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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS


Mardi 4 mai 2010

- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président -

Défenseur des droits - Audition de Mme Michèle Alliot-Marie, ministre d'Etat, garde des Sceaux, ministre de la justice et des libertés

La commission procède à l'audition de Mme Michèle Alliot-Marie, ministre d'Etat, garde des Sceaux, ministre de la justice et des libertés, sur le projet de loi organique n° 610 (2008-2009) et le projet de loi n° 611 (2008-2009) relatifs au Défenseur des droits.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Ce projet de loi organique découle de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008. Le Sénat, qui s'intéresse de près à ce sujet, avait fortement complété le texte initial, s'inspirant du rapport relatif aux autorités administratives indépendantes établi par le doyen Gélard pour feu l'Office d'évaluation de la législation. Le texte tel que voté par le Congrès offrait des possibilités d'extension pour les compétences du Défenseur des droits. Celui-ci n'est pas un super Médiateur : son champ d'intervention et l'organisation de la nouvelle institution doivent donc être différents.

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre d'Etat, Garde des sceaux, ministre de la justice. - Nos échanges, au Sénat, sont toujours intellectuellement satisfaisants et politiquement utiles. La réforme constitutionnelle de juillet 2008 visait à renforcer et moderniser la défense des droits et libertés. La question prioritaire de constitutionnalité, par exemple, était une nouveauté. Le Défenseur des droits aussi. Il n'a pas été conçu comme un Médiateur « en plus grand ». Notre préoccupation est que les citoyens n'aient plus lieu de se sentir écrasés par des décisions juridiquement correctes mais humainement préjudiciables. Nous voulons renforcer les voies de recours non juridictionnelles.

Le Défenseur des droits cependant n'a pas été créé ex nihilo, car le besoin d'une telle institution se fait sentir depuis quarante ans et le Médiateur de la République a démontré l'efficacité d'une autorité indépendante proche des citoyens. Chaque nouvelle autorité créée a rempli un vide ; mais on n'a pas épuisé tous les problèmes. Faute de vision d'ensemble, l'approche a été éclatée, sectorisée, compartimentée. Or, si nous considérons comme essentielle pour la démocratie la défense des droits et libertés, un minimum de cohérence s'impose. Des instances différentes ont forcément des analyses et des décisions divergentes...

Le Défenseur des droits devrait donc être une instance unique, aux compétences larges et aux pouvoirs importants, aux moyens renouvelés par rapport aux instances existantes - mais nous n'ignorons pas ce qui a été accompli dans le passé. Le Défenseur des droits tiendra son autorité de la Constitution et ses moyens seront à la hauteur de sa mission. Ses pouvoirs seront accrus : au titre des pouvoirs de contrôle et d'investigation, il aura un droit d'accès aux locaux privés ou publics, sous le contrôle du juge, et si la personne visée y fait obstacle, elle s'exposera à des sanctions pénales. Ses recommandations, si elles ne sont pas suivies d'effet, donneront lieu à des injonctions et à un rapport spécial qui pourra être rendu public. Si une autorité administrative refuse d'user de son pouvoir disciplinaire comme le lui demande le Défenseur des droits, un rapport spécial sera publié. Le Défenseur possèdera aussi des pouvoirs directs de règlement des litiges : il pourra proposer une transaction, intervenir devant toute juridiction, saisir le Conseil d'Etat pour recueillir son avis et couper ainsi court aux divergences d'interprétation sur les textes applicables. Tout cela forme un ensemble cohérent.

Une saisine aisée était la condition pour que les citoyens se sentent soutenus. Celui qui s'estime lésé dans ses droits et libertés pourra saisir directement le Défenseur des droits - les parlementaires conservant la possibilité de le faire. La saisine sera gratuite. Et le Défenseur pourra s'autosaisir dans tous les domaines de sa compétence - avec une restriction : la personne lésée devra être avertie et son éventuel refus, respecté. Cette restriction comporte à son tour une exception, les enfants, puisque leurs représentants légaux peuvent être les personnes mises en cause...

Nous créons donc une autorité forte, avec des moyens à la hauteur de son statut constitutionnel. Nous avons pris en considération ce que chaque institution a apporté - surtout celles qui sont intégrées dans le champ du Défenseur des droits, Médiateur de la République, Défenseur des enfants, Commission nationale de la déontologie de la sécurité (CNDS). Les compétences de chacune ne sont pas diluées dans l'institution nouvelle. Le Défenseur des droits sera assisté de collèges - formés de trois personnalités spécialisées, obligatoirement consultées en ce qui concerne la défense des enfants ou la déontologie de la sécurité. Il y aura aussi, bien sûr, une mise en commun des bonnes pratiques et des expériences acquises. Le personnel de chaque institution - j'y veille - et les dossiers existants seront transférés au Défenseur. Nous envisageons du reste une individualisation de certaines missions.

La Défenseure des enfants a exprimé des inquiétudes, je l'ai reçue plusieurs fois car je la connais bien et j'ai créé un groupe de travail au sein de mon cabinet pour réfléchir sur le sujet. La Défenseure des enfants bénéficie en effet d'une visibilité réelle, qu'il convient de conserver : les enfants connaissent une personne, une seule ! Il est bon que la mission continue dans l'avenir à s'incarner ainsi et le Défenseur des droits pourra déléguer une partie de ses pouvoirs. Cela sera à préciser dans le texte.

Cette approche concrète et pragmatique, alors que les administrations suivent souvent une logique propre, étrangère au sort des personnes, conforte nos valeurs, nos principes, nos ambitions. Le Défenseur des droits contribuera à préserver l'unité nationale, une de mes préoccupations principales.

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Je suis parfaitement d'accord avec vous, même si des modifications sont peut-être à apporter au texte.

Le statut constitutionnel change tout, par rapport aux autorités administratives indépendantes. Et la compétence du Défenseur sera générale, selon l'article 4. Mais peut-on maintenir des institutions comme la HALDE, sans instaurer une concurrence entre les institutions ? La définition du champ de compétence du Défenseur paraît englober la lutte contre les discriminations et l'intégration de cette autorité a été envisagée dans l'étude d'impact... Il est important de préserver l'identification claire qui existe aujourd'hui, je songe en particulier aux missions de la Défenseure des enfants. La dimension internationale, soit dit en passant, était incluse dans la loi relative au Défenseur des enfants, mais ne l'est pas dans le présent texte. Nous sommes également attachés à la pluridisciplinarité : n'abandonnons pas le collège pluridisciplinaire de la CNDS ou de la HALDE. Pourquoi ne pas retenir la solution de pôles, chacun animé par un adjoint au Défenseur et doté d'un collège présidé par le Défenseur lui-même ?

Dans votre texte, à l'article 20, le Défenseur des droits n'est pas tenu de motiver ses rejets : une motivation, même sommaire - demande irrecevable ou infondée... - serait utile. Certaines autorités administratives suivent déjà cette pratique. Le pouvoir de transaction de l'article 22 n'est pas suffisamment défini. Ne faudrait-il pas retenir le modèle de la HALDE ? En outre, puisque le Défenseur des droits intégrera des institutions qui fonctionnent aujourd'hui en réseau, on peut s'interroger sur l'opportunité de fusionner les délégués territoriaux, comme il est prévu à l'article 26. N'est-il pas préférable de maintenir des délégués spécialisés ? Sinon, pourra-t-on encore faire appel à des bénévoles ? Car la tâche sera lourde !

Le texte ne prévoit pas, à l'article 3, le rattachement budgétaire des crédits du Défenseur. Or il semble indispensable qu'une autorité consacrée par la Constitution et chargée de la protection des droits jouisse de cette autonomie budgétaire, tout en étant soumise au contrôle de la Cour des comptes.

Le délit d'entrave créé par le projet de loi ordinaire est puni de 7 500 euros d'amende. Ne faudrait-il pas alourdir la peine à 15 000 euros et un an d'emprisonnement, comme pour le délit d'entrave à l'action de la CNIL ? Enfin, le gouvernement a-t-il réfléchi à la localisation de la nouvelle institution : Paris ? La banlieue parisienne ?

M. Jean-Claude Peyronnet. - Lorsque la Constitution a été révisée, nous n'étions pas hostiles à la création du Défenseur, mais nous avons finalement voté contre car il fut impossible d'obtenir le moindre détail de Mme Rachida Dati, alors garde des sceaux, sur le périmètre de cette nouvelle autorité : hormis l'intégration du Médiateur de la République et de la CNDS, rien ! On a pu se demander si l'intégration du Défenseur des enfants n'avait pas pour but de justifier celle de la CNDS, dont les avis impertinents...

M. Bernard Frimat. - Mais très pertinents !

M. Jean-Claude Peyronnet. - ... dérangent aussi bien les ministères que les directeurs et les syndicats. Les institutions comme la HALDE et la CNDS sont franchement hostiles à l'intégration. Par corporatisme ? Peut-être, mais ces autorités ont des procédures originales. S'agissant de la CNDS, par exemple, comment remplacer un conseil pluridisciplinaire par un collège de trois personnes, qui donnera un avis ? La solution du rapporteur est intéressante : qu'en pense Madame la ministre ?

L'article 20 me préoccupe aussi ; le rejet monarchique, sans motivation, me paraît excessif. La rédaction des articles 15, 17 ou 18 laisse la faculté à l'autorité judiciaire de s'opposer longtemps à une mesure d'enquête demandée par le Défenseur des droits ! Elle peut aussi opposer le secret de l'enquête au Défenseur - c'est l'article 17. L'article 18 interdit enfin l'intervention des ayants droit. Je ne comprends pas ces dispositions.

Les délégués sont inquiets de ce nouveau métier qui se profile. Leur originalité, c'est leur formation initiale. Ils sont pour la plupart retraités, ils ne souhaitent pas devenir des professionnels à temps plein !

M. Jean-Pierre Sueur. - Je m'interroge sur les contradictions de votre discours, Madame la ministre. Vous commencez par un éloge du centralisme. Vous décrivez un Défenseur des droits de rang constitutionnel ayant vocation à traiter tous les sujets. Et ensuite, parmi toutes les institutions susceptibles d'être intégrées, vous opérez un découpage aléatoire ! Nous avons reçu la nouvelle présidente de la HALDE, pleine d'enthousiasme et qui ne semble pas en poste pour un intérim de quelques semaines ! Or, quel est votre argument pour exclure la HALDE ? Que le Contrôleur général des lieux de privation de liberté conserve son autonomie, fort bien, mais, si nous suivons votre logique, il n'y a pas de raison non plus pour l'exclure ! Quant à la CNDS, nous savons le déplaisir que nous causons dans la police ou la gendarmerie lorsque nous lui transmettons un dossier. Nous connaissons sa parfaite indépendance, garantie démocratique fondamentale. « Ne vous inquiétez pas », répondez-vous, « il y aura un grand tout avec des sous-défenseurs, des sous-collèges, toute une magnifique organisation ». Mais des entités dotées de l'autonomie et de la liberté ont leur avantage. Madame la ministre, quelle est la logique entre vos diverses assertions ?

