait validé les projets du Gouvernement et que ce dernier avait tenu compte, en tout ou partie, des propositions formulées par la commission pour 23 départements. Il a précisé que le Gouvernement ne s'était écarté des préconisations de la commission que dans 23 circonscriptions et a indiqué que les raisons pour lesquelles le Gouvernement n'avait pas suivi dans ces 23 cas l'avis de la commission étaient exposées dans le rapport établi par M. Charles de La Verpillière, rapporteur du projet de loi pour l'Assemblée nationale.

M. Alain Marleix, secrétaire d'Etat à l'intérieur et aux collectivités territoriales, a conclu en rappelant que l'ordonnance du 29 juillet 2009 avait fait l'objet d'un contrôle approfondi tout au long de son élaboration et que l'étude exhaustive à laquelle s'était livrée la commission indépendante, suivie par un examen complet du texte par le Conseil d'Etat, avait conduit le Gouvernement à modifier son texte initial. Il a salué ce double examen sans précédent en matière de découpage électoral, estimant que cette méthode avait permis d'assurer que l'ordonnance respecte les exigences posées par la Constitution et la jurisprudence du Conseil constitutionnel selon laquelle l'Assemblée nationale doit être élue « sur des bases essentiellement démographiques, selon une répartition des sièges de députés et une délimitation des circonscriptions respectant au mieux l'égalité devant le suffrage ».

Concernant la distinction opérée par M. Alain Marleix, secrétaire d'Etat à l'intérieur et aux collectivités territoriales, entre le « redécoupage » des circonscriptions des départements ayant gagné ou perdu des sièges de député et le « remodelage » des circonscriptions des départements dont le nombre de sièges est resté inchangé, M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a indiqué que le Gouvernement avait initialement adopté une approche restrictive de sa mission et n'avait souhaité effectuer des « remodelages » que dans les circonscriptions présentant des écarts démographiques à la moyenne départementale supérieurs à 20 %, mais qu'il avait finalement opéré, sur l'incitation de la commission prévue par l'article 25 de la Constitution et du Conseil d'Etat, de tels « remodelages » pour d'autres circonscriptions.

Ayant indiqué que les « redécoupages » visaient à tenir compte des évolutions démographiques ayant affecté le territoire français depuis le recensement général de 1982, M. Alain Marleix, secrétaire d'Etat à l'intérieur et aux collectivités territoriales, a rappelé que la population française s'était urbanisée, concentrée et qu'elle s'était dirigée vers le sud du pays, si bien que la plupart des départements de la région parisienne avaient connu une diminution de leur population qui s'était traduite par des pertes de sièges. Il a en outre souligné que, après la ratification de la présente ordonnance, les écarts démographiques à la moyenne départementale seraient en général ramenés à 10 %, les écarts plus importants (de l'ordre de 15 %) étant justifiés par la volonté de tenir compte des perspectives d'évolution de la population à court terme.

Ayant rappelé que la moyenne départementale était obtenue en divisant la population du département par le nombre de circonscriptions, M. Bernard Frimat a souligné que l'écart de la population d'une circonscription à la moyenne départementale pouvait être positif ou négatif, et que, dès lors, un écart de 15 % par rapport à la moyenne départementale équivalait à une variation de 30 % entre la population de la circonscription la plus peuplée et celle de la circonscription la moins peuplée d'un même département.

Faisant valoir que les écarts de 15 % étaient rares, M. Alain Marleix, secrétaire d'Etat à l'intérieur et aux collectivités territoriales, a précisé que le Gouvernement avait été contraint de tenir compte de certains facteurs géographiques, notamment dans les départements comportant des enclaves, et n'avait modifié la délimitation des circonscriptions que lorsque celles-ci présentaient des disparités démographiques de nature à créer des inégalités entre les électeurs.

Interrogé par M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, sur la manière dont les « bassins de vie » avaient été pris en compte par l'ordonnance, certaines villes moyennes, auparavant divisées entre plusieurs circonscriptions, ayant été réunifiées, M. Alain Marleix, secrétaire d'Etat à l'intérieur et aux collectivités territoriales, a signalé que le Gouvernement avait voulu privilégier, dans la mesure du possible, le maintien en l'état des circonscriptions préexistantes et avait tenu compte des cantons, conformément aux conditions posées par la loi d'habilitation. Il a également rappelé que, en conformité avec les préconisations du Conseil d'Etat, certaines villes demeuraient divisées entre plusieurs circonscriptions : il a ainsi cité l'exemple de Troyes et de Toulouse, qui sont respectivement réparties entre 3 et 4 circonscriptions différentes.

M. Nicolas Alfonsi a relevé, à cet égard, que si le principe de continuité cantonale n'avait pas été posé lors du « redécoupage » de 1986 et si le législateur avait voulu inclure la ville d'Ajaccio dans une seule circonscription, il aurait été nécessaire d'étirer l'une des circonscriptions de la Corse-du-Sud sur plus de 150 kilomètres.

En réponse à deux questions de M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, M. Alain Marleix, secrétaire d'Etat à l'intérieur et aux collectivités territoriales, a déclaré que :

- l'avis du Conseil d'Etat avait, en général, été similaire à celui rendu par la commission prévue à l'article 25 de la Constitution ;

- conformément aux critères fixés par la loi d'habilitation du 13 janvier 2009, l'ordonnance permettrait de réunifier les communes de moins de 5 000 habitants qui étaient auparavant réparties dans deux circonscriptions différentes, et que seuls 42 cantons avaient été divisés.

En complément à une question de M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, sur l'importance des écarts démographiques entre les circonscriptions mises en place pour l'élection des députés représentant les Français établis à l'étranger, M. Richard Yung a indiqué qu'il existait un écart substantiel entre les deux circonscriptions d'Amérique. Évoquant l'ordonnance n° 2009-936 du 29 juillet 2009 relative à l'élection de députés par les Français établis hors de France, il a jugé essentiel que les conditions matérielles d'organisation de ce scrutin permettent d'atteindre un taux de participation significatif et a souhaité savoir quand le projet de loi ratifiant ladite ordonnance viendrait en discussion devant le Parlement.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, ayant rappelé que le projet de loi de ratification de l'ordonnance n° 2009-936 avait été déposé devant l'Assemblée nationale au mois d'août 2009, mais n'avait pas encore été inscrit à l'ordre du jour, M. Alain Marleix, secrétaire d'Etat à l'intérieur et aux collectivités territoriales, a déclaré que ce texte serait probablement soumis à l'Assemblée nationale en mars ou en avril 2010. Parallèlement, il a convenu que ce projet de loi soulevait des problèmes nouveaux pour l'exercice de la démocratie, notamment en ce qui concerne le financement des campagnes électorales ou le vote électronique ; il a affirmé que le Gouvernement entendait résoudre ces problèmes de manière consensuelle et concertée.

