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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES, DE LA DEFENSE ET DES FORCES ARMEES


Mardi 12 octobre 2010

- Présidence de M. Josselin de Rohan, président -

Loi de finances pour 2011 - Audition de M. Hervé Morin, ministre de la défense

M. Josselin de Rohan, président. - Le projet de budget de la défense pour 2011 s'inscrit dans le cadrage établi par le projet de loi de programmation des finances publiques pour la période 2011-2013. Ce nouveau cadrage triennal a été fortement conditionné par la nécessité de redresser nos finances publiques. Les objectifs qui avaient été fixés par la loi de programmation militaire ont dû être retouchés, mais la défense a bénéficié d'une attention prioritaire : à la différence des autres ministères, elle verra ses crédits progresser sur les trois prochains exercices. En outre, les prévisions de recettes exceptionnelles ont été revues à la hausse et nous avons désormais sur ce point des perspectives un peu plus concrètes et encourageantes, puisque nous connaissons le calendrier de vente des fréquences.

L'impact des réductions opérées par rapport à la loi de programmation me paraît assez modeste sur l'exercice2011. Il sera en revanche plus sensible à partir de 2012 et au-delà. Je souhaiterais que vous nous indiquiez, monsieur le ministre, les conséquences précises de ce nouveau cadrage budgétaire par rapport aux objectifs de la LPM. Y aura-t-il des incidences sur les effectifs et sur le fonctionnement, domaines dans lesquels l'effort est déjà très important ? Nous souhaiterions également connaître l'impact sur les équipements, puisqu'un certain nombre de décalages de programmes ou d'étalements des paiements ont été annoncés.

Le budget 2011 marque aussi la troisième année de mise en oeuvre de la réorganisation du ministère. Les déflations d'effectifs, les dissolutions et regroupements d'unités, les réformes liées à la RGPP sont désormais largement avancées. Les économies réalisées devraient être significatives. Ont-elles jusqu'à présent été conformes à ce qui était attendu et comment ont-elles été réutilisées dans les dépenses du ministère?

Enfin, au-delà de la présentation des crédits pour 2011, peut-être pourriez-vous nous donner votre sentiment sur l'avenir de notre défense au moment où, chez beaucoup de nos partenaires, les coupes budgétaires sont beaucoup plus brutales. La coopération et la mutualisation sont plus que jamais à l'ordre du jour. Avons-nous aujourd'hui des pistes concrètes avec nos partenaires, et notamment avec les Britanniques ?

M. Hervé Morin, ministre de la défense. - Les crédits budgétaires prévus par la loi de programmation militaire (LPM) pour la période 2011-2013 étaient devenus incompatibles avec l'effort de redressement des finances publiques. Ils ont donc été réduits de 3,6 milliards d'euros sur cette période. Toutefois, la défense reste une priorité de l'Etat : son budget passera de 30,160 milliards d'euros en 2011 à 30,5 milliards en 2012 et 31 milliards d'euros en 2013, alors que celui d'autres ministères diminue. Aux crédits budgétaires s'ajouteront des recettes exceptionnelles pour un montant total de 3,3 milliards d'euros, supérieur de 2,3 milliards aux prévisions de la LPM. La perte de recettes nette cumulée ne s'élève donc qu'à 1,3 milliard d'euros pour ces trois années, à 40 millions seulement cette année. En 2011, nous attendons 1 milliard de recettes exceptionnelles dont 150 millions de produits de cessions immobilières -je tiens à la disposition de vos rapporteurs la liste des emprises concernées- et 850 millions de produits de cessions de fréquences.

Le budget de la défense pour 2011 confirme la priorité donnée aux équipements, auxquels nous prévoyons toujours de consacrer 17 milliards d'euros par an en moyenne au lieu de 15 milliards dans le cadre de la précédente LPM. En 2009, nous avons même consommé 18 milliards d'euros grâce au plan de relance ; notre objectif pour 2010 est de 17 milliards, même s'il sera difficile à tenir en raison des dysfonctionnements du logiciel Chorus durant cinq mois, qui nous ont parfois obligés à revenir au traitement manuel pour le paiement des entreprises.

Nous continuerons à augmenter la provision pour opérations extérieures (Opex), qui passera de 570 à 630 millions d'euros : comme vous le savez, les Opex ne sont plus financées par des ponctions sur les crédits d'équipement. La différence entre les provisions et les dépenses réelles est intégralement remboursée par la réserve de précaution interministérielle. Comme je l'ai dit, les recettes de la défense seront inférieures de 1,3 milliard d'euros aux prévisions sur la période 2011-2013, mais c'est moins que les sommes naguère prélevées sur les crédits d'équipement pour financer les Opex !

Parmi les nouveaux équipements, que nous ne devons pas oublier, il faut mentionner les deux frégates anti-aériennes Horizon admises au service actif cet automne, ainsi que notre flotte de 93 Rafale -j'ai entendu Jean-Marc Ayrault dire ce matin sur RTL que les nouvelles commandes étaient un cadeau à M. Dassault pour qu'il puisse acheter Le Parisien. C'est évidemment absurde. Il a fallu accélérer le rythme des livraisons pour maintenir la chaîne de production alors que les négociations à l'exportation n'ont pas encore abouti ; nous diminuerons nos achats lorsque ce sera chose faite.

M. Jean-Louis Carrère. - Faut-il continuer à acheter de mauvais avions ? Ceux que nous avons vus en Afghanistan n'étaient même pas dotés de systèmes de visée !

