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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES


Mardi 1er décembre 2009

- Présidence de Mme Muguette Dini, présidente -

Loi de finances pour 2010 - Mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » - Examen du rapport pour avis

La commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Paul Blanc sur le projet de loi de finances pour 2010 (mission « Solidarité, insertion et égalité des chances »).

M. Paul Blanc, rapporteur pour avis, a indiqué que les crédits de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » s'élèvent pour 2010 à environ 12,4 milliards d'euros, soit une progression exceptionnelle de 10,8 % qui constitue un signal fort dans cette période de crise. A ces crédits, s'ajoutent des dépenses fiscales, d'un montant équivalent, soit 11,9 milliards d'euros destinés à aider les familles modestes et les personnes âgées ou handicapées.

La mission regroupe cinq programmes, de poids très inégal, dont la répartition prend acte de deux éléments nouveaux : la généralisation du revenu de solidarité active (RSA) en année pleine et la restructuration des administrations sanitaires et sociales avec la création des agences régionales de santé (ARS).

Le premier programme, « Lutte contre la pauvreté », est principalement dédié au RSA. Ses crédits, environ 1,7 milliard d'euros, augmentent de 189 %. Ils financent, pour l'essentiel, la dotation de l'Etat au fonds national des solidarités actives (FNSA), qui gère le « RSA activité », les départements ayant la charge du « RSA socle », qui correspond à l'ancien RMI et à l'allocation de parent isolé (API).

Pour 2010, le montant de cette dotation, qui a été fixé à 1,67 milliard, est sur-calibré par rapport au rythme réel de montée en charge du « RSA activité », les charges du fonds ayant été évaluées comme si l'ensemble des bénéficiaires potentiels entraient immédiatement dans le dispositif. Les dépenses réelles des exercices 2009 et 2010 seront donc très certainement inférieures aux prévisions. Il en résultera une marge de manoeuvre budgétaire substantielle, qui devrait permettre de financer, fin 2009, la prime de Noël des bénéficiaires du RSA et, dès 2010, l'extension du RSA aux jeunes de moins de vingt-cinq ans sans charge de famille et ayant travaillé au moins deux ans au cours des trois dernières années. Cette dernière mesure, insérée par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, devrait bénéficier à 160 000 jeunes : 120 000 au titre du RSA activité et 40 000 pour le RSA socle. Son coût, 250 millions d'euros, sera, à titre exceptionnel, intégralement pris en charge par le FNSA en 2010, y compris pour la partie socle, dont le financement devrait finalement échoir aux départements dès 2011 selon des modalités à fixer.

La surdotation du RSA a d'ailleurs conduit l'Assemblée nationale à supprimer environ 80 millions d'euros de crédits et une partie des fonds non dépensés en 2009 (135 millions) sera annulée en loi de finances rectificative. Or, malgré les dépenses nouvelles, les annulations de crédits annoncées et le moindre rendement attendu de la contribution additionnelle sur les revenus du patrimoine dû à la crise, il devrait encore subsister, à la fin de 2010, un excédent de l'ordre de 780 millions d'euros.

Sur le fondement de ces prévisions qu'il a qualifiées de prudentes et réalistes, M. Paul Blanc, rapporteur pour avis, a proposé de diminuer les crédits prévus de 500 millions d'euros, ce que suggère aussi la commission des finances, et de redéployer 40 millions vers les maisons départementales des personnes handicapées (MDPH) et les fonds départementaux de compensation. En dépit de ces mesures, le FNSA disposera encore d'une marge de 240 millions d'euros.

Le deuxième programme, « Actions en faveur des familles vulnérables », subira encore en 2010 une réduction de crédits de plus de 50 % qui traduit l'extinction progressive de l'API en métropole. Les crédits restants permettront de couvrir les dépenses d'API des départements d'outre-mer, qui devraient bénéficier du RSA d'ici au 1er janvier 2011, les mesures de protection des majeurs, l'accompagnement et le soutien à la parentalité et, enfin, les dépenses de l'agence française de l'adoption et du Gip « Enfance en danger », en charge du numéro d'appel d'urgence 119 qui reçoit plus de 650 000 appels par an.

Le programme « Handicap et dépendance » qui, avec 9,1 milliards d'euros, concentre à lui seul près des trois quarts des crédits de la mission, est en hausse de 5,5 %, ce qui permet de poursuivre la mise en oeuvre des engagements du Président de la République en faveur des personnes handicapées.

Le premier poste de dépenses concerne l'AAH, avec 6,2 milliards d'euros, soit une augmentation de 7,4 %, qui résulte du dépassement de dépenses constaté en 2009, qui a conduit le Gouvernement à majorer ses prévisions pour 2010 de 260 millions, ainsi que de la progression du nombre de bénéficiaires et de la revalorisation de l'AAH de 25 % d'ici à 2012.

Par ailleurs, un dérapage des dépenses de l'ordre de 500 millions d'euros est à craindre en 2009. Il est vrai que la réforme de l'AAH n'a pu encore produire pleinement ses effets, certaines des mesures d'économies prévues dans le budget 2009 n'ayant pas encore été mises en oeuvre : la révision trimestrielle du montant de l'allocation, dont les modalités d'application sont complexes, et la possibilité de cumul, plus avantageuse, des revenus d'activité avec l'AAH, qui attend ses dispositions réglementaires.

Par ailleurs, un effort significatif a été également réalisé en faveur du secteur protégé grâce à la création de 1 400 places supplémentaires et des aides accordées aux entreprises adaptées.

En ce qui concerne l'emploi en milieu ordinaire, l'augmentation des cotisations prélevées sur les employeurs publics et sur les entreprises assujetties à l'obligation d'emploi de travailleurs handicapés de 6 % permettra au fonds « Fonction publique » (FIPHFP) et à l'Agefiph de financer des actions de formation, des aides à l'embauche, l'aménagement des postes de travail mais aussi le réseau Cap emploi, dont les bons résultats justifient que leur action soit confortée. A cet égard, il est regrettable qu'ils aient été exclus de certains appels d'offres de l'Agefiph au profit d'organismes de placement privés, pourtant peu préparés aux spécificités du handicap. D'ailleurs les résultats de l'Agefiph sont décevants, le taux d'emploi dans le secteur privé stagnant à 2,8 %, alors que de nombreuses entreprises ne parviennent pas à recruter des personnes handicapées formées. Cela suppose un renforcement des actions de formation proposées par l'Agefiph. A l'inverse, avec un taux d'emploi qui atteint 4,4 % cette année dans le secteur public, l'action exemplaire du FIPHFP doit être saluée après les critiques formulées à son encontre au cours des années passées.

M. Paul Blanc, rapporteur pour avis, a ensuite évoqué les crédits consacrés à la compensation des conséquences du handicap bien que l'Etat n'ait pas vocation à y participer directement puisque le financement de la prestation de compensation du handicap (PCH) relève des départements et de la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA).

Avec 71 700 bénéficiaires au mois de juin 2009, soit 67 % de plus que l'an passé, la montée en charge de la PCH s'accélère, sur un rythme plus ou moins soutenu selon les départements. La dépense correspondante pourrait atteindre 825 millions d'euros à la fin de l'année, soit un montant bien supérieur aux 515 millions versés par la CNSA aux départements en 2009. Ceux-ci devront donc puiser dans les excédents de trésorerie accumulés les années précédentes, dont le montant devrait en conséquence être ramené de 700 à 375 millions d'euros à la fin 2009. Alors qu'un tiers des conseils généraux auront épuisé leurs provisions budgétaires à la fin de 2010, il est urgent de moduler, dès 2010, la contribution versée à chaque département en fonction de la dépense constatée. Un amendement en ce sens n'ayant finalement pas été retenu dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale, cette mesure pourrait faire l'objet d'une proposition de loi.