Prolongeant une remarque de M. Jean-Jacques Hyest, M. Christian Cointat a rappelé que, pour tenir compte de la différence de fuseaux horaires entre le territoire national métropolitain et les pays qui en sont très éloignés, certaines circonscriptions devraient voter le samedi -et non le dimanche-, comme le font déjà les électeurs de Polynésie française. Il a également souligné que la législation relative au financement des campagnes électorales pouvait apparaître inadaptée aux campagnes menées à l'étranger : par exemple, aucune monnaie n'est convertible en Chine, si bien qu'il est difficile d'y faire campagne sans être physiquement accompagné d'un mandataire financier ou de recevoir des dons en yuans. Néanmoins, il a constaté que la définition des circonscriptions des Français de l'étranger était un exercice complexe et laissant peu de marges de manoeuvre au Gouvernement, ce qui expliquait que le Conseil constitutionnel ait permis à celui-ci de délimiter des circonscriptions présentant un écart à la moyenne supérieur à 20 % afin de tenir compte de considérations géographiques : dans cette optique, il a rappelé que la 11e circonscription, bien qu'elle présente un déficit démographique relatif de plus de 30 %, couvrait environ 45 % de la surface terrestre.

M. Alain Marleix, secrétaire d'Etat à l'intérieur et aux collectivités territoriales, a précisé que les observations du ministère des affaires étrangères avaient été prises en compte pour délimiter les circonscriptions des Français de l'étranger, notamment pour le découpage des première et deuxième circonscriptions et pour l'inclusion d'Israël dans la huitième circonscription. Ayant souligné le caractère inédit d'un tel exercice, il a noté que le législateur pourrait modifier les limites de ces circonscriptions si l'expérience faisait apparaître de réelles difficultés techniques ou politiques, celles-ci pouvant être matérialisées par un fort taux d'abstention. De manière plus générale, il a suggéré que le découpage des circonscriptions soit actualisé tous les cinq à dix ans, sur proposition de la commission prévue à l'article 25 de la Constitution.

Ayant relevé que, si les 23 circonscriptions pour lesquelles le Gouvernement n'avait pas suivi l'avis de la commission prévue par l'article 25 de la Constitution représentaient effectivement 4 % du total des 577 circonscriptions, cette base de 577 n'était toutefois pas pertinente dans la mesure où 238 circonscriptions n'avaient pas été modifiées, M. Bernard Frimat a souhaité savoir quelles étaient les raisons qui avaient poussé le Gouvernement à ne pas suivre cet avis.

M. Alain Marleix, secrétaire d'Etat à l'intérieur et aux collectivités territoriales, a indiqué que les propositions de la commission Guéna pour ces 23 circonscriptions se fondaient sur leurs perspectives d'évolution démographique à moyen terme et visaient à anticiper les variations futures de leur population. Il a estimé que ce raisonnement, qui aurait engagé le Gouvernement à modifier les frontières de toutes les circonscriptions, allait au-delà du cadre fixé par la loi d'habilitation ; pour illustrer son propos, il a précisé que si, comme le Gouvernement avait pu l'envisager, un siège supplémentaire avait été attribué à la Nouvelle-Calédonie pour tenir compte de la croissance rapide de sa population et du caractère relativement ancien du dernier recensement authentifié, la pertinence de cette solution aurait finalement été démentie par les statistiques les plus récentes : celles-ci font en effet apparaître que la Nouvelle-Calédonie n'a pas franchi le seuil démographique nécessaire pour atteindre la troisième « tranche », et donc pour obtenir trois sièges de député. Il a dès lors réaffirmé sa position en faveur d'une mise à jour des limites des circonscriptions tous les cinq à dix ans.

Enfin, en réponse à une question de M. Bernard Frimat, il a souligné que la forme irrégulière de certaines circonscriptions de l'Hérault découlait non pas des choix du Gouvernement, mais de la délimitation des cantons préexistants.

Mercredi 25 novembre 2009

- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président, M. Patrice Gélard, vice-président, et Mme Catherine Troendle, vice-présidente -

Nomination de rapporteurs

La commission a tout d'abord nommé :

M. Jean-Jacques Hyest rapporteur de la proposition de loi organique n° 69 (2009-2010), présentée par M. François Patriat et plusieurs de ses collègues, portant application de l'article 68 de la Constitution ;

- M. Christian Cointat rapporteur de la proposition de loi n° 93 (2009-2010), présentée par M. Yves Détraigne et Mme Anne-Marie Escoffier, visant à mieux garantir le droit à la vie privée à l'heure du numérique.

Loi de finances pour 2010 - Mission Administration généraleet territoriale de l'Etat - Examen du rapport pour avis

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Alain Anziani sur le projet de loi de finances pour 2010 (mission « Administration générale et territoriale de l'Etat »).

M. Alain Anziani, rapporteur pour avis, a tout d'abord souligné que la nouvelle organisation des services déconcentrés, issue de la révision générale des politiques publiques (RGPP), reposait sur trois piliers :

- la consécration de la prééminence de la préfecture de région sur les préfectures de département, au travers notamment d'un pouvoir d'évocation des dossiers ;

- la réduction du nombre de directions tant dans les préfectures de départements que de régions ;

- le développement des mutualisations à l'échelle régionale, au travers en particulier du renforcement des secrétaires généraux aux affaires régionales (SGAR).

Il a indiqué que ces réformes suscitaient quelques inquiétudes chez certains élus locaux et agents, les premiers parce qu'ils interprètent la RGPP comme le signe d'un désengagement de l'Etat, les seconds parce qu'ils s'interrogent sur l'évolution de leurs tâches.

Abordant la question du contrôle de légalité, il s'est réjoui que sa centralisation en préfecture n'ait pas affaibli le dialogue entre les élus locaux et les services préfectoraux, le sous-préfet demeurant, en pratique, l'interlocuteur privilégié des collectivités.

Il a regretté la complexité de l'application « ACTES » permettant la transmission dématérialisée des actes ainsi que l'intervention de « tiers de confiance », dont il a mis en doute la pertinence au regard du coût engendré pour les collectivités.

Après avoir noté la réduction progressive du champ de l'obligation de transmission des actes aux préfets, il s'est prononcé, à titre personnel, en faveur de la suppression de cette obligation pour tous les actes et a souhaité susciter un débat pour examiner cette question de manière approfondie.

Après avoir annoncé la suppression prochaine du corps des sous-préfets, la fonction étant détachée du grade, il a indiqué que les sous-préfets pouvaient être remplacés par des conseillers d'administration dans les zones rurales et les sous-préfectures par des « Maisons de l'Etat » dans les zones fortement urbanisées. Il a regretté que ces innovations ne s'inscrivent pas dans une réflexion d'ensemble claire mais relèvent davantage d'une forme d'« improvisation », citant l'exemple des conseillers d'administration, privés, sans raison évidente, du logement de fonction dont bénéficient les sous-préfets.