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Je partage ces interrogations. Pourquoi supprimer immédiatement deux autorités indépendantes - l'une plus indépendante que l'autre, du reste ? L'absorption des autres interviendra-t-elle ensuite ? Si ce n'est pas le cas, où est la logique ? Le mode de nomination du Défenseur des droits ne garantit pas l'indépendance de l'institution. Dans d'autres pays, le Défenseur est désigné par le Parlement, à la majorité qualifiée. La France compte 66 millions d'habitants : un défenseur unique, centralisé, aux compétences très larges, donnera forcément naissance à une énorme machine ; ou alors il ne sera pas à même de répondre aux nombreuses sollicitations, désormais directes. L'ombudsman suédois a affaire à une population bien plus réduite. Et le défenseur espagnol, le Defensor del pueblo, qui est de niveau fédéral, s'occupe d'un nombre limité de questions, car chaque province a ses propres défenseurs sur de nombreux sujets. Nous risquons pour notre part l'inefficacité ! Le Médiateur de la République a fort à faire ; le Défenseur des droits sera submergé.

Pour avoir saisi souvent la CNDS, je sais déjà que le travail qu'elle accomplit ne pourra être assumé par la nouvelle organisation, sauf à modifier complètement le nouveau collège. La CNDS est punie, alors qu'elle fonctionne de façon pluraliste, ce qui n'est pas le cas de toutes les autorités. Le Défenseur des enfants verra aussi son champ d'action limité. C'est une erreur de le supprimer alors que d'autres institutions demeurent.

M. François Zocchetto. - Je m'interroge moi aussi sur les pouvoirs de la HALDE, qui ne sont pas repris par le Défenseur des droits. Je me demande quelle sera la qualification juridique des décisions de la nouvelle institution. L'article 24 du projet de loi organique prévoit qu'elle peut consulter le Conseil d'Etat pour obtenir un avis relatif à l'interprétation d'une loi ou d'un règlement. Mais cet avis vaudra-t-il jurisprudence ? Sera-t-il un apport à la doctrine ? S'imposera-t-il aux parties en présence ou aura-t-il une portée générale ?

Quelle sera la qualification des décisions de l'article 6, sachant que la saisine ne suspend pas l'action juridictionnelle ? Le citoyen déposera sans doute une réclamation auprès du Défenseur et se portera en justice, souvent auprès du tribunal administratif. La décision du premier s'imposera-t-elle au second ? Sera-t-elle une pièce versée au dossier et présentée au juge ? Pourra-t-on contester les avis du Défenseur devant une juridiction ?

M. Jean-René Lecerf . - La multiplicité des autorités administratives indépendantes pose à mes yeux problème car elle revient à un démembrement de l'Etat. Certaines d'entre elles, créées pour traiter un problème précis, pourraient être intégrées dans la nouvelle organisation lorsque le problème en question sera en voie de résolution : je pense au Contrôleur général des lieux de privation de liberté, quand la situation dans les prisons se sera améliorée. Et je partage l'opinion de mes collègues sur la pertinence des avis de la CNDS. Je suis moins admiratif quant aux effets qu'ils produisent. Comme rapporteur pour avis du budget de l'administration pénitentiaire, je connais ce domaine et j'ai constaté bien souvent que des avis clairs visant tels membres du personnel ne changeaient rien dans l'établissement ! L'autorité du Défenseur des droits sera bienvenue pour remédier à cette lacune.

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre d'Etat. - Le Défenseur des droits aura une autorité forte, des compétences très vastes, il sera le gardien des libertés du citoyen face aux administrations et aux institutions publiques. Certaines questions demeurent à trancher par le Parlement, celle de l'intégration ou non de la HALDE par exemple, mais cette autorité traite aussi des dossiers impliquant des citoyens dans leurs rapports avec d'autres citoyens, alors que le présent texte vise les relations du citoyen avec les administrations. Cela ne signifie pas que le texte soit fermé...

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Il est ouvert, volontairement, grâce à notre amendement lors de la révision de la Constitution !

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre d'Etat. - Je le connais ! Mais si le texte est restrictif, c'est que tout englober provoquerait au début de grosses difficultés de gestion. Nous avons opté pour une démarche plus pragmatique, dans laquelle nous nous limitons aux rapports entre les citoyens et les administrations. Nous verrons avec le Parlement, maintenant ou dans l'avenir...

M. Jean-Jacques Hyest, président. - L'article 71-1 de la Constitution indique que « Le Défenseur des droits veille au respect des droits et libertés par les administrations de l'État, les collectivités territoriales, les établissements publics, ainsi que par tout organisme investi d'une mission de service public, ou -j'attire votre attention- à l'égard duquel la loi organique lui attribue des compétences. »

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre d'Etat. - Rassurez-vous : je l'ai lu !

M. Jean-Jacques Hyest, président. - J'étais, pour ce qui me concerne, le rapporteur du projet de révision constitutionnelle. Nous ne voulions pas trop limiter le champ, des compétences car nous avions la HALDE à l'esprit...

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre d'Etat. - Les travaux préparatoires et l'amendement ont introduit l'idée d'intégrations immédiates plus nombreuses. Mais je crois qu'il faut prendre son temps. Maintenir la pluridisciplinarité et fonctionner par pôles, fort bien, mais il faut une unification, une cohérence de la jurisprudence. Il faut donner force au rôle du Défenseur des droits et non reproduire ce qui existe aujourd'hui, en ajoutant seulement un chapeau.

Les décisions du Défenseur des droits ne feront pas grief et ne seront donc pas susceptibles de recours. Il n'y a donc pas à les motiver, même s'il est préférable, sur le plan humain, d'expliquer le refus. Le Médiateur de la République n'a jamais motivé ses réponses : cela n'a pas posé de problème. Quant au pouvoir de transaction, le but est que le Défenseur des droits parvienne à éviter des contentieux. Faut-il le préciser dans la loi organique ? Je ne le crois pas. Ailleurs ? Je n'en suis pas persuadée non plus, car il ne faut pas être limitatif s'agissant de procédures civiles. Il en va différemment des transactions pénales. Et si la HALDE doit dans l'avenir être intégrée dans la nouvelle institution, nous envisagerons alors une déclinaison plus fine des pouvoirs du Défenseur.

Sur les délégués territoriaux, je précise que nous recherchons une unification des décisions au plan national, pour en finir avec les contradictions. Des adaptations devront être opérées au fur et à mesure. Nous verrons ce que le Défenseur jugera nécessaire. Le scénario ne sera pas : « on prend les mêmes et on continue ». Il y aura une réorganisation - mais elle ne relève pas de la loi. Certes, les délégués ne sont pas des professionnels, mais j'en connais plus d'un prêt à faire un peu plus qu'aujourd'hui ! Une redéfinition du périmètre, y compris géographique, est à envisager.

Rien n'est arrêté dans le texte concernant le rattachement budgétaire. L'autonomie budgétaire des autorités administratives indépendantes ne pose pas de problème. Après quatre années de Lolf, on ne trouve pas grand-chose à modifier.

Sur le délit d'entrave et l'augmentation de la pénalité, j'ai bien entendu vos remarques mais des amendes élevées, considérées comme dissuasives, ne sont en fait jamais appliquées parce que disproportionnées par rapport aux ressources des personnes ou des institutions visées. La loi perd alors de son autorité. Je préfère une sanction plus faible mais réellement utilisée !

Un mot de la localisation, alors que fusent les propositions : la décision n'est pas prise, mais je ne suis pas contre une solution hors de Paris, qui serait moins coûteuse !

Jean-Claude Peyronnet suggère de maintenir les collèges pluridisciplinaires qui existaient au sein des anciennes autorités. C'est envisageable à titre transitoire. Mais notre but n'est pas de laisser subsister les diverses autorités en les coiffant d'un chapeau dénommé « Défenseur des droits ». Le Défenseur des droits doit pouvoir s'appuyer sur des collèges compétents, mais de taille réduite.

Jean-Pierre Sueur croit déceler dans mon argumentation une contradiction entre une tendance jacobine et une tendance girondine, bien naturelle chez une Aquitaine... Nous voulons créer une grande institution, telle qu'il en existe, non seulement dans les pays nordiques avec l'ombudsman, mais aussi dans de nombreuses autres démocraties. Trois autorités existantes y seront intégrées d'emblée, mais la liste n'est pas close : je crois savoir que votre rapporteur souhaite en ajouter une autre, et je n'y vois pas d'inconvénient si cela préserve l'esprit de la nouvelle institution. Il faut seulement laisser le temps à cette dernière de se mettre en place, en évitant de lui confier dès le début de trop larges compétences.

Le Défenseur des droits jouira d'une indépendance encore plus grande que la CNDS, puisque ce sera une institution dont l'existence est garantie par la Constitution, et que la nomination du Défenseur sera soumise à l'approbation des assemblées : que voulez-vous de plus ?

M. Jean-Pierre Sueur. - Les commissions parlementaires compétentes ne pourront refuser cette nomination qu'à la majorité des deux tiers...

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre. - Ce Gouvernement a montré qu'il était attaché à nommer aux postes de responsabilité des personnalités indépendantes, même lorsqu'elles appartiennent à l'opposition.

Nicole Borvo Cohen-Seat craint que le Défenseur ne puisse répondre à l'afflux des demandes. Il est possible qu'il en reçoive un peu plus que les anciennes autorités, car son existence sera mieux connue, mais l'accroissement ne devrait pas être considérable. D'ailleurs le personnel de chacune des autorités sera affecté au nouvel organe.

Je confirme à François Zocchetto que les décisions du Défenseur, qui ne font pas grief, ne seront pas de nature juridictionnelle. Il pourra demander au Conseil d'Etat des avis, mais, pas plus que ceux que rendent déjà les sections administratives du Conseil, ces avis ne constitueront une jurisprudence. Les décisions du Défenseur ne s'imposeront pas aux juridictions.

Vous vous interrogez sur ce qui adviendra en cas de double saisine. Mais le rôle du Défenseur est précisément de parvenir à une solution non contentieuse des conflits, ce qui fera gagner du temps et de l'argent aux parties et allègera la charge des tribunaux. Dans ce cas, naturellement, il sera mis fin aux procédures judiciaires.

Jean-René Lecerf s'interroge sur l'avenir de diverses autorités administratives indépendantes, et notamment du Contrôleur général des lieux de privation de liberté. Tout le monde s'accorde à dire que M. Jean-Marie Delarue fait un travail remarquable. Mais peut-être, à terme, faudra-t-il confier au Défenseur des droits les missions du Contrôleur.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Je rappelle cependant qu'en créant le Contrôleur général des lieux de privation de liberté, nous avons cherché à imiter le modèle du contrôleur des prisons anglais plutôt que de l'ombudsman ou du Defensor del pueblo espagnol. Le rôle du Contrôleur n'est pas seulement de veiller au respect des droits, mais plus généralement d'oeuvrer à l'amélioration des conditions de détention. Pour l'heure, il serait dommage de fondre cette institution avec le nouveau Défenseur des droits.

