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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES, DE LA DEFENSE ET DES FORCES ARMEES


Mercredi 16 décembre 2009

- Présidence de M. Josselin de Rohan, président -

Droits des personnes handicapées - Examen du rapport

La commission a d'abord procédé à l'examen du rapport de M. Jacques Blanc sur le projet de loi n° 632 (2008-2009) autorisant la ratification de la convention relative aux droits des personnes handicapées.

M. Jacques Blanc, rapporteur, a indiqué que, selon l'Organisation mondiale de la santé, on comptait environ 650 millions de personnes connaissant diverses formes de handicap à travers le monde, 80 % d'entre elles résidant dans les pays en développement. Les droits élémentaires, tels que l'accès à l'éducation et aux soins, la garantie de ressources minimales, l'accès au travail, sont loin de leur être garantis. D'autre part, un tiers seulement des Etats auraient mis en place des législations spécifiques relatives aux personnes handicapées.

L'élaboration d'une convention internationale poursuit un double objectif : souligner la nécessité d'assurer aux personnes handicapées l'exercice effectif des droits civils, politiques ou sociaux reconnus à l'ensemble de la population et encourager les Etats à prendre les mesures législatives et administratives nécessaires à cet effet.

La convention relative aux droits des personnes handicapées, élaborée sous l'égide des Nations unies, a été signée à New-York le 30 mars 2007.

Elle retient une définition large du handicap, compris comme l'interaction entre des personnes présentant des incapacités physiques, mentales, intellectuelles et sensorielles, et les barrières comportementales ou environnementales qui font obstacle à leur pleine et effective participation à la société, sur la base de l'égalité avec les autres.

Elle énonce un certain nombre de principes : dignité de la personne et respect de l'autonomie individuelle, non-discrimination, intégration pleine et effective à la société, respect de la différence, égalité des chances, accessibilité, égalité entre hommes et femmes, respect du développement des capacités de l'enfant.

La convention ne crée pas de droits spécifiques nouveaux au profit des personnes handicapées, mais réaffirme ceux déjà établis en droit international, par exemple la liberté, la sécurité et l'intégrité des personnes, le droit de circuler librement, le respect du domicile et de la famille, le droit à l'éduction et à la santé, à l'emploi, à la protection sociale. Elle précise les mesures à mettre en oeuvre pour en assurer le bénéfice effectif aux personnes handicapées.

En ratifiant la convention, les Etats s'engagent à instaurer un dispositif interne chargé de veiller à sa bonne application.

La convention met en place un mécanisme de suivi international, en créant un Comité des droits des personnes handicapées. Chaque Etat partie présentera au Comité des rapports réguliers sur les mesures prises à titre national pour l'application de la convention. Le Comité présentera à l'Assemblée générale des Nations unies ses observations et recommandations.

Le protocole facultatif adopté le même jour que la convention donne des compétences supplémentaires au Comité. En ratifiant ce protocole, les Etats lui permettent d'examiner les communications individuelles présentées par leurs ressortissants qui estimeraient être victimes d'une violation de la convention. Sauf déclaration en sens contraire lors de leur ratification, ils reconnaissent également au Comité la possibilité d'effectuer sur leur territoire une enquête sur les faits signalés.

M. Jacques Blanc, rapporteur, a précisé que la France entendait accepter ce pouvoir d'enquête du Comité des droits des personnes handicapées. Il a ajouté que la législation française appliquait déjà largement les principes et les recommandations de la convention. Il a rappelé l'importance de la loi d'orientation du 30 juin 1975, qui avait érigé l'intégration des personnes handicapées au rang d'obligation nationale et mis en place les fondements d'une véritable politique du handicap. La loi du 12 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées est venue actualiser, compléter et améliorer ce dispositif en lui donnant un nouvel élan.

Il a également précisé que la ratification de la convention et du protocole additionnel n'impliquerait pas de modification de notre législation interne, en dehors d'un ajustement des dispositions relatives à l'accessibilité des services offerts au public par internet aux personnes handicapées. Celles-ci devront être étendues au secteur privé alors qu'elles ne s'appliquent actuellement qu'aux sites des administrations publiques.

En conclusion, le rapporteur a indiqué que 143 Etats avaient signé la convention et que 76 d'entre eux l'avaient déjà ratifiée. Le protocole facultatif a pour sa part été signé par 87 Etats et ratifié par 48 d'entre eux.

Il a souligné la nécessité pour la France de rapidement ratifier à son tour ces deux instruments.

Il a demandé à la commission d'adopter ce projet de loi et proposé qu'il fasse l'objet d'une procédure d'approbation simplifiée en séance publique.

A la suite de cet exposé, M. Josselin de Rohan, président, a approuvé les observations du rapporteur, dont il a souligné l'engagement de longue date en faveur des personnes handicapées. Il a estimé que la situation relativement avancée de la France, au regard d'autres pays, ne devait pas la dispenser de maintenir un effort soutenu en la matière.

Mme Bernadette Dupont a souligné la nécessité de prendre en compte la situation des personnes qui, en raison de leur degré de handicap, ne peuvent être maintenues dans un milieu ordinaire de vie ou de travail. Elle a constaté à ce sujet l'insuffisance des financements alloués, en France, aux établissements spécialisés. Elle s'est par ailleurs demandé s'il ne serait pas préférable de parler d'équité que d'égalité des chances, celle-ci n'étant pas toujours possible à mettre en oeuvre.

M. Jacques Blanc, rapporteur, a indiqué qu'il fallait admettre que parmi les personnes handicapées, toutes ne pouvaient pas accéder au même degré d'intégration dans la société, quels que soient les efforts. Il est en revanche essentiel de donner à toutes les personnes handicapées le maximum de chances d'épanouissement, quel que soit le degré de leur handicap. A ce titre, le placement dans une institution spécialisée peut être dans l'intérêt de la personne, de préférence au maintien en milieu ordinaire, et il serait injuste d'en culpabiliser les parents. Plus que d'une égalité de situation qui ne pourra jamais être atteinte, il faut parler d'égalité de droits et de chances.

M. Christian Cambon a estimé que, dans le prolongement de la convention relative aux droits des personnes handicapées, il serait utile de disposer d'éléments d'information sur la manière dont les autres pays, notamment en Europe, financent leur politique du handicap.

M. Jacques Blanc, rapporteur, a indiqué que les pays scandinaves avaient depuis longtemps été cités en exemple, mais que la France avait su mettre en place un éventail extrêmement large de réponses adaptées aux différentes formes de handicap.

M. Jacques Berthou a soulevé la question particulière des handicaps provoqués par les conflits et guérillas, notamment en Afrique. Il a considéré que les pays développés devaient faire davantage en matière d'assistance, notamment pour les victimes de mines antipersonnel ou d'armes à sous-munitions.

M. René Beaumont a rendu hommage au rapporteur qui avait contribué, depuis 1975, au développement de la politique en faveur des personnes handicapées, notamment au travers de la création des maisons d'accueil spécialisées (MAS). Il a toutefois souligné le manque de places dans les établissements spécialisés et les efforts que la France devait encore accomplir dans ce domaine.

Puis la commission a adopté le projet de loi et proposé qu'il fasse l'objet d'une procédure d'examen simplifiée en séance plénière.

Nomination d'un rapporteur

La commission a ensuite nommé rapporteur Mme Joëlle Garriaud-Maylam sur le projet de loi n° 113 (2009-2010) tendant à l'élimination des armes à sous-munitions.

Livre bleu sur la politique maritime de la France - Audition de M. Jean-François Tallec, secrétaire général de la mer

La commission a ensuite procédé à l'audition de M. Jean-François Tallec, Secrétaire général de la mer, sur le livre bleu sur la politique maritime de la France.

Accueillant M. Jean-François Tallec, Secrétaire général de la mer, M. Josselin de Rohan, président, a rappelé que le Président de la République avait demandé, lors de son discours au Havre, le 16 juillet 2009, l'élaboration d'un livre bleu qui fixerait les grandes orientations de la politique maritime de la France et que ce document, préparé sous l'égide du Secrétaire général de la mer, avait été adopté par le Comité interministériel de la mer, réuni sous l'autorité du Premier ministre, le 8 décembre dernier.

Compte tenu de l'importance des enjeux de politique étrangère et de défense soulevés par ce document, notamment en matière de commerce maritime international, de souveraineté sur les zones maritimes, de la protection du milieu marin ou encore de la lutte contre la piraterie, il a estimé utile d'entendre le Secrétaire général de la mer sur les priorités de la politique maritime de la France, telles qu'elles ressortent de ce livre bleu.