Sur la question des titres sécurisés, il a signalé l'aboutissement, fin 2008, d'un compromis relatif à l'indemnisation des communes en compensation des charges résultant de la délivrance des cartes nationales d'identité et des passeports entre 2005 et 2008. Toutefois, à peine ce contentieux réglé, un différend est apparu au sujet de l'indemnisation des 2 000 communes volontaires accueillant les stations d'enregistrement des passeports biométriques à partir de 2009. D'une part, certaines d'entre elles considèrent que cette nouvelle compétence crée une charge nouvelle qui doit être intégralement compensée, que la demande émane d'un habitant de la commune ou non, alors que le Gouvernement soutient que cette compétence relève de la mission des maires en tant qu'agents de l'Etat et qu'en conséquence la dotation ne vise à indemniser les communes que pour l'activité générée par les demandes de titre émanant de citoyens ne résidant pas dans la commune d'implantation de la station. D'autre part, de nombreuses communes jugent sous-estimée la durée de 24 minutes par titre prise en compte par le Gouvernement pour calculer le montant de la dotation. Elles soutiennent notamment que cette durée ne prend pas en compte les trois étapes nécessaires au traitement de la demande : l'accueil et le renseignement, l'enregistrement de la demande et la délivrance du passeport.

Par ailleurs, M. Alain Anziani, rapporteur pour avis, a indiqué que le Gouvernement avait annoncé, fin juin 2009, que le délai moyen pour la délivrance d'un passeport biométrique était compris entre sept et dix jours, mais que ce délai était parfois beaucoup plus long en raison de difficultés conjoncturelles rencontrées par certaines préfectures.

Il a ensuite souligné que plus de 82 % des dossiers contentieux reçus par le ministère de l'intérieur étaient relatifs au permis à points. Ce contentieux, dans lequel le ministère ne gagne que de façon minoritaire, est un contentieux purement formel qui se cristallise autour de la difficulté pour l'administration d'apporter la preuve de la délivrance d'un ensemble d'informations sur la procédure de retrait de points, préalablement à la verbalisation. Il a douté que l'instauration d'un recours administratif préalable obligatoire (RAPO), préconisée par un récent rapport du Conseil d'Etat, puisse apporter une solution au développement de ce contentieux devant les tribunaux administratifs.

Il a ensuite fait part de cinq inquiétudes :

- il a souligné la nécessité de rénover certains bâtiments préfectoraux dont la dégradation nuit tant au public accueilli qu'au personnel ;

- saluant le lancement en 2004 d'un plan de mise aux normes des locaux de garde à vue, il a souhaité que le ministère porte ses efforts de rénovation sur les sites les plus dégradés et accueillant le plus grand nombre de personnes ;

- il a souhaité que soit renforcée dans les meilleurs délais la protection des données personnelles des dirigeants d'association, s'étonnant que n'importe quel agent de l'Etat puisse, à partir du nom d'une association, connaître sur l'intranet interministériel les noms de ses dirigeants, mais également leur profession, leur domicile et leur nationalité ;

- il s'est inquiété que la commission supérieure de codification mène actuellement un travail de recodification du code électoral à droit non constant et s'est réjoui, en conséquence, que la commission des lois du Sénat ait constitué en son sein un groupe de travail pluraliste consacré au droit électoral ;

- enfin, il a regretté l'insuffisante coordination entre les différents services de l'Etat en charge de la lutte contre les dérives sectaires ; il a souligné, en outre, que selon certains articles de presse, la disparition des Renseignements Généraux, en juillet 2008, aurait conduit à un déficit d'informations sur les sectes. Les policiers spécialisés dans ce domaine auraient été affectés, depuis leur intégration au sein de la Direction centrale du renseignement intérieur (DCRI), à d'autres missions.

M. Alex Türk s'est demandé si la Mission interministérielle de vigilance et de lutte contre les dérives sectaires (MIVILUDES) disposait d'un fondement textuel pour accéder aux notes de la DCRI. Par ailleurs, concernant l'enregistrement des demandes de passeports biométriques, il a fait état de certains problèmes techniques concernant, en particulier, la collecte des empreintes digitales et la reconnaissance de caractères des logiciels de numérisation des formulaires CERFA remplis par les demandeurs.

M. Alain Anziani, rapporteur pour avis, a souligné qu'aux termes de l'article 2 du décret n° 2002-1392 du 28 novembre 2002 instituant la MIVILUDES, cette dernière est « destinataire par les différentes administrations concernées des informations que celles-ci détiennent sur les mouvements à caractère sectaire (...), sauf lorsque la communication de ces informations est de nature à porter atteinte à un secret protégé par la loi. ». En outre, il a jugé opportun de permettre aux usagers qui le souhaitent de remplir en ligne le formulaire CERFA et de le télétransmettre à la mairie, ce qui éviterait les problèmes de reconnaissance de caractères manuscrits et permettrait également de réduire le temps du rendez-vous en mairie.

M. Jean-Jacques Hyest, président, s'est dit hostile à la suppression du contrôle de légalité sous sa forme actuelle, gage, selon lui, de sécurité juridique, en particulier pour les petites communes.

M. Pierre-Yves Collombat a ajouté qu'une telle suppression serait contraire au caractère unitaire de la France, tout en souhaitant la poursuite de la réduction du champ de cette obligation.

M. Patrice Gélard, à son tour, a estimé que seul un Etat fédéral pouvait s'affranchir du contrôle de légalité par le représentant de l'Etat. Il s'est par ailleurs inquiété que ce contrôle soit parfois exercé, en pratique, au niveau de la région et non du département.

M. Jean-Patrick Courtois a noté que cette concentration au niveau régional, voire interrégional, pouvait se justifier dans des domaines très complexes, tels que les marchés publics.

M. Hugues Portelli a regretté que le contrôle de légalité soit parfois insuffisamment exercé par les préfectures, ce qui conduit à des contentieux tardifs devant les chambres régionales des comptes.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a relevé que les collectivités territoriales manquaient parfois de moyens pour assurer une réelle expertise juridique.

M. Alain Anziani, rapporteur pour avis, a fait valoir que le contrôle de légalité constituait une forme de tutelle de l'Etat sur les collectivités territoriales, contraire aux principes de la décentralisation. En outre, il a douté de l'efficacité du contrôle exercé par les préfectures. Enfin, il a précisé que la suppression de l'obligation de transmission des actes qu'il proposait n'interdirait pas au représentant de l'Etat de continuer à déférer devant le juge administratif tout acte qu'il estime illégal. A cet égard, il a jugé souhaitable de réfléchir à un aménagement pour le préfet du référé-suspension.

Mme Nicole Bonnefoy a noté que certaines compétences exercées par les services déconcentrés doublonnaient avec celles des collectivités. Elle a souhaité que la réforme en cours de l'organisation territoriale y mette un terme.

La commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés à la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » dans le projet de loi de finances pour 2010.

Loi de finances pour 2010 - Mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines - Examen du rapport pour avis

Puis la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de Mme Eliane Assassi sur le projet de loi de finances pour 2010 (mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines »).

Mme Eliane Assassi, rapporteur pour avis, a souligné que la modernisation de l'Etat n'avait de sens que si elle plaçait le citoyen au coeur de ses ambitions, raison pour laquelle elle avait choisi de s'intéresser plus précisément à deux actions qui visent à faire évoluer la manière dont l'administration s'adresse aux citoyens et les services qu'elle leur rend : le développement de l'administration numérique et le développement de l'accueil dans les services publics.

Sur le premier point, elle a indiqué que l'année 2009 avait été, avec 200 000 comptes créés, l'année de la montée en puissance du site « mon.service-public.fr » : la presque totalité de la sphère sociale (allocations familiales, assurance-maladie, retraite) y est maintenant connectée et les services de Pôle emploi et de l'administration fiscale devraient l'être sous peu.

