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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES, DE LA DEFENSE ET DES FORCES ARMEES


Mercredi 9 juin 2010

- Présidence de M. Josselin de Rohan, président -

Audition de M. Daniel Jouanneau, ambassadeur de France au Pakistan

Au cours d'une première réunion tenue dans la matinée, la commission procède à l'audition de M. Daniel Jouanneau, ambassadeur de France à Islamabad, sur la situation au Pakistan.

M. Josselin de Rohan, président - Nous avons le plaisir de vous accueillir une nouvelle fois devant notre commission à quelques mois d'intervalle. Vous étiez en effet venu le 18 février dernier nous parler de la situation au Pakistan où notre commission s'était rendue en septembre 2009. Cet intérêt marqué de notre commission témoigne du rôle clé que joue ce pays dans une région extrêmement fragile. La déstabilisation de ce pays aurait des conséquences régionale et internationale considérables. Il est donc de notre intérêt de participer à cette consolidation, en particulier en matière de développement, qui est l'une des clés essentielles de la stabilité et de la démocratisation. Cet intérêt manifeste des Etats occidentaux doit néanmoins correspondre à des engagements concrets et à des résultats vérifiables des autorités pakistanaises.

Nous serions donc heureux de recueillir vos analyses sur les tendances qui agitent aujourd'hui la société pakistanaise. Quel est l'impact de la révision constitutionnelle sur l'équilibre des pouvoirs alors que, fait inédit, le Président Zardari conserve un levier d'influence considérable avec la direction du parti ? Quel est le poids du Premier ministre ? Quelle est la stratégie de l'opposition et, notamment, de son leader dans les mois à venir ? Quelle est l'évolution de la situation militaire dans les offensives que mène l'armée pakistanaise contre les mouvances talibanes ? Le double jeu qu'on prête au Pakistan en Afghanistan perdure-t-il ?

Le Premier ministre indien a fait des ouvertures importantes pour la reprise du dialogue entre les deux pays. Que peut-on en attendre ? Une solution ou, tout au moins, un apaisement au Cachemire est-il possible ? De quelle marge de manoeuvre le gouvernement pakistanais dispose-t-il sur cette question, notamment vis-à-vis de l'armée et de l'opinion publique ?

Sur le plan des relations avec l'Union européenne, le sommet qui vient de s'achever a mis en place un plan d'engagements sur cinq ans. Ce plan porte sur la sécurité régionale, la lutte antiterroriste, le commerce et le développement. Pourtant, en matière d'échanges commerciaux, le Pakistan n'a pas obtenu le régime douanier préférentiel GSP+ auquel il aspirait. Pourriez-vous nous éclairer sur la politique de l'Union européenne à laquelle nous participons ?

Enfin, s'agissant de nos relations bilatérales, les entretiens que nous avions eus à Islamabad ont montré que les autorités pakistanaises attendaient beaucoup de la France, notamment pour soutenir leurs demandes auprès de l'Union européenne, mais aussi en matière d'armement et de nucléaire. Ces dossiers semblent aujourd'hui au point mort.

M. Daniel Jouanneau, ambassadeur de France au Pakistan - S'agissant de l'évolution récente du Pakistan, le rétablissement, il y a deux ans, de la démocratie ne signifie pas qu'elle soit stabilisée. La réforme constitutionnelle, qui a totalement occupé le débat pendant les deux dernières années, n'a pas vraiment bouleversé la situation et n'a rien changé aux rapports entre civils et militaires. Elle n'a pas renforcé le pouvoir des civils. L'armée demeure très présente et très vigilante, elle a toujours la main sur la politique étrangère, comme en témoigne, par exemple, la réunion de cadrage interministérielle qui a précédé le dialogue stratégique avec les Etats-Unis, et qui a été présidée par le général Kayani, non par le ministre des affaires étrangères. L'objectif affiché de la réforme constitutionnelle était de ramener l'équilibre institutionnel là où il était avant les coups d'Etat, avec un premier ministre fort et un président exerçant une autorité morale. Dans les faits, elle n'a pas renforcé de manière significative le rôle du Premier ministre, sauf en matière nucléaire : le Premier ministre est désormais l'autorité politique qui décide en dernière instance de la doctrine et de l'emploi de l'arme. M. Zardari cumule la présidence de la République et la présidence du parti majoritaire, le PPP, ce qui est sans précédent au Pakistan. Il continue à intervenir fortement dans la politique intérieure, à travers les réunions du « core group » du PPP, qu'il préside. La réforme constitutionnelle avait pour ambition de faire du Pakistan un pays vraiment fédéral, ce que demandent les quatre provinces, qui ont toutes une forte identité. Cet objectif n'a pas vraiment été atteint : la réforme transfère des compétences, mais pas les moyens humains et budgétaires nécessaires.

Evolution majeure et imprévue, l'importance énorme prise par la Cour suprême qui cumule les compétences qu'ont chez nous le Conseil constitutionnel, la Cour de Cassation et le Conseil d'État. Elle a décidé d'être le porte-parole du peuple pakistanais, opprimé par une classe politique corrompue et qui veut mettre fin à la culture d'impunité. Elle utilise son pouvoir d'auto-saisine pour traiter avec beaucoup d'efficacité l'ensemble des dossiers et des soupçons de corruption révélés par la presse. Cela a, par exemple, été le cas pour le contrat de fourniture de gaz naturel obtenu par Gaz de France-Suez : instrumentalisée par le concurrent évincé, la presse a dénoncé des irrégularités, la Cour suprême s'est immédiatement saisie du dossier, le contrat n'a pas pu être signé et revient vers le gouvernement pour nouvel examen. Autre exemple, la Haute cour de Lahore a décidé de plafonner le prix du sucre, jugé trop élevé pour la population pakistanaise. Le résultat de cette décision a été que les sucriers ont vendu une partie de leur production en Inde, où les cours sont bien supérieurs, et que le Pakistan est désormais importateur de sucre. Cette omniprésence de la Cour suprême tétanise l'administration et ses responsables.

Il y a au Pakistan un nouveau paysage institutionnel, dans lequel chacun cherche encore ses marques : Président, Premier ministre, Parlement, Cour suprême, armée. Les militaires conservent un rôle politique majeur, mais ne cherchent pas pour le moment à revenir au pouvoir. L'opinion publique a voulu le retour à la démocratie, et souhaite qu'il soit irréversible.

Autre évolution depuis deux ans, l'aggravation du terrorisme, qui prend de nouvelles formes. Il agit à travers des commandos très organisés et le champ des attentats s'est étendu à l'ensemble du territoire, en particulier au Pendjab. Les cibles choisies, dans les attentats récents, à Lahore ou à Islamabad, choquent l'opinion publique. Ce fut, par exemple, le cas de l'attentat sur le campus d'une université pour jeunes filles, pourtant à tendance très religieuse. Les symboles du pouvoir sont également attaqués, comme l'attentat contre l'état-major de l'armée de terre, avec prise d'otages, contre une mosquée militaire à Rawalpindi ou contre le siège de l'ISI.

Enfin, les minorités sont visées : attentats récurrents contre les chiites, notamment à Karachi, double attentat de Lahore contre les ahmadis.

Face à ce terrorisme, la réponse de l'armée et des services secrets reste toujours très sélective. Ils réagissent fortement aux attentats des taliban pakistanais qui ont pour cible les symboles de l'État, mais pas contre les taliban afghans réfugiés au Pakistan, avec lesquels ils gardent des liens étroits, en particulier le réseau Haqqani, dans la perspective, qu'ils souhaitent, de leur future participation au pouvoir à Kaboul. S'il n'y a pas d'intervention directe contre Al Qaïda, l'ISI fournit à la CIA des informations très précises sur leur localisation, permettant les interventions de drones américains. L'armée et l'ISI ne font rien non plus contre les mouvements qu'ils ont eux-mêmes créés pour déstabiliser le Cachemire indien. Le chef du Lashkar-e-Tayyeba/Jamat-ud-Dawa, mouvement instigateur des attentats de Bombay, est toujours en liberté et les camps d'entraînement des militants n'ont pas été démantelés.

Cependant, nous ne devons pas oublier que le Président Zardari et le gouvernement Gilani ont une politique nettement pro-occidentale, et leur engagement dans la guerre contre le terrorisme, avec les limites rappelées ci-dessus, ne peut pas être mis en doute. Par ailleurs, le Président Zardari et le Premier ministre Gilani s'intéressent à la France et souhaitent développer les échanges avec nous, dans la tradition de Zulfiqar Ali Bhutto et de Benazir Bhutto.

Résultat des erreurs économiques et des mauvais choix stratégiques effectués depuis l'indépendance, aussi bien par les régimes militaires que par les gouvernements civils, l'économie ne décolle pas. Contrairement à l'Inde, il n'y a eu au Pakistan ni réforme agraire, ni réforme fiscale. Moins de 2 millions de personnes sur 180 millions d'habitants payent l'impôt. Les recettes fiscales ne représentent que 9 % du PIB contre 20 % en moyenne pour les pays émergents. Avec un taux de croissance de 4 % en 2010, le Pakistan est en retrait des autres pays de la région qui connaissent une croissance de l'ordre de 8 %.