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre. - Il est vrai que la mission actuelle du Contrôleur est de dresser un état des lieux des prisons en France, c'est-à-dire à la fois des lieux et des conditions de détention, afin que nous puissions mettre à niveau notre système carcéral. Mais lorsque cette mission sera achevée, je ne verrai pas d'inconvénient à réunir le Contrôleur au Défenseur des droits.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Encore une fois, leur rôle n'est pas tout à fait le même. Des institutions telles que la HALDE, le Défenseur des enfants ou la CNDS sont chargées de faire respecter des droits. Le Contrôleur général des lieux de privation de liberté, de son côté, doit pouvoir intervenir, même si personne ne lui adresse de réclamation.

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre. - Mais le Défenseur des droits pourra s'autosaisir.

M. Jean-Pierre Michel. - Je ne comprends pas bien quels seront les liens entre le Défenseur des droits et l'institution judiciaire. Le projet de loi organique me paraît émaillé de contradictions. L'article 4 semble exclure la justice du champ du Défenseur. S'agit-il d'une administration ? Je ne sais. L'article 26 dispose que « le Défenseur des droits ne peut remettre en cause une décision juridictionnelle ». Quant à l'article 5, il autorise « les ayants droit de la personne dont les droits et libertés sont en cause » à saisir le Défenseur. Une personne mise en détention provisoire qui s'estime lésée le pourra-t-elle ?

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre. - Non : il existe dans ce cas d'autres voies de recours.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Voyez le rôle du Médiateur de la République.

M. Jean-Pierre Michel. - La dénomination du « Défenseur des droits » laisse supposer qu'il aura des compétences bien plus vastes ! Le Médiateur est chargé de régler des litiges entre des administrations qui fonctionnement mal, comme l'assurance-vieillesse, et des citoyens ; il répond souvent favorablement aux demandes qui lui sont adressées. Mais si des droits sont violés, cela constitue une infraction, qui relève des compétences du juge !

Mme Michèle Alliot-Marie, ministre. - La décision du juge prime, mais le rôle du Défenseur est d'intervenir pour faire prévaloir l'équité. De la même manière, un justiciable qui s'estime lésé par une décision de justice peut faire appel ou se pourvoir en cassation, mais il pourra aussi, lorsque la réforme du Conseil supérieur de la magistrature sera entrée en vigueur, saisir ce dernier au cas où il estimerait le comportement d'un magistrat contraire aux principes de déontologie.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Le Défenseur des droits pourra ainsi être saisi, comme aujourd'hui le Médiateur de la République, au sujet des aspects non juridictionnels du fonctionnement de la justice, par exemple dans le cas où une décision n'aurait pas été transmise par le greffe dans le délai imparti.

Madame le ministre d'État, je vous remercie.

Mercredi 5 mai 2010

- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président -

Nomination d'un rapporteur

La commission procède à la nomination de M. François Pillet rapporteur sur la proposition de loi n° 340 (2009-2010), adoptée par l'Assemblée nationale, renforçant la protection des victimes et la prévention des violences faites aux femmes.

Conseil économique, social et environnemental - Examen des amendements au texte de la commission

La commission examine les amendements au texte n° 417 (2009-2010) qu'elle a établi pour le projet de loi organique n° 395 (2009-2010), adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, relatif au Conseil économique, social et environnemental.

La commission adopte un amendement présenté par M. Jean-Pierre Vial, rapporteur, à l'article 6 (composition du CESE).

M. Jean-Pierre Vial. - Cet amendement prévoit que la nomination des quarante personnalités qualifiées est soumise à l'avis du président de l'Assemblée nationale et du président du Sénat.

M. Jean-Pierre Sueur. - Le groupe socialiste conserve une nette préférence pour l'amendement initialement présenté par le rapporteur la semaine dernière, avant d'être retiré, et que nous avons repris. Il nous paraît en effet préférable de confier respectivement au Président de la République, au président de l'Assemblée nationale et au président du Sénat la désignation d'un tiers des personnalités qualifiées siégeant au Conseil économique, social et environnemental (CESE).

M. François Zocchetto. - J'ai moi aussi regretté le retrait de l'amendement présenté la semaine dernière par le rapporteur, et prévoyant une répartition par tiers des désignations de personnalités qualifiées, aujourd'hui concentrées entre les mains du pouvoir exécutif. La nouvelle proposition du rapporteur, qui soumet la nomination des personnalités qualifiées à l'avis des présidents des assemblées, me paraît néanmoins intéressante et je la soutiendrai.

Un débat s'engage sur l'amendement n° 20.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Cet amendement ne parait pas conforme à l'article 70 de la Constitution, qui prévoit que le CESE peut être consulté par le Parlement.

M. Simon Sutour. - Il nous semble naturel que le CESE puisse être également saisi par le président d'un groupe parlementaire, puisque la Constitution élargit la saisine de cette institution et reconnaît les droits des groupes parlementaires.

Un débat s'engage sur l'amendement n° 21.

M. Jean-Pierre Vial, rapporteur. - Je vous suggère de rectifier cet amendement, afin de prévoir que les études d'impact jointes aux projets de loi exposent « s'il y a lieu, la prise ne compte par le projet de loi, de l'avis du Conseil économique, social et environnemental ».

M. Simon Sutour. - Nous procéderons à cette rectification.

Un débat s'engage sur l'amendement n° 23.

M. Simon Sutour. - Cet amendement reprend un amendement du rapporteur examiné la semaine dernière et que je croyais avoir été adopté, afin de réduire de 40 à 39 le nombre de personnalités qualifiées, et de permettre leur désignation par tiers.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - L'amendement du rapporteur réduisant le nombre de personnalités qualifiées portait également sur la représentation des entreprises publiques. Le rapporteur ayant retiré sa proposition tendant à prévoir la désignation des personnalités qualifiées par tiers, l'amendement a été rectifié et seul le dispositif relatif à la représentation des entreprises publiques a été retenu. La commission vient d'adopter un amendement soumettant la nomination des personnalités qualifiées à l'avis des présidents des assemblées. Il semblerait cohérent qu'elle donne un avis défavorable à l'amendement prévoyant une désignation par tiers.

M. Simon Sutour. - L'avis sur les désignations et la diversification des autorités de désignation constituent néanmoins deux approches très différentes et nous maintenons une préférence pour la seconde.

Un débat s'engage sur l'amendement n° 1 rectifié bis.

M. Christian Cointat. - Je rends hommage à la décision prise par la majorité de gauche en 1984 de créer deux représentants des Français établis hors de France au CESE. Le projet de loi organique supprime ces représentants ; c'est regrettable. Je soutiens l'amendement n° 1 rectifié bis, qui prévoit qu'une des personnalités qualifiées du domaine économique devrait représenter les activités économiques de la France à l'étranger, car il s'inscrit dans une double logique. Il ne fige pas la désignation des personnalités qualifiées, en procédant à la réduction de trois à deux du nombre de personnalités issues des entreprises publiques prévu par notre commission.

Par ailleurs, il prévoit opportunément que, comme pour l'outre-mer, la personnalité désignée doit représenter les activités économiques de la France à l'étranger.

M. Pierre-Yves Collombat. - La référence aux activités économiques de la France ne parait pas adaptée. Elle vise exclusivement les activités relevant de la sphère publique.

M. Simon Sutour. - Je comprends l'objectif de cet amendement, mais je regrette qu'il aboutisse à réduire la représentation des entreprises publiques, pourtant rétablie par la commission, à l'initiative de son rapporteur.

M. Richard Yung. - Nous souhaitons que la commission se prononce sur cette réduction.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Je vous propose de voter sur une demande de rectification qui tendrait à supprimer le I de l'amendement n° 1 rectifié bis, afin de maintenir trois personnalités qualifiées issues des entreprises publiques.

La commission rejette cette demande de rectification.

M. Bernard Frimat. - Il me semblerait plus juste de faire référence aux activités économiques françaises à l'étranger, car la référence aux activités économique de la France paraît limiter cette représentation aux activités ayant un caractère public et national.

La commission se prononce pour cette demande de rectification et donne un avis favorable à l'amendement sous cette réserve.

Sur l'ensemble des amendements, la commission adopte les avis suivants :

Article ou
division

Objet de l'article

Numéro d'amendement

Auteur de l'amendement

Avis de la commission

Article 2

Saisine du Conseil économique, social et environnemental par le Gouvernement et le Parlement

20

M. Simon Sutour et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Défavorable

Article additionnel après l'article 2

 

21

M. Simon Sutour et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Favorable
sous réserve de rectification

49

Mme Josiane Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du parti de gauche

Défavorable

Article additionnel après l'article 3

 

48

Mme Josiane Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du parti de gauche

Défavorable

Article 5

Demandes d'études adressées aux sections

22

M. Simon Sutour et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Favorable

Article 6

Composition

16

M. Jean Boyer

Défavorable

43

Mme Josiane Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du parti de gauche

Défavorable

45

Mme Josiane Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du parti de gauche

Défavorable

7 rect.

M. Christian Cointat et plusieurs de ses collègues

Défavorable

23

M. Simon Sutour et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Défavorable

44

Mme Josiane Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du parti de gauche

Défavorable

51

M. Philippe Dominati

Défavorable

1 rect. Bis

M. Christophe-André Frassa et plusieurs de ses collègues

Favorable sous réserve d'une rectification

14 rect.

Robert del Picchia

Satisfait

4 rect.

Mme Joëlle Garriaud-Maylam

Satisfait

34

M. Yann Gaillard

Défavorable

10

M. Philippe Leroy

Défavorable

24

M. Simon Sutour et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Défavorable

25

M. Simon Sutour et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Défavorable

36

Mmes Isabelle Debré et Françoise Henneron

Défavorable

13 rect.

M. Alain Vasselle et plusieurs de ses collègues

Défavorable

47

Mme Josiane Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du parti de gauche

Défavorable

26

M. Simon Sutour et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Défavorable

12

M. Philippe Dallier

Défavorable

19

M. Dominique Braye

Défavorable

28

M. Simon Sutour et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Défavorable

11

M. Jean-René Lecerf

Avis du Gouvernement

27 rect.

M. Richard Yung et plusieurs de ses collègues

Défavorable

8 rect.

M. Christian Cointat et plusieurs de ses collègues

Défavorable

2 rect.

M. Christophe-André Frassa et plusieurs de ses collègues

Défavorable

6 rect.

Mme Joëlle Garriaud-Maylam

Défavorable

35

M. Yann Gaillard

Défavorable

46

Mme Josiane Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du parti de gauche

Défavorable

9 rect.

M. Christian Cointat et plusieurs de ses collègues

Défavorable

3 rect.