Après avoir présenté le dispositif complémentaire « Ma démarche en ligne », mis en place par la direction générale de la modernisation de l'Etat (DGME) qui permet la création dans de très courts délais de démarches administratives dématérialisées, elle a considéré que le bilan qu'on pouvait dresser du développement de l'administration numérique en France était plutôt positif. Elle a cependant recommandé que la DGME conduise une enquête lui permettant de mieux identifier le public auquel s'adressent les services en ligne, afin d'être en mesure de modifier l'ordre de priorité de la dématérialisation engagée de certaines démarches s'il s'avère qu'elles sont en réalité destinées à un public qui ne recourt pas aux moyens de l'administration numérique, ou de développer à son intention des actions spécifiques en matière de simplification administrative.

Concluant que la modernisation de l'Etat ne peut se limiter au développement de l'administration numérique, Mme Eliane Assassi, rapporteur pour avis, a considéré que la garantie d'une haute qualité de l'accueil devait en conséquence rester un des objectifs principaux de cette modernisation. Elle a présenté le référentiel « Marianne » qui constitue le dispositif général piloté par la DGME pour améliorer l'accueil dans les services publics. Ce référentiel, qui prend la suite de la charte « Marianne », dont le bilan s'est avéré contrasté, s'en distingue par deux aspects :

- il recouvre 19 engagements concrets sur la qualité de l'accueil, aisément identifiables tant par les services que par les usagers ;

- associé à un label spécifique, le « Label Marianne », il se place dans une logique de certification par un organisme extérieur.

S'appuyant sur les enseignements qu'elle a tirés de ses déplacements au sein de la direction des affaires sanitaires et sociales de Paris et de la préfecture de la Somme, elle a salué la pertinence du référentiel « Marianne » qui associe, grâce à des dispositifs d'écoute adaptés, les usagers à l'amélioration du service. Elle a cependant regretté que, contrairement aux engagements pris lors du conseil de modernisation des politiques publiques du 12 décembre 2007, l'enquête conduite par la DGME à grande échelle, sur la qualité de l'accueil dans les services publics, n'ait pas été publiée, alors que cette publication aurait pu constituer, pour les administrations concernées, une incitation importante à engager la réforme de leur procédure d'accueil.

De plus, elle a recommandé que les gestionnaires prennent en compte le coût que représente une politique de l'accueil de qualité, cette dernière ne pouvant reposer exclusivement sur l'investissement des personnels, même s'il est indispensable.

Enfin, elle a jugé nécessaire que la DGME apporte un suivi suffisant aux administrations après qu'elles ont mis en place le référentiel « Marianne » et qu'elle offre une aide spécifique aux services engagés dans une restructuration afin qu'ils conservent, en dépit des changements auxquels ils sont confrontés, un niveau minimal de qualité de l'accueil, cette restructuration ne devant pas s'effectuer au détriment des publics auxquels ils s'adressent.

La commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits du programme « Stratégie des finances publiques et modernisation de l'Etat » de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ».

Loi de finances pour 2010 - Mission Sécurité civile - Examen du rapport pour avis

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport pour avis de Mme Catherine Troendle sur le projet de loi de finances pour 2010 (mission « Sécurité civile »).

Mme Catherine Troendle, rapporteur pour avis des crédits alloués à la sécurité civile, a rendu hommage aux neuf sapeurs-pompiers décédés dans l'exercice de leur mission depuis le début de l'année 2009.

Abordant la mission Sécurité civile, elle a indiqué que les crédits inscrits augmentaient de 1,8 % par rapport à 2009 et qu'ils devraient permettre de mettre en oeuvre les prescriptions du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale ainsi que les mesures décidées dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP). Elle a précisé que la mission ne reflétait que très imparfaitement les crédits consacrés à la protection des populations : d'autres ministères y participent et les collectivités territoriales y jouent un rôle majeur, les budgets des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) s'élevant en 2008 à 4 485 millions d'euros, c'est-à-dire dix fois plus que le montant total imputé à la mission (427 millions d'euros en crédits de paiement et 420,45 millions d'euros en autorisations d'engagement).

Le rapporteur pour avis a rappelé que la mission se composait de deux programmes, le premier consacré aux interventions des services opérationnels, portant notamment sur la lutte contre les feux de forêts, la neutralisation des engins explosifs, le secours à personne par hélicoptère. Elle a évoqué le second programme destiné à la coordination des moyens de secours qui, en ce qui concerne la préparation et la gestion des crises, couvre notamment l'entretien du réseau national d'alerte jusqu'à la mise en place du nouveau système d'alerte et d'information des populations (SAIP) inscrit dans le Livre blanc. Le rapporteur pour avis a souligné que le SAIP aurait une double fonction : l'alerte traditionnelle et l'information pour préciser les consignes de sécurité et donner des indications sur l'évolution de l'événement.

Mme Catherine Troendle, rapporteur pour avis, a évoqué le renforcement des moyens d'intervention en matériels et équipements spécialisés dans la lutte contre la menace nucléaire, radiobiologique, biologique, chimique (NRBC).

Elle a présenté les crédits consacrés à la coordination des acteurs de la sécurité civile qui couvrent principalement le projet ANTARÈS et la subvention de fonctionnement de l'école nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers (ENSOSP).

Elle a indiqué que les difficultés de l'école pour recruter des formateurs et son problème foncier, qui lui avaient été signalés l'an dernier, à l'occasion de son déplacement dans ses locaux, semblaient en voie de règlement mais qu'elle resterait vigilante.

Evoquant le réseau de radiocommunication ANTARÈS, elle a rappelé que l'objectif fixé était de couvrir la totalité du territoire national en 2012-2013, le taux de couverture s'établissant aujourd'hui à 40 %, 10 000 terminaux étant installés dans les SDIS. Elle a noté que le budget consacré à ce projet s'élevait à 118 millions d'euros et que, depuis 2007, une dizaine de millions d'euros du fonds d'aide à l'investissement (FAI) des SDIS était utilisée, chaque année, pour financer le maillage du réseau et les pylônes, 300 millions d'euros demeurant à la charge des collectivités territoriales pour l'équipement en terminaux. Le rapporteur pour avis a précisé que le remplacement du réseau analogique de la brigade des sapeurs-pompiers de Paris était prévu.

Elle a regretté la diminution continue du FAI, jugeant nécessaire de revenir à un niveau de 47 millions d'euros pour pouvoir satisfaire les besoins des services.

Mme Catherine Troendle, rapporteur pour avis, a souligné que les SDIS avaient pu stabiliser le niveau de leurs budgets par l'adoption de mesures de rationalisation et d'organisation et relevé l'engagement ministériel de ne plus imposer de nouvelles normes techniques autres que les prescriptions européennes. Elle a rappelé que, après la stigmatisation par la Cour des comptes du saupoudrage des crédits du FAI, un décret avait été envisagé pour modifier son régime afin de lui donner pleinement son rôle de levier d'investissement. Elle a remarqué que ce texte annoncé depuis deux ans ne serait sans doute jamais publié pour préserver la souplesse de l'utilisation du fonds.