M. Hervé Morin, ministre de la défense. - Préférez-vous acheter aux Américains ?

Je pense aussi au nouveau système de défense sol-air moyenne portée (SAMPT), que reçoivent les bases de Luxeuil et d'Avord, aux véhicules blindés de combat d'infanterie (VBCI) dont le rythme de livraison est accéléré à 100 en 2011, aux 4 000 équipements Félin livrés en 2011 à quatre régiments, au missile air-sol moyenne portée amélioré (ASMPA) admis au service actif le 1er juillet dernier , et au sous-marin nucléaire lanceur d'engins Le Terrible qui va prochainement effectuer sa première patrouille. Ces matériels sont en permanence adaptés aux besoins des forces déployées sur les théâtres d'opérations, notamment en Afghanistan. 103 millions d'euros ont été consacrés à la procédure d'acquisition d'urgence : l'armée de terre s'est dotée d'un système de veille optronique, d'un radar de surveillance du sol, d'un alerteur terrestre contre les tirs indirects, mais aussi du système Rover. Nous en assurons le maintien en condition opérationnelle, dans des contextes souvent difficiles grâce aux réformes de structure, à la politique d'emploi et de gestion des forces (PEGP) et au maintien de financements importants autour de 2,7 milliards d'euros par an.

Nous préparons l'avenir : 700 millions d'euros sont consacrés chaque année aux études amont, le projet Musis est en voie de réalisation -j'espère que les Allemands seront au rendez-vous en ce qui concerne la composante radar- avec la commande de deux satellites optiques permettant d'éviter une rupture capacitaire avec Hélios II-. Un troisième sous-marin nucléaire d'attaque (SNA) sera commandé.

Comme vous le releviez, monsieur le président, c'est après 2013 que la situation budgétaire deviendra plus difficile, car nous n'aurons plus de recettes exceptionnelles. Sur la période 2013-2020, l'écart avec les prévisions de la LPM pourrait atteindre 20 milliards d'euros environ, ce qui pourrait remettre profondément en cause notre modèle d'armée. En effet, les dépenses de fonctionnement ne sont plus guère compressibles, les frais liés aux programmes lancés se caractérisent par une forte hystérésis, la dissuasion consomme 20 à 25 % des crédits d'équipements et le maintien en condition opérationnelle est indispensable. C'est donc sur les autres programmes d'équipement qu'il faudrait jouer alors que les marges de manoeuvre sont très faibles.

Sauf reprise nette de la croissance permettant de dégager des recettes et de les affecter à l'effort de défense, 2013 constituera donc un rendez-vous majeur pour le pouvoir politique et pour notre défense.

L'année 2011 sera décisive pour la réforme de la défense qui suscite l'adhésion de l'encadrement supérieur puisque pas moins de 72 % des responsables que j'ai réunis récemment à l'Ecole militaire jugent positif l'impact de la modernisation sur la performance du ministère. Les restructurations continueront à faire l'objet d'un accompagnement social approfondi pour un montant de 238 millions d'euros en 2011. Nous achèverons la réforme statutaire et indiciaire des militaires, conformément aux recommandations du Haut comité d'évaluation de la condition militaire.

C'est en 2011 que sera signé le plus important contrat de partenariat public-privé immobilier jamais conclu en France, pour regrouper les états-majors et l'administration centrale à Balard, ce qui nous permettra de gagner environ 2 000 postes, d'améliorer les conditions de travail, de bénéficier du produit de la cession des 15 emprises actuelles et d'éviter des coûts de maintenance considérables. J'ai également décidé de déconcentrer autant que possible les services, afin que les fonctionnaires du ministère puissent vivre dans des agglomérations où la vie est moins chère qu'à Paris.

J'évoquerai pour conclure la coopération militaire franco-britannique. L'objectif est de permettre à chacun de nos pays de profiter des capacités de l'autre et d'éviter les doublons comme dans le domaine de la guerre des mines : les Anglais pourraient aussi nous aider en matière de ravitaillement en vol. Les autorités politiques des deux pays sont très déterminées : nous espérons conclure un accord le 2 novembre. Ce rapprochement s'inscrit dans un contexte où les autres pays européens semblent avoir abdiqué toute prétention militaire. Les Allemands, qui ne consacraient à la défense qu'un peu plus de 1 % de leur PIB par an, semblent avoir décidé de réduire leurs dépenses de 8 milliards d'euros en quatre ans soit presque 15 % de leur budget ; d'autres amputent des budgets déjà dérisoires ; les Britanniques eux-mêmes ont annoncé une baisse de 10 % des crédits. Si nous ne réagissons pas, le monde sera dominé dans quarante ans par un condominium sino-américain.

M. Xavier Pintat. - Merci pour la clarté et la sincérité de vos propos, qui montrent que la défense est encore une priorité de l'Etat.

Je vous interrogerai d'abord sur les recettes exceptionnelles. Il était prévu d'externaliser les télécommunications par satellite et de céder l'usufruit des satellites Syracuse. Ce projet a pris du retard, mais il est encore à l'ordre du jour cette année. Peut-on espérer le voir aboutir ? La durée de vie des satellites est telle que la cession ne présentera bientôt plus d'intérêt, ni pour les opérateurs, ni pour le ministère.

De combien de drones moyenne altitude longue endurance (Male) voulons-nous disposer ? Quelles sont les solutions envisagées en termes de délais et de coût ?

Dans le domaine de la dissuasion, M. Rasmussen a déclaré dans Le Figaro de samedi qu'une coopération était envisagée avec les Britanniques pour le maintien en condition de nos forces nucléaires. Pouvez-vous nous en dire plus ? Cela concerne-t-il la simulation, avec notamment le laser mégajoule ?

M. Hervé Morin, ministre - La cession d'usufruit des satellites a été retardée par un problème juridique, mais elle sera conclue en 2011.