Il a souhaité notamment un éclairage particulier sur la réforme de l'action de l'Etat en mer et la fonction de garde-côtes, qui figure parmi les priorités du Livre bleu, ainsi que sur l'articulation entre la politique maritime de la France et l'intervention de l'Union européenne en matière de politique maritime.

M. Jean-François Tallec, secrétaire général de la mer, a souhaité en préambule présenter les enjeux d'une politique maritime pour la France qui résulte de la rencontre de trois idées :

1 - l'intuition que se trouve en mer l'espace de manoeuvre qui manque à l'humanité, la mer étant l'avenir de la terre ;

2 - la mer est un milieu unique qui doit être appréhendé globalement. Les approches sectorielles sont vouées à l'échec ; la spécificité du milieu marin nécessite donc une politique intégrée ;

3 - la mer représente pour la France un atout considérable mais aussi une responsabilité particulière.

M. Jean-François Tallec, Secrétaire général de la mer, a ensuite rappelé les principales étapes de l'élaboration du livre bleu sur la politique maritime de la France.

Ce document trouve son origine dans le rapport Poséidon, élaboré en 2006 (publié en 2007) sous l'égide du secrétariat général de la mer et du centre d'analyse stratégique, mais aussi dans le Grenelle de la Mer, qui a permis une prise de conscience de l'importance de la mer au sein de l'opinion publique. Il répond à une demande du Président de la République, exprimée lors de son intervention au Havre, le 16 juillet 2009, dans laquelle le chef de l'Etat a fixé les grandes orientations de ce livre bleu.

Ce livre bleu été élaboré par un comité de rédaction restreint, sous l'égide d'un comité de pilotage, coprésidé par le Secrétaire général de la mer et le directeur de cabinet du ministre de l'écologie (MEEDDM). Il a été adopté, à l'issue d'une concertation avec les différents ministères concernés et d'une consultation publique, par le Comité interministériel de la mer, le 8 décembre 2009.

M. Jean-François Tallec, Secrétaire général de la mer, a fait valoir que l'élaboration d'une politique maritime de la France était cohérente avec l'action de l'Union européenne dans ce domaine et qu'elle avait vocation à renforcer la place de la France comme nation maritime au niveau international.

Il a rappelé que, à l'initiative de son président, M. José Manuel Barroso, la Commission européenne avait élaboré en 2006 un livre vert, suivi en 2007 par un livre bleu, sur la politique maritime de l'Union européenne, et il a également mentionné la mise en place en 2007 d'une nouvelle direction générale chargée des aspects transversaux de la politique maritime : la DG Mare. L'Union européenne a également constitué un réseau de points focaux de haut niveau auquel le Secrétariat général de la mer participe pour la France.

Il a estimé que les deux démarches entreprises aux niveaux national et européen étaient complémentaires et qu'elles se renforçaient mutuellement.

Regrettant une certaine éclipse de la France en matière de politique maritime au niveau international, illustrée par l'absence de mention de la France au sein de la liste des Etats ayant une politique maritime figurant dans un ouvrage de l'UNESCO, M. Jean-François Tallec, Secrétaire général de la mer, a fait valoir les fortes attentes des acteurs économiques du monde de la mer à l'égard de cette stratégie, mais aussi l'intérêt suscité chez nos partenaires étrangers et au sein de l'Organisation maritime internationale (OMI) par ce livre bleu. Il a pu constater aussi, lors de l'inauguration de la base navale française d'Abou Dhabi et du colloque qui s'y est tenu sur la sécurité maritime, que la forte implication de la France, dans le cadre de l'opération « Atalanta » de l'Union européenne de lutte contre la piraterie dans le Golfe d'Aden, contribuait au renforcement de la place internationale de la France en matière de politique maritime.

M. Jean-François Tallec, Secrétaire général de la mer, a présenté ensuite les quatre grandes priorités du livre bleu sur la politique maritime de la France.

La première priorité consiste à investir dans l'avenir, afin d'approfondir la recherche scientifique, de renforcer la protection de l'environnement, d'améliorer l'éducation et la formation aux métiers de la mer et de susciter chez les Français la passion de la mer.

La deuxième priorité vise à développer une économie durable pour la mer et le littoral, en valorisant les ressources naturelles de manière durable, notamment en matière de pêche et d'aquaculture, en disposant de ports de dimension internationale, en assurant la mutation du transport maritime international, en développant la construction navale et les secteurs de la plaisance et des loisirs nautiques.

La troisième priorité porte sur la promotion de la dimension marine des outre-mers, en reconnaissant le rôle des collectivités territoriales ultramarines.

Enfin, la quatrième priorité consiste à affirmer la place de la France aux niveaux international et européen en matière de politique maritime, en particulier en ce qui concerne l'exercice de la souveraineté sur les zones maritimes et avec des implications en matière de politique étrangère et de défense.

De plus, le livre bleu développe des axes transversaux à ces priorités. Il propose une gouvernance renouvelée de la politique maritime de la France, le renforcement des marges opérationnelles et affirme notre action internationale de manière à en renforcer la cohérence.

Le Secrétaire général de la mer a abordé ensuite la question de l'action de l'Etat en mer. Avec les préfets maritimes en métropole et les délégués du Gouvernement outre-mer, la France bénéficie d'un dispositif robuste qui a fait la preuve de son efficacité et qui suscite d'ailleurs l'intérêt de nombreux pays étrangers.

Par ailleurs, la marine nationale permet à la France d'être un acteur majeur en matière de sécurité des espaces maritimes.

Il ne s'agit donc pas de remettre en cause ce dispositif, a précisé M. Jean-François Tallec, Secrétaire général de la mer, mais d'améliorer son efficacité, étant donné qu'il présente aujourd'hui des limites face à de nouvelles missions, telles que la lutte contre le trafic de drogue, la piraterie maritime ou encore la protection et la surveillance de l'environnement.

A cet égard, M. Jean-François Tallec, Secrétaire général de la mer, a souligné l'absence de priorités parmi les quarante-cinq missions assignées à l'action de l'Etat en mer et regretté le manque d'une instance de coordination et de décision au niveau national entre les différentes administrations concernées, notamment pour ce qui concerne l'acquisition des moyens.

La principale nouveauté du livre bleu consiste donc à déterminer la liste des missions prioritaires de l'action de l'Etat en mer et à mettre en place au niveau national une fonction garde-côtes.

Au niveau local, les préfets maritimes et les délégués du Gouvernement outre-mer recevront désormais une lettre de mission du Premier ministre fixant les priorités de leur action et leur permettant de planifier l'activité des différents moyens des services de l'Etat.

A l'échelle nationale, un comité directeur, présidé par le Secrétaire général de la mer, sera chargé d'animer la fonction garde-côtes.

Il devrait regrouper l'ensemble des administrations concernées, comme la marine nationale et la gendarmerie maritime, les affaires maritimes, les douanes, mais aussi la gendarmerie nationale, la police aux frontières, la sécurité civile, etc.

Un centre opérationnel de la fonction garde-côtes, adossé à l'état-major de la marine et placé sous l'autorité du Secrétaire général de la mer sera créé.

Il permettra de tenir à jour en permanence une vision globale et consolidée de la situation maritime et, en cas de crise, de fournir aux centres opérationnels et de gestion de crise les synthèses dont ils ont besoin.

Un schéma directeur, élaboré par le secrétariat général de la mer, et un « format cible » définiront le format souhaitable interadministrations des moyens destinés à intervenir en mer.

Le comité directeur sera chargé d'encourager les mutualisations susceptibles d'améliorer le maintien en condition des moyens navals et aériens, qui pourront aller à terme jusqu'à la mise en oeuvre et le soutien par des services communs et des formations communes des personnels.

Un centre unique de l'action de l'Etat en mer sera expérimenté en Polynésie française dès le début de l'année 2010.

La fonction garde-côtes constituera le point d'entrée unique de la coopération européenne et internationale en matière de politique maritime.

Enfin, M. Jean-François Tallec a indiqué que la Commission européenne avait lancé un appel à propositions pour un système de surveillance maritime intégré pour la Méditerranée auquel la France avait répondu avec l'Italie, le Portugal, la Grèce, l'Espagne et Chypre.