Par ailleurs, le nombre encore élevé des personnes qui ont choisi de continuer à percevoir l'allocation compensatrice pour tierce personne (ACTP) justifierait une réforme de la PCH, avec en particulier la mise en place d'une part forfaitaire pour couvrir les aides ménagères. Cette disposition paraît d'autant plus nécessaire que, pour la troisième année consécutive, les crédits finançant les fonds départementaux de compensation n'ont pas été reconduits. Il sera donc proposé à la commission d'adopter un amendement pour les abonder par un redéploiement de crédits de 8 millions d'euros prélevés sur l'enveloppe excédentaire du RSA.

Enfin, on continue d'observer certains dysfonctionnements au sein des MDPH, liés en particulier au statut des personnels mis à disposition par l'Etat. Outre l'instabilité et le manque de visibilité qui en résultent, la compensation partielle des postes non pourvus place certaines maisons dans une situation financière délicate. Il est regrettable, à cet égard, que l'amendement présenté en première partie de la loi de finances visant à exonérer les MDPH de la taxe sur les salaires n'ait pas reçu l'assentiment de la commission des finances.

Il faut néanmoins reconnaître l'effort financier de l'Etat, en 2010, à hauteur de 106,9 millions d'euros, dont 30 millions au titre de cette mission et 60 millions versés par la CNSA. Les MDPH en auront besoin pour résorber les stocks de demandes héritées des commissions techniques d'orientation et de reclassement professionnel (Cotorep) et des commissions départementales de l'éducation spéciale (CDES) et pour faire face au développement de leur mission en matière d'orientation et d'insertion professionnelles. Pourtant, cela ne permettra pas de couvrir la dette de l'Etat au titre des postes laissés vacants et non compensés, estimée à 34,3 millions d'euros. Pour répondre à l'urgence et solder cette dette qui pèse sur les conseils généraux, un amendement sera proposé à la commission pour redéployer 32 millions de crédits à leur profit.

Puis M. Paul Blanc, rapporteur pour avis, a indiqué que les crédits du programme, « Egalité entre les hommes et les femmes », bien que modestes, sont en légère hausse par rapport à 2009. Outre les dépenses de personnel qui absorbent plus de 40 % des crédits, ce programme finance quatre actions d'importance très inégale, et notamment celle consacrée à l'« Egalité en droit et en dignité », pour poursuivre la mise en oeuvre du plan triennal contre les violences faites aux femmes, qui a été déclaré grande cause nationale.

Enfin, le dernier programme, « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales », regroupe les moyens humains et matériels des administrations de la santé, du secteur médico-social et des nouvelles ARS. Doté d'une enveloppe de 1,15 milliard d'euros, en hausse de 5,5 %, ce programme prend acte de la mise en place des ARS et de la restructuration des administrations sanitaires et sociales.

Mme Sylvie Desmarescaux a regretté le rejet, en commission mixte paritaire du projet de loi de financement de la sécurité sociale, de l'amendement prévoyant une péréquation des concours versés aux départements par la CNSA au titre de la PCH. Cette mesure aurait en effet permis de lisser les excédents de trésorerie accumulés dans des proportions très variables d'un département à l'autre. Elle a jugé utile de poursuivre la réflexion sur ce sujet et d'insérer une disposition spécifique dans une future proposition de loi sur le handicap.

Elle a souligné l'intérêt d'intégrer dans la PCH une part forfaitaire pour couvrir les aides ménagères, dans un contexte difficile pour les fédérations nationales d'associations locales qui offrent ce type de prestation, et en particulier pour l'union nationale de l'aide, des soins et des services aux domiciles, qui a été placée en redressement judiciaire. Elle a demandé que la commission puisse se saisir de ce sujet.

Concernant l'égalité salariale, elle a confirmé qu'il existe une marge de progrès évidente pour atteindre une équivalence effective des salaires des hommes et des femmes pour la fin de 2010. A cet égard, elle a regretté que plusieurs amendements aient été rejetés à l'occasion de l'examen de la loi sur l'égalité salariale de 2006 en particulier celui relatif à la parité dans les conseils d'administration.

M. Guy Fischer a dénoncé des excédents en trompe-l'oeil qui masquent les difficultés croissantes que rencontrent les familles aux revenus les plus modestes, ainsi qu'en atteste la forte croissance du nombre de bénéficiaires du RSA socle. Il s'est également interrogé sur le devenir de la prime pour l'emploi (PPE), craignant que son articulation avec le RSA ne se traduise finalement par une diminution du soutien apporté aux salariés disposant de faibles revenus.

Il s'est félicité de l'accélération de la montée en charge de la PCH tout en craignant qu'elle ne se traduise très vite par des dépenses trop lourdes pour les départements. Concernant les MDPH, il s'est alarmé de la disparité des situations financières que l'on peut observer d'un département à l'autre.

Il a également dit partager les inquiétudes du rapporteur sur le phénomène d'éviction des personnes les plus lourdement handicapées qui ne manquera pas de résulter de l'application aux établissements et services d'aide par le travail et entreprise adaptée (Esat), de tarifs plafonds pour rationaliser leur gestion. On observe d'ailleurs des pratiques similaires dans les établissements d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (Ehpad), qui ne veulent plus accueillir les personnes âgées les plus dépendantes.

Enfin, il s'est inquiété des conséquences pour les départements de la diminution des recettes de la CNSA, qui risque de se traduire par une prise en charge partielle des dépenses de PCH par l'Etat, comme c'est déjà le cas pour l'allocation personnalisée d'autonomie (Apa), que les départements financent à 70 %.

Mme Raymonde Le Texier s'est montrée pessimiste sur la situation sociale des personnes les plus vulnérables, estimant que ce budget ne répond pas réellement aux problèmes actuels d'emplois et de pauvreté amplifiés par la crise. Elle a regretté que le rapporteur concentre son attention sur la politique du handicap, en laissant de côté les autres sujets.

Elle s'est indignée que l'on évoque une sur-dotation du financement du RSA alors que la charge va être reportée sur les départements. Les crédits excédentaires inscrits pour le financement du RSA activité pourraient être redéployés au profit des départements qui supportent les conséquences de la crise et enregistrent une augmentation spectaculaire du nombre de bénéficiaires du RSA socle. En effet, de nombreux salariés potentiellement éligibles au RSA activité ont perdu leur emploi et, ayant épuisé leurs droits au chômage, basculent vers le RSA socle. Il est dès lors peu surprenant que les conseils généraux et les conseils régionaux soient contraints d'augmenter les impôts locaux.

Enfin, elle a déploré que les actions mises en oeuvre en faveur de l'égalité entre les femmes et les hommes soient financées sur une enveloppe de crédits réduite à la portion congrue : les aides en faveur des femmes isolées élevant des enfants devraient être augmentées, celles-ci rencontrant au quotidien de grandes difficultés. On peut aussi s'inquiéter de l'avenir réservé aux femmes dans la sphère politique si l'on en juge par le peu de cas qui semble leur être accordé par le secrétaire d'Etat à l'intérieur et aux collectivités territoriales. Enfin, les 10 millions d'euros alloués au plan triennal contre la violence faite aux femmes, pourtant déclaré grande cause nationale, sont évidemment insuffisants.