Abordant la question du volontariat chez les sapeurs-pompiers, elle a noté une diminution constante des effectifs qui a conduit le ministre de l'intérieur à mettre en place, en octobre 2008, une commission présidée par l'ancien ministre Luc Ferry. Elle a ajouté que son rapport, remis le 15 septembre 2009, proposait notamment de diversifier le recrutement, d'ouvrir plus largement la hiérarchie aux volontaires et d'étendre la loi sur le mécénat aux sapeurs-pompiers volontaires chefs d'entreprise, artisans et agriculteurs. Le rapporteur pour avis a précisé que le directeur de la sécurité civile avait été chargé d'élaborer un nouveau statut juridique des volontaires. Elle a rappelé les mesures récemment publiées par un décret du 14 octobre 2009 dont la revalorisation des vacations, l'élargissement de la plage d'intervention nocturne, le déplafonnement du nombre des semaines d'astreinte, la fixation du quantum revenant au conseil d'administration du SDIS, le maintien au profit du conjoint survivant du bénéficiaire des allocations de vétérance et de fidélité.

Puis le rapporteur pour avis a abordé la question du référentiel commun -ministères de l'intérieur et de la santé- sur les secours à personne et l'aide médicale d'urgence précisant les missions de chaque acteur. Elle a rappelé que les interventions des SDIS pour pallier les indisponibilités des ambulanciers étaient prises en charge financièrement par les établissements de santé sièges des SAMU et remboursées à hauteur de 105 euros par intervention. Elle a noté que, en 2008, le montant dû aux SDIS sur cette base s'élevait à 17,5 millions d'euros. Elle a évoqué l'amendement à la loi « Hôpital, patients, santé et territoire » du sénateur Pierre Bordier pour inscrire dans le code de la santé publique ces règles de remboursement à la suite des contentieux nés de cette obligation.

Puis Mme Catherine Troendle, rapporteur pour avis, a présenté le projet du centre national d'alerte aux tsunamis pour l'Atlantique nord-est et la Méditerranée (CRATANEM). Elle a rappelé que, après le tsunami de Sumatra en 2004, la France s'était engagée à prendre en charge la surveillance et l'alerte aux tsunamis pour la Méditerranée occidentale et que, à la suite du rapport du sénateur Roland Courteau, pour l'office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques, la création de l'établissement qu'il préconisait avait été décidée. Elle a indiqué que le projet avait été confié, avec d'autres partenaires, au commissariat à l'énergie atomique (CEA) et doté d'un budget de 14 millions d'euros dont la moitié inscrite au budget de la sécurité civile sur cinq ans. Elle a conclu en signalant la légalisation du centre par la loi de programme du 3 août 2009 relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, sur la proposition du sénateur Roland Courteau.

Enfin, Mme Catherine Troendle, rapporteur pour avis, a manifesté son incompréhension, partagée par M. Jean-Claude Peyronnet, face aux réponses successives des ministres de l'intérieur, contradictoires et insatisfaisantes, à ses demandes réitérées concernant les difficultés des SDIS à remplir leurs obligations en matière d'emploi des travailleurs handicapés en raison du faible nombre de postes offerts.

M. Jean-Claude Peyronnet a évoqué l'arrêté du ministre de la santé sur le référentiel portant organisation de la réponse ambulancière à l'urgence pré-hospitalière. Il a estimé que l'ensemble des deux référentiels, complétés par une circulaire du 14 octobre 2009, aboutirait à une privatisation du service des transports de secours à personne. Il a considéré qu'il en résulterait pour les SDIS un suréquipement quotidien, hors accidents majeurs. Il a noté le remboursement plus élevé des prestations du privé que celui attribué aux SDIS.

M. Jean-Jacques Hyest, président, rappelant l'ancienneté du dossier, est convenu que le référentiel santé contredisait le référentiel négocié entre les départements et les SAMU, M. Pierre-Yves Collombat estimant que celui-ci avait alors réglé la question en débat.

Celui-ci a en outre souhaité des précisions sur les crédits destinés à l'acquisition d'hélicoptères en 2010. En réponse, Mme Catherine Troendle, rapporteur pour avis, lui a indiqué que le budget permettrait l'achat de trois hélicoptères en conséquence de la réorganisation des forces armées outre-mer préconisée par le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale.

A Mme Anne-Marie Escoffier qui l'interrogeait sur les dispositions prévues pour les démineurs, Mme Catherine Troendle, rapporteur pour avis, a indiqué que leur statut n'avait pas évolué mais qu'une réflexion était en cours dans le cadre de la refondation du service de déminage.

M. Elie Brun, évoquant le coût des services d'incendie et de secours, méconnu des usagers, s'est interrogé sur la mise à la charge des collectivités locales de cette attribution. Il a considéré que l'Etat s'occupait de la défense et qu'il pourrait être procédé à une recentralisation des services d'incendie et de secours comme à Paris et Marseille. Il a appelé de ses voeux une initiative de la commission des lois pour régler cette question.

M. Jean-Jacques Hyest, président, s'interrogeant sur l'issue d'une telle proposition de loi, lui a indiqué qu'il lui revenait de la déposer. Il a remarqué que le bataillon de marins pompiers de Marseille était pris en charge par la ville et que, à Paris la brigade de sapeurs-pompiers était à la charge de l'Etat pour un quart de son budget, soulignant l'état insuffisant de ses équipements.

Mme Catherine Troendle, rapporteur pour avis, a observé que certains centres de première intervention étaient mieux équipés que les pompiers de Paris.

M. Elie Brun, évoquant le transfert aux régions et départements des lycées et collèges, a considéré que l'Etat se déchargeait trop facilement de son incurie sur les collectivités locales.

M. Jean-Jacques Hyest, président, s'est interrogé sur la cohérence, d'une part, entre les initiatives pour transférer à l'Etat les services d'incendie et de secours qui, originellement, étaient municipalisés et, d'autre part, la volonté exprimée d'intégrer les SDIS dans les services des conseils généraux.

Mme Catherine Troendle, rapporteur pour avis, évoquant la prise en charge à ce jour du coût de fonctionnement d'ANTARÈS par l'Etat, s'est interrogée sur sa pérennisation.

En conclusion, la commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Sécurité civile » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2010.

Droits des personnes liées par un pacte civil de solidarité - Examen du rapport

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport de Mme Catherine Troendle sur la proposition de loi n° 461 rectifié (2008-2009), présentée par Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et plusieurs de ses collègues, tendant à renforcer les droits des personnes liées par un pacte civil de solidarité.

Mme Catherine Troendle, rapporteur, a indiqué que, depuis la création du pacte civil de solidarité (PACS) par la loi du 15 novembre 1999, plus d'un million de personnes avait choisi cette forme d'union, rappelant que 146 030 PACS avaient été conclus en 2008, ce qui représentait environ un PACS pour deux mariages.

Elle a souligné que le PACS trouvait son origine dans la volonté d'offrir à tous les couples, aussi bien hétérosexuels qu'homosexuels, un statut juridique plus organisé que le simple concubinage, ce qui le plaçait dans une situation intermédiaire entre celle du mariage et celle du concubinage, en s'efforçant de concilier la protection apportée par le premier avec la souplesse de formation et de dissolution du second.