A l'issue de cette présentation, un débat s'est engagé au sein de la commission.

M. Josselin de Rohan, président, s'est félicité de l'adoption du livre bleu sur la politique maritime de la France, qui devrait permettre de donner un nouvel élan à la vocation maritime nationale et qui constitue pour la première fois une vision globale.

Mentionnant l'expérience du ministère de la mer, puis du secrétariat d'Etat à la mer, sous des gouvernements précédents, il a indiqué qu'il avait toujours plaidé pour la création d'un secrétariat général de la mer rattaché au Premier ministre, afin d'affirmer le caractère interministériel de la politique maritime.

M. Jean-François Tallec, Secrétaire général de la mer, a précisé que le secrétariat général de la mer, créé en 1995, était une structure interministérielle, placée auprès du Premier ministre, composée d'une douzaine de chargés de mission provenant de différentes administrations et de formations diverses. Il s'agit d'une administration de mission, n'ayant pas vocation à gérer des crédits mais à effectuer un travail de coordination interministérielle mais dotée aussi d'une réelle capacité de réflexion stratégique.

Il a mentionné aussi le rôle central de coordination du secrétariat général de la mer en matière d'actions de l'Etat en mer.

Il a souligné également le rôle du secrétariat général de la mer en matière internationale et européenne, en citant l'exemple de la possibilité d'extension du plateau continental au-delà de 200 milles marins, ouverte par la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer de Montego Bay, et pour laquelle la France a présenté des dossiers, dont certains, comme en Guyane ou en Nouvelle Calédonie, ont d'ores et déjà été acceptés.

Enfin, il a évoqué la place du secrétariat général de la mer en matière d'action européenne, par exemple pour répondre à l'appel à propositions lancé par la Commission européenne en matière de surveillance maritime en Méditerranée et pour lequel la France s'est porté candidate et assure le rôle de partenaire chef de file.

Interrogé par M. Josselin de Rohan, président, sur l'absence de périodicité du Comité interministériel de la mer (CIMER), M. Jean-François Tallec, Secrétaire général de la mer, a répondu que le CIMER du 8 décembre 2009 avait décidé de se réunir à nouveau avant la fin de l'année 2010 pour instaurer un suivi des orientations stratégiques fixées par le livre bleu et valider un plan d'action.

M. Jacques Blanc a souhaité obtenir des précisions au sujet de l'articulation entre le livre bleu sur la politique maritime de la France, la politique maritime de l'Union européenne et l'Union pour la Méditerranée.

Il s'est également interrogé sur le point de savoir si les conséquences du réchauffement climatique sur les océans avaient été prises en compte par le livre bleu.

En réponse, M. Jean-François Tallec, Secrétaire général de la mer, a indiqué que la mer était naturellement un élément central et fédérateur au sein de l'Union pour la Méditerranée (UPM), et qu'il existait de nombreux projets, qu'il s'agisse de la protection du milieu marin, de la sécurité de la navigation, des autoroutes de la mer ou encore des perspectives de développement liées à la mer et au littoral. Ainsi, concernant la protection des fonds marins, une déclaration a, d'ores et déjà, été signée par les quarante sept pays membres de l'Union pour la Méditerranée. A cet égard, la France considère que l'une des manières d'assurer cette protection consiste à placer ces zones sous juridiction d'un Etat et c'est ce qui a conduit notre pays à créer une zone économique exclusive en Méditerranée, malgré les discussions en cours sur la délimitation des zones de protection particulières avec l'Espagne et l'Italie. La France a également présenté un ensemble de propositions concernant la protection des fonds, qui ont reçu un bon accueil de la part de l'Egypte, qui assure la coprésidence de l'UPM. Il existe également des actions relatives à la surveillance, notamment à l'encontre du trafic de drogue ou de l'immigration clandestine, mais qui, pour l'instant, ne concernent que les pays de la rive nord. La Commission européenne vient aussi de publier une communication sur une politique maritime intégrée en Méditerranée.

En ce qui concerne les effets du réchauffement climatique, M. Jean-François Tallec, Secrétaire général de la mer, a indiqué que le livre bleu y faisait expressément référence et que, à cet égard, la France était directement concernée, en particulier pour les outre-mers, comme la Polynésie par exemple. Afin de mieux suivre les impacts des changements climatiques, le comité interministériel de la mer a décidé de lancer plusieurs initiatives, comme une cartographie du littoral.

M. Robert Badinter s'est interrogé sur les moyens qui seront consacrés à la mise en oeuvre de la politique maritime de la France, par exemple en matière de construction navale ou de transport maritime.

M. Jean-François Tallec, Secrétaire général de la mer, a répondu que le livre bleu était un document de réflexion stratégique qui devrait se traduire par des plans d'actions comprenant des mesures concrètes, dont certaines nécessiteront un accompagnement financier mais dont d'autres pourront se faire à budget constant. Certaines de ces mesures ont été retenues lors du comité interministériel de la mer.

A cet égard, il a cité le projet de développement des énergies renouvelables en mer, qui soulève davantage des difficultés d'ordre administratif, la procédure de permis de construire étant inadaptée en mer, que des problèmes financiers, étant donné l'intérêt suscité par ce projet chez les industriels.

Il a estimé qu'une politique maritime ne pouvait être qu'une politique de long terme et que le plus important était de garder le cap sur une longue durée.

M. Jacques Berthou a fait part de sa préoccupation au sujet de la gestion des ressources halieutiques, notamment compte tenu du développement des fermes marines et de l'aquaculture, en citant l'exemple de la pêche intensive du saumon au Chili ou du thon en Méditerranée.

M. Jean-François Tallec, Secrétaire général de la mer, a indiqué partager les préoccupations exprimées au sujet de la gestion des ressources halieutiques mais il a estimé qu'une gestion durable de ces ressources était possible. Il s'est félicité à cet égard de l'évolution des marins pêcheurs français qui se rapprochent de plus en plus des positions des scientifiques sur ce sujet. Il a souligné également l'importance des négociations en cours au sein de l'Union européenne sur l'avenir de la politique commune de la pêche, la France ayant présenté une position autour du concept de « pêcherie », qui n'est pas exactement celle de la Commission européenne.

M. Joseph Kergueris s'est félicité de la priorité donnée à la politique maritime de la France mais il s'est interrogé sur la manière de sensibiliser l'opinion publique aux enjeux de la mer.

M. Jean-François Tallec, Secrétaire général de la mer, a mis en avant l'importance de susciter chez les Français la passion de la mer, qui figure en tête des priorités du livre bleu. Cela pourrait passer par une série de mesures, comme l'amélioration de l'éducation et la formation aux métiers de la mer ou la mise en valeur du patrimoine maritime national, dont les ports, les phares ou les navires.

Il a souligné également l'importance des enjeux économiques, les métiers de la mer représentant plus de 300 000 emplois, soit au moins l'équivalent de secteurs comme l'aéronautique ou l'automobile.

Mme Bernadette Dupont s'est interrogée sur l'articulation entre la fonction garde-côtes et l'agence européenne de protection des frontières Frontex et, également, le projet de garde-côtes européens. De même, elle a souhaité avoir des précisions au sujet des divergences de législation en matière de droit maritime au sein de l'Union européenne.

En réponse, M. Jean-François Tallec, Secrétaire général de la mer, a reconnu les difficultés soulevées par les différences entre les législations nationales en matière de droit maritime et de droit de la mer, y compris au sein de l'Union européenne, par exemple en ce qui concerne la lutte contre le trafic de drogue par voie maritime. A cet égard, il a reconnu les limites de la Convention de Vienne, qui repose sur le principe de l'accord de l'Etat du pavillon pour l'inspection d'un navire suspecté de transporter des stupéfiants.

Concernant l'agence européenne de protection des frontières Frontex, la France participe aux opérations de surveillance des frontières maritimes extérieures de l'Union européenne, mais elle n'est pas disposée à déléguer de manière permanente des moyens navals ou aériens à l'agence.

Le projet de création de garde-côtes européens touche à des sujets qui figurent au centre des prérogatives régaliennes et de la souveraineté des Etats.

M. Christian Cambon a souhaité obtenir des précisions au sujet de la position française à l'égard des pôles et en particulier de l'Arctique.