Mme Gisèle Printz s'est inquiétée de la diminution des crédits destinés aux familles vulnérables et aux personnes âgées et a regretté à son tour la très faible dotation du programme consacré à l'égalité entre les hommes et les femmes.

A l'inverse, Mme Marie-Thérèse Hermange a fait valoir l'effort considérable en faveur des personnes les plus démunies et les plus fragiles, qui se traduit par un budget de plus de 12 milliards d'euros, en hausse de 11 %. Au-delà des chiffres, il est important d'assurer l'accompagnement des allocataires pour favoriser leur insertion, le versement d'une prestation n'étant pas suffisant. Les actions mises en oeuvre visent à réparer les dysfonctionnements du lien social : API, mesures de protection des majeurs et soutien à la parentalité. A cet égard, il est regrettable que les dépenses de soutien à la parentalité subissent une nouvelle diminution alors que la prévention permet bien souvent de limiter les dépenses ultérieures. A titre d'exemple, le soutien apporté aux mères pendant leur grossesse permet souvent d'éviter que les enfants soient orientés par la suite vers l'aide sociale à l'enfance. Enfin, regrettant les dysfonctionnements observés dans les MDPH, elle s'est interrogée sur leur réelle nécessité alors que les services qu'elles proposent auraient pu être intégrés dans les structures du conseil général. N'est-il pas singulier que l'on multiplie les créations de « maisons » pour régler les difficultés tandis qu'on constate un affaiblissement de la structure familiale ?

Mme Annie Jarraud-Vergnolle s'est montrée dubitative sur l'existence d'une surdotation du RSA activité, ayant constaté dans son propre département les difficultés que rencontrent les bénéficiaires potentiels pour formuler leurs demandes. Elle a demandé confirmation que le redéploiement de crédits proposé par le rapporteur permettrait de combler effectivement les dettes de l'Etat vis-à-vis des MDPH, estimées à 34,3 millions d'euros.

Puis, elle s'est enquise de l'existence d'une dotation complémentaire pour permettre la mise en oeuvre de la réforme de l'AAH et recruter les personnels nécessaires dans les MDPH. Sur ce point, quel serait le coût de l'exonération des MDPH de la taxe sur les salaires, alors que les personnels mis à disposition ne sont pas concernés ?

Par ailleurs, sachant les difficultés que certaines associations gérant les Ehpad connaissent du fait de la non-opposabilité des conventions collectives, elle s'est demandé comment les aider à assumer les augmentations de salaires prévues par les accords salariaux.

Enfin, elle a souhaité savoir si l'aide personnalisée de retour à l'emploi (Apre), dotée d'une enveloppe de 150 millions d'euros pour 2010, permet de couvrir les frais supplémentaires supportés par le service public de l'emploi.

M. Jacky Le Menn a mis l'accent sur les difficultés que rencontrent les conseils généraux pour financer l'action sociale, et notamment celles liées au maintien à domicile des personnes âgées, alors qu'il manque des places pour les accueillir en établissements.

Il a dit partager le constat de ses collègues sur la dérive des dépenses des départements au titre du RSA socle. Les charges qui en résultent ont atteint un niveau tel que les conseils généraux risquent de ne plus être en mesure d'y faire face, faute de compensation. On peut faire le même constat s'agissant de l'aide sociale à l'enfance ou des MDPH. Il a dit avoir été contraint de fermer la MDPH de son département pendant trois semaines pour traiter les stocks de demandes héritées des Cotorep et CDES.

M. Alain Vasselle s'est étonné que l'engagement de revaloriser l'AAH de 25 % en cinq ans se traduise par une augmentation pour 2010 limitée à 4,4 %. Doit-on en conclure que le dérapage des dépenses constaté en 2009 se traduira par la constitution d'une dette de l'Etat vis-à-vis de la sécurité sociale ? Par ailleurs, quel est le montant des économies attendues de la mise en oeuvre de la réforme de l'AAH ? Enfin, il s'est inquiété des modalités précises du transfert des personnels d'Etat aux ARS, craignant que la charge soit majoritairement supportée par la caisse d'assurance maladie.

M. Paul Blanc, rapporteur pour avis, s'est montré rassurant sur l'accueil positif réservé par les associations aux actions menées en faveur du handicap. Il s'est dit néanmoins prêt à apporter des réponses aux imperfections de la loi handicap de 2005, en particulier, en permettant une meilleure prise en compte dans la PCH des aides ménagères et de certaines aides techniques, telles que les appareils auditifs. Il a souligné à cet égard l'intérêt d'abonder les fonds départementaux de compensation dont les aides permettent de réduire le reste à charge pour les personnes handicapées.

Concernant la compensation des dépenses de PCH, il est convenu de la diminution préoccupante des ressources de la CNSA dans le contexte de crise actuel. C'est la raison pour laquelle la répartition des concours versés aux départements doit, dans la mesure du possible, être calée sur les dépenses réelles.

En réponse à Guy Fischer, il a redit sa volonté d'améliorer le fonctionnement des MDPH en mettant en oeuvre les conclusions du rapport d'information établi sur ce point avec Annie Jarraud-Vergnolle.

En réponse aux préoccupations de Marie-Thérèse Hermange, il a souhaité rappeler que l'option retenue d'un groupement d'intérêt public (Gip), rattaché au conseil général, a permis de sanctuariser dans la loi l'existence, dans chaque département, d'un guichet unique permettant la participation des associations représentatives des personnes handicapées, des caisses d'assurance maladie et de l'Etat. Or, les Gip sont généralement créés pour une durée déterminée. C'est pourquoi il faudra trouver une solution pour les pérenniser, à l'instar de certains groupements créés sans limitation de durée, tels que l'institut national du cancer (Inca). L'existence de Gip à vocation pérenne pourrait être confortée dans le cadre de l'examen de la proposition de loi présentée par le député Jean-Luc Warsmann, qui consacre plusieurs dispositions à la création d'un régime juridique commun pour les Gip.

En réponse à Guy Fischer, qui s'inquiétait de l'application de tarifs plafonds aux Esat, il a fait valoir que l'accueil de personnes trop lourdement handicapées dans ces établissements résulte souvent d'un manque de disponibilité en foyers occupationnels, alors que ces structures sont pourtant mieux adaptées à certains types de handicaps. Il faudra veiller à l'avenir à une meilleure répartition de l'offre de places au sein des plans départementaux du handicap élaborés conjointement par les conseils généraux et les préfets.

A l'adresse de Raymonde Le Texier, il a déploré les fortes augmentations d'impôts décidées par les régions.

Il a indiqué par ailleurs que le budget consacré à la solidarité et au handicap s'élève en réalité à 24,3 milliards d'euros si l'on ajoute aux crédits les dépenses fiscales poursuivant les objectifs de la mission.

Mme Raymonde Le Texier a regretté une nouvelle fois que le rapporteur focalise son attention sur les politiques menées en faveur du handicap au détriment des autres programmes financés par la mission.

En réponse à Gisèle Printz, M. Paul Blanc, rapporteur pour avis, a expliqué que la baisse des crédits du programme en faveur des familles vulnérables résulte principalement de l'intégration de l'API dans le RSA socle, dont les dépenses correspondantes ont été transférées aux départements. En outre, les crédits consacrés à l'accompagnement des familles dans leur rôle de parents sont désormais majoritairement financés par la Cnaf. Enfin, la diminution des crédits consacrés aux personnes âgées traduit le transfert progressif des dépenses vers le budget de la CNSA.