La France a pris un retard considérable dans le domaine des drones : il aurait été utile d'en disposer pour venir en aide aux otages du Sahel. Ma mission, c'est de faire en sorte que les armées françaises soient correctement équipées, par des appareils français ou étrangers. On ne peut pas me reprocher de n'avoir pas soutenu l'industrie française : elle exporte plus que jamais, et des contrats ont encore été récemment conclus après mes déplacements dans certains pays comme le Mexique pour des hélicoptères. Dans le cadre de la LPM, j'ai insisté pour dégager 1 milliard d'euros afin que les compétences de nos industriels soient préservées dans le domaine des missiles : faute de quoi, MBDA aurait été en bien mauvaise posture. Mais pour ce qui est des drones, les offres françaises et européennes pour trois systèmes à trois vecteurs -modernisation du Harfang, Advanced UAV d'EADS, SDM de Dassault- restent bien plus chères que les Predator américains ou les Héron TP israéliens. Je souhaite que nous trouvions une solution à terme dans le cadre de la coopération franco-britannique, afin de maintenir nos compétences dans le domaine des avions de nouvelle génération et de nous doter d'ici 2020 de drones MALE de haut niveau. Dans l'intervalle, il nous faut trouver une solution qui assure la permanence de l'équipement de nos forces.

S'agissant du successeur du missile Milan, je rappelle que les propositions de MBDA concernaient un missile non doté de la fonction « tire et oublie », fire and forget, ce qui laisse ses utilisateurs à découvert, à la merci des snipers. Par ailleurs, ce missile n'aurait pas pu être tiré depuis un espace confiné. Comment aurais-je pu privilégier cette solution au détriment de la sécurité de nos soldats ? Les décisions que j'ai prises permettent à MBDA de modifier un missile pour le conformer à la demande de l'état-major et aboutir à une commande de matériel français ou européen en 2014. Entre temps nous achèterons sur étagère des missiles Javelin.

Dans le domaine nucléaire, des perspectives de coopération existent uniquement sur le plan de la simulation avec le Royaume-Uni.

M. Daniel Reiner. - D'autres vous interrogeront sans doute sur les recettes exceptionnelles, à propos desquelles il existe un excellent rapport de l'Assemblée nationale. Au cours des dernières années, 1,672 milliard de recettes tirées de cessions immobilières étaient attendues, on n'en a eu que 400 millions !

S'agissant du programme 146 relatif aux équipements, je ne comprends pas pourquoi il a été décidé de commander onze Rafale supplémentaires : à ma connaissance il n'en manquait que six pour équilibrer le plan de charge de l'entreprise. En outre, la LPM prévoyait l'homogénéisation de notre force aérienne et la remise à niveau de 77 Mirage 2000D, qui n'aurait pas coûté très cher et aurait augmenté la durée de vie de ces appareils de quinze ans. A-t-on renoncé à ce projet ?

Sur l'A 400 M, les principaux problèmes techniques ont été résolus, reste celui du financement. Quant aux véhicules de transport blindés, il faut trouver une solution financièrement raisonnable et conforme aux souhaits de l'armée de terre.

Les études amont seront-elles maintenues au niveau initialement prévu ?

La réintégration de la France dans les structures de commandement de l'OTAN devait donner un nouvel élan à la défense européenne. Mais celle-ci est au point mort. La présidence française s'était pourtant enorgueillie de l'avoir relancée. L'Otan, pour sa part, doit bientôt redéfinir son concept stratégique : quelle est la position de la France sur la défense antimissile balistique ?

M. Hervé Morin, ministre. - Les commandes de Rafale ont été augmentées d'ici 2013, en raison de la non-réalisation actuelle de contrats à l'exportation. Pour maintenir la chaîne de production, il faut que celle-ci réalise 11 Rafale par an. Dans la loi de programmation, nous avions prévu la livraison de 10 Rafale en 2010, de 7 en 2011 et de 5 en 2012. Pour maintenir la cadence de fabrication à 11 appareils par an, et faute de commande à l'export, nous devons acheter 1 appareil de plus que prévu en 2010, 4 de plus en 2011 et 6 de plus en 2012. J'espère que ces commandes pourront être réduites après cette date grâce aux exportations : nous ne devrions pas au total acheter plus d'avions qu'il n'était prévu dans la période 2010-2020.

La modernisation du Mirage 2000D va prendre deux ans de retard. Il faut absolument éviter de créer à nouveau une « bosse » budgétaire telle que nous l'avons observée en 2007, mais elle n'est pas abandonnée.

Sur l'A 400 M, le nouveau gouvernement britannique montre de meilleures dispositions que le précédent, et le ministre allemand des affaires étrangères, Karl-Theodor zu Guttenberg, a également fait part de son accord. Si l'avenant n'a pas encore été signé, c'est à cause d'un retard industriel lié au système de guidage.

Quant aux véhicules blindés, les premières livraisons du VBMR devraient avoir lieu en 2016, celles de l'EBRC en 2019.

Enfin, les 700 millions d'euros de crédits d'études-amont ont été préservés.

J'en viens à la défense européenne. Je déplore comme vous que certains Etats membres aient renoncé à tout effort militaire substantiel. Les projets de coopération ne manquent pas : flotte européenne de transport, A 400 M, projet Musis, Erasmus militaire. Mais certains pays tergiversent, et les dirigeants européens manquent de capacité d'entraînement. C'est d'ailleurs une conception intergouvernementale de la construction européenne qui prévaut aujourd'hui, et qui réduit l'intérêt européen à la somme des intérêts nationaux. Le Royaume-Uni, de son côté, ne veut entendre parler que de coopérations bilatérales. Une conclusion s'impose : la plupart des Européens ne veulent pas que l'Europe soit une puissance ! Tout projet de coopération structurelle renforcée devrait reposer sur une volonté politique et des efforts partagés.