M. Jean-François Tallec, Secrétaire général de la mer, a répondu, que, à la différence de l'Antarctique, qui faisait l'objet d'un traité international signé en 1959 à Washington, le statut de l'Arctique était une source de préoccupation au niveau mondial. Il a mentionné les enjeux liés aux effets du réchauffement climatique et de la fonte des glaces aux pôles, qui ouvrent des perspectives de développement notamment en matière de pêche, d'ouvertures de voies maritimes, ainsi que d'accès aux ressources minérales ou pétrolières. A cet égard, la position de la France est de considérer que la question de l'Arctique n'est pas réservée aux Etats riverains mais qu'elle concerne l'ensemble de la communauté internationale. Ainsi, la France s'efforce de mettre à profit son statut d'observateur permanent au sein du Conseil de l'Arctique pour exprimer, en liaison avec ses partenaires européens, la position de l'Union européenne notamment en matière environnementale ou de sécurité de navigation. De même, la France a défendu au sein de l'Organisation des Nations Unies l'idée d'un moratoire sur les nouvelles pêches en haute mer dans l'océan Arctique dans l'attente de la mise en place de nouvelles réglementations. Enfin, la nomination d'un ambassadeur pour les pôles, l'ancien Premier ministre M. Michel Rocard, témoigne de l'intérêt de la France pour ces sujets.

M. Josselin de Rohan, président, a estimé que les pôles pourraient constituer à l'avenir un « point chaud », notamment concernant les relations avec la Russie.

Jeudi 17 décembre 2009

- Présidence de M. Josselin de Rohan, président -

Rôle de l'inspection du travail sur le site de l'Organisation internationale ITER - Examen du rapport

La commission a d'abord procédé à l'examen du rapport de M. Jean Besson sur le projet de loi n° 15 (2009-2010) autorisant l'approbation du protocole additionnel à l'accord de siège entre le Gouvernement de la République française et l'Organisation internationale pour l'énergie de fusion en vue de la mise en oeuvre conjointe du projet ITER relatif au rôle de l'inspection du travail sur le site de l'Organisation internationale ITER et portant sur la santé et la sécurité au travail.

M. Jean Besson, rapporteur, a rappelé que ce protocole, conclu sous forme d'échanges de lettres en janvier 2009 entre le ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche et le directeur général de « ITER Organisation », avait pour principal objet de permettre à l'inspection du travail française de contrôler l'application du droit du travail sur le site de réalisation du projet à Cadarache, dans les Bouches-du-Rhône.

Il a indiqué que le projet ITER (International Thermonuclear Experimental Reactor, réacteur expérimental de fusion thermonucléaire) avait pour objectif de démontrer la faisabilité scientifique et technologique de la production d'électricité à partir de la fusion nucléaire. Le réacteur ne produira pas d'électricité mais une grande quantité de chaleur, car il s'agit d'un outil de recherche qui ne peut travailler continument. L'objectif est de produire, en injectant une puissance de 50 MW de chauffage du plasma, une puissance thermique de fusion de 500 MW pendant 400 secondes.

La Chine, la Corée du Sud, les Etats-Unis d'Amérique, l'Inde, le Japon, la Russie et l'Union européenne se sont solidairement engagés pour réussir ce projet. En 2005, la décision a été prise de construire ITER à Cadarache, dans les Bouches-du-Rhône. A cet égard, M. Jean Besson, rapporteur, a rappelé le rôle décisif en faveur du site français joué par la Chine.

Il est prévu que la construction d'ITER prenne dix ans et débute au printemps 2010. Aux environ de 2016, les physiciens disposeront d'un anneau de plasma de 840 mètres cubes, dix fois plus volumineux que dans les plus grandes machines actuelles. Le plasma y sera porté à 150 millions de degrés afin que se produisent les réactions de fusion thermonucléaire.

Le coût total du projet est de l'ordre de 16 milliards d'euros (en euros 2009) et se décompose de la façon suivante : 10 milliards pour les seize premières années consacrées à la construction, 5,5 milliards pour les vingt années consacrées à l'exploitation et 0,5 milliard pour le démantèlement de l'installation.

Afin de soutenir le projet ITER, une organisation internationale dénommée « Organisation ITER » a été créée pour une durée minimale de trente-cinq ans par un accord international signé à Paris, le 21 novembre 2006 après ratification des sept parties. La mission de cette organisation est, notamment, de construire, de mettre en service, d'exploiter et de mettre à l'arrêt les installations ITER. Son directeur général est un Japonais, M. Kaname Ikeda. En tant que partenaire-hôte, l'Union européenne couvrira 45,46 % du coût de construction et chacun des autres partenaires respectivement 9,09 %. La particularité de ce financement est que 90 % du coût de construction du réacteur sera apporté par les partenaires sous la forme de contributions en nature.

Un accord de siège entre le Gouvernement de la République française et l'Organisation ITER a été conclu à Cadarache en 2007 et approuvé par le Parlement en février 2008. Il prévoit les privilèges et immunités de l'Organisation ITER et de ses fonctionnaires ainsi que les règles de droit interne auxquelles elle se soumet.

M. Jean Besson, rapporteur, a relevé que, à ce titre, l'accord prévoyait l'obligation pour l'Organisation ITER de se conformer à la législation française en matière de santé publique, d'hygiène et de sécurité du travail et imposait à ses dirigeants de coopérer à tout moment avec les autorités françaises compétentes. Afin de rendre applicables ces dispositions, l'accord prévoit la conclusion d'un protocole additionnel. Ce protocole a pour objet de permettre l'accès au site des inspecteurs du travail, et de définir le rôle de l'inspection du travail, eu égard aux privilèges accordés à l'Organisation internationale, notamment l'inviolabilité du site, qui soumet à autorisation l'accès à toute personne non membre de l'Organisation ITER, y compris les inspecteurs.

Il a rappelé que cet accord prévoyait notamment que l'inspection du travail française veillera, en coopération avec le directeur général de l'Organisation, à la bonne application des dispositions en matière de santé et de sécurité au travail et jouera auprès de lui et de l'Organisation dans son ensemble un rôle de conseil.

En conclusion, M. Jean Besson, rapporteur, a souligné que l'application des mesures de prévention en santé et sécurité, l'accès des inspecteurs sur le site et le rôle d'expertise de l'inspection du travail auprès de l'Organisation internationale permettront de garantir le respect de la réglementation française dans le domaine de la santé et de la sécurité au travail par l'Organisation internationale ITER. Il a indiqué que l'approbation de ce protocole permettra de simplifier l'accès de l'inspection du travail au site ITER et de mettre en place un programme annuel de visites. Elle n'impliquera aucune modification du droit français. Il n'y aura pas davantage de mesures d'application d'ordre législatif ou réglementaire. Le coût de cette mesure n'est pas dissociable de celui de la mission générale de l'inspection du travail de veiller au respect de la loi française. Le protocole additionnel de 2009 est donc la simple conséquence de l'accord de siège. Il ne soulève pas de difficultés particulières.

M. Jean Besson, rapporteur, a proposé à la commission d'adopter, selon la procédure simplifiée, le projet de loi visant à autoriser son approbation par le Parlement.

Puis un débat s'est engagé.

M. Didier Boulaud a questionné le rapporteur sur le nombre de personnes actuellement déployées sur le site et la structure des emplois.

En réponse, M. Jean Besson, rapporteur, a rappelé qu'il y avait actuellement 400 fonctionnaires internationaux présents sur le site et que, à terme, ils seraient environ 600 à 700 au plus fort de l'activité. Par ailleurs, 3 000 à 4 000 personnes travaillent sur le site, essentiellement des sous-traitants, dont la plus grande partie s'emploie à réaliser l'aménagement du site et à construire le gros oeuvre du réacteur.

M. Jean Besson a tenu à rappeler tous les avantages, notamment en termes d'emploi, que la France retirait du projet ITER et en particulier la région PACA, dont il était l'élu. Il a également souligné qu'il était très difficile de dire quand les travaux de recherche d'ITER aboutiraient mais qu'il était persuadé qu'ils se concluraient par des avancées technologiques et scientifiques majeures. Il a rappelé le coût très élevé de ce projet qui avait justifié la collaboration des pays du G7 à l'exception du Canada, mais avec l'Inde.

M. Jean-Pierre Chevènement a questionné le rapporteur sur la nature exacte des objections soulevées par les Verts à l'encontre des recherches sur l'énergie de fusion.

En réponse, M. Jean Besson, rapporteur, a indiqué que, selon lui, c'était peut-être une question de dogme anti-nucléaire, de « religion » liée à la peur de dévoiler les « secrets » de la matière.