La reprise annoncée du dialogue avec l'Inde, sur tous les sujets, y compris le Cachemire, est un point positif. Deux journaux très influents, le Jang, au Pakistan, et le Times of India, ont décidé de joindre leurs forces pour tenter de mettre fin aux tensions entre les deux pays et se consacrer à la réconciliation. Des propositions de compromis raisonnable existent désormais sur le Cachemire. L'idée de réunification des deux parties du Cachemire est abandonnée, chaque pays conserverait la partie du Cachemire qu'il a incorporée en 1947. Le principe d'un référendum serait abandonné lui aussi, car il pourrait conduire à une indépendance qu'aucun des deux pays ne souhaite. Avec un large statut d'autonomie, les deux parties du Cachemire verraient leurs frontières ouvertes aux biens et aux personnes. Dans un second temps, les deux armées se retireraient et un mécanisme de contrôle et de suivi serait instauré.

Dans leur relation récente avec la France, les Pakistanais ont éprouvé des déceptions. Le Pakistan aurait souhaité que la France lui fournisse des centrales nucléaires, nous n'y sommes pas disposés. L'armée de l'air aurait voulu équiper en avionique française l'avion JF17 qu'elle va développer avec la Chine. Nous n'y sommes pas favorables. Troisième déception, notre décision de ne pas soutenir à Bruxelles la demande pakistanaise de meilleur accès pour les exportations textiles, à travers une inclusion dans le système SPG+.

De son côté, la France regrette que les autorités pakistanaise n'aient toujours pas répondu à notre projet d'accord de coopération en matière de lutte contre le terrorisme, dont le principe avait été acquis lors de la visite à Paris du Président Zardari, le 15 mai 2009.

Ces attentes réciproques non satisfaites ne doivent pas masquer l'existence d'autres grands projets, comme ceux portant sur le traitement des eaux à Lahore et à Faisalabad (financement réserve pays émergents) ou sur la construction d'usines hydro-électriques (financement AFD, pour des montants très substantiels : 100 millions d'euros pour le traitement d'eaux, près de 400 millions en portefeuille pour l'énergie.

La coopération universitaire est un domaine que nous aurions intérêt à développer fortement, ce serait un très bon investissement, répondant à une demande des étudiants et à une stratégie du gouvernement pakistanais. Mais nous manquons de moyens.

Pour conclure, parce que le Pakistan est un élément essentiel d'une région stratégique, dont l'avenir concerne directement notre sécurité, nous n'avons pas d'autre option que celle de nous engager aux côtés du gouvernement et de l'armée pour les aider à réussir leur combat contre le terrorisme, et à participer au développement économique d'un pays dont le potentiel est sous-exploité. A l'égard du Pakistan, nous devons faire preuve de solidarité, de patience, mais aussi de vigilance et d'exigence.

M. Jean François-Poncet - Je souhaiterais recueillir votre opinion sur la plausibilité de l'hypothèse du recours de l'Arabie Saoudite à la technologie et au savoir-faire pakistanais, en matière de nucléaire militaire, si l'Iran, comme il est de plus en plus probable, disposait de l'arme atomique.

M. Daniel Jouanneau - Je n'ai pas d'informations particulières. L'Arabie Saoudite a eu tendance jusqu'ici à faire au Pakistan de la politique intérieure, en soutenant Nawaz Sharif, qui a vécu longtemps en exil à Djedda, contre les Bhutto et le président Zardari. Cette attitude est en train de changer. Les autorités saoudiennes sont inquiètes de la dégradation de la situation économique du Pakistan et plus disposées qu'il y deux ans à l'aider dans le cadre du groupe des Amis. L'Arabie saoudite, à travers son réseau de fondations, finance les madrasas.

Mme Catherine Tasca - La perspective d'un accord indo-pakistanais au Cachemire fait-il l'objet d'une approche d'union nationale ? Au-delà des relations purement commerciales, quelle est l'approche de l'Union européenne au Pakistan et, en particulier, du Royaume-Uni ?

M. Daniel Jouanneau - Plutôt que d'un conflit entre l'Inde et le Pakistan, il faut parler d'une série de conflits. Le premier porte sur l'eau puisque presque tous les affluents de l'Indus trouvent leur source au Cachemire, et deux d'entre eux au Tibet. Il existe un traité sur l'Indus qui a jusqu'ici très bien fonctionné. Le Pakistan prétend que l'Inde « lui vole son eau » en construisant des barrages et en prélevant des volumes pour son agriculture supérieurs à ce que le traité a prévu. La presse pakistanaise a développé sur ce thème une campagne hystérique, à laquelle le gouvernement ne fait rien pour s'opposer, ce qui lui permet de dissimuler son incapacité à arbitrer la très délicate question de la répartition des ressources aquifères entre les provinces pakistanaises. Comme le font remarquer les Indiens, s'il n'y pas assez d'eau au Pakistan, c'est à cause du changement climatique, dont ils ne sont pas responsables, et d'une mauvaise gestion de l'Indus par les autorités fédérales et provinciales pakistanaises.

Le second conflit porte sur les frontières. Les différends sur le glacier Siachen, au Nord, et sur la frontière maritime à l'embouchure de l'Indus (sir Creek) sont négociables.

La question du Cachemire est une véritable cause nationale. Toute proportion gardée, c'est l'Alsace-Lorraine des Pakistanais. L'opinion publique considère qu'en 1947 le Cachemire aurait dû être totalement rattaché au Pakistan du fait de la confession musulmane de sa population. Le non-règlement de la question du Cachemire justifie, depuis que le Pakistan existe, le poids de son armée. Mais les esprits évoluent et de plus en plus de Pakistanais se rendent compte du caractère illusoire d'une réunification. L'idée progresse d'une large autonomie de chacune des régions au sein de son Etat, avec une large ouverture des frontières et la libre circulation des biens et des personnes.

L'Union européenne est considérée comme un marché mais pas comme un acteur politique. Alors que l'Union européenne est le deuxième bailleur de fonds au Pakistan, son aide n'a aucune visibilité, dans un pays où pourtant l'accès aux medias est facile. Certains des programmes de l'UE laissent beaucoup à désirer, par exemple le programme d'assistance européenne en matière de lutte contre le terrorisme (CCBLE : civilian capacity building for law enforcement), confié par EUNIDA à la coopération allemande. Le montant envisagé est de 12 à 15 millions d'euros. Décidé en janvier 2009, il n'a donné lieu jusqu'ici qu'à des missions d'experts très consommatrices de crédits, sans aucun résultat visible sur le terrain. Le programme est très mal conçu depuis l'origine, c'est un programme imposé aux autorités pakistanaises, qui n'ont pas osé le refuser, plus qu'un programme vraiment demandé.

L'aide bilatérale française, avec beaucoup moins de moyens, développe des programmes très appréciés, en particulier celui conçu par le Service de protection des hautes personnalités (SPHP) pour créer une unité de police spécialisée. Les stages organisés à Islamabad, ces derniers mois, par des formateurs français, nous encouragent à continuer l'expérience avec un programme préparé par le GIGN, qui devrait permettre la formation d'unités anti-terroristes dans chaque province.

L'action de l'Union européenne est appréciée par la société civile, les ONG, les associations de juristes et d'avocats, parce qu'elle est le seul partenaire qui soulève systématiquement la question des droits de l'homme dans son dialogue politique avec le Pakistan. La situation des droits de l'homme progresse depuis deux ans, mais il y a encore beaucoup à faire (peine de mort, loi contre le blasphème, discriminations contre les minorités). Il est très important que le Parlement européen maintienne la pression sur le Pakistan sur ce point.

M. Jean-Pierre Chevènement - Quel écho le conflit israélo-palestinien a-t-il au Pakistan ? Dans quelle mesure la France peut-elle contribuer à l'amélioration des capacités de l'armée pakistanaise sans remettre en cause sa relation avec l'Inde ? Pouvez-vous nous donner des informations sur les offensives menées au Sud-Waziristan ainsi que sur la situation dans la vallée de Swat ?

M. Daniel Jouanneau - Le conflit israélo-palestinien occupe une place centrale dans le débat public au Pakistan et dans les préoccupations de l'opinion. Le non-règlement du conflit justifiera toujours un terrorisme résiduel, même quand les troupes de l'OTAN auront quitté le Pakistan, même si la question du Cachemire est réglée un terrorisme résiduel au Pakistan. Notre position équilibrée sur Israël et l'État palestinien est très appréciée au Pakistan. L'opinion publique, qui pourtant ne se faisait pas trop d'illusions sur le changement de politique américaine au moment de l'élection de Barack Obama, est très déçue par sa politique au Proche-Orient et son incapacité à obtenir du gouvernement israélien les concessions nécessaires.

Dans nos relations avec l'Inde, il existe une ligne rouge. Autant le Gouvernement indien trouve utile l'aide militaire apportée au Pakistan pour lutter contre le terrorisme, autant les programmes contribuant au renforcement des capacités conventionnelles l'inquiètent. Notre pays a ouvert une facilité de crédit de 450 millions d'euros pour l'achat d'équipements destinés à l'armée de terre et à l'armée de l'air pour les stricts besoins de la lutte contre le terrorisme. Il n'est pas sûr que la négociation aboutisse, car les conditions financières de notre offre commerciale posent problème aux responsables pakistanais, habitués à recevoir gratuitement des matériels américains ou à disposer de prêts à long terme chinois. De plus, les délais de fabrication leur paraissent trop longs par rapport au caractère immédiat des besoins.