En ce qui concerne la défense antimissile, nous sommes encore dans le flou : à quelle menace est-elle censée parer ? Nous protégerait-elle effectivement ? Qui en aurait le commandement ? Veut-on la voir couvrir des théâtres d'opération ou des pays entiers ? Les conséquences budgétaires seraient très différentes... Comment les dépenses seront-elles réparties ?

La défense antimissile ne me semble un projet judicieux que pour les pays qui consacrent un effort important à la défense et possèdent une certaine capacité de résilience. En Europe, je crains qu'un tel dispositif ne soit conçu comme une ligne Maginot... Le meilleur moyen de garantir sa sécurité, c'est d'être soi-même militairement crédible. Avant d'investir dans un système antimissile, il faudrait s'assurer que nous disposons des équipements de base...

Il faut cependant maintenir nos compétences, et c'est pourquoi je suis favorable à un financement de nos bureaux d'études dans ce domaine.

M. Jean-Louis Carrère. - J'apprécie votre effort pour parler vrai. Mais à propos de l'affaire des Rafale, ne trouvez-vous pas inquiétant que des groupes bénéficiant de la commande publique puissent posséder de puissants organes de presse ? Nous sommes plusieurs ici à partager l'avis de Jean-Marc Ayrault.

M. Hervé Morin, ministre. - Je pourrais vous retrouver sur la question de la concentration de la presse mais les commandes de Rafale n'ont rien à voir avec le projet de rachat du Parisien.

M. Jean-Louis Carrère. - C'est à voir... Ne croyez-vous pas que le modèle de défense élaboré il y a quelques années était inadapté ? Les contraintes budgétaires et les réserves de nos partenaires européens le laissent à penser. Que la bosse de 2007 y ait contribué, je ne le conteste pas.

Quant à notre engagement militaire en Afghanistan, il a fallu de votre part des trésors d'inventivité pour le justifier. Aucun progrès n'est observable sur le terrain. Faut-il rester, pour quoi faire et avec quels moyens ? A la stratégie militaire ne faudrait-il pas substituer une stratégie civile de développement ? Nous sommes tous d'accord pour dire que l'on ne peut quitter l'Afghanistan du jour au lendemain, mais il faut changer de cap.

M. Hervé Morin, ministre. - Je pense que la France sera en mesure, l'an prochain, de transférer aux forces de sécurité afghanes la zone de Surobi. J'ajoute que nous participons déjà à des actions de coopération civile dans le pays.

Quant au modèle de défense, la question est de savoir si les crédits nécessaires seront affectés à nos armées entre 2014 et 2020. Des économies budgétaires limitées ne remettent pas en cause pour l'instant l'efficacité de nos armées. Les contrats opérationnels sont globalement honorés et notre pays pourrait augmenter ses capacités en cas de crise.

M. François Trucy, rapporteur spécial de la commission des finances. - La volonté des Britanniques de coopérer avec nous est-elle sérieuse et durable ?

M. Hervé Morin, ministre. - Au niveau politique, il y a une véritable volonté de part et d'autre... Le Royaume-Uni mène actuellement une revue stratégique qui demande du temps. Mais les terrains de coopération ont été définis : ils devraient permettre d'économiser à terme des centaines de millions d'euros.

M. Jacques Gautier. - Je salue vos efforts passés pour permettre à MBDA de revenir dans la course sur le projet de missile sol-sol. De même, la solution retenue pour les drones MALE me semble bonne, à condition qu'elle ne nous empêche pas de construire à l'horizon 2018-2020 un nouveau drone franco-britannique sur la base d'une coopération entre BAE et Dassault-Thalès.

Mais ne pensez-vous pas, étant donné le contexte budgétaire, qu'il faudra redéfinir le format des armées après 2013 ?

M. Hervé Morin, ministre. - Si nous n'augmentons pas alors notre effort de défense et si nous revoyons à la baisse notre modèle, la France ne sera plus une puissance militaire globale, capable d'entrer en premier sur un théâtre, d'être nation-cadre au niveau européen. La question du maintien des deux composantes de notre dissuasion se poserait inéluctablement.

M. Jacques Gautier. - Au sujet des drones, vous avez évoqué l'achat de trois systèmes de drones male comprenant trois vecteurs. N'est-ce pas insuffisant ? Cette acquisition ne risque-t-elle pas de nous empêcher de donner un successeur au drone tactique et de développer un drone à voilure tournante pour la marine ?

M. Hervé Morin, ministre. - Ces projets sont remis à plus tard. Je souhaite que l'on trouve une solution pour ce qui existe et pour maintenir nos capacités opérationnelles.

M. Jean-Pierre Chevènement. - Nos moyens financiers sont limités, et le seront encore davantage si les recettes exceptionnelles se révèlent moins élevées que prévu. Sur l'Europe, je partage votre constat. Le Royaume-Uni et la France consacrent 2 % de leur PIB à leur défense en comptant large, en Allemagne l'opinion publique est pacifiste et ses dirigeants se contentent de verser un maigre tribut à l'Otan, et depuis que j'ai inauguré la brigade franco-allemande et le Conseil de défense franco-allemand, en 1988, rien n'a changé. On espérait pourtant beaucoup de la défense européenne ! Je ne crois pas que la méthode intergouvernementale soit en cause : Jacques Delors n'aurait rien fait sans l'assentiment de François Mitterrand et Helmut Kohl. Soyons réalistes, et privilégions des coopérations à géométrie variable.