Elle a fait observer que le PACS ne constituait pas, en général, une première étape avant le mariage dans la mesure où il intervenait au moment où, pour d'autres couples, la solution du mariage était privilégiée, et qu'il n'était pas incompatible avec une stabilité dans l'engagement.

Elle a expliqué que cette situation expliquait que le législateur ait fait évoluer le PACS dans les dernières années afin de renforcer la position réciproque des deux partenaires, auxquels ont été en particulier octroyés :

- un régime d'imposition quasi-identique à celui des couples mariés ;

- un véritable statut du couple intégrant l'état de la personne et renforçant la solidarité dans le couple, les partenaires devant s'apporter une aide matérielle et une assistance réciproques.

Elle a néanmoins souligné que, pour autant, le PACS n'était pas assimilable au mariage et ne pouvait devenir un « mariage bis » en raison du fait :

- d'une part, qu'il est essentiellement limité à la sphère patrimoniale et, notamment, ne crée aucun droit spécifique en matière de filiation, d'adoption, de délégation d'autorité parentale ou de recours à la procréation médicalement assistée, les partenaires étant placés, de ce point de vue, dans la même situation que les concubins ;

- d'autre part, qu'il est un contrat au formalisme réduit enregistré au greffe du tribunal d'instance, laissant aux partenaires la possibilité de le conclure, de le modifier ou de le dissoudre librement.

Mme Catherine Troendle, rapporteur, a indiqué que la proposition de loi avait deux objets principaux :

- en premier lieu, rapprocher le PACS du mariage quant à ses modalités de conclusion et d'acquisition de nationalité ;

- en second lieu, renforcer l'égalité entre les partenaires en matière de droits sociaux, s'inspirant ainsi de préconisations du Médiateur de la République.

Elle a mis en relief que l'existence d'un PACS permet d'ores et déjà aux partenaires de jouir de nombreux droits sociaux, tels que :

- la couverture sociale par l'assurance maladie et l'assurance maternité, lorsque l'un des partenaires n'est pas lui-même affilié directement à un organisme de sécurité sociale ;

- l'octroi d'un congé de deux jours pour le décès du partenaire ou, dans la fonction publique, de cinq jours ouvrables lors de la conclusion de son PACS ;

- un droit de priorité afin que le fonctionnaire puisse être affecté dans un emploi lui permettant de se rapprocher de son partenaire ;

- le versement au profit du partenaire survivant du capital décès prévu au titre de la sécurité sociale.

Elle a expliqué que la proposition de loi envisageait :

- de substituer à la formalité de l'enregistrement du PACS au greffe du tribunal d'instance celle de l'enregistrement par les services de l'état civil de la mairie ;

- de permettre l'enregistrement d'un PACS au domicile de l'un des partenaires, par l'officier de l'état civil, en cas d'empêchement grave ou de péril de mort imminent ;

- de permettre d'acquérir la nationalité française par déclaration, au terme d'un délai de quatre ans à compter de l'enregistrement d'un PACS avec un Français ;

- d'étendre le droit à pension de réversion actuellement reconnu au conjoint survivant au partenaire survivant d'un PACS ;

- d'attribuer aux salariés du secteur privé des jours de congé en cas de conclusion d'un PACS dans les mêmes conditions que pour la célébration d'un mariage ;

- d'appliquer, en cas de partenariat étranger, la loi de l'Etat où le partenariat a été enregistré ;

- de rendre l'ordre public du pays d'accueil inopposable aux partenaires résidant à l'étranger qui souhaitent faire enregistrer leur PACS par l'autorité diplomatique ou consulaire française.

Mme Catherine Troendle, rapporteur, a expliqué que deux dispositifs de la présente proposition de loi étaient déjà satisfaits par le droit en vigueur :

- d'une part, le dispositif relatif à la loi applicable aux partenariats enregistrés à l'étranger, l'article 1er de la loi du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit l'ayant déjà prévu ;

- d'autre part, la possibilité d'assurer l'enregistrement du PACS hors du greffe du tribunal d'instance en cas d'empêchement grave, instaurée par l'article 37 de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009.

Elle a indiqué, en revanche, que la modification tendant à déclarer l'ordre public local inopposable à l'enregistrement par les autorités consulaires françaises de PACS à l'étranger devait être écartée, dans la mesure où elle est contraire à l'article 5 de la convention de Vienne du 24 avril 1963 sur les relations consulaires qui prévoit explicitement cette opposabilité.

Elle a souligné qu'une assimilation de principe du PACS au mariage n'était justifiée ni en droit, ni en pratique.

Elle a rappelé que le Conseil d'Etat avait affirmé, en 2002, que les liens juridiques unissant les personnes ayant conclu un PACS étant organisés par le législateur de manière différente de ceux qui existent entre deux conjoints, le principe d'égalité n'imposait pas qu'elles soient traitées, dans tous les cas, de manière identique aux conjoints.

Elle a fait observer que cette différence de nature avait conduit le Médiateur de la République à proposer certaines évolutions du régime juridique du PACS, dont certaines étaient reprises dans le cadre de la proposition de loi, sans envisager un alignement complet du PACS sur l'institution du mariage.

Elle en a conclu qu'il n'y avait aucune obligation juridique à traiter de manière identique le PACS et le mariage et, en conséquence, à faire découler de ces deux dispositifs les mêmes droits. Plus particulièrement, elle a estimé que rien n'imposait d'aligner les conditions actuelles d'enregistrement du PACS sur la procédure suivie pour le mariage, notamment la substitution de la compétence du maire à celle du greffier du tribunal d'instance.

Elle a jugé que, en pratique, imposer aux maires, notamment dans les petites communes, l'accomplissement de cette formalité en lieu et place des greffiers constituerait pour eux une charge matérielle nouvelle qui se surajouterait aux transferts tout récemment opérés dans des conditions financières difficiles pour les communes.

Elle a mis en avant que la souplesse inhérente au PACS justifiait même, dans certaines hypothèses, un traitement différencié par rapport au mariage, en particulier s'agissant des modalités d'acquisition de la nationalité.

Mme Catherine Troendle, rapporteur, a néanmoins souligné que cette situation juridique différenciée ne remettait pas en cause la pertinence d'un questionnement sur la nécessité d'aller plus loin dans le renforcement de la protection des personnes qui ont fait le choix de s'engager dans le cadre d'un PACS.

Les auditions ayant mis en relief la faible protection dont jouissent les partenaires d'un PACS lorsqu'il est mis un terme à ce dernier, en cas tant de décès de l'un d'entre eux que de séparation, elle a estimé légitime la question du renforcement des droits sociaux accordés aux partenaires d'un PACS, qui recouvrait celle de l'extension du bénéfice de la réversion au partenaire survivant d'un PACS.

Elle a rappelé que la Mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss) de la commission des affaires sociales du Sénat avait réclamé, en 2007, plus de transparence, d'équité et de solidarité en matière de réversion, ce qui l'avait conduite à recommander l'extension du bénéfice de la réversion au partenaire survivant, à la double condition qu'elle réponde à des conditions particulières de durée d'union et qu'elle s'intègre dans une réforme plus globale du système actuel.