M. Christophe-André Frassa et plusieurs de ses collègues

Défavorable

5 rect.

Mme Joëlle Garriaud-Maylam

Défavorable

17

M. Jean Boyer

Retrait ou
avis Défavorable

29

M. Simon Sutour et plusieurs de ses collègues

Défavorable

30

M. Simon Sutour et plusieurs de ses collègues

Défavorable

42

Mme Josiane Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du parti de gauche

Défavorable

41

Mme Josiane Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du parti de gauche

Défavorable

40

Mme Josiane Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du parti de gauche

Défavorable

Article 8

Limitation à deux du nombre maximal de mandats consécutifs et modalités de remplacement des membres en cas de vacance

52

M. Philippe Dominati

Défavorable

Article 9

Désignation de personnalités par le Gouvernement

31

M. Simon Sutour et plusieurs de ses collègues

Défavorable

50

Mme Josiane Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du parti de gauche

Défavorable

Article 9 bis

Création de délégations permanentes au sein du CESE

32

M. Simon Sutour et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Défavorable

37

Mmes Catherine Morin-Desailly et plusieurs de ses collègues

Défavorable

38

Mme Jacqueline Panis

Défavorable

Article 14

Montant des indemnités allouées aux personnalités associées

33

M. Simon Sutour et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Défavorable

Développement des sociétés publiques locales - Examen du rapport et du texte proposé par la commission en deuxième lecture

La commission examine le rapport, en deuxième lecture, de M. Jacques Mézard et le texte proposé par la commission pour la proposition de loi n° 359 (2009-2010), modifiée par l'Assemblée nationale, pour le développement des sociétés publiques locales.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Le texte a pour but de créer une nouvelle catégorie d'entreprise publique, par le biais de la proposition de M. Daniel Raoul, relayée par l'UMP à l'Assemblée nationale, où elle a été adoptée à l'unanimité le 23 mars dernier, comme elle l'avait été ici.

Le statut de la société publique locale résulte de la réglementation des sociétés anonymes, des dispositions relatives aux sociétés d'économie mixte locales, ainsi que de règles spécifiques. Les collectivités et leurs groupements détiendront la totalité du capital de la S.P.L. qui exercera des activités d'intérêt général pour le compte de ses actionnaires et sur le territoire de ceux-ci.

L'Assemblée nationale a ajouté un article aux termes duquel la délégation de service public à une S.P.L. s'effectuera sans mise en concurrence - mais après que l'organe délibérant des collectivités se sera prononcé.

L'exonération de la mise en concurrence ressort de la nature de la S.P.L. : elle est le prolongement de la collectivité, qui exerce un contrôle analogue à celui qu'elle assure sur ses services. Enfin, la S.P.L. développe ses activités exclusivement avec les collectivités actionnaires.

Ce système est sécurisé : l'objet social est défini par référence aux collectivités, et le territoire est cantonné, mais une collectivité ne pourra se construire son instrument.

Les sociétés publiques locales d'aménagement avaient été créées pour cinq ans par la loi du 13 juillet 2006. Le nouvel outil d'aménagement que constituent les S.P.L. a été élaboré avec le souci constant de la sécurité juridique, et il est conforme à la jurisprudence in house. De nombreuses collectivités réfléchissent déjà à son utilisation car, outre des gains sur la mise en concurrence, il permet de réintégrer des activités dissociées et de les mutualiser au sein d'intercommunalités.

Toutes les associations d'élus approuvent la proposition. Les auditions ont montré l'avis très favorable de la Fédération des entreprises publiques locales (l'ancienne Fédération nationale des sociétés d'économie mixte). Le Medef a marqué ses inquiétudes ; j'ai reçu une délégation hier et ses membres ont compris que leurs craintes étaient sans fondement ; en revanche, la Fédération du bâtiment avait été plus critique. Nous avons également rassuré l'Union sociale de l'habitat, qui redoutait que les S.P.L. s'engouffrent dans le logement social.

Les ajouts de l'Assemblée nationale sont cohérents avec la proposition de loi initiale de M. Daniel Raoul et de ses collègues. Je propose donc un vote conforme.

M. Bernard Frimat. - On a trop regretté qu'il n'y ait pas d'allers-retours pour les propositions de loi. Celle de Daniel Raoul nous revient et nous savons que si nous bougeons quelques virgules, elle repartira pour un temps indéterminé. Je souhaite aussi que nous l'adoptions conforme.

M. Jean-Claude Peyronnet. - Les chambres régionales des comptes seront-elles compétentes ?

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Bien sûr !

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Elles le seront comme pour les sociétés d'économie mixte. Et le contrôle de légalité exercé par les préfectures est parfois plus tatillon...

M. Jean-Jacques Hyest, président. - On peut créer une régie pour certaines des activités concernées.

M. Jean-Claude Peyronnet. - Pas entre un département et des communes...

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Les entreprises du bâtiment et des travaux publics se sont manifestées. Si la proposition initiale n'était pas bordée, le texte est maintenant sécurisé et, de toute façon, ces sociétés feront appel à des entreprises.

M. Pierre-Yves Collombat. - Pas forcément !

M. Jean-Claude Peyronnet. - C'est le domaine de l'ingénierie.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - On poursuit ce qui était possible avec les S.P.L.A. : ce sont les bureaux d'études qui pourraient protester.

M. Jacques Mézard, rapporteur. - Certaines réactions ont plutôt relevé de l'antiparlementarisme.

Le texte de la proposition de loi est adopté à l'unanimité.

Présidence conjointe de M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois, et de Mme Muguette Dini, présidente de la commission des affaires sociales, puis de M. Patrice Gélard, vice-président de la commission des lois, et de M. Alain Vasselle, rapporteur général de la commission des affaires sociales -

Groupe de travail sur la prise en charge des personnes atteintes de troubles mentaux ayant commis des infractions - Examen du rapport d'information

La commission entend, en commun avec la commission des affaires sociales, les conclusions du groupe de travail sur la prise en charge des personnes atteintes de troubles mentaux ayant commis des infractions.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Il s'agit d'une réunion importante sur un sujet difficile, auquel nos deux commissions s'intéressent depuis longtemps. En effet, la prise en charge des personnes atteintes de troubles mentaux incarcérées n'a pas encore reçu de réponse satisfaisante dans notre pays. Le groupe de travail a procédé à de nombreuses auditions et visites afin d'avancer des propositions utiles pour remédier à une situation préoccupante.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - La loi pénitentiaire du 24 novembre 2009 a défini pour la première fois le sens de la peine privative de liberté. Or il existe au sein des prisons françaises une proportion importante de personnes atteintes de troubles mentaux tels que la peine ne peut revêtir pour elles aucun sens. En tout état de cause, le quantum des peines prononcées ne correspond pas à l'évolution d'une pathologie. Ainsi, la situation actuelle ne répond ni aux exigences de la sécurité, ni à l'éthique médicale, ni aux valeurs démocratiques. Les questions soulevées rejoignent le débat plus large sur la dangerosité des personnes atteintes de troubles mentaux, les conditions de leur prise en charge et les relations entre la justice et la santé, qui ont fait dans la période récente l'objet de plusieurs rapports successifs.

La loi d'orientation et de programmation pour la justice de 2002 a institué les unités hospitalières spécialement aménagées (UHSA) qui sont au coeur de notre réflexion : on peut les considérer comme un progrès dans la prise en charge médicale des personnes détenues souffrant de troubles mentaux mais aussi comme un risque de fermeture du cercle vicieux qui, en réservant des structures psychiatriques aux personnes condamnées, pourrait encourager à condamner et incarcérer un nombre croissant de personnes atteintes de troubles mentaux.

Il nous a paru indispensable de porter un regard croisé de la commission des lois et de la commission des affaires sociales sur ces questions. En préambule de la présentation du rapport, plusieurs distinctions doivent être opérées. D'abord, la dangerosité ne se confond pas avec la maladie mentale. Au contraire, le trouble mental expose celui qui en souffre à être victime de violences dans une proportion dix-sept fois supérieure à la moyenne. Ensuite, la dangerosité psychiatrique, entendue comme la « manifestation symptomatique liée à l'expression directe de la maladie mentale », demeure un phénomène très spécifique qu'il convient de distinguer de la dangerosité criminologique. La maladie mentale elle-même est très diverse. Il va de soi que la psychose caractérisée à un moment ou à un autre de son évolution par une activité délirante peut présenter une dangerosité que ne comporte pas la névrose. Enfin, la maladie mentale doit être distinguée des troubles de la personnalité communément appelés psychopathies qui suscitent des réponses largement expérimentales d'un pays à l'autre, contrairement aux troubles mentaux pour lesquels existent des traitements codifiés reconnus à l'échelle internationale. Le groupe de travail a souhaité centrer sa réflexion sur les personnes souffrant de troubles mentaux qui seuls paraissent relever de l'article 122-1 du code pénal.

Le principe d'irresponsabilité pénale est ancré dans l'histoire du droit. L'article 64 du code pénal de 1810 prévoit ainsi qu' « il y a ni crime ni délit, lorsque le prévenu était en état de démence au moment de l'action, ou lorsqu'il a été contraint par une force à laquelle il n'a pu résister ». Soit le criminel est conscient de ses actes et il est alors déclaré coupable et responsable et doit être puni en conséquence. Soit son état de démence est reconnu : il ne peut être jugé et doit être remis à l'autorité administrative qui décide de son placement d'office dans un établissement pour aliénés. La loi du 30 juin 1838 a confirmé la compétence de l'autorité administrative et posé le principe du placement des malades mentaux dans des établissements spécialisés bientôt appelés asiles. Toutefois la distinction excessivement rigide introduite entre le criminel d'un côté et le malade de l'autre a fait l'objet de critiques et la « circulaire Chaumié » de 1905 pose le principe de l'atténuation de la peine pour les personnes responsables de leurs actes tout en présentant un trouble mental selon le principe « demi-fou, demi-peine ».

Au terme du nouveau code pénal de 1993, l'article 122-1 dispose dans son premier alinéa que « n'est pas pénalement responsable la personne qui était atteinte, au moment des faits, d'un trouble psychique ou neuropsychique ayant aboli son discernement ou le contrôle de ses actes » et, dans son deuxième alinéa, que « la personne qui était atteinte, au moment des faits, d'un trouble psychique ou neuropsychique ayant altéré son discernement ou entravé le contrôle de ses actes demeure punissable ; toutefois la juridiction tient compte de cette circonstance lorsqu'elle détermine la peine et en fixe le régime ». Par ailleurs, la loi du 25 février 2008 relative à la rétention de sûreté et la déclaration d'irresponsabilité pénale a profondément modifié les modalités de constatation et de déclaration de l'irresponsabilité pénale. En effet, désormais le juge d'instruction doit rendre une « ordonnance d'irresponsabilité pénale pour cause de trouble mental » et non plus une ordonnance de non-lieu. Toutefois, si les parties ou le parquet le demandent, le juge d'instruction est tenu de transmettre le dossier à la chambre d'instruction sans pouvoir clôturer sa procédure par une ordonnance d'irresponsabilité pénale. Dans ce cas, la chambre de l'instruction procède à une audience publique et contradictoire et rend, le cas échéant, un arrêt d'irresponsabilité pénale pour cause de trouble mental. En outre, la chambre de l'instruction, le tribunal correctionnel et la cour d'assises disposent désormais de la possibilité d'ordonner eux-mêmes l'hospitalisation d'office. Enfin, la loi du 25 février 2008 a reconnu à ces juridictions la possibilité de prononcer à l'encontre de la personne reconnue irresponsable une ou plusieurs mesures de sûreté.