La France pourrait donc coopérer avec les Britanniques, mais ceux-ci réduisent leur budget militaire de 10 %. Pourront-ils conserver quatre sous-marins nucléaires ? Envisage-t-on d'entretenir en commun nos ogives nucléaires ? N'oublions pas que les Britanniques restent tournés vers les Etats-Unis.

Quant à l'Otan, elle est en crise. Elle demande de l'argent pour construire un bouclier antimissile, mais nous avons déjà tant de mal à maintenir nos forces que nous ne pouvons pas nous lancer dans ce projet fuligineux : j'approuve entièrement votre position. Il faut seulement dégager 50 millions d'euros par an pour entretenir nos compétences.

Les Européens se réveilleront peut-être de leur léthargie quand les pays émergents seront capables d'envoyer des missiles à longue portée, ou qu'ils seront menacés par des fusées tirées au Moyen-Orient. Nous devons nous y préparer en préservant notre force de dissuasion et nos principaux programmes d'équipement.

Je m'interroge enfin sur les retards pris dans la modernisation des Mirage 2000D et dans la réalisation du lance-roquettes unitaire, alors que nous avons abandonné le lance-roquettes multiple pour des raisons bien connues que je ne commenterai pas.

M. Hervé Morin, ministre. - Il est indispensable de conserver quatre sous-marins nucléaires lanceurs d'engin pour garantir notre dissuasion et en avoir constamment un en patrouille. Parmi les programmes de coopération franco-britannique, je citerai le drone MALE pour 2020, la maintenance de l'A 400 M et la formation des pilotes, la guerre des mines, les porte-avions, les ravitailleurs et les avions de patrouille maritime Atlantique 2.

En ce qui concerne l'Otan, nous avons demandé, avec mes homologues britannique et allemand, une rénovation profonde de la gouvernance financière de l'organisation. Une réforme structurelle devrait permettre la réduction des états-majors et des agences ainsi que la baisse des effectifs de la structure de commandement, qui passeraient de 11 000 à environ 9 000. Nous plaidons aussi en faveur d'une diminution des effectifs des agences qui dépendent de l'Otan. S'agissant de la DAMB, s'il y a un très réel risque de prolifération, si l'Iran se dote de l'arme atomique, je suis persuadé que notre meilleure protection, c'est notre force de dissuasion.

Encore une fois, la rénovation des Mirage 2000 D est nécessaire et n'est pas en cause. Quant aux Rafale, j'attends que l'on me prouve qu'il n'était pas nécessaire d'en acheter onze cette année pour éviter de rompre la chaîne de production de l'entreprise !

Quant au projet de lance-roquette unitaire, auquel le régiment de Belfort est très attaché, il a pris du retard, mais il sera bien réalisé.

Mme Gisèle Gautier. - Le Président de la République s'est rendu il y a quelques semaines à Saint-Nazaire pour rencontrer la direction et les salariés de STX. Il a confirmé l'achat de quatre bâtiments de projection et de commandement, dont deux construits en France et deux en Russie. N'ayant aucune nouvelle, je me suis adressée à Mme Christine Lagarde qui m'a répondu que l'on attendait les financements russes. Vous connaissez les attentes des salariés et la minceur du carnet de commandes de STX. Pouvez-vous nous rassurer ?

M. Hervé Morin, ministre. - Les négociations sont en cours et, comme vous le savez, nous sommes en concurrence avec d'autres. Je reste néanmoins très confiant dans la qualité de notre offre.

M. Christian Cambon. - Un récent rapport de la Cour des comptes a mis en lumière la situation déplorable des hôpitaux militaires. Malgré leur excellente réputation, ces neuf hôpitaux affichent un déficit supérieur au déficit cumulé des hôpitaux de l'Assistance publique de Paris, de Lyon et de Marseille, pour une capacité inférieure à celle de l'hôpital Purpan de Toulouse ! Leur budget n'est pas mince : 1,3 milliard d'euros. Ces services sont peu spécialisés, puisque 90 % des patients sont des civils et 95 % des soins sans lien avec les activités militaires. Est-il raisonnable de maintenir ce système en l'état, alors que les départements ont du mal à conserver leurs hôpitaux civils ? J'invite la commission à se pencher sur ce sujet.

M. Hervé Morin, ministre. - Je serai la semaine prochaine à Lyon pour rencontrer les cadres du service de santé des armées. Une réorganisation est nécessaire, mais elle a déjà été entamée depuis que la Cour des comptes a enquêté sur des données datant parfois de 2008.

Il faudrait réduire le niveau d'encadrement administratif des hôpitaux : j'ai demandé au directeur central de me faire des propositions dans un délai d'un mois. Il faudrait aussi favoriser la complémentarité avec les hôpitaux civils : nous ouvrirons le dialogue avec les agences régionales de santé. Les deux écoles de santé ont enfin été regroupées à Lyon. L'externalisation de certains services, comme la restauration, est également envisagée. Le directeur central, un médecin, se verra adjoindre un gestionnaire.

Toutefois je veux exprimer ma confiance envers le service de santé des armées. Aucun pays n'envoie ses hommes en opération s'il ne peut les soigner correctement ! Les hôpitaux militaires sont à la pointe de la recherche et de l'innovation technologique. Il ne s'agit donc pas de dégrader le service, mais de le rationaliser.

M. Josselin de Rohan, président. - La spécialité des maladies tropicales ne sera bientôt plus enseignée à l'Ecole de santé des armées : or c'est un domaine où l'armée a beaucoup apporté.