Elle s'est déclarée favorable dans son principe à un système de réversion en faveur des personnes liées par un PACS, jugeant que sa mise en place devrait nécessairement s'intégrer dans la réforme globale des retraites que le Gouvernement a annoncée pour 2010.

S'agissant de l'extension au PACS du congé octroyé aux salariés en cas de mariage, elle a estimé important que cette mesure fasse l'objet d'un examen préalable par les partenaires sociaux. Elle a noté que, à ce stade, cette question n'avait pas encore été pleinement explorée par les organisations syndicales et patronales et qu'il convenait en conséquence d'attendre que des négociations plus globales se soient engagées sur ce point.

Elle a indiqué que ces observations la conduisaient à ne pas proposer à la commission d'établir un texte afin que la discussion en séance publique porte sur le texte initial de la proposition de loi.

Indiquant qu'elle réservait ses observations de fond au débat en séance publique, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a déclaré n'être pas convaincue par les arguments présentés par le rapporteur : non seulement, le PACS lui paraît être assimilable à un acte d'état civil, puisque mention en est désormais portée en marge de l'acte de naissance de chacun des partenaires, mais son régime juridique s'est rapproché de celui du mariage en raison des nouvelles obligations de solidarité au sein du couple qui ont été prévues par la loi, si bien que la référence à la décision du Conseil d'Etat de 2002 n'est plus d'actualité.

Par ailleurs, elle a indiqué que la proposition de loi reprenait les préconisations formulées par le Médiateur de la République, qui défend l'amélioration des protections apportées aux partenaires, ainsi que celles de la HALDE qui dénonce la discrimination dont font l'objet les partenaires de même sexe qui ne peuvent bénéficier des avantages du mariage.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a fait valoir que le rapporteur ne s'opposait pas à l'extension au partenaire survivant du droit à pension de réversion mais qu'il convenait, compte tenu des sommes en jeu et de la complexité du dispositif, d'en reporter l'examen au débat qui s'ouvrira sur la réforme des retraites en 2010.

M. Richard Yung a souhaité attirer l'attention de la commission sur certaines difficultés que rencontrent les couples constitués d'un Français et d'un étranger, que ce soit pour obtenir l'enregistrement de leur partenariat à l'étranger -même si le ministère des affaires étrangères et européennes est intervenu de manière positive sur cette question- ou pour obtenir un visa.

Sur ce dernier point, Mme Catherine Troendle, rapporteur, a fait valoir que la loi prévoyait que l'existence d'un PACS soit prise en compte par les services compétents pour apprécier l'existence de liens personnels de l'étranger avec la France dans la perspective de l'obtention d'un titre de séjour « vie privée et familiale », Mme Nicole Borvo Cohen-Seat soulignant que les pratiques des consulats en matière de visas et des préfectures pour les titres de séjour étaient très variables.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que, à défaut d'accord entre l'auteur d'une proposition de loi et la commission sur les modifications à apporter aux dispositions de celle-ci, il avait été convenu en conférence des présidents que la commission n'adoptait pas de texte afin que la discussion en séance publique porte sur le texte initial.

En conséquence, la commission a décidé de ne pas adopter de texte sur la proposition de loi.

- Présidence de M. Patrice Gélard, vice-président -

Délimitation des circonscriptions des députés - Examen du rapport et du texte proposé par la commission

Enfin, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Jean-Jacques Hyest et a établi le texte qu'elle propose pour le projet de loi n° 48 (2009-2010), adopté par l'Assemblée nationale, ratifiant l'ordonnance n° 2009-935 du 29 juillet 2009 portant répartition des sièges et délimitation des circonscriptions pour l'élection des députés.

Ayant rappelé que le maintien du découpage issu des lois du 11 juillet et du 24 novembre 1986, opéré sur la base du recensement général de 1982 et conservé malgré deux recensements généraux en 1990 et en 1999, avait fait émerger des écarts démographiques considérables entre les circonscriptions, M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a souligné que l'initiative du Gouvernement avait été soumise à de nombreuses contraintes :

- tout d'abord, la Constitution fixe désormais le nombre maximal de députés à 577 et prévoit que « les Français établis hors de France sont représentés à l'Assemblée nationale » comme ils le sont déjà au Sénat. La conjonction de ces deux éléments a imposé au Gouvernement de réduire le nombre de députés représentant les Français résidant sur le territoire national à due concurrence du nombre de sièges créés pour la représentation des Français établis hors de France ;

- ensuite, à l'occasion de sa décision sur la loi d'habilitation du 13 janvier 2009, le Conseil constitutionnel a opéré un revirement de jurisprudence, d'une part en refusant qu'un minimum de deux sièges de députés soit attribué à chaque département, entraînant l'attribution d'un seul siège aux départements de la Creuse et de la Lozère, et d'autre part en jugeant qu'une collectivité d'outre-mer faiblement peuplée ne pouvait se voir attribuer un siège de député qu'à condition que cela soit justifié par son « particulier éloignement d'un département ou d'une collectivité d'outre-mer », ce qui a conduit le Gouvernement à ne doter Saint-Martin et Saint-Barthélemy que d'un siège, et non de deux comme le prévoyait la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 ;

- enfin, les travaux du Gouvernement ont été soumis au contrôle de la commission indépendante prévue par l'article 25 de la Constitution ; celle-ci a d'ailleurs incité le Gouvernement, dont le projet initial prévoyait de ne pas modifier les limites des circonscriptions appartenant à des départements dont le nombre de sièges demeurait inchangé dès lors que les écarts démographiques entre ces circonscriptions étaient limités, à effectuer des remodelages complémentaires. M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a ainsi fait valoir que l'ordonnance tenait compte des propositions de la commission et que, pour les 23 circonscriptions où l'avis de celle-ci n'avait pas été suivi, des explications précises et circonstanciées avaient été fournies au rapporteur de l'Assemblée nationale et figuraient dans le rapport de celui-ci.

Il a ainsi estimé que l'ordonnance répondait aux principes posés par la jurisprudence constitutionnelle et par la loi d'habilitation ; à cet égard, il a indiqué que l'importance des écarts démographiques constatés entre les circonscriptions des députés des Français établis à l'étranger était justifiée par des facteurs géographiques et géopolitiques et avait été autorisée par le Conseil constitutionnel. Ayant observé que l'Assemblée nationale avait ratifié l'ordonnance sans la modifier, il a appelé le Sénat à respecter sa traditionnelle réserve sur les textes qui concernent exclusivement les députés et à adopter le présent projet de loi de ratification sans modification.