En réponse à Annie Jarraud-Vergnolle, il a indiqué que la mise en oeuvre de la réforme de l'AAH par les MDPH a entraîné un abondement complémentaire de la dotation qui leur est versée par la CNSA de 15 millions d'euros. Par ailleurs, le coût de l'exonération de la taxe sur les salaires fait l'objet d'une évaluation du ministère du budget ; la mesure ne porterait que sur les personnels contractuels et représenterait, pour les maisons, un gain équivalent au financement de deux à quatre postes supplémentaires.

En réponse à Alain Vasselle, il a indiqué que la loi de finances rectificative prévoit 300 millions d'euros pour couvrir le dérapage des dépenses observé à la fin de 2009. Cet apport complémentaire risque néanmoins d'être insuffisant, alors que, pour 2010, la réévaluation de la dépense devrait limiter les risques d'une sous-dotation des crédits.

Par ailleurs, il a spécifié que les économies attendues de la mise en oeuvre de la réforme de l'AAH sont estimées à 63 millions d'euros dont 23 millions grâce à la révision trimestrielle du montant de la prestation. Cette mesure devrait en effet permettre de limiter les remboursements des sommes indument perçues, les montants versés étant réajustés tous les trois mois au regard de l'évolution des revenus.

Enfin, en réponse à Annie Jarraud-Vergnolle, il a confirmé que le redéploiement de crédits qu'il propose permettra de couvrir les dettes de l'Etat vis-à-vis des MDPH.

A l'issue de ce débat, la commission a examiné, puis adopté, les amendements présentés par son rapporteur sur la répartition des crédits de la mission :

- le premier vise à réduire les crédits inscrits dans le programme « Lutte contre la pauvreté : revenu de solidarité active et expérimentation sociale » de 500 millions d'euros, pour tenir compte de la sur-dotation du FNSA pour 2010 au regard de la montée en charge plus lente que prévu du RSA ;

- le second prévoit le redéploiement de 40 millions d'euros du même programme vers le programme « Handicap et dépendance », pour compléter, à hauteur de 32 millions la contribution de l'Etat au fonctionnement des MDPH et abonder, à hauteur de 8 millions, les fonds départementaux de compensation.

La commission a ensuite examiné les articles rattachés à la mission. Elle a adopté sans modification l'article 59 quater (extension du RSA aux jeunes actifs âgés de moins de vingt-cinq ans). Elle a ensuite examiné un amendement de suppression de l'article 59 quinquies (mise en place d'un dispositif de suivi des structures d'accueil des personnes handicapées vieillissantes).

M. Paul Blanc, rapporteur pour avis, a indiqué que cet article qui vise à mettre en place un dispositif de suivi des structures d'accueil des personnes handicapées vieillissantes est contraire à l'esprit de la loi handicap, dans la mesure où il conduit à une fragmentation des publics accueillis en établissement. Il est certes nécessaire de disposer de données plus précises et actualisées sur les capacités d'accueil des établissements pour les personnes handicapées vieillissantes mais les dispositifs actuels sont suffisants pour apprécier les besoins non satisfaits, quels que soient l'âge ou le type de handicap. Tel est le cas des programmes interdépartementaux d'accompagnement des handicaps et de la perte d'autonomie (Priac) qui contribuent à une remontée régulière des informations concernant le manque de places disponibles selon les types de handicaps. Enfin, le Gouvernement a pris l'engagement de confier à la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (Drees) une étude sur ce sujet et à l'agence nationale d'évaluation des établissements sociaux et médico-sociaux (Anesm) le soin de formuler des recommandations de bonne pratique en la matière.

Mme Annie Jarraud-Vergnolle a plaidé en faveur du maintien de cette disposition qui permet de mettre en évidence les besoins de places pour les personnes intellectuellement déficientes âgées de plus de quarante ans.

Mme Muguette Dini, présidente, a expliqué que cet outil de surveillance supplémentaire n'apportera aucune valeur ajoutée au dispositif existant.

M. Alain Vasselle s'est rangé à la position du rapporteur estimant que les services de l'Etat ont les moyens d'assurer le suivi des besoins et de l'offre disponible. Il a émis le voeu que les ARS auxquelles a été confiée cette mission soient mieux en mesure de s'en acquitter que les actuelles Ddass dont les moyens ont considérablement diminué au cours des dernières années.

La commission a adopté l'amendement de suppression présenté par son rapporteur.

Enfin, elle a également adopté un amendement de suppression de l'article 59 sexies (expérimentation de conventions d'objectifs pour les structures d'accueil des personnes handicapées) et, à l'article 59 septies (rapport sur l'application de limites d'âge dans les structures d'accueil des personnes handicapées), un amendement de précision rédactionnelle.

Elle a enfin donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ».

Loi de finances pour 2010 - Mission « Ville et logement » - Examen du rapport pour avis

Puis la commission a ensuite procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Jean-Marie Vanlerenberghe sur le projet de loi de finances pour 2010 (mission « Ville et logement »).

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur pour avis, a précisé que les 7,7 milliards d'euros de cette mission se répartissent en quatre programmes, de nature et de budget divers :

- le programme « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables », soit environ 1 milliard, porte principalement sur l'accueil et l'hébergement des personnes sans abri ;

- le programme « Aide à l'accès au logement », le plus fortement doté avec 5,4 milliards, est destiné au financement des aides personnelles au logement ;

- le programme « Développement et amélioration de l'offre de logement » finance, à hauteur de 515 millions, les aides à la pierre et l'effort de construction de logements sociaux ;

- enfin, 721 millions sont attribués au programme « Politique de la ville ».

En ce qui concerne l'accueil et l'hébergement des personnes sans abri, 2010 sera une année de transition car le Gouvernement a engagé, en concertation avec les associations, une réforme pour organiser un « service public de l'hébergement et de l'accès au logement ». Celle-ci s'inscrit dans le prolongement de la réorientation des politiques publiques en la matière, pour sortir de la logique d'urgence et privilégier la fluidité des parcours résidentiels et l'accès au logement, y compris des personnes qui en sont le plus éloignées.

C'est pourquoi le budget 2010 prévoit à nouveau une progression notable des crédits en faveur des centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS), qui recevront 616 millions d'euros correspondant aux deux tiers des fonds du programme, soit une hausse de presque 7 %. Cependant, le Gouvernement propose parallèlement des « mesures d'économies », chiffrées à 18 millions, qui consistent en réalité en des transferts de financements, soit vers les collectivités territoriales, soit vers les usagers « quand cela est possible », dont le bien-fondé reste contestable.

Le Gouvernement a également entrepris une étude des missions précisément exercées par les CHRS et des coûts que chacune entraîne, pour aboutir à un référentiel global. Actuellement, les différences de coûts entre les centres sont très importantes ; elles proviennent de leur grande diversité en termes de taille, de type de prestations rendues, de public accueilli ou de modalités d'hébergement. Cet exercice ne peut naturellement pas amener à une convergence tarifaire, sur le modèle de celle envisagée pour les établissements de santé, mais il présente l'intérêt de permettre une meilleure compréhension des modalités de fonctionnement des CHRS.

Par ailleurs, les crédits consacrés à la veille sociale, première étape du dispositif en faveur des sans abri et qui concerne principalement la région parisienne, progressent de presque 18 %. Le Gouvernement a finalement engagé un processus d'amélioration de la coordination de l'accueil de ces populations fragiles ; il met ainsi en oeuvre un article de la loi sur le logement du 25 mars 2009, adopté à l'initiative de la commission.