M. Hervé Morin, ministre. - Les centres de recherches seront maintenus et dotés d'équipements de pointe grâce à leur regroupement à Brétigny. L'armée possède aussi des compétences exceptionnelles en chirurgie réparatrice.

M. Yves Pozzo di Borgo. - Vous avez évoqué la perspective d'un monde dominé par les Etats-Unis et la Chine. L'Europe ne devrait-elle pas renforcer sa coopération avec la Russie ? Je songe à l'affaire du Mistral.

M. Hervé Morin, ministre. - Je le crois comme vous : la Russie a tout intérêt à construire avec l'Europe un espace de paix et de sécurité. Mais, dans certains pays d'Europe de l'Est, les blessures sont longues à cicatriser. Il faut dialoguer avec la Russie de manière constructive et confiante et l'associer sur des questions comme la défense antimissile et le nouveau concept stratégique de l'Otan.

M. Josselin de Rohan, président. - Monsieur le ministre, merci. Force est de reconnaître que vous vous êtes battu avec énergie pour maintenir les capacités militaires de la France dans un contexte difficile. C'est aussi grâce à vous que le projet d'A 400 M a abouti : il fut un temps où vous étiez presque le seul à le défendre.

Union européenne et défi de la réduction des budgets de défense - Audition de M. Jean-Pierre Maulny, directeur-adjoint de l'Institut des relations internationales et stratégiques (IRIS)

M. Josselin de Rohan, président. - Nous accueillons M. Jean-Pierre Maulny, directeur adjoint de l'Institut de relations internationales et stratégiques où il est responsable des questions liées à la politique de défense, à la PESD et à l'OTAN, à l'industrie d'armement et aux ventes d'armes.

M. Maulny vient de publier le mois dernier une étude intitulée « l'Union européenne et le défi de la réduction des budgets de défense » qui a été mise en distribution. Au moment où nous commençons le cycle de nos auditions budgétaires il nous a semblé particulièrement intéressant de disposer d'un éclairage transversal sur l'impact de la crise sur les budgets nationaux en Europe et sur l'Europe de la défense.

Avec le Livre blanc nous avons correctement anticipé l'évolution du contexte stratégique mais personne n'avait prévu la « surprise stratégique » que constitue la crise économique et financière de 2008, puis la crise des dettes souveraines. Si nous avons su commencer à y répondre, notamment en réformant la gouvernance mondiale et en régulant la sphère financière, cette crise conduit tous les gouvernements à une politique de rigueur qui impacte naturellement les budgets de défense.

Si notre collègue Jean-Pierre Raffarin était là il pourrait nous dire que les deux caractères chinois pour définir le mot crise sont « danger » et « chance à saisir ». La crise est donc l'occasion à saisir au milieu du danger, l'occasion fournie par le danger même.

Le danger c'est celui d'un décrochage capacitaire des pays européens alors même que les budgets de défense dans le monde ne cessent d'augmenter : + 6% en moyenne rien que sur l'année dernière. Le soft power de l'Europe ne suffit évidemment pas. L'adage de Clauzewitz demeure : « la guerre n'est qu'un prolongement de la politique par d'autres moyens ». L'Europe puissance ne peut exister que si elle dispose d'un outil militaire.

Lors de la réunion informelle des ministres de la défense à Gand les 23 et 24 septembre dernier, Hervé Morin caractérisait la situation actuelle n déclarant : « Les Etats ont démissionné pour la plupart sur une ambition simple, que les Européens aient un outil militaire leur permettant de peser sur les affaires du monde. Au rythme où nous sommes, progressivement l'Europe est en train de devenir un protectorat, et dans 50 ans nous deviendrons le jeu de l'équilibre des puissances nouvelles et nous serons sous un condominium sino-américain. »

L'intérêt des prédictions étant d'être contredites par les faits la crise offre une réelle opportunité de mieux coordonner les politiques d'armement, de mutualiser les besoins et les capacités et de construire l'Europe de la défense.

C'est ce que déclarait le Premier ministre devant l'IHEDN la semaine dernière : « pour conserver notre poids stratégique nous devons aller plus loin dans les coopérations, dans la mutualisation, dans la rationalisation de nos structures. » Les enjeux sont extrêmement importants puisque l'Europe est confrontée à une seconde vague de désarmement après celle des illusoires « dividendes de la paix » de la décennie 90. Si celle-ci se produit non seulement notre industrie risque également de disparaître avec les conséquences que l'on imagine en termes d'emplois mais aussi nous risquons de disparaître comme pôle d'excellence en matière de recherche et de technologie.

Avant de passer la parole à M. Maulny pour un exposé liminaire, je vous rappelle que demain nous entendrons notre collègue Yves Fromion pour son rapport sur la directive traitant des transferts intracommunautaires. La deuxième partie de son rapport porte sur la coopération structurée permanente qui sera sans doute l'un des outils de construction de l'Europe de la défense pour peu qu'on en définisse les conditions de fonctionnement.

M. Maulny, je vous passe la parole.

M. Jean-Pierre Maulny. - En me fondant sur les perspectives de réduction des budgets de la défense en Allemagne, au Royaume-Uni et en France connues en septembre 2010, je montre, dans ma note, comment rationaliser, mieux articuler les politiques de défense en Europe.