L'offensive menée dans le Sud-Waziristan, sur un terrain extrêmement montagneux, nécessite l'utilisation d'hélicoptères. Le contrat passé avec la France pour la fourniture de 10 hélicoptères Fennec est actuellement remis en cause par les pilotes de l'armée pakistanaise qui les considèrent insuffisamment adaptés aux conditions du pays. L'armée a essuyé de lourdes pertes dans ses offensives contre les taliban, plus que les troupes de la coalition en Afghanistan, sans pour autant pacifier de manière irréversible les régions frontières. De ce fait, il y a toujours 1,5 million de personnes déplacées qui ne peuvent pas rentrer chez elles parce que la situation n'est pas redevenue sûre. La séquence vertueuse espérée (départ de la population, offensive et pacification, retour des déplacés, crédits pour le développement, reconstruction et aide internationale) ne s'est pas réalisée. La persistance de poches taliban empêche l'armée de se retirer. La police, corrompue et mal équipée, n'est pas en mesure de prendre le relais.

M. Jean-Louis Carrère - Quel est l'état d'esprit de l'opinion publique, de l'armée et des dirigeants pakistanais face à la perspective d'un retrait des troupes de l'OTAN ?

M. Daniel Jouanneau - Dans sa très grande majorité, l'opinion publique est très hostile à la présence de l'OTAN en Afghanistan. Elle considère que la coalition occupe illégalement un pays musulman. Elle est anti-américaine, mais, sur ce sujet, elle est anti-occidentale. Au contraire, le Gouvernement est, sans ambiguïté, favorable à l'intervention de l'OTAN en Afghanistan. Il autorise le transit de 400 camions par jour du port de Karachi vers la frontière afghane pour ravitailler les troupes, ainsi que le survol du pays par les avions de la coalition. Le Gouvernement et l'armée redoutent un départ précipité de la coalition, qui entraînerait le chaos et la prise de pouvoir par des mouvements afghans pro indiens, ravivant ainsi la crainte obsidionale du Pakistan. Ils souhaitent un retrait ordonné, conjugué avec la mise en place d'un gouvernement amical vis-à-vis du Pakistan.

M. Christian Cambon - Quelle est la politique de soutien des États-Unis et quel jeu joue la Russie au Pakistan ?

M. Daniel Jouanneau - L'aide américaine est considérable. En matière civile, elle porte sur 1,5 milliard de dollars par an, pendant cinq ans, pour l'ensemble des domaines de l'éducation, de la santé, de l'énergie etc... L'aide militaire prend la forme de vente de matériels mais aussi de cession gratuite d'équipements. L'aide des États-Unis est donc omniprésente et incontournable, mais elle crée une relation de dépendance mal vécue par les Pakistanais. Les États-Unis ont fait de gros efforts pour améliorer leur image. Mme Hillary Clinton s'est personnellement beaucoup investie dans cette stratégie. En ce qui concerne la Russie, elle est discrète, aide peu, l'ambassade a d'abord un rôle d'observation politique, la méfiance est mutuelle. Par contre, les pays d'Asie centrale sont actifs. Craignant, au premier chef, une contagion idéologique au travers de la présence d'étudiants islamistes radicaux pakistanais, ces pays mettent fin à l'ensemble des programmes universitaires.

M. Christian Poncelet - Je constate la constitution d'un front pro islamiste entre l'Iran, la Turquie et le Pakistan. Lors d'un récent déplacement au Kazakhstan, j'ai pu relever les craintes des responsables politiques par rapport à une forte agitation du monde musulman.

M. Daniel Jouanneau - Il existe au Pakistan une grande admiration pour la Turquie, grand pays musulman sunnite, dont les réussites sont soulignées. La Turquie a une politique étrangère très active et très dynamique vis-à-vis du Pakistan, dont elle est un partenaire de premier ordre. De très importantes délégations de chefs d'entreprise ont accompagné les visites récentes du Président Gül et du Premier ministre Erdogan à Islamabad. Cela étant, il n'y a pas à proprement parler d'axe politique entre la Turquie, l'Iran et le Pakistan.

M. Robert Badinter- Un pays comme le Pakistan, démographiquement très jeune et où l'islamisme radical se développe dans les couches populaires, peut-il devenir une république islamiste extrémiste ?

M. Daniel Jouanneau - Au Pakistan, 50 % de la population a moins de 25 ans. Compte tenu de la faillite du système de l'éducation nationale, un enfant sur deux ne va pas à l'école. Cette faillite explique le développement du réseau des madrasas. Toutefois, un scénario à l'iranienne, avec l'institution d'une république théocratique, est peu probable. La société pakistanaise pratique un islam de tradition soufie, et elle est profondément allergique au wahhabisme des taliban. La révolution de Khomeiny avait beaucoup inquiété les Pakistanais. Personne, au Pakistan, ne souhaite un État à l'iranienne dirigé par des ayatollahs. Par contre, une évolution, avec une application de la charia dans des domaines tels que le droit familial, ou le droit foncier, est souhaitée, probable, et ne serait pas inquiétante. Il ne s'agit nullement d'appliquer la charia médiévale et barbare des taliban. L'armée s'opposerait à une prise de pouvoir par les extrémistes. La société pakistanaise aurait la capacité de secréter de puissants anticorps.

La société pakistanaise est toujours en quête de son identité. Le Pakistan est une nation en construction, inachevée et fragile. Certes, l'armée a permis l'éclosion d'un sentiment national et patriotique, mais un sondage récent auprès de jeunes de 18 à 25 ans a montré qu'ils se sentaient, en premier lieu, musulmans, ensuite pendjabis ou pachtounes ou sindhis, et, en dernier lieu seulement, pakistanais. L'appartenance à l'islam est revendiquée et affichée avec fierté. C'est la valeur de référence centrale.

M. Josselin de Rohan - J'ai été frappé par votre analyse très sévère de l'action de l'Union européenne au Pakistan et sur les gaspillages inadmissibles que vous avez soulignés. Quelle suite peut-on donner pour remédier à cet état de fait ?

M. Daniel Jouanneau -Le Sénat pourrait inviter le Parlement européen à contrôler les programmes d'aide de la Commission européenne, et pas seulement à s'intéresser aux questions de droits de l'homme. La Commission devrait rendre compte de l'utilisation des crédits de l'Union européenne au Pakistan.

Assemblée parlementaire de l'OTAN - Communication

Au cours d'une seconde réunion tenue dans l'après-midi, la commission entend une communication de M. Josselin de Rohan, président, sur la session de printemps de l'Assemblée parlementaire de l'OTAN, tenue à Riga (Lettonie) du 28 mai au 1er juin 2010.

M. Josselin de Rohan, président - L'Assemblée parlementaire de l'OTAN a tenu sa session de printemps à Riga du 28 mai au 1er juin derniers. Je conduisais la délégation du Sénat qui comprenait nos collègues Didier Boulaud, Jean-Pierre Demerliat, Joëlle Garriaud-Maylam et Xavier Pintat.

Je souhaiterais mentionner très brièvement quelques-uns des thèmes abordés au cours de cette session, que ce soit dans les différentes commissions ou lors de la séance plénière où se sont notamment exprimés le secrétaire général de l'OTAN, M. Rasmussen, et le ministre de la défense afghan, le général Abdul Rahim Wardak.

J'évoquerai trois points principaux : l'Afghanistan, le concept stratégique de l'OTAN et les relations avec la Russie.

L'Afghanistan a été l'un des thèmes dominants de la session, notamment au sein des commissions politique et de défense.

Le sentiment exprimé par l'ensemble des responsables politiques et militaires ou experts qui sont intervenus est que les mois qui viennent seront déterminants pour le devenir de l'opération de l'OTAN, avec deux enjeux principaux.

En matière sécuritaire, chacun est suspendu aux résultats de la stratégie mise en oeuvre par le général Mac Chrystal, qui consiste à concentrer l'effort sur certaines zones dans lesquelles les taliban ont, jusqu'à présent, disposé d'une très large liberté d'action et de mouvement.

Les responsables politiques ou militaires que nous avons entendus n'ont pas voulu se prononcer sur la réussite des opérations militaires en cours. On évoque, dans le meilleur des cas, un coup d'arrêt à la détérioration de la situation sécuritaire, qui n'est pas exclusif d'une intensification des prises à partie, du fait de l'extension des zones d'intervention de la FIAS.

A la différence de l'an passé, l'insistance n'est plus mise sur les contributions en troupes, mais sur l'envoi de formateurs, pour préparer l'armée nationale afghane. Le besoin supplémentaire officiellement exprimé par l'OTAN est de 400 formateurs, mais le conseiller politique du commandant du quartier général allié de Brunssum, M. Jack Segal, a évoqué un déficit beaucoup plus important de 1 500 formateurs. Il s'est également interrogé, au-delà des objectifs quantitatifs, sur l'aptitude de l'armée nationale afghane à assurer les missions que l'on souhaite lui transférer.