A l'exception des crédits en faveur de l'intermédiation locative et de l'aide à la gestion locative sociale, les autres lignes budgétaires de l'action diminuent ; ce mouvement est naturel pour l'hébergement d'urgence, en raison de la réorientation de la politique en faveur de solutions de logements, mais il l'est moins en ce qui concerne les maisons relais dont les crédits baissent de 7,4 % par rapport à 2009. Cette forme de logement adapté est pourtant une formule pertinente, intermédiaire entre l'urgence et le logement social classique.

En ce qui concerne les aides à la personne, qui sont attribuées à plus de 6,3 millions de ménages, 2009 devrait être, comme 2008, une année de progression des allocations, du fait de deux mouvements convergents : le nombre de personnes éligibles croît avec la hausse du chômage et le montant des aides individuelles progresse en raison de la stagnation ou de la diminution des ressources des ménages. Or, la contribution de l'Etat assure l'équilibre du système ; elle tend à augmenter de manière automatique en temps de crise, d'autant plus que la part versée par les employeurs diminue avec la rétractation de la masse salariale.

Au total, la contribution de l'Etat, soit 5,4 milliards d'euros, est en augmentation de 8,6 % en 2010, ce qui ne sera peut-être pas suffisant, pourtant, pour couvrir l'ensemble de l'année. Dans ce cas, l'Etat devra abonder les crédits, comme il le fait régulièrement sur cette ligne budgétaire.

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur pour avis, a ensuite présenté la situation de la construction de logements sociaux qui, après de trop nombreuses années de déshérence, a été relancée : 2009 devrait afficher un niveau record dans le nombre de logements locatifs sociaux financés, entre 120 000 et 130 000. Ceci explique que les crédits de paiement, en hausse de 3,2 %, continuent de progresser en 2010. Mais les autorisations d'engagement, qui représentent les nouvelles opérations, passent de 550 millions d'euros en 2009 à 480 en 2010, soit une baisse de presque 13 %. Cette diminution importante parait clairement inopportune et n'est pas un signal positif donné aux opérateurs, sauf si la construction de logements devait être véritablement concentrée sur les zones tendues du territoire. Or, cette réorientation n'est guère possible en un si court laps de temps.

Par ailleurs, dans le domaine de la construction et de l'amélioration des logements, l'action de l'Etat passe en fait principalement par des dépenses fiscales : le coût de l'ensemble des dispositifs de défiscalisation est estimé, en la matière, à 14,25 milliards d'euros en 2010, soit infiniment plus que les 500 millions prévus en crédits budgétaires. Dans cet ensemble assez disparate, plus de 61 % des dépenses fiscales sont destinées à l'amélioration du parc privé et non à la construction.

Enfin, les crédits de la politique de la ville sont en baisse de 6,3 % en termes d'engagements et de 10,9 % en crédits de paiement. Cette diminution est, en fait, pour partie apparente : elle résulte notamment de la réforme des exonérations de charges sociales dans les zones franches urbaines et d'une modification de périmètre entre les programmes budgétaires. Pour autant, un certain nombre de lignes budgétaires sont reconduites à l'identique, ce qui signifie bien une baisse en euros constants : c'est le cas, par exemple, du programme réussite éducative, du programme ville-vie-vacances et des écoles de la deuxième chance, alors même que la demande progresse.

Les contrats urbains et de cohésion sociale (Cucs) ont été prolongés d'un an dans l'attente d'une réforme du zonage de la politique de la ville promise pour 2009 et les enveloppes sont reconduites à l'identique en 2010. Enfin, le plan « Espoir banlieues » souffre d'un manque de lisibilité et nécessiterait l'implication efficace de tous les ministères.

Il faut rappeler que le programme « Politique de la ville » assure toujours la tutelle de l'agence nationale de la rénovation urbaine (Anru), dont il ne finance plus qu'une subvention minime pour charges de service public. Ceci résulte de la réforme du 1 % logement, votée en mars 2009 : celui-ci, rebaptisé Action logement, versera chaque année 770 millions d'euros à l'Anru au titre de la rénovation urbaine, 480 millions à l'agence nationale de l'habitat (Anah) et 50 millions, en moyenne, à nouveau à l'Anru, au titre du nouveau programme de requalification des quartiers anciens dégradés (PNRQAD), pour un total de plus de 3,9 milliards d'euros sur la période 2009-2011.

S'il semble judicieux d'avoir engagé une réforme de la gouvernance du 1 % logement au regard des disponibilités financières des collecteurs et des problèmes de gestion, on peut s'interroger sur la pérennité des financements au-delà de 2011, sachant que les années ultérieures nécessiteront encore des crédits importants au titre de la rénovation urbaine.

Qui plus est, les difficultés de financement ont été masquées en 2009 par le plan de relance de l'économie, qui a permis d'amplifier les politiques du logement et de la ville de plus de 1 milliard d'euros. Or, certaines de ces dépenses ont un caractère durable, notamment la création de places d'hébergement qui entraînent des coûts de fonctionnement et il faudra anticiper correctement la sortie du plan de relance, désormais très proche.

Par ailleurs, plusieurs lois importantes ont été adoptées ces dernières années dans le domaine du logement et ont abouti à une complexité extrême des dispositifs et des compétences respectives des nombreux acteurs. Ces textes, notamment la loi instituant le droit au logement opposable, ne prennent pas suffisamment en compte la situation véritablement atypique de la région parisienne, qui concentre les difficultés, tant en termes d'hébergement que de parc locatif social. Aujourd'hui, il faut à la fois stabiliser la législation et la réglementation et tenter, au cas par cas, de simplifier ce qui peut l'être.

En conclusion, l'effort de l'Etat en matière d'accueil et d'hébergement des personnes sans abri, de construction de logements sociaux, d'amélioration de l'habitat, notamment en lien avec les nouvelles exigences environnementales, et de politique de la ville ne doit pas faiblir. Malheureusement, les problèmes persistent, par exemple pour la rénovation urbaine ou le développement des quartiers ; il sera d'ailleurs nécessaire de réfléchir rapidement à une éventuelle deuxième phase du programme national de rénovation urbaine, qui doit se terminer en 2013.

Malgré toutes ces incertitudes concernant le financement, M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur pour avis, a proposé à la commission de se prononcer en faveur de l'adoption des crédits 2010 de la mission « Ville et logement ».

M. Alain Vasselle a souhaité des précisions sur la définition des « zones tendues » et les conséquences de cette classification. De plus, que sont devenus les crédits, auparavant identifiés sous le label « Palulos », qui permettaient de mener des opérations de réhabilitation du parc locatif social ? Par ailleurs, il semble que la Caisse des dépôts et consignations envisage de modifier ses interventions en faveur des bailleurs sociaux qui rachètent leur logement à des personnes surendettées, alors que ces opérations permettent d'éviter les expulsions et de donner de l'espoir à ces ménages en difficulté. Qu'en est-il exactement ?

La question du financement de la reconversion des foyers logements est également d'actualité : nombre d'entre eux ont des taux d'occupation faibles, en raison de la politique de maintien à domicile des personnes âgées. Leur transformation nécessite des travaux importants, pour lesquels des aides de l'Etat sont nécessaires.

Enfin, on constate des délocalisations d'entreprises au profit des territoires classés en zone franche urbaine : la réforme des exonérations de charges sociales adoptée l'an passé permet-elle de lutter contre ces effets d'aubaine injustifiés ?