Permettez-moi, tout d'abord, un petit historique. Si les années 1990 étaient marquées par une diminution progressive des budgets de la défense en Europe d'environ 30%, ce qu'on a qualifié de « dividendes de la paix », les coupes financières sont aujourd'hui drastiques, et surtout brutales, en Allemagne, au Royaume-Uni, en Italie et en Pologne. En revanche, on note une même absence de coordination des politiques budgétaires. La France a commencé à diminuer son budget militaire en 1992 lors de la « mini-crise » économique, soit après l'Allemagne et le Royaume-Uni. Il en a été de même aux États-Unis qui, eux, ont choisi de maintenir le niveau de leur budget en recherche et technologie. D'ailleurs, ces budgets en R&T diminués, ou tout au moins contraints, depuis vingt ans -l'augmentation des budgets dans les années 2000 en France et au Royaume-Uni correspond à l'entrée dans une période de fabrication où l'on a rogné sur la recherche pour financer les programmes d'équipement- pourraient conduire à un décrochage technologique, un risque dont je reparlerai. Comme hier, l'absence de coordination a donc été la règle. Citons le cas de la Pologne qui, touchée par la crise dès la fin de l'année 2008, a réduit ses dépenses militaires dès 2009 pour les redresser dans le prochain budget pour 2011. Ces réductions budgétaires ont des causes et des significations différentes. A cause d'un déficit public de 13%, le Royaume-Uni, qui consacre traditionnellement des efforts importants à la défense, a annoncé une réduction de 15 à 25% de son budget militaire. En Allemagne, où le déficit public est de seulement 4%, cette décision semble être davantage due à sa volonté de respecter les équilibres budgétaires qu'à une remise en cause de sa politique militaire, symbole de sa souveraineté retrouvée. Je vous renvoie à son engagement dans le programme de l'A 400 M et à son importante participation aux OPEX. La baisse de son budget de défense s'accompagne d'une réforme profonde avec l'abandon de la conscription, un sujet tabou depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale. En France, la réduction budgétaire semble peu élevée par rapport au déficit public de 8%. Autrement dit, nous parions sur un retour à la croissance rapide. Une étude du FMI dans les années 1990 a montré la forte corrélation existant entre l'évolution des budgets de défense, la croissance et la situation internationale. Les États-Unis ont considéré être en guerre après le 11 septembre, l'Europe, non. Cette diminution de l'effort militaire intervient sur des outils militaires fragilisés, notamment français et britannique. En effet, le modèle d'autonomie en équipements de défense est aujourd'hui écorné en raison de nos pertes de capacités militaires et technologiques, conséquences de la réduction de nos budgets militaires en R&T. Ces pertes de capacités ne concernent pas les prime contractors mais la supply chain, c'est-à-dire la chaîne des sous-traitants, d'après l'étude que nous avons réalisée pour la Commission européenne sur le contrôle des investissements étrangers dans les entreprises de défense européenne. Le modèle d'autonomie n'est plus viable dans un cadre national. Par idéal politique autant que par nécessité, il faut aujourd'hui accélérer le passage à un modèle intégré européen. La création de groupes de travail bilatéraux avec, d'une part, l'Allemagne, et d'autre part, le Royaume-Uni, pour coordonner les réductions budgétaires va dans le bon sens. Pour autant, il aurait fallu y songer dès 2008 et, plus important, veiller à l'inscription de ces échanges bilatéraux dans le cadre européen. Or les Britanniques, qui font preuve d'opportunisme en travaillant aujourd'hui à ces rapprochements, refusent tout « bouclage » européen.

Dans ce contexte, il conviendrait, tout d'abord, de réviser les documents stratégiques et modèles capacitaires dans un cadre européen. Au Royaume Uni, la nouvelle Strategic Defence and Security Review de 2010 a fait l'objet de vives critiques de la part du Parlement et du secrétaire d'État à la défense, M. Fox, qui a reproché au Premier ministre britannique, M. Cameron, de réaliser des coupes dans un souci strictement économique et budgétaire. L'Allemagne, qui, je le répète, envisage d'abandonner la conscription, a publié un Livre blanc en 2006 ; le dernier datait de 1994 comme la France, qui, quant à elle, a adopté un nouveau Livre blanc en 2008. Pourquoi ne pas travailler à un Livre blanc européen de la défense ? On en parle depuis une dizaine d'années sans s'accorder sur son contenu. Il existe pourtant un socle avec la « stratégie européenne de sécurité » et l'ensemble des missions civilo-militaires réalisées en commun. La crise oblige à imaginer un nouveau modèle capacitaire au niveau européen.

La coopération structurée permanente, telle qu'elle a été conçue dans le Traité de Lisbonne, concerne davantage un groupe de pays pionniers qui acceptent des indicateurs économiques contraignants, ce qui semble difficile en temps de crise... Gardons l'esprit de la coopération structurée permanente pour construire un outil européen coordonné ouvert, comme le propose M. Fromion, à chaque pays européen qui le souhaite, qui fixera des objectifs capacitaires à atteindre, dont le respect serait vérifié par l'Agence européenne de la défense. Il s'agit de dépenser moins en dépensant mieux. Ensuite, il convient de distinguer les mutualisations selon ce qui reste du domaine de la souveraineté et ce qui peut être partagé, voire délégué. Ainsi, l'idée d'un porte-avions franco-britannique me paraît-elle complexe, tant nos intérêts industriels et notre doctrine d'emploi divergent. En revanche, pourquoi ne pas utiliser un groupe aéronaval national dans le cadre de l'Europe ou de l'Otan ? L'addition des capacités nationales, après définition d'une stratégie commune, peut fonder une capacité européenne. Cette démarche est envisageable pour tous les équipements de hard power. A l'inverse, les activités de soutenance et de logistique - le transport par avion et hélicoptère, le ravitaillement en vol, la surveillance non stratégique -, parce qu'elles ne relèvent pas de la souveraineté nationale, peuvent faire l'objet d'une mutualisation plus intégrée avec une gestion commune des capacités. Autre type de mutualisation, celui où aucun pays n'a les moyens financiers de construire une capacité, mais où chacun en acquiert une partie dans un cadre multinational. Tel est le cas du projet d'observation satellitaire MUSIS, où l'optique relève de la France, le radar de l'Allemagne tandis que les stations au sol sont mises en commun. Enfin, il existe des niches capacitaires, c'est-à-dire qu'un pays se doterait de la capacité militaire pour tous les autres. On peut penser à la protection NRBC pour la République tchèque ou les navires-hôpitaux pour l'Allemagne.