M. Christian Cointat s'est étonné qu'il n'existe aucune statistique démographique postérieure au 1er janvier 2006 pour dénombrer les Français établis en France et que le présent redécoupage ait dû être élaboré sur la base de chiffres vieux de plus de trois ans, y compris, par souci de cohérence, pour les Français de l'étranger, alors même que les statistiques les plus récentes concernant ces derniers datent quant à elles du 1er janvier 2009. En outre, il a estimé que les choix retenus par le Gouvernement pour délimiter les circonscriptions pour l'élection des députés des Français établis hors de France étaient légitimes : il a ainsi jugé opportun de ne pas faire figurer Israël dans la même circonscription que certains pays du Moyen et Proche-Orient, et de diviser les deux circonscriptions d'Amérique au niveau de la frontière américano-mexicaine, ce qui permettrait aux candidats de mener leur campagne dans des conditions satisfaisantes. Il a toutefois marqué son inquiétude quant à la mise en place d'un scrutin uninominal majoritaire à deux tours qui imposerait aux citoyens de se déplacer deux fois, à quinze jours d'intervalle, jusqu'à un poste consulaire ; il a en outre émis des doutes sur la possibilité, pour les pouvoirs publics, d'informer effectivement les électeurs de la tenue des élections et de leur fournir un matériel électoral suffisant. En conséquence, il a jugé probable un taux de participation aux élections législatives faible pour les Français établis à l'étranger et a appelé le Parlement à tirer les leçons du premier scrutin organisé afin de corriger d'éventuels dysfonctionnements. Ainsi, ayant fait part de son attachement au scrutin uninominal majoritaire à deux tours, il a néanmoins envisagé qu'un scrutin à la représentation proportionnelle à un tour soit mis en place pour ces circonscriptions.

Ayant souligné qu'il était favorable à l'instauration d'un scrutin à la représentation proportionnelle dans un cadre départemental pour l'élection des députés, M. Jean-Pierre Sueur a rappelé que, bien qu'un rééquilibrage des circonscriptions législatives soit nécessaire, le groupe socialiste s'était opposé au présent projet de loi de ratification en raison du caractère « politique » du redécoupage proposé par le Gouvernement. Prenant l'exemple du Loiret, il a indiqué que six ou sept solutions étaient possibles pour délimiter les six circonscriptions du département en respectant l'impératif d'équilibre démographique. Il s'est interrogé sur les critères retenus par le Gouvernement pour choisir entre ces diverses possibilités, et a déclaré que le présent découpage ne tenait pas compte des « bassins de vie » des départements, mais des intérêts du parti majoritaire. Il a ainsi jugé souhaitable qu'une entité totalement indépendante soit chargée d'effectuer, à l'avenir, la modification des délimitations des circonscriptions. Enfin, il s'est déclaré en désaccord avec la remarque de M. Christian Cointat sur l'inclusion d'Israël dans la huitième circonscription et a estimé que le Gouvernement aurait dû, pour des raisons symboliques, faire figurer cet Etat dans la même circonscription que les pays qui lui sont frontaliers, malgré leurs relations géopolitiques difficiles.

Ayant marqué son accord avec ces propos, M. Jean-Pierre Vial s'est félicité de la qualité des informations mises à la disposition des parlementaires et des élus locaux dans le cadre des concertations sur le redécoupage des circonscriptions, et a salué l'effort de transparence du Gouvernement.

Après avoir salué le courage du Gouvernement, M. François Zocchetto a précisé que, dans le département de la Mayenne, aucune information n'avait été transmise aux élus, si bien que le redécoupage avait été mené sans qu'aucun des acteurs locaux ne soit consulté. Ce silence leur avait fait croire -à tort- que les circonscriptions ne seraient pas modifiées.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a indiqué que la modification des limites des circonscriptions de la Mayenne avait été décidée sur l'incitation de la commission prévue à l'article 25, c'est-à-dire après que le Gouvernement eut élaboré son premier projet d'ordonnance, ce qui expliquait que les consultations normalement prévues n'aient pas pu être menées.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx s'est déclarée en désaccord avec les propos de M. Jean-Pierre Sueur et a indiqué que, pour la huitième circonscription de Gironde, les préconisations de l'UMP n'avaient pas été suivies par le Gouvernement.

Ayant précisé que les modalités d'élection des Français de l'étranger faisaient l'objet d'une seconde ordonnance, dont le projet de loi de ratification avait été déposé devant l'Assemblée nationale au mois d'août 2009, M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a indiqué que les statistiques dénombrant les Français établis à l'étranger faisaient état du nombre de personnes inscrites sur les registres consulaires et que leur dénombrement comportait beaucoup moins de contraintes qu'un recensement ; il a expliqué que ces éléments étaient à l'origine de la différence mise en avant par M. Christian Cointat.

- Présidence de Mme Catherine Troendle, vice-présidente -

À l'article unique (ratification de l'ordonnance n° 2009-935), la commission a examiné l'amendement n° 1 de M. Pierre-Yves Collombat, visant à modifier la délimitation des circonscriptions dans le département du Var.

M. Pierre-Yves Collombat a estimé que le présent projet de loi de ratification ne concernait pas exclusivement les députés, mais avait un impact direct sur les élus locaux et, en conséquence, sur le Sénat : en effet, les cantons issus de l'opération de redécoupage annoncée par le Gouvernement dans le prolongement de la réforme des collectivités territoriales devront, aux termes du projet de loi n° 61 (2009-2010) déposé devant le Sénat, respecter les limites des circonscriptions telles qu'elles résultent de la présente ordonnance.

Ayant souligné que la délimitation prévue par l'ordonnance créerait une circonscription « résiduelle » et excessivement étendue, M. Pierre-Yves Collombat a indiqué que l'amendement n° 1 était un amendement « technique » qui visait notamment à tenir compte des intercommunalités à fiscalité propre et ne changeait rien aux équilibres politiques, en tout état de cause favorables à la majorité présidentielle.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a souligné que le respect des frontières des établissements publics de coopération intercommunale ne faisait pas partie des critères posés par la loi d'habilitation du 13 janvier 2009 ; il a en outre indiqué que le découpage des circonscriptions du Var avait reçu un avis favorable de la commission prévue par l'article 25 de la Constitution et présentait des écarts démographiques particulièrement restreints. Il a donc estimé qu'il n'était pas opportun d'adopter l'amendement n° 1.

En réponse à ces remarques, M. Pierre-Yves Collombat a rappelé que lors de son audition par la commission des lois, M. Yves Guéna, alors candidat pressenti à la présidence de la commission prévue par l'article 25 de la Constitution, avait déclaré son intention de tenir compte des « bassins de vie » et des intercommunalités pour apprécier la légitimité du découpage proposé par le Gouvernement.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, a jugé que ce critère n'était pas pertinent, les frontières des établissements publics de coopération intercommunale étant, par nature, variables.

M. Jean-Pierre Sueur a estimé que, bien que les limites des intercommunalités ne soient pas un critère consacré par la loi d'habilitation, cette dernière n'interdisait pas d'en tenir compte ; il a ainsi marqué son accord avec les propos de M. Pierre-Yves Collombat et estimé qu'il était malvenu de créer une circonscription trop étendue pour être parcourue sereinement par un député.

Mme Catherine Troendle, présidente, a observé que les sénateurs devaient, quant à eux, être présents sur l'ensemble de leur département d'élection.

Puis la commission a donné un avis défavorable à cet amendement.

Article ou division

Objet de l'article

Numéro d'amendement

Auteur de l'amendement

Avis de la commission

Article unique

Ratification de l'ordonnance n° 2009-935 portant répartition des sièges et délimitation des circonscriptions pour l'élection des députés

1

M. Pierre-Yves Collombat

Défavorable

La commission a adopté le projet de loi ainsi rédigé.