Evoquant un budget en trompe-l'oeil, M. Guy Fischer a regretté que la construction de logements sociaux ne soit pas une priorité pour le Gouvernement : les dispositifs de défiscalisation ont été privilégiés et pèsent maintenant lourdement sur les finances publiques ; le 1 % logement est amené à financer 3,9 milliards d'euros de charges qui incombent normalement à l'Etat.

La politique de la ville doit également être soutenue plus fortement, car l'habitat des quartiers populaires se dégrade et les populations s'appauvrissent. Enfin, quelles sont les conséquences de la modification des barèmes des aides personnelles au logement, intervenue au 1er janvier 2009 ?

Mme Raymonde Le Texier a rappelé que la création de places d'hébergement ne sera jamais suffisante si elle ne s'accompagne pas de la construction ou de la mise à disposition de logements sociaux, afin d'assurer une solution durable aux personnes sans abri et de les motiver dans leur recherche d'emploi ou dans leur formation. Pour autant, la construction de ces logements doit répondre à un objectif de mixité pour éviter les ghettos, qui sont aujourd'hui de véritables bombes à retardement dont on risque de subir les effets dans les dix ans qui viennent. Par ailleurs, il faut sortir des discours centrés sur l'accession à la propriété, car les copropriétés dégradées posent en fait nettement plus de problèmes que les ensembles locatifs bien entretenus et donc mieux respectés.

En ce qui concerne les zones franches urbaines, elles ne répondent pas aux enjeux, car les entreprises ne recrutent pas assez de personnes originaires de ces quartiers : l'exonération devrait être liée aux emplois effectivement pourvus par la population locale et non à l'emplacement des entreprises. Enfin, alors que l'Anru donne de bons résultats, on ne peut que déplorer que le plan « Espoir banlieues » soit, de son côté, complètement inexistant.

Mme Brigitte Bout a fait valoir la continuité bienvenue du projet de loi de finances pour 2010 avec les mesures adoptées dans la loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion pour organiser la coordination de l'offre d'hébergement d'urgence. Pour autant, l'objectif de rendre aux hébergements leur rôle premier, à savoir gérer l'urgence, s'est-il concrétisé ? Cela a-t-il permis d'y libérer des places ?

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur pour avis, a précisé que, par un ciblage de la programmation des aides, l'Etat s'efforce d'agir prioritairement dans les zones où la demande est particulièrement forte par rapport à l'offre, ce qui caractérise les zones dites tendues. Il est cependant nécessaire d'assurer une mixité des logements ; divers dispositifs existent, mais ils s'appliquent parfois sur des territoires qui ont déjà des taux de logements sociaux très élevés. L'Anru contribue de manière positive à la disparition des ghettos. Les dispositifs de défiscalisation sont en effet prédominants dans les aides au secteur du logement.

Dorénavant, les actions en faveur de la réhabilitation des logements sociaux, anciennement les primes à l'amélioration des logements à usage locatif et à occupation sociale (Palulos), ne sont plus identifiées spécifiquement et la Caisse des dépôts propose un prêt bonifié destiné à financer de tels travaux. L'Anah engage aussi des actions en faveur des copropriétés dégradées, qui posent en effet des problèmes spécifiques.

Par ailleurs, la réforme de l'exonération de charges sociales réduit l'attractivité fiscale des zones franches urbaines. En tout état de cause, une refonte de la géographie prioritaire de la politique de la ville doit aboutir en 2010 ; elle aurait même dû entrer en vigueur dès 2009, selon la disposition législative adoptée à l'initiative conjointe des commissions des affaires sociales et des finances. Le rapport de deux parlementaires en mission, Pierre André et Gérard Hamel, propose à cet égard de globaliser les crédits à l'échelle d'un territoire pour donner de la souplesse à leur gestion. De plus, le récent rapport de l'observatoire national des zones urbaines sensibles conforte l'idée de maintenir l'effort de l'Etat, en complément des actions énergiques menées par les élus locaux.

En ce qui concerne les aides personnelles au logement, le nombre de bénéficiaires augmente, mais il est encore trop tôt pour évaluer sereinement l'impact des nouveaux barèmes.

La réorientation de la politique de l'hébergement en vue d'organiser une « filière logement » complète est récente ; elle est poursuivie par l'actuel Gouvernement, mais elle nécessite du temps. A cet égard, la région parisienne concentre les difficultés et il faut donc y concentrer les moyens. Ce n'est malheureusement pas le sentiment qui ressort du projet de loi de finances.

Enfin, l'impact limité du plan « Espoir banlieues » s'explique par un déficit de coordination. La dynamique devrait être véritablement interministérielle ; or, il est difficile de mobiliser les ministères sur ces questions. Une réponse pourrait être de globaliser les enveloppes de crédits au niveau local.

A l'issue de ce débat, la commission a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Ville et logement ».

Mercredi 2 décembre 2009

- Présidence de Mme Muguette Dini, présidente -

Proposition de résolution européenne - Respect du droit à l'action collective - Examen du rapport

La commission a examiné le rapport de M. Marc Laménie sur la proposition de résolution européenne n° 66 (2009-2010) présentée par M. Richard Yung et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, en application de l'article 73 quinquies du Règlement du Sénat, portant sur le respect du droit à l'action collective et des droits syndicaux en Europe dans le cadre du détachement de travailleurs, dans le texte n° 117 (2009-2010) transmis par la commission des affaires européennes.

M. Marc Laménie, rapporteur, a indiqué que la proposition de résolution, déposée par les membres du groupe socialiste, sera examinée en séance publique le 10 décembre prochain. Elle a été transmise à la commission sans modification par la commission des affaires européennes.

Cette proposition de résolution ne porte pas seulement, en fait, sur le droit syndical mais, plus généralement, sur la protection des salariés en cas de détachement transfrontalier et sur le risque de dumping social en Europe.

Son objet est de revenir sur trois arrêts importants de la Cour de Justice des Communautés européennes (CJCE), rendus en 2007 et en 2008, et qui ont suscité une certaine inquiétude dans les milieux syndicaux. Ces arrêts ont précisé l'interprétation de la directive du 16 décembre 1996 relative au détachement des travailleurs, en opérant une conciliation entre le droit à l'action collective reconnu aux syndicats et les libertés économiques accordées aux entreprises.

Il faut rappeler qu'une entreprise qui remporte un marché de prestations de services dans un autre Etat membre de l'Union européenne est souvent amenée à détacher temporairement des salariés pour exécuter cette prestation. La question est alors de savoir quel est le droit applicable aux salariés détachés. La directive de 1996 y a répondu en dressant la liste des matières pour lesquelles c'est le droit de l'Etat d'accueil qui s'applique, en l'occurrence les règles relatives à la durée maximale du travail et au temps de repos, à la durée minimale des congés payés, au salaire minimum, à la sécurité, la santé et l'hygiène au travail, aux mesures protectrices des femmes enceintes, des jeunes mères, des enfants et des jeunes travailleurs et à l'interdiction des discriminations. Cette liste peut être complétée, à l'initiative des Etats, par des dispositions d'ordre public.

Les règles visées doivent résulter de dispositions législatives, réglementaires ou administratives ou de conventions collectives d'application générale. A titre d'illustration, un salarié détaché en France bénéficiera obligatoirement du Smic ; s'il travaille dans une branche où le salaire minimum conventionnel est supérieur au Smic, c'est ce salaire conventionnel qui devra lui être versé. Ces dispositions protectrices visent à prévenir le risque de dumping social en Europe. La concurrence entre entreprises doit s'exercer au niveau de la qualité du service fourni ou des délais d'exécution, mais pas au niveau des salaires.