Suivant les conclusions de son rapporteur, la commission a ensuite adopté le projet de loi et décidé de son examen en procédure simplifiée en séance plénière.

Accord entre la France et Bahreïn de coopération en matière de sécurité intérieure - Examen du rapport

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport de M. Jean Besson sur le projet de loi n° 312 (2008-2009) autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume du Bahreïn relatif à la coopération en matière de sécurité intérieure et de défense civile.

M. Jean Besson, rapporteur, a rappelé que la France développait une coopération multiforme en matière de sécurité intérieure avec de nombreux pays et que l'objectif d'harmoniser et de renforcer la cohérence de cette coopération avait conduit à élaborer des accords conclus selon un modèle unifié dans le domaine de la lutte contre le terrorisme et la criminalité organisée transnationale. Le projet d'accord franco-bahreïni relatif à la coopération en matière de sécurité intérieure et de défense civile s'inscrit dans ce cadre.

Il a précisé que les premiers souhaits de coopération policière avec la France avaient été exprimés par le ministre de l'intérieur bahreïnien dès 2004 à notre ambassadeur à Manama et la coopération entre les deux pays s'était d'abord développée dans le domaine du maintien de l'ordre, afin de soutenir le royaume dans son processus de démocratisation. Lors d'une visite officielle en 2006 en France, le ministre de l'intérieur du Royaume de Bahreïn avait confirmé qu'il souhaitait développer un partenariat privilégié avec la France. Une proposition française d'accord de sécurité intérieure a été remise aux autorités bahreïniennes au printemps 2007, sur la base de l'accord-type précédemment évoqué, et le présent texte a été signé à Paris le 30 novembre 2007.

M. Jean Besson, rapporteur, a souligné que ce texte présentait l'avantage de conférer une base juridique solide à une coopération bilatérale encore limitée avec le Bahreïn.

L'accord englobe tous les contentieux relatifs à la criminalité organisée et répond à des préoccupations communes aux deux Etats, comme la lutte contre le terrorisme et la criminalité organisée, et à des préoccupations plus spécifiques à Bahreïn, comme l'insécurité routière et la sécurité civile.

La police bahreïnienne, formée sur le modèle britannique, est disciplinée et bien équipée. Ses effectifs sont estimés à 6 000 hommes et femmes, pour une population d'environ 1 000 000 d'habitants, soit un ratio élevé d'environ 1 policier pour 166 habitants, mais M. Jean Besson, rapporteur, a précisé que le périmètre d'intervention de la police de Bahreïn était plus large qu'en France : en effet, aux missions traditionnellement assumées par la police française s'ajoutent celles imparties en France à l'administration pénitentiaire, à la sécurité civile, à l'apprentissage de la conduite et aux contrôles techniques des véhicules.

La police bahreïnienne dispose d'un bon niveau de professionnalisme, mais manque d'expérience en raison du faible taux de délinquance, conséquence de l'extrême sévérité de la justice. Le développement récent des libertés publiques a entraîné une multiplication des manifestations sur la voie publique, dont certaines ont dégénéré en affrontements, avec incendies de véhicules. Les policiers sont régulièrement pris à parti dans certaines zones du pays.

Le ministre de l'intérieur du royaume a donc fixé comme objectif à la police d'adapter ses techniques d'intervention à la nouvelle donne démocratique, afin de concilier, comme dans les pays européens, liberté d'expression et maintien de l'ordre.

Une coopération privilégiée établie avec la direction centrale des compagnies républicaines de sécurité a permis de soutenir la professionnalisation des unités anti-émeutes et de démocratiser la gestion des foules. Des perspectives d'élargissement de la coopération à la direction de la circulation routière, à la sécurité civile et à la police judiciaire sont à l'étude.

Bahreïn renforce sa sécurité intérieure par des accords bilatéraux avec des pays de la région - Arabie saoudite, Iran, Yémen, Syrie, Jordanie, Egypte, Koweït, Qatar - mais se tourne également vers les pays occidentaux pour améliorer l'expertise de ses forces de sécurité : des accords ont ainsi été conclus dans ce domaine avec les Etats-Unis, le Royaume-Uni, la France, la Russie et l'Allemagne.

En conclusion, M. Jean Besson, rapporteur, a recommandé l'adoption du projet de loi et a proposé également que ce texte fasse l'objet d'une procédure d'examen simplifiée en séance publique.

Puis un débat s'est ouvert au sein de la commission.

M. Didier Boulaud a souhaité obtenir des précisions sur l'importance de la population et de l'étendue de Barheïn.

En réponse, M. Jean Besson, rapporteur, a précisé que la population était d'environ un million d'habitants, composée de seulement 50 % de nationaux, et que le royaume s'étendait sur 711 km².

Puis suivant les conclusions du rapporteur la commission a adopté le projet de loi et accepté qu'il fasse l'objet d'une procédure d'examen simplifiée en séance publique.

Convention entre la France et l'Inde sur le transfèrement des personnes condamnées - Examen du rapport

Puis la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Jean Besson sur le projet de loi n° 569 (2008-2009) autorisant l'approbation de la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de l'Inde sur le transfèrement des personnes condamnées.

M. Jean Besson, rapporteur, a rappelé que le transfèrement consistait à permettre à un étranger condamné à une peine d'emprisonnement de purger sa peine dans son pays d'origine.

L'instrument international de référence, en la matière, est la convention du Conseil de l'Europe du 21 mars 1983 sur le transfèrement des personnes condamnées. Cette convention a été ratifiée par 47 Etats du Conseil de l'Europe, mais également par 18 Etats non européens comme les Etats-Unis d'Amérique, le Canada, l'Australie, le Japon, le Mexique, le Chili, la Bolivie, la Corée ou Israël.

La France a également conclu avec une vingtaine de pays des conventions bilatérales, par exemple avec le Maroc, la Thaïlande ou les pays africains.

La convention signée à New Delhi le 25 janvier 2008 entre la France et l'Inde sur le transfèrement des personnes condamnées reprend, dans leurs grandes lignes, les principes de la convention du Conseil de l'Europe sur le transfèrement.

Le transfèrement suppose le libre consentement des personnes condamnées et l'accord des deux Etats. Il est soumis à plusieurs conditions : la décision judiciaire doit être définitive et aucune autre procédure ne doit être pendante à l'encontre du condamné dans l'Etat de condamnation ; la durée de la peine restant à subir doit être d'au moins six mois; les faits à l'origine de la condamnation doivent constituer une infraction pénale dans l'Etat vers lequel sera opéré le transfèrement.

A l'issue du transfèrement, le condamné continue de purger la peine qui lui a été infligée dans l'Etat de condamnation, même si celle-ci peut être aménagée conformément au droit de l'Etat vers lequel il est transféré. Les deux Etats conservent toute latitude d'accorder la grâce, l'amnistie ou la commutation de la peine, conformément à leur droit interne, mais seul l'Etat où la condamnation a été prononcée peut statuer sur une demande de révision.

La convention oblige également l'Etat de condamnation à informer le détenu de son droit à solliciter un transfèrement dans son pays d'origine.

M. Jean Besson, rapporteur, a souligné l'intérêt pratique de la convention qui permettra de simplifier et d'accélérer les procédures de transfèrement.

A la suite de cet exposé, M. Robert del Picchia a indiqué que certains Etats cherchaient parfois à faire pression sur des détenus de nationalité étrangère pour qu'ils retournent dans leur pays d'origine, alors que les conventions de transfèrement reposent sur le principe du consentement de la personne condamnée.

M. Jean Besson, rapporteur, a précisé qu'une telle pratique était en effet contraire aux principes qui régissent le transfèrement.

Suivant les conclusions du rapporteur, la commission a adopté le projet de loi et proposé qu'il fasse l'objet d'une procédure d'examen simplifié en séance plénière.

Audition de M. Alain Le Roy, Secrétaire général adjoint chargé des opérations de maintien de la paix de l'ONU

La commission a enfin procédé à l'audition de M. Alain Le Roy, Secrétaire général adjoint chargé des opérations de maintien de la paix de l'ONU.