Le second enjeu est politique, avec, au niveau local, la mise en place d'une administration loyale au Gouvernement et, au niveau central, le processus de réconciliation et de réintégration. M. Segal a souligné les limites de ce que l'on peut attendre en la matière. Il indique, par exemple, que la mise en place d'une nouvelle administration, à la suite de l'opération de Marjah, est entravée par d'intenses rivalités entre clans locaux qui entendent bien exercer un contrôle sur les forces de police. De même, il juge peu probable une remise en cause de la gouvernance locale dans la province de Kandahar après les opérations en cours. Quant à un accord politique national, il ne se fera pas, à son sens, sans des concessions notables aux taliban et opposants actuels.

Le représentant de l'administration américaine, M. Alexander Vershbow, secrétaire-adjoint à la défense, a confirmé le calendrier annoncé par le Président Obama, à savoir l'amorce d'une décrue de la présence militaire à compter de l'été 2011, si les conditions le permettent, avec une échéance importante en décembre pour une évaluation de la situation. M. Vershbow a préféré parler de « transition graduelle », plutôt que de retrait, témoignant donc d'une grande prudence sur l'ampleur et le rythme du transfert de la sécurité aux autorités afghanes.

Le secrétaire général de l'OTAN a mis en garde contre un retrait prématuré, qui se traduirait à ses yeux par un retour en force des groupes terroristes.

Le général Wardak, ministre de la défense afghan, a lui aussi voulu attirer l'attention sur ce risque. Il a certes déclaré comprendre la lassitude des opinions occidentales devant la prolongation de l'engagement et il a manifesté la ferme volonté du Gouvernement afghan d'assumer lui-même la sécurité du pays et d'aller résolument vers la transition. Il a toutefois insisté sur l'insuffisance de l'investissement international durant les années qui ont suivi la chute des taliban, estimant que c'est réellement à compter de 2007 qu'a été accompli un effort sérieux en matière de constitution des forces de sécurité et de reconstruction.

Enfin, la présentation d'un rapport sur la cohésion de l'Alliance m'a amené à effectuer deux mises au point. D'une part, le rapport évoquait un manque de solidarité au sein de l'OTAN, en citant cinq pays qui auraient supporté l'essentiel des risques en déployant des troupes dans le Sud. Cette formulation a suscité de vives réactions de plusieurs délégations et j'ai évidemment mentionné l'engagement de la France dans une zone difficile, ainsi que le tribut que nos troupes ont payé à ces combats. J'ai, d'autre part, souligné le lien entre l'érosion du soutien des opinions publiques, que le rapport déplorait, et l'absence, jusqu'à présent, de perspectives politiques de règlement du conflit.

Le deuxième grand thème de discussion a porté sur le rôle et l'avenir de l'OTAN, dans le cadre de la préparation du futur concept stratégique.

L'importance première de la fonction de défense collective a été réaffirmée. Par rapport à ces dernières années, on constate une approche plus réaliste et raisonnable du champ d'intervention géographique et fonctionnel de l'OTAN. M. Rasmussen a néanmoins estimé que l'OTAN devait s'affirmer comme un acteur majeur de la sécurité internationale, en dialoguant avec des pays comme la Chine et l'Inde.

Dans le prolongement du rapport Albright, le secrétaire général de l'OTAN a souligné que la dissuasion continuerait à jouer un rôle fondamental dans la doctrine de l'OTAN tant que l'environnement de sécurité resterait caractérisé par la persistance des arsenaux nucléaires et le risque de prolifération.

La commission de la défense a consacré pour la première fois un rapport et un débat spécifiques sur la doctrine nucléaire de l'OTAN et sur la question de la présence des armes nucléaires tactiques américaines en Europe.

En début d'année, cinq pays européens -Belgique, Allemagne, Luxembourg, Norvège et Pays-Bas- ont plaidé pour le retrait d'Europe de ces armes américaines, comme signe d'une contribution au désarmement nucléaire.

Cette approche a été en partie prise à contre-pied par la Nuclear Posture Review américaine, qui a préconisé des mesures conservatoires permettant la modernisation de ces armes tactiques, et par la position prise par Mme Hillary Clinton, à Tallinn, fin avril, lors de la réunion des ministres des affaires étrangères de l'OTAN, qui a réaffirmé le rôle de la dissuasion pour l'OTAN et écarté des mesures unilatérales sur les armes nucléaires tactiques. Le rapport Albright a également souligné le rôle des armes stationnées en Europe dans le renforcement de la posture de dissuasion de l'Alliance.

Ces prises de position officielles ont considérablement atténué la pression pour le retrait de ces armes. Aucune délégation nationale présente à Riga ne s'est d'ailleurs prononcée en ce sens. Les parlementaires italiens ont indiqué qu'à leurs yeux, le maintien d'armes nucléaires américaines ne constituait pas un problème pour l'Italie. La délégation turque a fermement appuyé le statu quo, en soulignant le rôle essentiel des forces nucléaires et la nécessité d'un soutien collectif à la doctrine nucléaire de l'Alliance, matérialisé par la présence d'armes nucléaires dans certains Etats non nucléaires. Un député britannique a également considéré que des mesures de retrait unilatéral priveraient les Etats-Unis d'utiles éléments de négociation avec la Russie sur la question des armes nucléaires tactiques. Enfin, le représentant démocrate américain a confirmé la position exprimée par Mme Clinton.

Tout en réaffirmant le rôle de la dissuasion, M. Rasmussen a estimé qu'elle n'était pas suffisante pour assurer la sécurité de l'Alliance. Il a effectué devant l'Assemblée un plaidoyer très développé en faveur de la défense antimissile, estimant nécessaire de compléter le programme de défense antimissile de théâtre de l'OTAN pour étendre sa mission à la protection du territoire des Etats de l'Alliance. Pour M. Rasmussen, ce couplage d'un système OTAN au système américain coûterait moins de 200 millions d'euros sur 10 ans, à ajouter aux 800 millions d'euros déjà prévus pour la défense de théâtre. Comme nous l'a indiqué la semaine dernière M. Camille Grand, ce chiffrage ne semble tenir compte que du système de commandement et de contrôle, laissant aux nations le soin de mettre en place les moyens de détection et d'interception.

En réponse à une interpellation de notre collègue député Jean-Michel Boucheron, M. Rasmussen a montré sa détermination sur ce dossier, ce qui confirme que la défense antimissile, également fortement poussée par les Etats-Unis, sera l'un des enjeux importants du sommet de l'Alliance à Lisbonne au mois de novembre.

M. Rasmussen a également évoqué, de manière rapide, les réformes qu'il compte mettre en oeuvre au sein de l'OTAN. C'est un sujet qui n'a malheureusement pas été suffisamment abordé lors des débats. Le secrétaire général doit présenter demain aux ministres de la défense, à Bruxelles, ses propositions pour alléger les structures, améliorer la gouvernance financière et réaliser des économies indispensables.

Enfin, je voudrais terminer par la question des relations avec la Russie, qui était d'autant plus abordée dans les débats que nous nous trouvions dans un pays limitrophe.

Plusieurs éléments vont dans le sens de la détente : l'affirmation claire, par le secrétaire général de l'OTAN, du caractère stratégique de la relation avec la Russie et de la volonté d'accentuer la coopération sur la défense antimissile ou sur l'Afghanistan ; l'accord nucléaire START et la politique actuelle des Etats-Unis.

Au-delà de ces manifestations de bonne volonté, la relation OTAN-Russie peine néanmoins à trouver un nouvel élan et bute encore sur de réelles difficultés.

Un expert de l'Académie diplomatique russe, M. Pushkov, a explicité la nouvelle doctrine militaire russe, précisant que la Russie ne considérait pas l'OTAN comme une menace en tant que telle, mais qu'elle analysait son élargissement comme un facteur de risque, dans la mesure, notamment, où l'OTAN développe aujourd'hui ses capacités de projection.

M. Vershbow a évoqué les travaux en cours, au sein de l'administration américaine, pour sortir de l'ornière le régime sur les forces conventionnelles en Europe, dont la Russie s'est retirée unilatéralement en 2007. Les Etats-Unis posent toutefois en principe intangible le fait que tout déploiement de forces à l'extérieur devra se faire avec le consentement de la nation hôte. Ceci met en cause la présence des forces russes en Moldavie et dans les deux entités sécessionnistes de Géorgie.

M. Pushkov a indiqué que la Russie ne reviendrait jamais sur la reconnaissance de l'indépendance de l'Ossétie du Sud et de l'Abkhazie. Il s'agissait désormais d'un fait accompli, considéré à Moscou comme une réponse à la reconnaissance de l'indépendance du Kosovo.

La question du projet d'achat par la Russie d'un bâtiment de type Mistral a fait l'objet de plusieurs allusions provenant de la délégation lettonne. La question a en effet été posée de la mise en place d'une procédure de consultation au sein de l'OTAN, dès lors qu'un allié envisageait des transferts d'armements vers un pays tiers, avec des incidences possibles pour d'autres pays membres.

Plusieurs parlementaires lettons ont évoqué la question plus directement dans la presse. Le sujet est utilisé, de manière quelque peu artificielle, dans le débat politique intérieur, à l'approche d'élections législatives prévues en octobre.