Le groupe de travail a souhaité clarifier les données statistiques sur le nombre de personnes atteintes de troubles mentaux en prison. Selon les estimations souvent reprises par les pouvoirs publics, il y aurait 25 % de personnes atteintes de troubles mentaux en prison. Si une part importante de la population pénale présente une vulnérabilité justifiant des soins et un suivi psychiatrique, seule une minorité souffre des troubles mentaux les plus graves -schizophrénie ou autres formes de psychose. Cette proportion n'est toutefois pas négligeable. Le groupe de travail l'estime, à la lumière des enquêtes épidémiologiques et des constats plus empiriques livrés par les responsables des SMPR auditionnés par les rapporteurs, à 10 % de l'ensemble des détenus. Donc, pour plus de six mille détenus, la peine n'a pas de sens.

Nous nous sommes interrogés sur les causes de ce phénomène. Nous avions pensé, d'abord, que la distinction introduite par l'article 122-1 du code pénal entre l'abolition et l'altération du discernement avait pu favoriser un phénomène de responsabilisation. S'il est vrai que le nombre de non-lieux fondés sur le trouble mental s'est contracté entre 1989 et 2006, cette évolution doit être relativisée au regard de la baisse globale du nombre de non-lieux en raison du champ toujours plus réduit des affaires confiées au juge d'instruction. En revanche, le deuxième alinéa de l'article 122-1 du code pénal ne prévoit pas expressément que l'altération du discernement constitue une cause légale de diminution de la peine -et de ce fait le président de la cour d'assises ne peut pas poser une question spécifique sur l'application de ces dispositions. En pratique, la détection d'un trouble mental chez l'accusé, comme l'ont confirmé des présidents de cours d'assises au groupe de travail, suscite l'inquiétude du jury et conduit à l'aggravation des peines, la prison étant considérée comme le lieu le plus sûr pour se prémunir de la dangerosité des personnes atteintes de troubles mentaux. Ainsi que le relevait le rapport de la commission « Santé-Justice » en 2005, « ce n'est pas le moindre des paradoxes que de constater que les individus dont le discernement a été diminué puissent être plus sévèrement sanctionnés que ceux dont on considère qu'ils étaient pleinement conscients de la portée de leurs actes ».

Le mouvement de désinstitutionalisation de la psychiatrie n'a pas été sans conséquence sur l'évolution du nombre de personnes atteintes de troubles mentaux en prison. Dans la période 1985-2005, la capacité d'hospitalisation en psychiatrie générale est passée de 129 500 à 89 800 lits et places. Il semble que certains experts renoncent à conclure à l'irresponsabilité d'auteurs d'infractions afin d'éviter de mobiliser un lit d'hospitalisation dans un contexte de pénurie. Par ailleurs, l'organisation actuelle de la psychiatrie, comme l'a souligné le rapport établi par notre collègue Alain Milon au nom de l'Office parlementaire d'évaluation des politiques de santé (Opeps), a mis en évidence l'apparition de véritables zones blanches sur le territoire national sans accès au secteur psychiatrique. Ainsi un certain nombre de personnes arrivent en prison sans avoir été en mesure de bénéficier d'une continuité de soins qui aurait évité le passage à l'acte.

Il importe également de souligner le rôle de l'expertise. En pratique, l'expertise est systématique en matière criminelle et ordonnée selon la nature du délit en matière correctionnelle. Deux phénomènes ont pu conduire à la condamnation de personnes atteintes de troubles mentaux sans expertise psychiatrique préalable : la correctionnalisation des affaires et le développement des procédures rapides de jugement. A cela s'ajoute les difficultés liées au déroulement de l'expertise : le temps consacré à l'expertise pour les crimes et les délits s'établirait respectivement, en moyenne, à une heure et un quart d'heure. L'expert manque parfois d'éléments tels que le dossier médical pour établir son diagnostic. Sous couvert du secret médical, l'équipe de soin en milieu pénitentiaire donne peu d'éléments cliniques à l'expert. Enfin, l'expert se prononce parfois plus en fonction d'a priori théoriques (la reconnaissance de la responsabilité permettrait de placer le malade face à la réalité de ses actes et constituerait ainsi le premier jalon d'une thérapie) que de l'observation clinique.

Mme Christiane Demontès, rapporteure pour la commission des affaires sociales. - Il me revient d'évoquer devant vous les conditions dans lesquelles sont pris en charge les détenus atteints de troubles mentaux. Je résumerai la situation en disant qu'au cours des dernières décennies, la prison s'est adaptée à la présence d'un nombre important de malades mentaux et que des progrès considérables ont été accomplis. Mais ces évolutions ne peuvent occulter la difficulté de prendre en charge des maladies mentales particulièrement graves dans le cadre carcéral.

Depuis 1986, la prise en charge de la santé mentale des détenus est confiée au service public hospitalier et le dispositif en vigueur repose à la fois sur les secteurs de psychiatrie générale et sur des secteurs spécifiques au milieu pénitentiaire :

- les secteurs de psychiatrie générale interviennent au sein des unités de consultations et de soins ambulatoires (Ucsa) qui sont les unités en charge de l'ensemble de la santé des détenus ;

- les secteurs de psychiatrie en milieu pénitentiaire sont chargés de la prévention et de la prise en charge des soins psychiatriques en milieu pénitentiaire. Ils suivent un découpage pénitentiaire par région et leur structure de base est le service médico-psychologique régional (SMPR). Rattachés à un établissement de santé, ces services sont situés dans l'enceinte des maisons d'arrêt ou des centres pénitentiaires. Ils exercent principalement trois missions : recevoir systématiquement toutes les personnes arrivant dans l'établissement pénitentiaire d'implantation, assurer le suivi au cours de l'incarcération et préparer la mise en place du suivi post-pénal. Les SMPR comportent actuellement 360 lits environ et assurent essentiellement une prise en charge de jour. Seuls deux d'entre eux, à Fresnes et aux Baumettes, disposent d'une présence paramédicale assurée jour et nuit.

Les détenus ne peuvent recevoir de soins psychiatriques en détention qu'avec leur consentement. Dans ces conditions, dans les situations nécessitant une prise en charge thérapeutique intensive à temps complet ou en cas de crise, la seule voie possible est celle de l'hospitalisation d'office dans un établissement psychiatrique sur le fondement de l'article D. 398 du code de procédure pénale.

En pratique, l'hospitalisation d'office peut être demandée soit par un psychiatre de SMPR, soit par un psychiatre intervenant dans l'établissement pénitentiaire, et concerner un condamné ou un prévenu. Lorsque cela est nécessaire, l'hospitalisation peut être réalisée au sein d'une unité pour malades difficiles (UMD). Il n'existe aujourd'hui que cinq UMD en France pour une capacité de 427 places. Or, ces structures sont ouvertes à tous les malades difficiles et pas seulement aux détenus. Le nombre de places est donc tout à fait insuffisant.

Parallèlement à ces modalités habituelles de prise en charge des détenus atteints de troubles mentaux, un établissement pénitentiaire, celui de Château-Thierry, s'est au fil du temps spécialisé dans la prise en charge d'une population pénale fortement perturbée, au point qu'en 2007, cette prison comptait 85 % de détenus psychotiques. Trois critères cumulatifs peuvent justifier une affectation dans cette structure : il faut que le reliquat de peine du détenu soit supérieur à dix-huit mois, que le détenu ne relève ni d'une hospitalisation en SMPR ni d'une hospitalisation d'office, enfin que le détenu n'arrive pas à s'intégrer dans un régime de détention classique.

Originaires de l'ensemble des prisons du territoire national, ces condamnés se caractérisent souvent par leur absence de liens familiaux et la durée moyenne de séjour à Château-Thierry est comprise entre six mois et un an. Lorsque nous avons visité cet établissement, son encadrement médical avait été renforcé mais voici quelques années seulement, cette prison ne disposait même pas d'un psychiatre à temps complet.

En fait, le haut niveau de qualité de la prise en charge dans cet établissement repose largement sur certaines pratiques originales développées par l'administration pénitentiaire. Les agents y établissent des relations individualisées, marquées par le geste symbolique de la poignée de mains avec le détenu, qui n'est pratiqué dans aucun autre établissement et scelle une relation différente de celle qui existe ailleurs. On constate ainsi que les relations entre personnel pénitentiaire et personnel soignant y sont plus développées et plus confiantes.

J'en viens maintenant aux limites de cette prise en charge psychiatrique des détenus. Celle effectuée au sein des SMPR, si elle a constitué un progrès considérable, rencontre des difficultés :

- les moyens en personnels médicaux demeurent insuffisants malgré les progrès importants réalisés au cours des dernières années. Au 31 décembre 2008, les SMPR comptaient 105 postes à temps plein pourvus de médecins, 238 postes d'infirmiers et 85 postes de psychologues. Ces chiffres sont élevés mais le recours aux soins de santé mentale est, en détention, dix fois supérieur à celui observé en population générale. En outre, les effectifs sont très inégalement répartis entre SMPR.

En effet, les écarts constatés dans la présence des psychiatres sur le territoire ont non seulement des effets sur l'organisation des secteurs de psychiatrie générale, qui n'assurent pas toujours un suivi suffisant de leurs patients, qu'ils soient ou non détenus, mais ils rendent également très difficile l'attribution des postes au sein des SMPR ou des Ucsa, compte tenu du peu d'attrait des médecins pour une activité réputée difficile ;

- par ailleurs, pour des raisons évidentes liées aux contraintes de déplacement des détenus, les SMPR accueillent prioritairement les détenus de l'établissement où ils sont situés. Or, les SMPR sont principalement localisés dans les maisons d'arrêt : ceci présente des avantages incontestables pour la réalisation d'évaluations à l'entrée en détention mais néglige le fait que certains établissements pour peines, en particulier les maisons centrales, accueillent des détenus condamnés à de très longues peines et souffrant parfois de troubles mentaux majeurs ;

- enfin, l'hospitalisation en SMPR est pour l'essentiel une hospitalisation de jour, compte tenu de l'absence, durant la nuit, de personnel soignant dans la plupart des cas et de l'impossibilité d'y accueillir des détenus sans leur consentement.