Accueillant M. Alain Le Roy, Secrétaire général adjoint de l'Organisation des Nations unies, chargé du département des opérations de maintien de la paix (OMP), M. Josselin de Rohan, président, a rappelé que les opérations de maintien de la paix des Nations unies avaient connu de fortes évolutions ces dernières années, avec quinze opérations en cours réunissant plus de 116 000 hommes, contre 20 000 au début de la décennie, et un coût financier multiplié par neuf pour atteindre 7,8 milliards de dollars. M. Josselin de Rohan, président, a souhaité avoir un éclairage sur le déroulement de ces opérations de maintien de la paix ainsi que sur les projets de réforme pour en améliorer le fonctionnement et en réduire les coûts.

M. Alain Le Roy a d'abord présenté le cadre général des opérations de maintien de la paix des Nations unies.

Il a mis en évidence la profonde transformation de ces opérations au cours des dix dernières années, tant en ce qui concerne le nombre de personnes déployées que la complexité des mandats reçus.

Il a rappelé que, depuis la création de l'ONU, 63 opérations de maintien de la paix avaient été engagées par le Conseil de sécurité, dont 48 avaient été achevées et 15 étaient actuellement en cours, ce qui conduit à relativiser l'idée selon laquelle il est peu fréquent de mettre fin à une opération de maintien de la paix lorsqu'elle a été lancée.

A cet égard, les trois opérations de maintien de la paix les plus anciennes, c'est-à-dire l'opération d'observation de la trêve en Palestine (ONUST) de 1948, le groupe d'observateurs militaires des Nations unies (UNMOGIP) déployé après le conflit du Cachemire entre l'Inde et le Pakistan en 1949 et, plus récemment, la force chargée du maintien de la paix à Chypre (UNFICYP) depuis 1964, constituent des exceptions.

Les quinze opérations de maintien de la paix des Nations unies actuellement en cours, auxquelles il convient d'ajouter deux opérations civiles, l'une au Burundi, l'autre en Afghanistan, mobilisent 119 000 personnes, dont 82 800 militaires et 12 700 policiers, contre 12 300 en 1999, ce qui constitue la deuxième armée déployée hors de ses frontières après celle des Etats-Unis, et représentent un coût total de 7,8 milliards de dollars américains, contre 840 millions de dollars en 1999. La seule opération au Darfour (MINUAD) comprend un effectif de 26 000 personnes, dont 20 000 militaires, soit plus que l'ensemble des opérations moins de dix ans auparavant.

Il convient de souligner que le département des opérations de maintien de la paix des Nations unies, qui assure la direction politique et exécutive des opérations, ainsi que le département d'appui aux missions, qui en assure le soutien logistique, comprennent un effectif total d'environ 1 000 agents, ce qui représente un agent au siège pour superviser 119 personnes déployées, alors que ce rapport est de un à quatre en ce qui concerne l'OTAN.

Parmi les 118 pays contributeurs en hommes aux opérations de maintien de la paix figurent aux premières places, dans l'ordre décroissant, le Pakistan, le Bangladesh, l'Inde, le Nigéria, l'Egypte, le Népal, la Jordanie et le Rwanda. Le premier pays européen contributeur en troupes est l'Italie, qui occupe la douzième place, notamment du fait de l'importance de son contingent au Liban.

Avec 2 500 hommes, essentiellement des ingénieurs ou des policiers, la Chine devance désormais la France et représente le premier pays contributeur en hommes parmi les membres permanents du Conseil de sécurité des Nations unies. Les autorités chinoises expriment la volonté de renforcer progressivement leur participation afin de démontrer leur contribution à la paix et à la sécurité internationales.

La contribution en hommes du Royaume-Uni reste très modeste, les autorités de ce pays mettant en avant la présence de contingents importants en Afghanistan, avec plus de 9 000 militaires britanniques déployés dans ce pays.

Depuis le désastre de l'opération des Nations unies en Somalie, les Etats-Unis ne participent que faiblement en hommes aux opérations de maintien de la paix des Nations unies.

Toutefois, depuis l'élection du Président Obama, le changement d'attitude des Etats-Unis à l'égard du système des Nations unies et des opérations de maintien de la paix est évident.

Ainsi, le Président Obama, à plusieurs reprises, a apporté son soutien public aux opérations de maintien de la paix des Nations unies, y compris récemment lors de son discours de réception du prix Nobel à Oslo.

Cette évolution notable n'est pas seulement rhétorique, puisqu'il s'est également engagé, malgré les difficultés budgétaires liées à la crise économique et financière, d'une part à régler les arriérés de la contribution américaine aux opérations de maintien de la paix, qui représentent plus de 800 millions de dollars, et d'autre part à payer la totalité de leur contribution financière pour 2010, qui représente plus de 26 % du coût total, soit plus de 2 milliards de dollars.

Par ailleurs, si le président américain a indiqué que les Etats-Unis ne pouvaient pas envoyer pour le moment de troupes supplémentaires, compte tenu de l'engagement américain en Irak et en Afghanistan, les Etats-Unis apportent un soutien aux pays qui participent aux opérations de maintien de la paix, par exemple en matière d'équipement ou de transport de troupes.

La deuxième principale évolution des opérations de maintien de la paix tient à la nature des mandats. Il ne s'agit plus simplement de s'interposer entre deux Etats pour assurer la vérification d'un accord de paix mais de tâches beaucoup plus complexes comme notamment la protection des populations civiles contre les exactions de forces non-gouvernementales.

A titre d'exemple, c'est une quarantaine de tâches différentes que le mandat du conseil de sécurité assigne à l'opération de maintien de la paix dans la République démocratique du Congo (MONUC).

Les mandats des opérations portent désormais aussi bien sur l'assistance à la construction d'un Etat de droit, la protection des droits de l'homme, le soutien au processus politique, l'assistance économique et humanitaire, l'appui à la réforme des systèmes de sécurité, tant militaires que policiers, ou encore la protection des populations civiles placées sous des menaces immédiates, cette dernière mention suscitant des attentes parfois difficiles à satisfaire pour les Nations unies.

Il a cité l'exemple de l'opération de maintien de la paix dans la République démocratique du Congo (MONUC), qui suscite de fortes critiques de la part des organisations non gouvernementales au regard de la protection des civils.

La protection des civils en République démocratique du Congo figure certes dans le mandat des Nations unies et elle en constitue la première priorité mais elle est très difficile à assurer : les militaires ne sont pas formés pour protéger les civils ; les effectifs déployés sont certes importants, avec 20 000 militaires, mais restent limités compte tenu de la superficie et de la population du pays ; la province du Nord Kivu comprend à elle seule 10 millions d'habitants, soit au maximum un rapport de 10 militaires pour protéger 10 000 civils.

A cet égard, il convient de rappeler qu'en 1999, 45 000 hommes étaient déployés par l'OTAN au Kosovo, sur un territoire beaucoup moins peuplé et d'une superficie 200 fois inférieure à celle de la République démocratique du Congo , sans pour autant pouvoir empêcher toute exaction à l'encontre de civils. Il faudrait en comparaison déployer au moins 967 500 hommes en République démocratique du Congo pour obtenir le même rapport entre le nombre de militaires et le nombre de civils à protéger.

M. Alain Le Roy a ensuite exposé les projets de réforme des opérations de maintien de la paix des Nations unies afin de tenir compte de ces évolutions.

Les premières propositions de réformes avaient été formulées dans le rapport Brahimi, d'août 2000, qui reste un document de référence en la matière.

Ce rapport rappelle les principes fondateurs de l'action des Nations unies en matière d'opérations de maintien de la paix, qui tiennent à l'accord des pays concernés, à l'impartialité et à la limitation de l'usage de la force à l'autodéfense et à la défense de la mise en oeuvre du mandat.

Ce chantier de réforme des opérations de maintien de la paix, afin d'en améliorer l'efficacité et d'en réduire les coûts, a été renouvelé avec le rapport « Nouvel Horizon », élaboré en juillet 2009 par le département des opérations de maintien de la paix (DOMP), ainsi qu'avec l'initiative franco-britannique, qui ont permis l'adoption, le 5 août dernier, par le Conseil de sécurité des Nations unies, d'une déclaration présidentielle confirmant la volonté de réformer les opérations de maintien de la paix, réforme qui devrait être soumise dans les prochains mois à l'approbation de l'Assemblée générale des Nations unies.

Le DOMP vient ainsi de rédiger un nouveau rapport précisant les pistes de réformes, notamment en ce qui concerne la protection des civils ou encore le maintien de la paix « robuste », qui sera soumis en janvier à l'approbation du comité C34, spécialisé dans les opérations de maintien de la paix, afin d'obtenir l'accord des membres du Conseil de sécurité, puis l'approbation de l'Assemblée générale des Nations unies.