Si la directive a globalement atteint son objectif, la CJCE en a donné une interprétation restrictive qui a posé un problème dans certains Etats membres, notamment en Allemagne et en Suède, où la négociation collective est très décentralisée.

Elle a ainsi considéré, dans les arrêts « Laval » et « Rüffert », qui datent de 2007 et de 2008, que la directive définit des « règles impératives de protection minimale », que les Etats membres ne peuvent compléter sans apporter une restriction injustifiée à la liberté de prestation de service.

Ainsi, dans la première affaire, des syndicats suédois avaient tenté de contraindre une entreprise du bâtiment lettone à appliquer aux salariés qu'elle avait détachés en Suède une convention collective couvrant une partie seulement de ce secteur. La CJCE a estimé que les actions menées par ces syndicats n'étaient pas compatibles avec la liberté de prestation de service, dans la mesure où elles visaient à imposer à l'entreprise le respect de règles sociales ne figurant pas dans une convention collective d'application générale.

Dans la seconde affaire, le Land de Basse-Saxe, en Allemagne, avait exigé que toutes les entreprises qui remportent un marché public s'engagent à appliquer une convention collective déterminée. Là encore, la Cour de justice a considéré que cette pratique était contraire à la liberté de prestation de services, dans la mesure où la convention collective ne s'appliquait pas à toutes les entreprises du secteur.

Les arrêts « Laval » et « Viking » ont ensuite précisé dans quelles conditions une action syndicale destinée à défendre les droits des salariés est compatible avec les libertés économiques garanties par le droit communautaire.

Selon la CJCE, le droit pour un syndicat de mener une action collective est un droit fondamental : toutefois, l'exercice de ce droit fondamental doit être concilié avec les droits protégés par les traités communautaires et être conforme au principe de proportionnalité.

En conséquence, les restrictions qui peuvent être légitimement apportées aux libertés économiques garanties par les traités communautaires doivent répondre à certaines conditions :

- elles doivent poursuivre un objectif légitime compatible avec les traités et se justifier par des raisons impérieuses d'intérêt général ;

- elles doivent être de nature à garantir la réalisation de l'objectif poursuivi et ne pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour l'atteindre.

Ces conditions peuvent, certes, paraître rigoureuses. Cependant, la Cour considère que la protection des travailleurs de l'Etat d'accueil contre une pratique de dumping social constitue un motif impérieux d'intérêt général.

Ainsi, elle a admis, dans l'affaire « Viking », que des syndicats finlandais avaient pu déclencher une grève pour dissuader une entreprise de transports maritimes d'immatriculer un de ses navires en Estonie, ce qui aurait eu pour effet de soustraire l'équipage à l'application du droit social finlandais. Elle a laissé le soin à la juridiction nationale de déterminer si les conditions de travail et d'emploi des salariés étaient réellement menacées mais, dans l'affirmative, la grève lancée par les syndicats pour dissuader leur employeur de s'établir en Estonie aurait apporté une restriction justifiée à la liberté d'établissement.

Ces arrêts ont néanmoins suscité l'inquiétude de la confédération européenne des syndicats (CES), qui y a vu une atteinte au droit fondamental des syndicats à l'action collective.

La proposition de résolution du groupe socialiste exprime la même préoccupation : elle critique une forme de primauté donnée aux droits économiques sur le droit à l'action collective et s'inquiète du risque de dumping social résultant de l'interprétation stricte des termes de la directive. Elle condamne l'introduction d'un critère de proportionnalité pour évaluer l'action des syndicats. Elle appelle à une révision de la directive de 1996 et à un renforcement des moyens de contrôle, ainsi qu'à l'inclusion, dans les traités, d'une clause de progrès social.

M. Marc Laménie, rapporteur, a dit partager certaines des observations formulées par la commission des affaires européennes sur la proposition de résolution.

Est-il, d'abord, opportun de demander une révision de la directive sur le détachement de travailleurs ? Cette solution semble, à première vue, la mieux à même de renforcer la protection des travailleurs. Toutefois, il est peu probable qu'une renégociation aboutisse à un renforcement des droits des salariés, les Etats où les salaires sont les plus faibles n'ayant guère intérêt à s'engager sur cette voie. En outre, les Etats membres concernés par les trois affaires ne réclament pas une révision de la directive : ils ont plutôt choisi d'adapter leurs règles de droit interne pour tirer les conséquences de la jurisprudence communautaire. En revanche, il serait envisageable de compléter la directive par un règlement d'application, qui préciserait son interprétation, et de renforcer les moyens de contrôle.

Sur la question du droit syndical, on peut juger un peu excessive l'affirmation selon laquelle une hiérarchie des normes aurait été établie au détriment des syndicats et au profit de la liberté économique des entreprises. En réalité, la CJCE invite à opérer une conciliation entre ces différents droits et libertés.

En ce qui concerne le principe de proportionnalité, il reste à apprécier l'application qu'il trouvera en droit français. S'il consiste simplement à sanctionner l'abus du droit de grève ou le comportement fautif des grévistes, il est compatible avec notre droit national.

Les signataires de la proposition de résolution suggèrent enfin d'insérer une clause de progrès social dans le traité de Lisbonne, afin d'affirmer la supériorité des droits sociaux fondamentaux sur les libertés économiques. Ce traité est finalement entré en vigueur le 1er décembre 2009, au terme d'un long processus de ratification, et il est douteux que sa modification soit envisagée par les Etats membres avant plusieurs années. Il ne peut donc s'agir là que d'un objectif de long terme. En tout état de cause, l'article 3 du traité sur l'Union européenne consacre déjà avec force la finalité sociale de la construction européenne. Cette base juridique devrait suffire à assurer un équilibre entre les libertés économiques et la protection des droits sociaux.

En conclusion, M. Marc Laménie, rapporteur, a proposé, conformément à l'accord politique passé entre les groupes au sujet de l'examen des textes inscrits à l'ordre du jour du Sénat sur proposition d'un groupe d'opposition, de ne pas modifier la proposition de résolution, afin qu'elle soit débattue, en séance publique, dans la rédaction voulue par ses auteurs. Lors d'une prochaine réunion, la commission examinera les amendements à la proposition de résolution qui seraient éventuellement déposés avant son examen en séance publique.

Mme Muguette Dini, présidente, a précisé le choix ouvert à la commission ; si elle adopte la proposition de résolution, le texte deviendra celui de la commission ; sinon, le texte examiné en séance publique sera celui déposé par ses auteurs, ce qui n'empêchera pas les membres de la commission de proposer de l'amender, cette seconde solution paraissant, en l'espèce, préférable.

M. Alain Vasselle a jugé, comme le rapporteur, excessif de considérer que la Cour de justice fait prévaloir la liberté économique des entreprises au détriment des droits des travailleurs et il a souhaité que la proposition de résolution puisse être amendée sur ce point.

Mme Muguette Dini, présidente, a rappelé que la proposition du rapporteur de ne pas adopter le texte laisse toute latitude - y compris à la commission elle-même - de déposer des amendements sur ce point en vue de l'examen du texte en séance publique.

Mme Isabelle Debré s'est interrogée sur le souhait des auteurs de la proposition de résolution d'insérer dans le traité de Lisbonne une clause de progrès social. Ne se satisfont-ils pas des dispositions, rappelées par le rapporteur, qui figurent déjà dans le traité ? Comment, d'ailleurs, rédiger cette clause, ce qui exigerait une définition juridique de la notion de progrès social ?