Mais l'aspect le plus critiquable de la prise en charge des détenus atteints de troubles mentaux est sans aucun doute la manière dont ils sont accueillis au sein des hôpitaux psychiatriques lorsqu'une hospitalisation est nécessaire. Réalisée sans leur consentement, cette hospitalisation se déroule le plus souvent, pour des raisons de sécurité, en chambre d'isolement, le détenu étant parfois entravé sans justification médicale. Dans ces conditions, les durées d'hospitalisation sont particulièrement brèves, ne dépassant souvent pas deux à trois jours, et ne permettent pas la stabilisation attendue de l'état du patient.

L'accès aux UMD demeure par ailleurs particulièrement difficile compte tenu du nombre de places très restreint dans ces structures.

L'insuffisance de la prise en charge se manifeste enfin au moment de la sortie de prison. Hors les cas où les détenus libérés font l'objet de mesures telles que le suivi socio-judiciaire ou l'injonction de soins, ils sont bien souvent remis en liberté sans qu'un suivi particulier soit prévu. Le passage de relais au secteur psychiatrique général n'apparaît qu'imparfaitement assuré et certaines des personnalités que nous avons entendues ont souligné le manque de structures intermédiaires susceptibles d'accueillir des sortants de prison pour ménager une transition entre la prison et une prise en charge ambulatoire.

Ce sont ces insuffisances qui ont justifié la création, par une loi de 2002, des unités hospitalières spécialement aménagées (UHSA). Ces unités, implantées dans des établissements hospitaliers et faisant l'objet d'une garde périmétrique par l'administration pénitentiaire, ont pour objectif de compléter l'offre de soins aux détenus afin que ceux-ci puissent bénéficier d'une prise en charge psychiatrique réellement équivalente à celle qui existe en dehors du milieu carcéral. En particulier, ces structures doivent permettre d'hospitaliser les détenus avec leur consentement, ce qui est aujourd'hui impossible. Dix-sept unités de ce type seront construites au cours des prochaines années et une première tranche de neuf unités doit, en principe, être achevée en 2012.

Nous avons visité la première de ces unités, qui est située à l'hôpital du Vinatier à Lyon, et qui devait ouvrir ses portes fin 2009, mais qui n'est toujours pas entrée en fonction. Ces retards s'expliquent notamment par quelques difficultés dans la rédaction des décrets et circulaires, mais nous avons constaté qu'il est vraiment temps que cette situation cesse car les personnels sont tous sur place et risquent d'être démotivés si cette attente perdure. Ces UHSA sont contestées : d'abord, certains y voient une confusion entre la prison et l'hôpital ; ensuite, il existerait le risque que les experts et les juridictions déclarent, encore plus qu'aujourd'hui, les auteurs d'infractions pénalement responsables au motif que la prison sera désormais dotée des moyens d'une prise en charge de qualité et sécurisée des malades mentaux. C'est pourquoi il conviendra d'être particulièrement attentif aux conditions de fonctionnement de ces structures.

Avant d'en venir aux propositions du groupe de travail, je voudrais dire quelques mots très rapides sur les déplacements que le groupe de travail a effectués en Suisse et en Belgique pour examiner les conditions dans lesquelles ces pays voisins traitent de la question des auteurs d'infractions atteints de troubles mentaux. Sans entrer dans les détails qui figurent dans le rapport écrit, je ferai seulement trois observations :

- d'abord, les Suisses et les Belges opèrent une distinction très claire entre les peines et les « mesures » qui peuvent être prononcées à l'encontre des malades mentaux. Ces mesures, décidées par les juridictions, peuvent consister en un internement, dont la durée n'est pas définie, dans un établissement théoriquement spécialisé, on les appelle « établissements de défense sociale » en Belgique ;

- ensuite, cette distinction très nette entre peines et mesures dans le code pénal ne se retrouve pas aussi clairement dans la prise en charge effective, puisqu'un grand nombre de malades mentaux effectuent leurs « mesures » en prison, faute de place dans les établissements spécialisés ;

- enfin, et c'est peut-être l'enseignement le plus utile, la coopération entre magistrats et médecins apparaît plus aisée et développée qu'en France, chacun ne se repliant pas sur la préservation de ses compétences propres.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - J'en viens à nos propositions. En premier lieu, le groupe de travail suggère de conserver la distinction entre abolition et altération du discernement, tout en prévoyant explicitement l'atténuation de la peine en cas d'altération. Certes, cette distinction a parfois été contestée, notamment par le docteur Christiane de Beaurepaire, ancienne responsable du SMPR de Fresnes, qui a rappelé qu'il n'existait pas de « discernomètre » et que le choix de telle ou telle affection psychiatrique comme cause d'irresponsabilité pénale est purement subjectif. Néanmoins ces réserves sont restées très minoritaires et la rédaction actuelle du code pénal, en laissant une latitude interprétative au clinicien, est sans doute préférable à la définition d'une liste de pathologies qui serait sans doute fixée par le législateur de manière restrictive, au risque de réduire encore les cas d'irresponsabilité pénale.

En revanche, le groupe de travail estime indispensable de réécrire le second alinéa de l'article 122-1 afin de préciser que l'altération du discernement doit constituer une cause légale d'atténuation de responsabilité tout en fixant cependant, par cohérence, des conditions nouvelles relatives à la prise en charge médicale des personnes dont la peine serait ainsi réduite. Il serait ainsi proposé de compléter le second alinéa de l'article 122-1 afin de prévoir que l'altération du discernement entraîne une réduction de la peine encourue comprise entre le tiers et la moitié de ce quantum. Cette modification aurait pour effet d'imposer au président de la cour d'assises, comme pour les autres causes légales de diminution de la peine, de poser aux jurés une question spécifique sur l'application de ces dispositions. Le même alinéa pourrait également être complété afin de prévoir que, lorsque la juridiction a constaté l'altération du discernement, la peine d'emprisonnement prononcée est assortie, pour une période comprise entre le tiers et la moitié de sa durée, d'un sursis avec mise à l'épreuve comportant une obligation de soin.

S'agissant de l'exécution de la peine, le groupe de travail estime que les personnes relevant du deuxième alinéa de l'article 122-1 du code pénal devraient obligatoirement être affectées dans un établissement comportant un SMPR. Il propose en outre le retrait systématique des crédits de réduction de peine, prévus par l'article 721 du code de procédure pénale et des réductions de peine supplémentaires, prévues par l'article 721-1, en cas de refus, par la personne dont le discernement a été déclaré altéré, des soins qui lui ont été proposés par le juge de l'application des peines après un avis médical.

Le groupe de travail estime que ces personnes, à leur libération, devraient faire l'objet de la mise en oeuvre d'une obligation de soins jusqu'au terme de la peine encourue. En outre, nous souhaitons que les mesures de sûreté actuellement réservées par les articles 706-38 à 706-40 du code de procédure pénale aux personnes irresponsables puissent être applicables à celles dont le discernement est altéré.

Mme Christiane Demontès, rapporteure pour la commission des affaires sociales. - Les propositions du groupe de travail qui ne portent pas spécifiquement sur la question de la responsabilité pénale s'organisent autour de quatre axes :

- engager la révision de l'organisation territoriale de la psychiatrie et la réforme de la loi de 1990 sur l'hospitalisation sous contrainte ;

- renforcer la formation des psychiatres et des infirmiers ;

- améliorer les conditions de l'expertise ;

- enfin, disposer d'une palette large d'outils pour prendre en charge les malades mentaux ayant commis des infractions.

Même si ce sujet dépassait le cadre de ses travaux, le groupe de travail considère que la réforme de la psychiatrie générale, notamment en ce qui concerne son organisation territoriale, est devenue indispensable. Le rapport d'Alain Milon, établi dans le cadre de l'Opeps en avril 2009, l'a amplement montré.

La bonne organisation de la psychiatrie générale est un élément essentiel pour faire évoluer la situation des auteurs d'infractions atteints de troubles mentaux : d'une part, les difficultés d'organisation territoriale de la psychiatrie générale se retrouvent dans la psychiatrie pénitentiaire, souvent dans des proportions plus graves compte tenu de la faible attractivité de ce type de poste ; d'autre part, la continuité des prises en charge en psychiatrie générale est une nécessité absolue pour éviter de retrouver en prison certains malades. Dans ces conditions, le groupe de travail soutient les propositions de l'Opeps visant à organiser des états généraux de la santé mentale, réunissant les professionnels concernés, pour préparer un projet de loi sur la santé mentale susceptible de permettre l'adaptation de l'organisation territoriale de la psychiatrie aux besoins de la population.

Par ailleurs, plusieurs personnes entendues ont souligné l'insuffisance actuelle de la formation des psychiatres à la pratique médico-légale, ce qui entraîne des conséquences à la fois sur l'expertise et sur les prises en charge des personnes atteintes de troubles mentaux ayant commis des infractions. En ce qui concerne les infirmiers, il n'existe plus de diplôme d'infirmier de secteur psychiatrique et aucune spécialisation en la matière n'a été mise en place. C'est pourquoi le groupe de travail propose :

- de renforcer la formation des psychiatres à la pratique médico-légale et à l'exercice de la médecine pénitentiaire, par exemple en créant un diplôme d'études spécialisées complémentaire en psychiatrie médico-légale comme il en existe un en addictologie ;

- de développer les formations communes aux professionnels de la justice et de la santé appelés à intervenir auprès des auteurs d'infractions atteints de troubles mentaux ;

- de créer une spécialisation de niveau master en psychiatrie pour les infirmiers.

En ce qui concerne l'expertise psychiatrique, le groupe de travail propose :

- d'actualiser et d'harmoniser au niveau national les questions types posées aux experts ;

- d'organiser régulièrement des échanges entre experts, sur le modèle de l'audition publique de 2007 menée par la Fédération française de psychiatrie en partenariat avec la Haute Autorité de santé (HAS) ;

- de revaloriser la rémunération des expertises pénales ;

- d'examiner la possibilité de rétablir, car elle a été abandonnée, l'expertise conjointe par deux experts dans certains cas.

Par ailleurs, au fil de nos travaux, nous avons acquis la conviction qu'on ne règlera pas le problème des auteurs d'infractions atteints de troubles mentaux par une solution unique. Il nous paraît donc nécessaire de disposer d'une palette large d'instruments de prise en charge. C'est pourquoi nous proposons :

- de créer quelques SMPR dans les maisons centrales, qui accueillent les détenus condamnés aux peines les plus longues, afin que ceux-ci soient pris en charge dans de bonnes conditions ;

- d'accroître rapidement le nombre d'UMD, qui reste très insuffisant. Dans le cadre du plan de relance, cinq nouvelles unités doivent être construites au cours des prochaines années, et nous souhaitons que la réalisation de ces structures soit la plus rapide possible car elles permettront d'accueillir des malades déclarés irresponsables, mais aussi des détenus si leur état justifie une hospitalisation dans une de ces structures.