Il convient de souligner à cet égard que toute réforme des opérations de maintien de la paix suppose un consensus à la fois des membres du Conseil de sécurité, auxquels incombe la responsabilité principale de la paix et de la sécurité internationales d'après la Charte des Nations unies, des pays contributeurs en hommes, dont les plus importants ne figurent pas parmi les membres permanents du Conseil de sécurité, et du secrétariat des Nations unies, plus particulièrement du département des opérations de maintien de la paix, qui assure la mise en oeuvre et la direction politique et exécutive des opérations.

M. Alain Le Roy a ensuite rapidement présenté les principales opérations de maintien de la paix des Nations unies actuellement en cours.

La mission de l'Organisation des Nations unies en République démocratique du Congo (MONUC) a été mise en place en novembre 1999, à l'issue d'une guerre civile ayant fait plus de quatre millions de victimes, dont un million de victimes directement liées au conflit et plus de trois millions de victimes civiles indirectes, soit le bilan de victimes le plus lourd depuis la deuxième guerre mondiale.

Bien que l'action des Nations unies en matière de protection des civils dans ce pays, le troisième plus important en Afrique, suscite de fortes critiques de la part des organisations non gouvernementales, il convient de souligner que l'Organisation des Nations unies est la seule à effectuer ce travail sur place et que la nature du mandat et de l'opération sont particulièrement complexes, puisqu'il s'agit à la fois d'assurer la protection de la population civile et d'accompagner le désarmement des milices rebelles du FDLR par l'armée congolaise, dont certains éléments ont tendance à s'attaquer eux-mêmes à la population civile.

En dépit de ces fortes critiques, le Conseil de sécurité des Nations unies vient de donner son accord unanime pour un renouvellement du mandat, avec une phase plus ciblée sur le désarmement des chefs de guerre, cette opération représentant un véritable défi pour la crédibilité des opérations de maintien de la paix des Nations unies.

L'opération des Nations unies en Côte d'Ivoire (ONUCI), qui a remplacé la MINUCI en avril 2006, peut jusqu'à présent être considérée comme un succès, illustré par le retour à la sécurité, par la signature des accords de Ouagadougou notamment entre le président Laurent Gbagbo et Guillaume Soro, et par la volonté politique exprimée par le chef de l'Etat d'organiser au mois de mars 2010 des élections présidentielles. A cet égard, le dernier report des élections, qui auraient dû se tenir en novembre 2009, semble réellement lié à des questions techniques d'élaboration d'une liste électorale fiable et acceptée par tous.

La mission des Nations unies en République centrafricaine et au Tchad (MINURCAT), qui a pris le relais, à partir de mars 2009, de l'opération EUFOR de l'Union européenne, lancée à l'initiative de la France, permet d'assurer la protection de près de 500 000 réfugiés et déplacés liés au conflit du Darfour.

L'Organisation des Nations unies est également très présente au Soudan, avec deux opérations, l'une hybride avec l'Union africaine au Darfour (MINUAD), l'autre au Sud Soudan (MINUS). La situation de ce pays reste une forte source de préoccupation avec, d'une part, la tenue, prévue en avril 2010, de délicates élections présidentielles et générales et, d'autre part l'organisation d'un référendum d'auto-détermination du Sud Soudan, qui devrait se tenir en janvier 2011 et qui pourrait conduire à une sécession de cette province. Une sécession violente du Sud du Soudan pourrait avoir de fortes implications, non seulement sur la stabilité de ce pays, le plus grand d'Afrique, mais aussi sur celle de la région dans son ensemble.

Au Liban, la force intérimaire des Nations unies (FINUL), présente depuis 1978, mais qui a vu son mandat nettement renforcé en 2006 grâce notamment à la forte implication de pays comme la France, l'Italie ou l'Espagne, a permis de déployer l'armée libanaise au Sud du pays, de contenir les incidents le long de la ligne bleue entre Israël et le Liban et d'éviter toute escalade notamment lors de l'envoi de missiles.

La mission des Nations unies pour la stabilisation en Haïti (MINUSTAH), présente depuis 2004 et à laquelle participent essentiellement des pays d'Amérique du Sud, comme le Brésil, qui est nation cadre, l'Argentine, le Pérou, le Chili ou l'Uruguay, a permis de renforcer la sécurité du pays, comme par exemple dans la « cité-soleil » à Port-au-Prince. La désignation de Bill Clinton comme envoyé spécial du secrétaire général de l'ONU devrait permettre d'attirer davantage les investisseurs étrangers afin de contribuer au développement économique de ce pays, condition indispensable au maintien de la sécurité acquise.

En Afghanistan, l'Organisation des Nations unies ne conduit pas d'opération militaire, puisque ce rôle revient à l'OTAN et à la coalition, mais une opération de nature civile (MANUA), qui recouvre notamment la facilitation du dialogue politique et la coordination de l'ensemble de l'assistance.

A cet égard, le déroulement des élections présidentielles n'a pas été à la hauteur des attentes de la communauté internationale, mais le discours d'investiture du Président Hamid Karzai mérite d'être salué dans ses intentions qui doivent désormais être concrétisées. La Conférence de Londres, qui aura lieu le 28 janvier 2010, à l'initiative de la France, du Royaume-Uni et de l'Allemagne, devrait tracer une feuille de route en matière de sécurité, de renforcement de la gouvernance et des institutions, de développement économique, de lutte contre la corruption, etc.

Au Kosovo, à l'inverse du Tchad, l'opération des Nations unies (MINUK) a passé le relais à l'opération EULEX de l'Union européenne en matière de police et d'appui à l'état de droit, les effectifs des Nations unies ayant ainsi diminué de 5 000 à 500 hommes.

En Géorgie, le mandat de la mission d'observation des Nations unies (MONUG) n'a pas été renouvelé à la suite du véto de la Russie au Conseil de sécurité des Nations unies, le 15 juin 2009, mais l'Organisation des Nations unies conserve une équipe très réduite sur place et continue de jouer un rôle dans les négociations multilatérales de Genève.

A Chypre, la force des Nations unies chargée du maintien de la paix (UNFICYP), qui est présente depuis 1964, assure une vraie sécurité qui pourrait permettre aux négociations politiques en cours entre les parties de connaître un développement important en 2010.

Au Timor oriental, les Nations unies, à travers leur mission (MINUT), ont joué un rôle majeur dans le processus de réconciliation nationale. Le président José Ramos Horta, prix Nobel de la paix, a d'ailleurs rendu un vibrant hommage aux Nations unies.

Comme celle conduite auparavant en Sierra Leone, l'opération des Nations unies au Libéria (MINUL) joue également un rôle essentiel pour favoriser la stabilité politique et renforcer l'Etat de droit dans ce pays.

Puis un débat s'est engagé au sein de la commission.

M. Josselin de Rohan, président, a souhaité recueillir le sentiment de M. Alain Le Roy sur l'opportunité de la récente création, parallèlement au département des opérations de maintien de la paix (DOMP), du département d'appui aux missions (DAM). Il s'est également enquis des relations entre le représentant spécial du secrétaire général des Nations unies, M. Kai Eide, et le président Karzaï.

En réponse, M. Alain Le Roy a estimé que la décision prise en janvier 2007 par le secrétaire général de l'ONU de créer le DAM se révélait positive, car elle a soulagé le DOMP des implications logistiques des opérations et lui a permis de se concentrer sur le suivi politique de quinze missions simultanées, ce qui requiert en soi déjà une forte attention. Il a ajouté que les deux départements travaillaient en très bonne intelligence.

En Afghanistan, le représentant spécial du secrétaire général, M. Kai Eide, verra sa mission se terminer en mars, après la conférence de Londres qui se déroulera en janvier 2010.

M. Kai Eide entretient des rapports subtils mais de confiance avec le président Karzaï, alors même que les positions du président sont sujettes aux aléas inhérents à l'échiquier politique afghan, qui le contraignent à composer avec des forces politiques multiples et divergentes. M. Eide a ainsi joué un rôle non négligeable, aux côtés du président de la commission des affaires étrangères du Sénat américain, M. John Kerry, dans l'acceptation par le président Karzaï des résultats du premier tour des élections présidentielles. La prochaine échéance importante consistera dans l'application concrète des mesures annoncées dans le discours d'investiture prononcé, après sa réélection, par le président Karzaï, dont le gouvernement est en cours de constitution.