La délégation française a évoqué cette question lors d'un entretien approfondi avec le ministre de la défense de Lettonie. Nous avons rappelé la double garantie de sécurité procurée aux pays baltes par leur appartenance à l'OTAN et à l'Union européenne, en soulignant l'appui concret de la France, qui a assuré, pour la deuxième fois en trois ans, la mission de défense de l'espace aérien balte pour le compte de l'OTAN. D'autre part, nous avons invoqué la volonté actuelle de l'Alliance de renforcer le partenariat avec la Russie, ce qui impliquait, à tout le moins, de ne plus considérer celle-ci comme un adversaire.

Le poids de l'histoire joue évidemment pour beaucoup dans cette sensibilité vis-à-vis de la Russie, sans que cela empêche toutefois un réel pragmatisme. En effet, le ministre de la défense a plaidé pour l'utilisation plus large, par les pays de l'OTAN, d'un circuit d'acheminement logistique vers l'Afghanistan par voie ferrée, qui part de Lettonie et transite par la Russie, preuve que cette dernière ne suscite pas que de la défiance.

M. Didier Boulaud - Je souscris à ce compte rendu de cette session de Riga. J'ajouterai que, lors de la séance plénière, le chef de la délégation turque a exprimé son émotion sur l'assaut donné la veille par les forces israéliennes sur la flottille au large de Gaza. Comme d'autres délégations, la délégation française s'est associée à cette déclaration qui a recueilli un large appui au sein de l'Assemblée. Je confirme, en outre, que notre collègue député Jean-Michel Boucheron a fermement contesté l'assertion du secrétaire général de l'OTAN selon laquelle un investissement de moins de 200 millions d'euros suffirait à l'Alliance pour assurer la protection des 900 millions de citoyens des pays membres.

Mme Joëlle Garriaud-Maylam - Ayant présidé la commission sur la dimension civile de la sécurité, en qualité de vice-présidente, j'ai pu me rendre compte que l'usage de la langue française, malheureusement insuffisant au sein de cette assemblée, avait été apprécié par de nombreuses délégations. Par ailleurs, m'étant rendue en Estonie à la suite de cette session, j'ai pu me rendre compte que la question de l'éventuel achat d'un Mistral par la Russie n'y suscitait absolument pas les mêmes réactions ou inquiétudes qu'en Lettonie. J'ai également pu mesurer l'efficacité de la coopération franco-lettone en matière de formation dans le domaine de la lutte contre la piraterie maritime.

M. Yves Pozzo di Borgo - Nos autres partenaires européens ont-ils soulevé la question de la vente du Mistral ?

M. Josselin de Rohan, président - Non. Le secrétaire général de l'OTAN, M. Rasmussen, a effectué des déclarations indiquant qu'à ses yeux, la question était close. J'ai, d'autre part, été très frappé par la volonté américaine d'améliorer leurs relations avec la Russie dans tous les domaines.

Ceci m'amène à évoquer de nouveau la défense antimissile, puisqu'il y a une volonté d'y associer la Russie. La pression du secrétaire général de l'OTAN et des Etats-Unis pour que l'OTAN s'engage dans la défense antimissile est très forte. Nous nous trouvons face à un dilemme, avec, d'un côté, le risque de voir se mettre en place un système auquel nous ne participerions pas et, de l'autre, la difficulté à effectuer les arbitrages financiers nécessaires pour être associés.

M. Daniel Reiner - L'OTAN ne doit-elle pas clarifier sa position à l'égard de la Russie ? Elle souhaite développer un partenariat mais n'a pas renoncé à un élargissement qui inquiète Moscou.

M. Josselin de Rohan, président - A la suite des changements politiques en Ukraine et de la situation en Géorgie, les Etats-Unis ont adopté une attitude beaucoup plus pragmatique et moins activiste sur l'élargissement. Ce n'est plus réellement un sujet d'affrontement majeur avec la Russie.

Défense antimissile - Audition de M. Michel Miraillet, directeur chargé des affaires stratégiques au ministère de la défense

M. Josselin de Rohan, président - Je remercie M. Michel Miraillet, directeur chargé des Affaires stratégiques au ministère de la défense, d'avoir accepté d'évoquer devant nous la question de la défense antimissile, dans le cadre du débat engagé au sein de l'OTAN.

Nos auditions précédentes ont montré qu'une pression forte s'exerce pour que l'OTAN prenne rapidement une position de principe sur la protection de l'ensemble du territoire allié contre la menace balistique. C'est une priorité pour les Etats-Unis et pour le secrétaire général de l'OTAN.

Les Etats-Unis ont revu leur plan de déploiement en Europe, en privilégiant une approche « phasée ». Leur revue sur la défense antimissile balistique évoque un nécessaire « partage du fardeau », suggérant qu'une partie du dispositif envisagé par les Américains pourrait être financée par l'OTAN ou par des alliés à titre individuel.

M. Rasmussen indique quant à lui qu'une rallonge de moins de 200 millions d'euros permettrait au programme de défense de théâtre de l'OTAN de se transformer en programme de défense du territoire de l'Alliance. Ce montant suscite pour le moins le scepticisme.

Tout ceci mérite des clarifications et nous espérons, Monsieur le Directeur, que vous pourrez nous en apporter.

Sur le principe même de la nécessité d'une défense antimissile pour le territoire de l'Alliance, nous souhaiterions savoir où en est le débat à l'OTAN. La question a déjà fait l'objet de plusieurs études mais jusqu'ici, les sommets successifs, notamment celui de Bucarest en 2008, ne l'ont pas tranchée. Quelles sont les analyses du gouvernement français en la matière ? Pensez-vous qu'il y aura consensus pour définir la défense antimissile comme une « mission » de l'OTAN ? Quelle est la position de nos principaux partenaires ? Peut-on dissocier l'affirmation du principe et ses implications en matière de programmes et de budget ?

C'est également sur ce point que portent nos interrogations. Pouvez-vous nous dire si d'ici le sommet de Lisbonne, les nations alliées seront saisies d'un projet abouti, déclinant les différents moyens nécessaires à une défense antimissile de l'Alliance et des chiffrages financiers ? Jusqu'à une date récente, les études menées au sein de l'OTAN prenaient en compte le dispositif envisagé en Europe par l'administration Bush, qui a été depuis abandonné. Les projets de l'administration Obama sont sensiblement différents. On ignore aujourd'hui quelle peut être la part respective, dans l'esprit des Américains ou de M. Rasmussen, des moyens financés en commun au sein de l'OTAN, des moyens mis à disposition par les Etats-Unis et des moyens pris en charge par les autres nations. Visiblement, certains alliés sont demandeurs sans avoir la moindre intention de payer, autrement que par leur contribution au budget commun.

Enfin, Monsieur le Directeur, nous souhaiterions connaître votre avis sur les enjeux de ce débat pour la France, tant dans le domaine politique et stratégique qu'en matière technologique et industrielle. Quels sont les risques et les opportunités ? Quelles options s'offrent-elles à nous compte tenu des divers programmes que nous avons envisagés dans des domaines touchant à la défense antimissile, mais aussi des contraintes financières qui s'accentuent sur notre programmation militaire ?

M. Michel Miraillet, directeur chargé des affaires stratégiques au ministère de la défense - La défense antimissile s'impose désormais parmi les sujets majeurs du débat stratégique occidental, dans le cadre d'une évaluation de la menace très différente de celle que l'on faisait il y a seulement une dizaine d'années. Etant donné notre situation financière, cette question nous place devant des choix difficiles.

Il s'agit avant tout d'une démarche américaine, qui reste cohérente avec notre appréciation de la menace et avec les priorités définies dans le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale. A travers leur « approche adaptative phasée » (Phased Adaptive Approach - PAA), les Etats-Unis se sont appliqués de manière très habile à répondre point par point aux arguments que nous avions avancés, lors des sommets de Bucarest en 2008 puis de Strasbourg-Kehl en 2009, pour ralentir le projet élaboré par l'administration Bush. Cette approche s'inscrit dans le cadre d'un projet de grande ampleur visant à couvrir trois zones face à la menace balistique ; 1) la zone Asie-Pacifique, avec une participation notable du Japon au développement du programme de missile intercepteur SM-3 ; 2) le Moyen-Orient, où les Etats-Unis proposent une architecture de défense antimissile « clefs en mains » incluant un système de commandement et de contrôle, les pays du Golfe étant invités à acheter les intercepteurs ; 3) l'Europe, avec une démarche technologique rappelant à bien des égards celle utilisée pour le développement de l'avion de combat JSF, susceptible d'aboutir à un assèchement des financements d'équipements de défense.

Une chose est sûre. L'attitude passive n'est plus de mise. Comme vous l'aviez souligné, nous ne pouvons risquer d'être entraînés dans une course technologique dépassant nos ressources financières et nous détournant d'autres priorités essentielles. Mais nous ne pouvons pas davantage demeurer à l'écart et laisser s'établir un monopole américain politique, stratégique et technologique. J'ajoute que nous devons également prendre en compte l'exigence de solidarité vis-à-vis de nos alliés. Il nous faut donc apprécier les marges de manoeuvre dont nous disposons dans les quelques mois qui nous séparent du sommet de l'OTAN à Lisbonne en novembre prochain.

En premier lieu, comment analysons-nous la menace ?