Nous proposons également de valoriser l'expérience du centre pénitentiaire de Château-Thierry en envisageant la création d'un second établissement de ce type et en favorisant la mise en place, au sein de quelques établissements pénitentiaires, d'unités pour la prise en charge de long séjour de personnes stabilisées mais fragiles.

En ce qui concerne la sortie de prison, le groupe de travail souhaite la mise en place d'outils de suivi, sous l'égide des agences régionales de santé, pour que tout détenu ayant séjourné en SMPR puisse être suivi dans le cadre du secteur de psychiatrie générale à sa sortie de prison. Nous recommandons également le développement de dispositifs d'hébergement, tels que les appartements thérapeutiques, afin de ménager des transitions entre la sortie de prison et une prise en charge purement ambulatoire.

Enfin, en ce qui concerne l'avenir des UHSA, nous souhaitons qu'une évaluation régulière de ces structures puisse être réalisée, notamment en ce qui concerne les pathologies rencontrées ou la durée de séjour dans ces unités. Il nous semble important de suivre avec attention le fonctionnement de ces unités totalement nouvelles, qui ne doivent pas conduire à incarcérer davantage qu'aujourd'hui les malades mentaux.

Pour ce qui est du meilleur moyen de prendre en charge les personnes déclarées irresponsables, nous avons entre nous une divergence d'appréciation, ce qui nous a conduits à formuler deux propositions alternatives :

- pour conjurer le risque que la création des UHSA ne marque l'étape ultime vers la responsabilisation et l'incarcération systématique des malades mentaux ayant commis des infractions, les rapporteurs de la commission des lois envisagent la possibilité de créer au sein des UHSA des quartiers réservés aux personnes déclarées irresponsables. Ceci pourrait conduire à limiter les déclarations de responsabilité pénale des personnes souffrant de troubles mentaux très graves. Je laisserai mes collègues revenir sur cette proposition ;

- de notre côté, en tant que rapporteurs de la commission des affaires sociales, nous craignons qu'une telle évolution ne conduise à une confusion croissante entre justice et santé. Or, ceci soulève des questions juridiques très lourdes sur le rôle de l'administration pénitentiaire à l'égard des personnes irresponsables et sur les conditions dans lesquelles le placement en UHSA de personnes qui ne font l'objet d'aucune condamnation serait décidé. Notre préférence va à un développement important des UMD, accompagné d'un renforcement de la sécurité de certaines d'entre elles ou de certains de leurs quartiers pour que les juridictions sachent que le fait de déclarer un auteur d'infraction irresponsable n'aboutit pas nécessairement à prendre un risque pour la société. Nous estimons que les UMD sont les structures appropriées pour prendre en charge les personnes irresponsables représentant un danger pour elles-mêmes et pour autrui.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. - Comme il y a divergence sur une des propositions du rapport, les rapporteurs de la commission des lois peuvent-ils expliquer la position qu'ils défendent ?

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - Cette divergence porte sur le rôle qui pourrait être confié aux UHSA.

Nous avons été très frappés, en visitant l'établissement de Tournai en Belgique, par le fait que la prise en charge médicale ne distingue pas entre les personnes dont le discernement était aboli et celles dont le discernement était altéré. Les psychiatres que nous avons interrogés nous ont indiqué que si, parmi les personnes atteintes des troubles mentaux les plus graves, certaines avaient commis des infractions et d'autres s'en étaient abstenues, cela relevait pour une part du hasard. Les présidents de cours d'assises nous ont également indiqué qu'ils ne pouvaient garantir aux jurés que l'accusé, s'il était reconnu irresponsable, ne constituerait pas à l'avenir un danger pour la société. Dans ces conditions, les jurés optent évidemment pour l'altération du discernement. Cette situation, comme l'ont souligné les magistrats, s'explique par le fait qu'il n'existe pas aujourd'hui d'alternative à la prison pour prendre en charge des personnes atteintes de troubles mentaux présentant encore une forte dangerosité.

C'est la raison pour laquelle les rapporteurs du groupe de travail issus de la commission des lois ont estimé que les UHSA pourraient accueillir les personnes irresponsables. Le placement pourrait être décidé par la juridiction de jugement, après avis médical, selon des modalités qu'il conviendrait de préciser. D'ores et déjà, le juge a la capacité de décider l'hospitalisation d'office. Ce placement pourrait être réservé aux personnes irresponsables ayant commis les infractions les plus graves. Les auteurs d'infractions moins graves, celles par exemple présentant un caractère délictuel, dont le discernement aurait été aboli, feraient l'objet d'une obligation de soins et pourraient être soumis à des mesures de sûreté. Cependant, un manquement à ces obligations ne conduirait pas, comme tel est actuellement le cas, à l'application d'une sanction pénale, ce qui n'a guère de sens, mais à un placement en UHSA. Le maintien au sein de l'UHSA pourrait être renouvelé tous les ans, à l'exemple belge, par une commission associant juge, médecin et un représentant du patient.

Le dispositif français nous apparaît excessivement manichéen : soit la personne est reconnue irresponsable et son suivi relève exclusivement du médecin, soit la personne est condamnée et relève alors du juge. Les personnes atteintes de troubles mentaux reconnues pénalement responsables en raison d'un discernement seulement altéré seraient, conformément au dispositif actuellement envisagé pour les UHSA, transférées dans ces unités en cas de crise et elles pourraient faire l'objet d'un suivi une fois stabilisées, dans un établissement plus spécialisé du type Château-Thierry.

J'attire votre attention sur le fait que le coût de Château-Thierry représente un dixième du prix de journée des UMD et des futures UHSA. Je précise également qu'à la différence de nombreux établissements psychiatriques, on ne déplore pas de suicides à Château-Thierry, qui accueille pourtant 85 % de psychotiques, alors qu'on connaît la vulnérabilité au risque suicidaire des malades mentaux. La solution que nous proposons est donc un peu hybride. Il nous semble qu'elle est de nature à entraîner une hausse des non-lieux pour irresponsabilité des cours d'assises.

M. Gilbert Barbier, rapporteur. - En ce qui concerne la divergence entre nos commissions, il faut rappeler que la première UHSA n'est pas encore ouverte. Si on commence à modifier le statut de ces unités, sans disposer du moindre retour sur leur fonctionnement, nous risquons de perturber fortement leur mise en place. Par ailleurs, le nombre de places en UHSA est limité et la solution proposée par les rapporteurs de la commission des lois pourrait donc créer une situation très difficile, ces unités risquant d'être immédiatement saturées. Il y a surtout un désaccord sur le fond : nous considérons pour notre part que, dès lors que la juridiction a considéré que la personne est irresponsable de ses actes, celle-ci relève de la médecine et notamment de la psychiatrie, éventuellement dans le cadre d'une hospitalisation d'office en UMD. Toutefois, le mélange de ces personnes nous paraît extrêmement délicat. Je rappelle que les UHSA sont sécurisées par l'administration pénitentiaire et que le système envisagé par nos collègues aboutirait donc à placer des irresponsables pénaux sous le contrôle de l'administration pénitentiaire.

J'ajoute que, dans le travail que nous avons mené, nous avons entendu de nombreux termes : troubles mentaux, malades mentaux, troubles de la personnalité, etc. Ces notions sont difficiles à cerner. En particulier, l'article 122-1 du code pénal mentionne les « troubles psychiques ou neuropsychiques », la distinction entre les deux n'apparaissant pas évidente. Il y a probablement une étude approfondie à conduire sur ces notions.

Je voulais également évoquer la situation des personnes prévenues, qui constituent un quart des personnes emprisonnées et dont la situation est particulière puisque leur irresponsabilité sera peut-être constatée en cours de procédure. Enfin, la diminution du nombre de lits d'hospitalisation correspond à une évolution profonde de la psychiatrie qui, au cours des trente ou quarante dernières années, a modifié ses méthodes de prise en charge en renonçant à l'hospitalisation à vie ; il me semble qu'il ne faut pas exagérer l'impact de cette évolution sur l'augmentation du nombre de détenus présentant des troubles mentaux.

M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - Notre approche, en tant que rapporteurs de la commission des lois, a consisté à vouloir casser des barrières qui nous semblent totalement aléatoires. On peut distinguer trois catégories de personnes : les malades mentaux n'ayant pas commis d'infraction, les malades mentaux qui en ont commis et qui ont été reconnus irresponsables, et les malades mentaux qui ont commis des infractions et ont été reconnus responsables pénalement, à partir d'une expertise réalisée dans des conditions souvent insatisfaisantes. En comparution immédiate, l'expertise dure une dizaine de minutes, sans que l'expert ne dispose d'information sur les antécédents de la personne. Ces catégories ne sont pas pertinentes. Or, trois objectifs sont visés : soigner les malades, appliquer une sanction à ceux qui ont commis des infractions et, enfin, protéger le malade et la société. La situation actuelle n'est pas satisfaisante : la personne reconnue irresponsable est envoyée en hôpital psychiatrique, mais elle en ressort rapidement, sans aucune obligation de soin, d'où un risque très élevé de récidive, ce qui est scandaleux. Pour ce qui est des personnes atteintes de troubles mentaux qui sont en détention, les soins proposés sont insuffisants et il n'y a aucun moyen de contraindre un malade à se soigner. J'attire votre attention sur le fait qu'aujourd'hui, les UMD accueillent indistinctement ces trois catégories de malades, ce que personne ne conteste. Sur la question des UHSA, il nous paraît important de faire évoluer les frontières.

Mme Marie-Thérèse Hermange. - J'ai une question concrète. Je représente le Sénat au SMPR de Fresnes. Récemment, on nous a annoncé la fermeture de cette unité, ce qui me stupéfie dans le contexte qui vient d'être décrit. Doit-on encourager cette fermeture ou au contraire militer pour son maintien ?

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - J'ai souvent visité Fresnes, en tant que rapporteur pour avis des crédits de l'administration pénitentiaire. C'est l'hôpital qui va être fermé, car on crée parallèlement une UHSI. Toutefois, cette fermeture ne doit avoir aucun effet sur le SMPR, qui doit demeurer afin d'offrir des soins psychiatriques aux détenus.

M. Alain Milon. - Je remercie les rapporteurs d'avoir fait référence à plusieurs reprises au rapport de l'Opeps. Il faut considérer, et c'est essentiel, que la psychiatrie n'est pas une médecine, mais une spécialité de la médecine : les psychiatres doivent travailler en équipe, avec les autres médecins.

Je souhaite revenir également sur la diminution du nombre de lits hospitaliers en milieu psychiatrique : cette évolution a été naturelle, elle était nécessaire et elle n'entraîne pas automatiquement une augmentation du nombre de malades mentaux incarcérés. Il ne faut pas stigmatiser la psychiatrie dans ce genre de sujet. Sur la question de la formation, il est vrai qu'il y a quelques années, on a supprimé le diplôme de neuro-psychiatre. Il faudra probablement revenir sur cette décision, les progrès de l'imagerie médicale démontrant la pertinence de cette discipline. Le rapport de l'Opeps a également demandé la création, au niveau master, d'une spécialisation en psychiatrie pour les infirmiers. Tous les psychiatres disent régulièrement que les difficultés rencontrées dans le milieu hospitalier ne viennent pas d'une diminution du nombre de psychiatres mais bien de la diminution, voire de la disparition, des infirmiers psychiatriques. Les propositions du groupe de travail me semblent donc utiles.