M. Robert del Picchia s'est interrogé sur la réelle capacité de l'ONU de gérer les multiples conflits dont elle est chargée. Il s'est félicité du retour du soutien des Etats-Unis, estimant cependant que l'ONU semblait arriver à la limite de ses capacités, comme en témoigne, par exemple, la présence au Congo-Brazzaville de près de 100 000 réfugiés venus de la République démocratique du Congo voisine, dont la présence est déstabilisante.

En réponse, M. Alain Le Roy a apporté les précisions suivantes :

- la nouvelle implication américaine, accompagnée du règlement des arriérés de cotisation, est un élément important pour la crédibilité et le bon fonctionnement de l'ONU ;

- le Conseil de sécurité de l'ONU a affecté à l'Afrique un effectif global de plus 60 000 hommes, avec, comme priorité, d'éviter la réitération de désastres comme ceux qui ont marqué les années 90 en Somalie et au Rwanda. Globalement parlant, les résultats ont été très positifs ;

- les pays les plus développés sont réticents à s'engager comme l'a montré le cas de la RDC. De fait, l'ONU représente souvent l'institution de dernier ressort pour tenter d'apaiser les conflits et en limiter les effets, et constitue souvent le dernier espoir pour des millions de personnes en état de complète vulnérabilité. M. Dag Hammarskjöld avait ainsi dit : « l'ONU n'a pas pour mission de créer le paradis mais elle a évité l'enfer». Il existe néanmoins des situations comme celle de la Somalie où les conditions ne paraissent pas réunies pour une opération de maintien de la paix de l'ONU ;

- le coût des interventions est loin d'être prohibitif, comme l'a monté une étude de la Cour des comptes américaine (GAO) portant sur l'opération menée en Haïti : elle a conclu qu'une éventuelle intervention américaine aurait été huit à dix fois plus coûteuse que celle menée par l'ONU.

M. Jacques Gautier s'est interrogé sur le financement nécessaire de l'augmentation des soldes des militaires et des policiers afghans. Il a souhaité également savoir si l'ONU exerçait une coordination sur les contributions diverses, et parfois contradictoires, des multiples intervenants en matière d'assistance économique et humanitaire dans ce pays. Par ailleurs, il s'est inquiété de ce que les organisations internationales attiraient les forces vives et les compétences locales par un niveau de salaire très attractif, au détriment des administrations du pays et de la société civile.

En réponse, M. Alain Le Roy a précisé que les opérations de maintien de la paix ne participent pas au financement de la rétribution des forces de sécurité. Parfois, le Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD) prend en charge certaines de ces dépenses, comme en Somalie. En revanche, la coordination de l'aide fait souvent partie des mandats, comme en Afghanistan. Les effets indésirables de l'assistance internationale sont un problème qui dépasse de loin le cadre afghan. Les organisations internationales rémunèrent leurs collaborateurs locaux à un niveau souvent largement supérieur à celui qui a cours dans le pays intéressé, ce qui a des effets pervers. Ainsi, par exemple, au début de l'opération au Kosovo, les médecins locaux étaient mieux rémunérés comme chauffeurs de collaborateurs internationaux qu'en pratiquant leur métier. Il importe, pour réduire ces dérives, de limiter le plus possible « l'empreinte » des interventions internationales.

M. Christian Cambon a souhaité savoir quel était l'organe compétent au sein de l'ONU pour fixer les sommes attribuées aux diverses opérations de maintien de la paix. Il a estimé que la réforme du Conseil de sécurité permettrait une meilleure implication des nouveaux membres qui y siègeraient. Il s'est également interrogé sur l'effectivité du rôle de la France au sein de l'ONU.

En réponse, M. Alain Le Roy a précisé que :

- le budget attribué à chaque opération est élaboré à partir d'un rapport préparé par le DOMP et le DAM pour le Conseil de sécurité ; dans sa résolution, celui-ci détermine le nombre exact de soldats et de policiers qui seront affectés à l'opération. Cette résolution est sanctionnée par un vote de la cinquième commission de l'Assemblée générale, qui siège en tant que comité budgétaire ;

- l'ONU dispose d'un contrôle interne, réalisé par un organisme indépendant du secrétaire général, ainsi que d'un contrôle externe confié à diverses Cours des comptes étrangères, au terme d'appels d'offres, comme les Cours des comptes française et chinoise ;

- la réforme du Conseil de sécurité parait pour le moment au point mort, bien que la France et beaucoup d'autres pays militent très activement et très légitimement pour son élargissement ;

- l'influence de la France reste forte au sein de l'ONU. Avec le Royaume Uni, elle joue un rôle d'impulsion majeur dans la préparation de la majorité des résolutions du Conseil de sécurité.

M. Daniel Reiner a constaté combien le maintien de la paix était une mission difficile et a estimé que l'efficacité de l'ONU dans ce domaine se renforçait. Il a rappelé que les principaux pays contribuant à fournir des casques bleus étaient le Pakistan, le Bangladesh et l'Inde, et a estimé qu'une implication plus forte des membres permanents du Conseil de sécurité dans la contribution en troupes risquerait d'apparaître comme une forme de tutelle. Il a donc salué la régionalisation des forces de maintien de la paix telle qu'on l'observe en Haïti ou en Somalie.

En réponse, M. Alain Le Roy a précisé que :

- on constate un réel renforcement de l'efficacité de l'ONU en matière de maintien de la paix, contrairement à une mauvaise image trop souvent répandue dans les médias, qui se focalisent sur les seuls cas les plus extraordinairement difficiles comme le Soudan ou la République démocratique du Congo ; tous les jours les OMP de l'ONU protègent la vie de millions de personnes en danger ;

- un récent déplacement en Inde, ainsi qu'au Pakistan et au Bangladesh, lui a démontré la volonté constante de ces pays de s'impliquer très fortement dans les OMP de l'ONU ;

- il serait souhaitable que les pays africains francophones participent plus largement aux OMP ;

- personne ne conteste que la France, membre permanent du Conseil de sécurité, apporte une contribution essentielle à l'efficacité de la FINUL au Liban ;

- le DOMP accroît ses relations avec les organisations régionales comme l'Union africaine, ou la CEDEAO (Communauté économique des Etats de l'Afrique de l'Ouest), pour développer des complémentarités ou des partenariats.

M. Robert Badinter a reconnu l'extrême difficulté de la mission confiée à M. Alain Le Roy. Puis il a évoqué la difficulté qu'avaient les juridictions internationales à recueillir les preuves nécessaires à la répression des crimes contre l'humanité, et s'est interrogé sur l'éventuelle participation des forces de l'ONU à cette collecte, soulignant le caractère imprescriptible de ces crimes.

En réponse, M. Alain Le Roy a précisé qu'un accord de coopération avait été conclu en 2005 entre l'ONU et la Cour pénale internationale. Toutefois, l'ONU et les OMP n'ont pas un mandat de recherche dynamique des preuves. C'est un des éléments du grand débat entre paix et justice.

M. Jean-Pierre Bel a évoqué l'attentat qui avait frappé certains personnels de l'ONU à Kaboul au moment où une délégation sénatoriale conduite par le Président Gérard Larcher, et dont il faisait partie, s'y trouvait. Il s'est interrogé sur l'opportunité de la décision prise par l'ONU de rapatrier certains de ces personnels. Puis il a souhaité connaître les conditions minimales définies par l'ONU pour pouvoir jouer un rôle efficace en Afghanistan.

En réponse, M. Alain Le Roy a précisé que :

- un des buts de la Conférence de Londres de janvier 2010 sera de réaffirmer l'utilité de la présence de l'opération de l'ONU dans ce pays, la MANUA, et le rôle majeur et irremplaçable qu'elle y joue, notamment en appui à la consolidation des institutions, en matière de facilitation du dialogue politique et de coordination de l'assistance internationale ;

- 22 bureaux de la MANUA sont actuellement ouverts à travers le pays et 11 bureaux supplémentaires sont en projet ;

- à la suite de l'attentat évoqué par M. Jean-Pierre Bel, moins d'une centaine de personnes ont été momentanément relocalisées à Dubaï, sur un total de 2.000 employés de la MANUA, soit des chiffres bien inférieurs à ceux qui ont été évoqués dans la presse ;

- des financements supplémentaires devraient être dégagés pour renforcer la sécurité de ces personnels qui travaillent dans des conditions particulièrement éprouvantes et auxquels il convient de rendre hommage.