Le développement rapide des compétences en matière balistique, notamment en Iran et en Corée du Nord, ne peut plus être nié. Il traduit une maturation plus avancée que prévue des technologies dans le domaine de la courte et de la moyenne portée. On ne peut qu'être impressionné de voir « l'élève » iranien sur le point de dépasser « le maître » nord-coréen. Les Iraniens maîtrisent la séparation des étages et avec l'utilisation de la propulsion solide, la réalisation d'un missile balistique intercontinental paraît à leur portée. Si, dès aujourd'hui, une partie de nos forces déployées en opérations extérieures et de nos points d'appui est vulnérable à la menace balistique, la France métropolitaine pourrait l'être à l'horizon 2020. S'ajoutent à cela le fait qu'à cette échéance, d'autres acteurs pourraient acquérir des capacités de courte et moyenne portée et que nous devons nous attendre, sur le plus long terme, à une plus grande sophistication de la menace.

Pour leur part, les Etats-Unis, dans le cadre de leur Ballistic Missile Defense Review, ont confirmé qu'ils visaient sur le long terme le développement d'une capacité de défense antimissile à l'échelle planétaire, avec une double dimension : l'une nationale, pour la protection du territoire américain contre la menace d'Etats proliférants qui ne peuvent être dissuadés au sens classique du terme, la défense antimissile intervenant comme un complément de la dissuasion nucléaire et élargissant l'éventail des outils de gestion de crise à disposition du président ; l'autre tournée vers les partenaires et alliés, la défense antimissile jouant un rôle de réassurance et de structuration des partenariats stratégiques des Etats-Unis à l'échelle mondiale dans les trois grandes zones géographiques que j'ai mentionnées. Les Etats-Unis s'appuient pour cela sur des coopérations bilatérales. On notera d'ailleurs que le Japon a contribué pour plus d'un milliard de dollars au programme Aegis/SM-3 et que les systèmes Arrow 2 et 3 sont le fruit d'une coopération américano-israélienne.

Cette politique de puissance et d'influence trouve un écho en Europe, notamment depuis que le débat initié par l'administration Bush est conduit de manière beaucoup plus habile par l'administration Obama.

A l'OTAN, l'annonce américaine de l'abandon du projet de troisième site de défense antimissile en Europe au profit de la Phased Adaptive Approach a été particulièrement bien accueillie. Présentée comme graduelle, flexible, plus réaliste, mieux ciblée sur la menace et d'un meilleur rapport coût/efficacité, cette nouvelle approche américaine entend faciliter l'émergence d'un consensus au sein de l'Alliance tout en répondant aux exigences du dialogue OTAN-Russie.

Dans la perspective du sommet de Lisbonne, les Etats-Unis cherchent ainsi à obtenir une décision politique de principe ainsi qu'une décision programmatique sur la défense antimissile. Il s'agit de faire reconnaître la défense antimissile des territoires et des centres de populations de l'Alliance comme une mission de l'OTAN et de procéder à une extension fonctionnelle du programme de défense antimissile de théâtre ALTBMD (Active Layered Theater Ballistic Missile Defense), déjà en retard de deux ans, à la défense antimissile des territoires, en faisant financer en commun les seuls coûts afférents à l'adaptation du coeur de commandement et de contrôle. L'étude de faisabilité relative à cette extension a été commandée lors du sommet de Strasbourg-Kehl d'avril 2009.

En quels termes le débat se pose-t-il désormais au sein de l'OTAN ?

Nous constatons que les travaux en cours manquent toujours de maturité et que l'analyse globale demandée à Strasbourg-Kehl ne sera pas achevée pour le sommet de Lisbonne. De nombreux paramètres nécessaires à l'élaboration d'options d'architecture et à l'appréciation de leur rapport coût/efficacité/couverture font encore défaut, notamment les performances attendues des systèmes américains ainsi que la définition précise du besoin opérationnel. Nous n'avons aucune idée de la nature de l'architecture à terminaison, ni de garantie sur le niveau de contrôle politique qui sera accordé aux Européens dans la préparation et la gestion de la bataille balistique.

Les coûts avancés restent très approximatifs et certainement largement sous-évalués : après avoir été annoncés à hauteur de 400 millions d'euros l'an dernier, les estimations varient aujourd'hui entre une option basse à 83 millions d'euros et une option haute à 147 millions d'euros. Le degré de précision de ces chiffres contraste avec le caractère très général des éléments techniques avancés par la Missile Defense Agency américaine. Nous avons le sentiment que la « facturation » a été adaptée par les Américains aux interrogations des Alliés. Les fonctionnalités associées au surcoût induit par l'adaptation du programme ALTBMD à la défense des territoires ne sont pas précisément connues. Quant aux coûts liés à la mise en oeuvre des phases 3 et 4 du projet américain, nous ne disposons d'aucune indication. En tout état de cause, le discours actuel tend à minimiser les investissements à réaliser.

Or il nous apparait nécessaire d'achever le programme ALTBMD avant de l'adapter à la défense des territoires et des populations. Celui-ci représente en effet un montant total de 833 millions d'euros, dont 400 millions d'euros pour la couche basse, la seule actuellement budgétée, et 433 millions d'euros pour la couche haute. A ce stade, 180 millions d'euros seulement, sur les 400 millions d'euros de la couche basse, ont été financés. L'achèvement de l'ALTMBD représente donc une dépense de 653 millions d'euros à laquelle s'ajouterait le surcoût annoncé pour l'extension des capacités du système de commandement et de contrôle à la défense des territoires. Cela porterait le total à financer d'ici 2020 à un montant minimum compris entre 740 et 800 millions d'euros.

Beaucoup d'incertitudes subsistent donc. Elles montrent que la maturité des projets de l'OTAN est loin d'être acquise. Lors de la réunion des ministres de la défense de l'Alliance demain à Bruxelles, le ministre insistera d'ailleurs sur les exigences de clarté, de transparence et de cohérence qui s'imposent avant le sommet de Lisbonne.

Dans ce contexte, le positionnement de nos alliés reste ambigu et s'inscrit dans des marges de manoeuvre politiques et financières limitées.

La défense antimissile représente une garantie de sécurité supplémentaire pour les pays qui se sentent à bon droit vulnérables. Toutefois, les pays baltes et ceux du Sud-Est de l'Alliance, Turquie et Roumanie notamment, considèrent différemment cette menace.

Pour l'Allemagne, ou, du moins, pour certains en Allemagne, la défense antimissile pourrait constituer à terme un substitut à la dissuasion nucléaire. Comme Oslo et d'autres capitales, Berlin estime en revanche qu'il faut à tout prix ménager Moscou sur ce dossier. Certes, il n'est plus question d'implanter en République tchèque un radar dont la Russie craignait qu'il permette de surveiller la totalité de son espace exo-atmosphérique. Les Américains auraient ainsi pu surveiller les essais de missiles balistiques russes et améliorer leur capacité de discrimination des têtes nucléaires. Dans la nouvelle configuration, Moscou s'inquiète des phases 3 et 4 du projet américain, car elles prévoient le déploiement d'un nouvel intercepteur, le SM-3 block 2, capable de détruire les missiles balistiques intercontinentaux.

La France, pour sa part, avait déjà confirmé dans le Livre blanc la priorité accordée au segment stratégique de l'alerte avancée et à la défense antimissile de théâtre. Elle a prévu de consacrer à ces deux programmes plus de 1 milliard d'euros sur les deux prochaines lois de programmation militaire, ce qui constitue un effort sans équivalent en Europe.

Sur un plan conceptuel, la position française a évolué ces dernières années vers une reconnaissance de la défense antimissile balistique comme complément à la dissuasion, comme l'ont exprimé les présidents Chirac en 2006 et Sarkozy en 2008. Les travaux menés depuis lors ont confirmé le bien fondé de cette approche. Il a en effet été établi que la défense antimissile balistique, en tant que moyen défensif, pouvait conforter la dissuasion, qu'elle pouvait apporter, par le biais de l'alerte avancée, une plus-value indéniable en matière d'identification de l'agresseur, et qu'elle offrait une marge de manoeuvre supplémentaire à l'échelon politique, en donnant la possibilité d'une réponse militaire adaptée à une agression se situant en deçà du seuil nucléaire.

Dans la stratégie française, la défense antimissile n'a pas vocation à apporter une garantie de protection totale. La dissuasion nucléaire est et restera la pierre angulaire de notre politique de défense, l'unique garantie de la défense de nos intérêts vitaux. Mais nous reconnaissons que la défense antimissile peut dans certains cas la compléter, plus spécifiquement dans des situations d'agression se limitant à une salve de quelques missiles, perspective la plus réaliste compte tenu de l'évolution de la menace.

Nous devrons néanmoins veiller à ce que les développements de la défense antimissile, qui se poursuivront indépendamment des choix que la France pourra effectuer, ne débouchent sur une érosion progressive de la dissuasion nucléaire dans notre politique de défense et dans la stratégie de l'Alliance.

La dynamique américaine ne nous permet plus de tenir à l'OTAN une position d'attente et de blocage. Elle impose aujourd'hui de prendre position par rapport à la Phased Adaptive Approach proposée par les Etats-Unis. Si nous ne réagissons pas, nous courons le risque que les Américains traitent individuellement avec les Etats européens, nous contournent et portent de facto atteinte à notre souveraineté.