M. Marc Laménie, rapporteur, a dit partager ces interrogations. Il a par ailleurs réitéré l'expression de ses doutes sur l'éventualité d'une révision prochaine du traité et rappelé la difficulté d'obtenir un accord unanime des Etats membres pour modifier les traités.

M. André Villiers a remarqué que, bien que les directives communautaires inspirent très largement le droit national, on observe, dans le domaine social, une juxtaposition de règles nationales. La proposition de résolution traite du problème des travailleurs détachés, mais ce n'est pas le seul qui se pose en matière de liberté de circulation ou de concurrence. Ainsi, l'actualité donne en France, dans le secteur des transports routiers, un nouvel exemple des problèmes posés par la différence des législations sociales nationales, qui a permis de créer des situations de dumping social, au profit d'abord des pays du sud de l'Europe puis, aujourd'hui, des nouveaux Etats membres situés en Europe orientale. Il serait certainement nécessaire de parvenir à une uniformisation des réglementations nationales mais, comme l'a souligné le rapporteur, il s'agit là d'un objectif de long terme.

Mme Raymonde Le Texier a estimé qu'il serait intéressant qu'un accord existe au sein du Sénat pour affirmer que l'Union européenne ne doit pas servir de prétexte à un nivellement par le bas des droits des travailleurs et que la concurrence doit jouer au bénéfice de la qualité des savoir-faire, et non au détriment du niveau des salaires et de la protection sociale. La crise a fait progresser de 80 % le chômage en Europe et il est de l'intérêt de tous que les textes communautaires protègent l'ensemble des travailleurs.

Mme Annie David a rappelé qu'un million de salariés sont concernés par les détachements transfrontaliers. Il y a donc de véritables risques de dumping social dans des secteurs comme les transports ou le bâtiment : le fameux exemple du « plombier polonais » n'est pas uniquement anecdotique. Le respect des salariés, des droits syndicaux, la lutte contre le dumping social ont donc un sens, et l'opposition à la Constitution européenne ou au traité de Lisbonne se fondait principalement sur la crainte que leur application ne se traduise par une révision à la baisse des garanties offertes aux travailleurs. Le traité de Lisbonne favorise la libre circulation des biens et des capitaux au détriment des femmes et des hommes qui travaillent. Il est donc utile de soutenir la proposition de résolution, dont on pourrait cependant souhaiter qu'elle soit plus exigeante sur la question des droits des salariés.

Mme Françoise Henneron a observé que, dans le domaine des transports routiers, la divergence des règles nationales en matière de durée des temps de conduite et de conditions de travail porte atteinte à l'égalité de concurrence mais aussi à la sécurité routière.

M. Marc Laménie, rapporteur, a relevé qu'en dépit du sujet très technique sur lequel elle porte, la proposition de résolution aborde en effet toutes les questions relatives à l'harmonisation de la protection sociale et des droits des salariés, sur lesquelles son examen en séance publique permettra de débattre.

Mme Annie Jarraud-Vergnolle a demandé quel est le droit applicable lorsqu'une entreprise française fait travailler dans un pays étranger des salariés de plusieurs nationalités.

Elle s'est aussi interrogée sur les conditions dans lesquelles la charte européenne des droits fondamentaux pourra être appliquée et interprétée par la CJCE. Sa portée ne sera-t-elle pas affaiblie par les exceptions accordées à certains Etats membres ?

Elle a enfin rappelé que le Parlement européen a adopté, le 22 octobre 2008, une résolution soulignant les lacunes et les incohérences de la législation communautaire et demandant à la Commission européenne d'élaborer des propositions permettant de prévenir des difficultés d'interprétation.

M. Marc Laménie, rapporteur, a précisé que le droit du pays d'origine s'applique s'il est plus favorable que celui du pays de détachement et que, pour les salariés non détachés, le droit applicable est celui de leur lieu de travail.

M. René Teulade a évoqué l'exemple d'une entreprise qui avait développé des activités en Europe orientale et avait proposé à des salariés français d'y travailler pour le même salaire que celui des employés recrutés localement.

A l'issue de cette discussion et avant que la commission ne se prononce sur la proposition de résolution, Mme Muguette Dini, présidente, a expliqué que celle-ci est inscrite en séance publique au titre de l'ordre du jour réservé au groupe socialiste. Dans ce cas, comme l'a rappelé le rapporteur, le texte examiné en séance doit être celui de la version initialement déposée par ses auteurs. Deux moyens permettent d'aboutir à cette situation :

- soit la commission adopte sans modification le texte, qui devient alors celui de la commission ;

- soit, conformément à l'article 42 de la Constitution et au deuxième alinéa de l'article 42-6 du Règlement du Sénat, la commission n'adopte pas de texte et le débat s'engagera, en séance publique, sur le texte de la proposition dans la rédaction soumise à la commission.

Cette seconde option, proposée par le rapporteur, semble bien adaptée à une proposition de résolution européenne et présente l'avantage de permettre ensuite à la commission de déposer des amendements pour la séance publique.

Mme Isabelle Debré a souhaité savoir pourquoi il est exclu que la commission rejette la proposition.

Mme Muguette Dini, présidente, a expliqué que, dans ce cas, le texte initial ne pourrait pas venir en séance publique, ce qui serait contraire à l'accord politique conclu entre les présidents de groupe afin de permettre l'examen de propositions émanant de l'opposition.

Mme Isabelle Debré a dit comprendre cette préoccupation, mais s'est interrogée sur une procédure qui conduit à avoir des débats identiques en commission puis en séance publique.

Mme Muguette Dini, présidente, a fait valoir que ce cas de figure se présente pour l'ensemble des textes et que cette procédure a pour objectif de respecter l'esprit de la réforme de la Constitution et de celle du Règlement du Sénat.

Mme Annie Jarraud-Vergnolle a soutenu l'intérêt de procéder de la sorte : en l'absence de débat en séance publique, les auteurs de la proposition n'auraient pas la possibilité de la présenter et de la défendre.

Mme Annie David a fait observer à son tour que le rejet, par les commissions, des propositions de loi ou de résolution de l'opposition aurait pour effet d'empêcher leur examen en séance publique lors des semaines d'initiative parlementaire.

Mme Raymonde Le Texier a fait remarquer que la question posée par Isabelle Debré a l'intérêt de mettre en évidence l'aspect quelque peu artificiel du fonctionnement démocratique.

A l'inverse, Mme Muguette Dini, présidente, a estimé que l'objectif de permettre la discussion des propositions de l'opposition en séance publique répond à un vrai souci démocratique.

M. Alain Vasselle a regretté que la méthode retenue prive la séance publique de la vision du rapporteur, qui a mené une étude approfondie du sujet et acquis une expertise. Ne serait-il pas intéressant que le rapporteur puisse présenter, dès le stade de son rapport en commission, des propositions d'amendements, même de manière informelle ?

M. Jacky Le Menn a estimé que le débat en commission n'ôte pas son intérêt au débat en séance publique. La réunion de commission ne permet pas en effet d'épuiser toutes les questions comme celle, soulevée par Isabelle Debré, de la notion de progrès social et de sa traduction juridique. Peut-être la majorité du Sénat finira-t-elle par être convaincue du bien-fondé de cette proposition de résolution au terme de sa discussion.

A l'issue de ce débat, la commission, suivant les propositions de son rapporteur, a décidé de ne pas établir de texte pour la proposition de résolution européenne. En conséquence, le débat portera, en séance publique, sur le texte tel que déposé par ses auteurs.