J'attire votre attention sur le fait que tout le monde n'a pas conscience des enjeux soulevés par la prise en charge des maladies psychiatriques. Actuellement, 20 % de la population sont potentiellement concernés par la maladie psychiatrique, alors que 2 % seulement des crédits de recherche sont consacrés à la recherche en psychiatrie : les proportions sont inverses pour le cancer. Il y a donc un déséquilibre et il faut rétablir les choses afin de mieux soigner les malades psychiatriques. Il me semble également très important de bien faire la distinction entre dangerosité criminelle et dangerosité psychiatrique. J'ajoute enfin que notre collègue Nicolas About, qui a dû nous quitter pour présider une réunion de son groupe, m'a chargé de vous indiquer qu'il se rapprochait de la position préconisée par Christiane Demontès au nom de la commission des affaires sociales : pour lui, les auteurs d'infractions reconnus pénalement irresponsables ne doivent pas être placés sous la surveillance de l'administration pénitentiaire.

M. Alain Vasselle. - Le rapport de nos collègues apporte un éclairage très pertinent sur ce sujet mais il m'inspire une remarque. J'ai exercé pendant longtemps les fonctions de président du conseil d'administration de l'hôpital psychiatrique de Clermont, dans l'Oise. Je confirme que la diminution du nombre de lits est allée de pair avec la sectorisation et l'augmentation du nombre d'appartements thérapeutiques. Il ne s'agit pas d'une réduction de l'offre de soins mais d'une évolution des modalités de prise en charge. Ma première question est pour Christiane Demontès. Dans votre rapport, vous faites référence à l'insuffisance des moyens en personnels médicaux. Existe-t-il des normes en matière d'encadrement de ces malades qui se trouvent incarcérés ? Avez-vous chiffré les moyens budgétaires qui seraient nécessaires pour assurer une couverture satisfaisante de l'ensemble du territoire national ? Compte tenu de la conjoncture économique actuelle, c'est un élément important : pourrons-nous mobiliser ces moyens ? Ma deuxième question est pour Jean-René Lecerf. Je n'ai pas bien compris votre raisonnement s'agissant du traitement des personnes dont le discernement était altéré et du suivi et de l'obligation de soins dont elles pourraient faire l'objet. Vous avez dit que ces patients pourraient bénéficier d'une réduction de peine, sauf s'ils refusent les soins. Puis, vous avez indiqué qu'à leur sortie de prison, ces personnes pourraient faire l'objet d'une obligation de soin et de mesures de sûreté. J'ai du mal à comprendre qu'on puisse leur imposer une obligation de soin à leur sortie de prison, même si elles ne sont pas consentantes, alors qu'en détention, on respecte leur refus de soin. Je souhaiterais savoir ce qui vous a amené à ces conclusions. Il serait plus acceptable, à mon sens, d'étendre cette obligation de soin au cours de la détention elle-même.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Il est incontestable qu'il y a une vraie misère de la psychiatrie publique à l'heure actuelle. On peut également s'interroger sur les courants de pensée dominants qui irriguent aujourd'hui la psychiatrie. J'ai toujours défendu l'idée, incontournable à mes yeux, qu'il ne peut y avoir de traitement psychiatrique efficace sans consentement des intéressés. Dire que l'on traite les gens sans leur consentement pose un problème. Je souhaite poser une question sur les positions différentes défendues par nos collègues de la commission des lois et par ceux de la commission des affaires sociales : comment ce débat s'est-il instauré entre vous ? Il me semble qu'un tel débat résulte des décisions qui ont présidé à la création des UHSA, lesquelles ne sont pas encore entrées en fonctionnement, à l'exception de l'ouverture prochaine du Vinatier, ce qui interdit toute évaluation pour le moment. Il aurait été intéressant de partir d'une évaluation des UMD, afin de déterminer si ce type de structures doit être développé afin de permettre une prise en charge indifférenciée des malades ayant commis des infractions et de ceux n'en ayant pas commis. Peut-être la décision du Gouvernement de créer les UHSA, dont on ignore ce qu'elles donneront, enferme-t-elle la réflexion ? Il serait intéressant de travailler à partir d'une évaluation de ce qui existe, afin de voir si les UMD ne seraient pas plus pertinentes que les multiples créations qui sont proposées régulièrement.

Mme Alima Boumediene-Thiery. - Ce rapport nous permet d'avoir une approche à la fois généraliste et plus maîtrisée de ce sujet très technique mais très important pour nous. J'ai trois questions. Je souhaite tout d'abord savoir si, lorsque la juridiction reconnaît que le discernement de l'auteur de l'infraction était altéré, cette reconnaissance a une influence sur la prise en charge et les soins qui sont proposés au détenu. Par ailleurs, je comprends que le consentement soit nécessaire, mais comment peut-on demander à un malade dont le discernement est aboli de consentir à des soins ? Enfin, il me paraît essentiel de travailler sur la notion de dangerosité à la lumière de l'expérience belge. Pourrait-on creuser davantage cette notion qui a des conséquences importantes pour la personne elle-même et pour la société ?

M. Claude Jeannerot. - Le rapport d'information dessine un paysage très complexe et des réalités paradoxales. Peut-on m'indiquer clairement ce qui distingue les UHSA et les UMD ?

M. Nicolas About. - La question qui vient d'être posée est tout à fait pertinente. La différence fondamentale entre l'UHSA et l'UMD, c'est que la première est sécurisée par l'administration pénitentiaire tandis que la seconde est une structure exclusivement médicale. Il faut éviter, à cet égard, que les personnes déclarées irresponsables, et qui n'ont de ce fait pas été condamnées, soient mêlées, au sein des mêmes unités, à des personnes condamnées. La mesure de sûreté ne doit pas être confondue avec une mesure de détention. Je comprends le pragmatisme au nom duquel Jean-René Lecerf défend la prise en charge des intéressés par les UHSA, mais je connais aussi son attachement aux principes, et il me semble préférable d'encourager la prise en charge des malades mentaux dangereux par des unités hospitalières non pénitentiaires. J'ajoute qu'il faut éviter de confondre dangerosité psychiatrique et dangerosité sociale et veiller à ce que les intéressés soient placés, pour leur propre bien comme pour celui de la société, dans la structure qui leur est la plus adaptée.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur. - Je ne partage pas l'opinion d'Alain Milon selon laquelle la fermeture des lits en hôpital psychiatrique n'a pas porté à conséquence. Les psychiatres que nous avons entendus affirment le contraire. En outre, il existe un lien direct entre ces fermetures et la baisse sensible du nombre de déclarations d'irresponsabilité prononcées : les jurés savent qu'il n'y a pas de lits disponibles pour une hospitalisation psychiatrique du malade mental et, en l'absence de solution alternative à l'emprisonnement, ils choisissent de condamner l'intéressé à la détention. J'ajoute qu'il est pire, pour les malades mentaux, d'être en prison qu'en UHSA. Je rappelle, à cet égard, que l'UHSA est avant tout un dispositif hospitalier, l'administration pénitentiaire n'assurant que la garde de son périmètre extérieur. Les unités hospitalières sécurisées interrégionales réservées aux soins somatiques des personnes détenues, et dont la garde est confiée à la police ou à la gendarmerie, montrent d'ailleurs que d'autres dispositifs sont possibles.

Par ailleurs, l'incertitude ou la fragilité de certaines motivations qui, comme je l'ai indiqué, conduisent à reconnaître ou non une personne pénalement responsable, en raison d'une altération temporaire ou d'une abolition de son discernement, m'incitent à être très réservé sur la distinction tranchée qu'on établirait entre les malades dangereux selon qu'ils ont été déclarés ou pas responsables, qui justifierait qu'ils relèvent dans un cas d'une UHSA et dans l'autre non.

J'ajoute que la solution de l'UHSA peut éviter au juge d'être placé dans la situation contradictoire de condamner une personne déclarée irresponsable en cas de manquement aux mesures de sûreté auxquelles elle a été soumise.

Il n'est pas possible d'imposer des soins à une personne incarcérée. Cependant, la recommandation que nous formulons selon laquelle le juge pourrait décider de lier la réduction de peine à l'acceptation, par l'intéressé, d'un suivi psychiatrique répond au paradoxe souligné par Alain Vasselle et Alima Boumediene Thiery. Il faut que la personne atteinte de trouble mental soit incitée à accepter les soins qui lui sont proposés, ce qui peut ensuite, par surcroît, l'amener à y adhérer.

M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - Soyons pragmatiques. Il est certes absurde qu'au sein d'une UMD, on puisse contraindre la personne à suivre des soins alors qu'en prison, lieu par excellence de nombreuses contraintes, cela est impossible. Une incitation au soin doit être mise en place dans ce cadre.

M. Jean-René Lecerf. - L'exemple de Château-Thierry, établissement pénitentiaire remarquable qui accueille 85 % de psychotiques montre, comme l'a relevé un psychiatre que j'ai rencontré lors d'une de mes visites dans cet établissement, que les internés y sont sans doute mieux soignés qu'ils ne le seraient dans un hôpital psychiatrique.

M. Jean-Pierre Michel. - Et pour un prix de journée inférieur !

Mme Christiane Demontès, rapporteure. - Les personnes que nous avons entendues font le lien entre les fermetures de lits en hôpital psychiatrique et l'augmentation du nombre de personnes malades en prison. Ceci pose la question de la prise en charge psychiatrique globale et de la grande inégalité de cette prise en charge en fonction des territoires, qu'il s'agisse de la psychiatrie ordinaire ou de la psychiatrie en milieu carcéral.

Les UHSA ont été créées pour prendre en charge les malades mentaux emprisonnés. Comme l'a souligné Jean-René Lecerf, un grand nombre d'auteurs d'infractions se voient reconnaître une altération du discernement qui conduit à leur incarcération. Les UHSA trouvent leur justification dans la prise en charge de ces condamnés. Qu'adviendra-t-il si l'on y place des personnes atteintes de troubles mentaux non emprisonnées parce qu'elles ont été déclarées irresponsables ? Leur place est au sein d'une institution médicale. Des UMD doivent être créées en nombre suffisant et certaines doivent être spécialisées ou dotées de quartiers particuliers pour accueillir des personnes dont la dangerosité serait avérée.

M. Jean-Pierre Michel, rapporteur. - Mais les UHSA sont des établissements hospitaliers à plus de 80 % ! L'administration pénitentiaire en garde le périmètre mais ne pénètre pas dans les locaux.

A l'issue de ce débat, la commission autorise la publication du rapport d'information.