Tout plaide d'ailleurs pour que l'OTAN se saisisse du problème et prenne en compte l'approche américaine : la géographie, la nature de la menace, l'impossibilité de développer un système global de défense antimissile, à l'échelon national, comme à l'échelon européen, notre récente réintégration dans la structure militaire intégrée de l'Alliance et surtout la géométrie des interceptions envisagées qui imposent une approche multinationale de la défense antimissile ; Le pilier européen de l'Alliance n'a dès lors pas d'autre choix que de faire preuve de réalisme en « otanisant » la Phased Adaptive Approach.

Nous devons privilégier une approche financière réaliste. Les investissements supplémentaires que nous aurions à consacrer à la défense antimissile devront être cohérents avec le contexte budgétaire actuel. Si la défense antimissile constitue un moyen de défense complémentaire, nous ne pouvons pénaliser des arbitrages déjà difficiles sur des moyens conventionnels au risque de les affaiblir encore plus.

Il nous faut en tout état de cause être présents dans le débat. Ceci est d'autant plus important qu'il existe dans le domaine de la défense antimissile balistique des technologies spécifiques essentielles qui relèvent du premier cercle, à savoir les domaines de souveraineté, tel qu'entendu par le Livre blanc et que nous devons pouvoir préserver les compétences et les savoir-faire acquis dans le domaine balistique.

A l'OTAN, la préservation de nos intérêts commande que nous nous mettions en position de peser, tout en conservant une approche prudente et progressive. S'il reste encore de nombreuses questions en suspens, sur lesquelles nous n'avons pas de réponses claires ou sur lesquelles l'Alliance n'a pas encore tranché, nous percevons en revanche clairement l'approche qu'il nous faut adopter pour préserver nos intérêts.

S'agissant du niveau d'ambition, tout d'abord, l'idée d'une protection totale, d'un bouclier étanche doit être rejetée. Ce n'est d'ailleurs pas le message américain. L'Alliance n'a ni le besoin, ni la capacité, qu'elle soit financière ou technique, de protéger l'ensemble de ses territoires et populations face à l'intégralité du spectre de menace. Nous n'avons besoin que d'une capacité de défense ponctuelle, basée sur la permanence des moyens d'alerte et l'adaptation des moyens d'interception à une situation de crise déterminée, que nous devons être en mesure de configurer en fonction de l'évolution de la menace. Or, la menace prioritaire aujourd'hui, ce sont les missiles de courte et moyenne portée. Il nous faut donc reconnaître que nous devons abandonner l'idée de la couverture globale, héritage des velléités de l'administration Bush à Bucarest.

Nous devons par ailleurs nous attacher à ce que le processus décisionnel de l'architecture de défense antimissile de l'OTAN soit équilibré, c'est-à-dire ouvert aux Européens et respectueux de leurs exigences de souveraineté. Cette préoccupation fondamentale est une condition pour que nous puissions contribuer par l'apport de moyens spécifiques, comme l'alerte avancée.

Sur les plans opérationnel et technique, nous resterons particulièrement attentifs à la transparence et à la crédibilité des options qui nous seront présentées à Lisbonne. A ce titre, il nous semble important d'avoir des précisions sur les fonctionnalités associées à l'adaptation du programme ALTBMD.

Les implications financières seront évidemment des éléments essentiels du débat. L'OTAN accuse cette année un déficit de 650 millions d'euros sur son budget d'investissement, et selon les projections actuelles, il pourrait atteindre 1,4 milliard d'euros en 2011. L'Alliance ne dispose d'aucune marge de manoeuvre pour financer un système global de défense antimissile. Nous estimons ainsi que le financement en commun ne peut aller au-delà des seuls coûts du développement du coeur du commandement et de contrôle, en cohérence avec des besoins militaires pour l'instant insuffisamment définis.

Nous estimons par ailleurs nécessaire de conditionner de nouvelles orientations sur la défense antimissile à l'OTAN à une réaffirmation du caractère fondamental de la dissuasion nucléaire. Il importe de ne pas laisser imposer l'idée que la défense antimissile balistique pourrait, à terme, se poser en alternative à celle-ci.

La France pourrait annoncer sa volonté de contribuer avec des moyens spécifiques. Notre faculté à atteindre ces objectifs dépendra à la fois de la lisibilité de nos positions et de la crédibilité des contributions en nature que nous serons capables de proposer à l'Alliance. Dans ce domaine, je crois indispensable, dans un premier temps, de valoriser le socle cohérent que nous développons, avec notre capacité d'alerte avancée et notre défense de théâtre.

Il me semble important de mobiliser nos partenaires européens pour le développement d'une capacité européenne d'alerte avancée, comme le suggérait le Président de la République lors du dernier sommet franco-polonais et de les sensibiliser sur les questions des C2 et de souveraineté en général. Tout en réaffirmant clairement les priorités de l'Union européenne pour la lutte contre la prolifération et la protection de ses populations, le développement de l'alerte avancée permettrait de porter nos efforts sur un segment stratégique en matière de défense antimissile, l'appréciation autonome de la situation et la détection initiale, et scellerait les bases du partenariat équilibré que nous devons établir avec les Etats-Unis s'agissant de la défense du continent européen, car c'est bien de cela dont il s'agit.

A l'OTAN, la marche inexorable vers la défense des territoires se poursuit. Nous devons exploiter la dernière fenêtre d'opportunité qui s'offre à nous pour faire émerger avec réalisme et pragmatisme une « conscience européenne » au sujet de la défense antimissile balistique, en phase avec nos intérêts. C'est l'une des conditions pour éviter tout dérapage à l'OTAN, pour garantir le maintien d'un niveau d'ambition réaliste, compatible avec le besoin opérationnel et nos capacités, financières comme techniques.

Au plan national, il nous faut poursuivre la préparation de l'avenir. Je ne peux à cet égard que souscrire à l'idée d'une réflexion plus substantielle pour apporter des réponses aux nombreuses questions laissées en suspens et, si possible, à investir dans des études amont qui nous permettront de ne pas lâcher prise et de faire en sorte que l'OTAN donne toujours sa priorité au programme ALTBMD. Cela me semble être le prix à payer pour ne pas subir et pour faire valoir nos intérêts industriels. Il nous faut en tout cas dès à présent préparer l'après Lisbonne.

Enfin, quelles que soient les limites opérationnelles de la défense antimissile, nous ne pouvons pas ignorer que le missile balistique peut aussi bien être employé comme arme d'intimidation ou de terreur que comme une arme de bataille, ce qui constitue un fait manifestement nouveau. Et, dans ce dernier domaine, une protection minimale sera bientôt nécessaire pour conserver notre liberté d'action, nos capacités de projection et d'entrée en premier sur tout théâtre d'opérations.

M. Yves Pozzo di Borgo - Vous avez évoqué la Russie, mais pourquoi ne parle-t-on pas de la Chine ? Je constate qu'il n'y a pas de conscience, ni de politique européenne sur le sujet. Qu'en pensez-vous ?

M. Michel Miraillet - S'agissant de la Chine, soyez assurés qu'on en parle ! En tant qu'exportateur d'équipements qui intéressent les proliférants, tels que le missile M600 utilisant des propergols solides. C'est un missile robuste et performant dont les perspectives de reverse engineering sont inquiétantes.

S'agissant de l'Europe, le nouveau positionnement de l'administration Obama a changé les termes du débat. La démarche est plus pragmatique, plus cohérente et plus en adéquation avec la menace potentielle. Cette menace est aujourd'hui perçue par tous les Européens, notamment par le front Sud-est de l'Europe. Pour autant, peu nombreux sont les alliés ou partenaires qui disposent de moyens techniques d'évaluation des architectures proposées ou des moyens d'interception. Face à l'offre de mise à disposition de capacités américaines, on comprend la passivité, la neutralité de ceux dont la cotisation au financement en commun est faible.

Les autres Européens sont un peu troublés et cherchent une réponse. Le concept de la défense antimissile ne doit pas être rejeté, car cette défense correspond à un vrai besoin, tel que celui auquel les Israéliens ont du faire face pendant la guerre avec le Hezbollah en 2006, ou lors de la crise irakienne en 2003. On demandera toujours à un moment ou à un autre aux hommes politiques de prouver qu'ils ont tout fait pour protéger les populations. Or, on fait de la défense antimissile partout, sauf en Europe. Les Européens sont en train de réaliser que ce n'est pas une affaire de petite importance. Il y a dix ans, les Américains voulaient nous faire admettre que les Iraniens avaient des capacités balistiques bien au-delà ce que nous savions de leurs véritables capacités. Mais aujourd'hui, la réalité a dépassé la fiction. Des pays comme la Bulgarie, la Roumanie, la Turquie, expriment des préoccupations de sécurité légitimes par rapport à la menace balistique. Or les Américains arrivent avec un package global, les frégates Aegis, leurs intercepteurs, des radars et nous disent : « nous avons tout cela, prêt ou à développer, tout ce que vous avez à faire c'est de financer dans un premier temps le C2 ».

Quant à la réflexion européenne, elle est inexistante. C'est pourquoi les Européens sont mal à l'aise dans cette affaire.

Certains sont avant tout demandeurs d'une réassurance politique, et parallèlement au débat en cours à l'OTAN, les Etats-Unis ont des contacts spécifiques avec des pays comme la Turquie, la Pologne ou la Roumanie. L'Allemagne entame une période de vaches maigres. Certains à Berlin imaginent aussi qu'une défense antimissile robuste rendrait la dissuasion inutile. Les Italiens, avec Finmeccanica, ont des intérêts industriels potentiels. Les Britanniques sont prudents en raison de leur relation spéciale avec Washington, mais au fond, leur perception de la problématique est proche de la notre : il n'y a pas d'argent pour travailler sur le développement d'intercepteurs.

Pour conclure, et pour répondre à une question initiale du président sur la possibilité d'intégrer la défense antimissile dans les missions de l'OTAN, il faut bien voir que la notion de mission n'est pas juridiquement définie dans le traité de l'Atlantique Nord. Soit l'on considère que la définition d'une mission n'emporte aucune obligation juridique, soit l'on considère que la notion de mission emporte celle d'obligation de moyens. En l'absence de moyens spécifiques, on fera appel aux financements communs. Pour le moment, cela n'apparait pas comme important compte tenu de l'offre américaine. Mais qu'en sera-t-il lorsqu'on abordera l'étape 3 de la Phased Adaptive Approach ?

Dans le même temps, l'administration reste attachée au terme de mission car il s'agit de la phraséologie du Président Obama. Il serait bien inutile d'entrer en conflit avec les Américains pour une question de syntaxe. Donc que faire ? Etre vigilant. Y-a-t-il un vrai objectif industriel américain ? La réponse est oui. Un seul industriel arrive avec une solution globale. Il est potentiellement intéressé par ce que la France peut apporter sur l'alerte avancée, les radars de Thales, nos satellites, mais les possibilités de coopération sont limitées. Sur le C2, seule la filiale Thalès/Raytheon est potentiellement concernée et, c'est un segment très limité de ce champ très vaste que constitue les C2. .

M. Jean-Pierre Chevènement - Je constate en premier lieu que la défense antimissile est un investissement hors de prix dans le contexte actuel. Les Etats-Unis ont dépensé 10 milliards de dollars par an depuis dix ans, ce qui crée un doute sur les chiffres dérisoires qui sont avancés par l'OTAN. Deuxièmement, le système reste aléatoire, puisque l'on ne prétend pas mettre en place un bouclier étanche. Troisièmement, ce sera un système sous contrôle américain, tant au niveau de la décision que de la technologie. En ce qui concerne les décisions de principe qui seront arrêtées à Lisbonne, peut-on se placer en opposition frontale en disant : « non ce n'est pas possible - nous n'avons pas d'argent » ? Que feront les autres dans telle hypothèse ? Chercheront-ils à développer une couche basse, une couche haute ? Est-il en revanche possible de s'engager pour une contribution en nature, en cherchant à garantir notre autonomie stratégique pour la défense de théâtre, et une autonomie technologique, en maintenant nos compétences sur la couche basse, avec MBDA, et en les développant sur la couche haute, avec Astrium et Thales ? Mais cela supposerait de l'argent que nous n'avons pas.

M. Michel Miraillet - Dans toute cette affaire, il faut garder la tête froide. La défense antimissile ne doit pas être diabolisée. Elle correspond à un besoin militaire avéré s'agissant de la défense de théâtre -et nous avons beaucoup à travailler dans ce domaine, notamment dans les couches hautes où rien n'a encore été fait - et à un besoin qui se dessine d'ordre politique : la demande des populations contre la menace des proliférants. Encore une fois, l'idée n'est pas celle du parapluie, mais d'optimiser la réponse à une salve de quelques missiles.

Par ailleurs, l'approche « phasée » des Etats-Unis doit être prise avec beaucoup de prudence. La première phase, pour contrer les missiles de courte et moyenne portée, est réaliste. Elle est en cohérence avec le programme ALTBMD, pour lequel nous avons tout de même dépensé 25 millions d'euros jusqu'à présent. A partir de la phase 2, cela est moins clair et le calendrier est indicatif. Le véritable frein vient de la situation financière de l'OTAN. Pour 2011, les besoins sur le budget d'investissement de l'OTAN sont évalués à 1,4 milliard d'euros, soit plus du double du plafond autorisé. L'une des raisons pour lesquelles les Etats-Unis insistent tellement sur la réalisation d'économies est qu'ils souhaitent que l'OTAN dégage des marges pour le financement du système de commandement et de contrôle de la défense antimissile de l'Alliance, de façon à garantir la connexion avec leur propre structure C2. C'est également pour cela qu'est avancée une première hypothèse basse de 83 millions d'euros seulement.

A Lisbonne, une opposition frontale ne serait pas opportune, il n'en est d'ailleurs pas question. Nous avons déjà réorienté les projets américains au sommet de Bucarest et nous avons remis les choses sur les rails au sommet de Strasbourg-Kehl. Le fait d'inscrire la défense antimissile parmi les missions de l'OTAN emporte peu de conséquences juridiques, mais impose la plus grande vigilance sur la mise en oeuvre. Et nous sommes parmi les rares pays à disposer de la compétence technique pour demander aux Etats-Unis des éclaircissements sur l'architecture et les coûts. Il ne faut pas que ce dossier devienne un prurit dans les relations entre la France et les Etats-Unis. Les Américains sont très intéressés par nos capacités d'alerte avancée. Il y a donc un dialogue constructif possible entre nos deux pays. Il est normal que les fabricants de missiles, MBDA et Astrium, luttent pour promouvoir leurs options. Mais la question est de savoir si la DGA dispose des moyens pour financer des plans d'études-amont. Nous imaginons de participer au financement et au développement du système otanien de commandement et de contrôle et, pour le reste, d'apporter une contribution en nature, notamment à travers notre alerte avancée. La loi de programmation actuelle ne prévoit en l'état aucune ressource pour apporter d'autres briques.

M. Robert del Picchia - Ne pensez-vous pas que les Etats-Unis ont un peu tendance à aggraver l'évaluation de la menace balistique iranienne, afin d'inciter les Européens à s'engager financièrement et d'assécher nos budgets de recherche, comme ils l'ont fait sur le JSF ? La menace iranienne paraît délibérément exagérée.

M. Michel Miraillet - La progression des capacités de l'Iran dans le domaine balistique est véritablement fascinante. En 1988, à la fin de la guerre contre l'Irak, l'Iran n'était pas capable de réaliser un Scud. Aujourd'hui, les Iraniens mettent au point le missile bi-étage Ashura et ils sont capables de placer un satellite dans l'espace. Ils ont donc franchi un seuil technologique majeur, même s'il leur reste à maîtriser le guidage des missiles et des têtes. Il n'y a pas que l'Iran. Il y a aussi la Corée du Nord, qui est aux abois et qui vend sa technologie à qui veut l'acheter. Qui nous dit que demain la Corée du Nord ou la Chine ne vendront pas des missiles à des pays du bassin méditerranéen ou laisseront faire le reverse engineering de leurs engins ?

M. Daniel Reiner - Les Américains sont engagés de très longue date dans la défense antimissile et l'on sait que le projet de « guerre des étoiles » imaginé par Ronald Reagan a, en partie, provoqué l'effondrement du système soviétique en l'entraînant dans une course technologique qu'il était incapable de soutenir financièrement. Or, la force du complexe militaro-industriel américain est telle que l'on peut supposer qu'il poursuit sur sa lancée et qu'en réalité, les Américains recherchent bien une protection étanche pour le territoire américain.

Néanmoins, nous voyons émerger une idée nouvelle, à savoir que la défense antimissile renforcerait la crédibilité de la dissuasion. Dans ce cas, il serait indispensable d'y participer. C'est un dilemme. On ne peut pas répondre non, parce que c'est à terme affaiblir la dissuasion. Dans le même temps, on peut difficilement dire oui, parce que nous n'en avons pas les moyens. Nos industriels disent : il nous faut peu de moyens pour mettre en place les briques qui permettront de répondre présent, en faisant des apports en nature. Faut-il les croire ? Il y aurait quand même un paradoxe extraordinaire à ce que notre pays qui vient de réintégrer les structures de l'OTAN et qui possède, au moins en partie, les briques technologiques, dise non à la défense antimissile.

M. Michel Miraillet - Je ne voudrais surtout pas donner le sentiment que je plaide contre un engagement dans la défense antimissile. Nous avons un rôle éminent dans ce débat. Tout d'abord, nous devons orienter les discussions vers des projets plus raisonnables. Nous devons également identifier les intérêts majeurs pour notre industrie et ne pas rater le train technologique. Nous devons donc être ouverts tout en tenant compte de nos moyens limités. Si le JSF a asséché les budgets de recherche et développement européens pendant plusieurs années, nous parlons ici de montants moins élevés, à partager entre 28 pays sur plusieurs années.

Par ailleurs, j'insiste sur la question-clef du système de commandement, des systèmes de commandement devrait-on dire. Le commandement ne peut être partagé. Or l'objectif fondamental des Etats-Unis reste la protection du territoire américain. Comment décidera-t-on si un missile se dirigeant vers les Etats-Unis doit être intercepté au dessus du territoire européen ou au dessus de l'Atlantique ? La réponse n'est pas nécessairement la même si l'on se place du point de vue américain ou européen. Or le SACEUR est également commandant des forces américaines en Europe et possède une « double casquette ». Il apparait en tout cas essentiel que nous pesions de tout notre poids dans l'élaboration des règles d'engagement de l'OTAN.