Nos modèles capacitaires industriels étaient jusqu'à aujourd'hui essentiellement nationaux, avec une partie européenne via des entreprises plurinationales comme EADS apparues à la fin des années 1990. Or la restructuration du paysage industriel de l'armement européen est au point mort depuis 10 ans : aucun programme n'a été lancé depuis l'A400M et Meteor. Nous assistons à un repli national à l'heure où il faudrait passer à un modèle intégré, augmenter la R&T et viser le long terme plutôt que toujours la production. La France s'était engagée dans une politique industrielle au début des années 2000 en passant commande de derniers chars Leclerc, dont l'armée de terre n'avait pas nécessairement besoin, et, plus intelligemment, en s'engageant au début des années 2000 dans le programme Meteor pour soutenir l'entreprise MBDA. Ces initiatives doivent être replacées dans une politique industrielle à long terme. Par exemple, faut-il commander onze Rafale supplémentaires en 2011 pour soutenir Dassault ? Ne vaut-il pas mieux imaginer le modèle aéronautique militaire de 2025 dans un cadre européen ? Même logique concernant la décision de construire le démonstrateur nEUROn en 2004 ou encore le secteur naval, bien qu'il soit relativement protégé en raison de l'absence de concurrence américaine.

Pour conclure, l'IRIS, en partenariat avec l'allemand SWP, l'anglais RUSI et un think tank polonais a organisé une étude sur la coordination de nos politiques de réduction des budgets de la défense avec les représentants de la Défense et de la politique industrielle des quatre pays, dont les conclusions seront présentées devant l'Agence européenne de la défense fin novembre.

M. Josselin de Rohan, président. - En écoutant votre analyse réaliste, je m'interrogeais : avons-nous les moyens de notre politique ou la politique de nos moyens ? Ce matin, le ministre Morin a rappelé que la politique européenne de défense est une politique en soi, non une addition de politiques nationales. Tant qu'il n'y aura pas de volonté politique, nous ne parviendrons à rien. J'en veux pour preuve l'anecdote que rapporte M. Jean Monnet dans ses mémoires sur la manière dont il a été chargé en 41 par les Américains de soutenir l'effort de guerre des Britanniques grâce au prêt-bail, c'est-à-dire grâce à une politique coordonnée. Une fois les priorités définies, les 13 000 avions dont avaient besoin les Britanniques ont été produits sans difficultés en 1942, le double leur a même été livré en 1944. L'Europe souffre justement de cette absence de définition commune des besoins et des objectifs. Quand a-t-on réuni les 27 chefs d'état-major européens autour d'une table ? Cette démobilisation est-elle le fait, avec la fin de la Guerre froide, de la disparition d'un agresseur potentiel bien identifié ? Prenons le cas de l'Allemagne : son industrie de défense est efficace, mais son peuple pacifiste. Existe-t-il vraiment la volonté suffisante de construire une base industrielle de défense européenne ?

M. Jean-Pierre Maulny. - Le budget militaire de la France représente aujourd'hui moins de 2% du PIB, contre 3% dans les années 1980. Il y a donc eu désarmement depuis la fin de la Guerre froide. La chute du mur de Berlin aurait dû inciter les pays européens à construire leur autonomie de défense, hors de l'Otan. Nous l'avons fait, d'une certaine manière, avec la PESD depuis la déclaration de Saint-Malo de 1998 et les conseils européens de Cologne et d'Helsinki en 1999 et la restructuration de l'industrie d'armement européenne -je vous renvoie aux déclarations des chefs d'État et de gouvernement de la France, du Royaume-Uni et de l'Allemagne en 1997. Aujourd'hui, cette volonté politique fait défaut, certains pays cherchant à protéger à court terme leurs emplois et leurs capacités. Jusqu'à présent la France, si j'ose dire, a joué « petit bras » mais il est évident qu'il est plus difficile de négocier dans l'Europe des 27 que dans l'Europe des quinze : cela impose de chercher de nouveaux alliés. Les Britanniques, par exemple, refusent d'envoyer des représentants de la Défense au séminaire que nous organisons avec les autres think tanks européens. Autrement dit, ils refusent toute discussion sur la défense au niveau multilatéral. Le couple franco-allemand fonctionne mal sur les questions industrielles de défense. Pour autant, je suis plutôt optimiste concernant l'Allemagne : l'actuelle réduction budgétaire marque une simple pause dans un processus de récupération de leur souveraineté via l'armement ; processus bénéfique à la France, contrairement au précédent historique du XXe siècle. Prenons l'A 400 M : ils ont eu les yeux plus gros que le ventre : ils en ont commandé 72 sans avoir les moyens de les financer !

M. Jacques Gautier. - D'après moi, cette importante commande de l'Allemagne reflète surtout sa volonté de retrouver des compétences technologiques perdues depuis l'époque Dornier et Messerschmitt et d'obtenir un meilleur taux de retour sur l'emploi. La même analyse vaut pour MTU qui a hérité du logiciel Fadec sans en avoir les compétences techniques ! Le chiffre de 40 A 400 M finalement commandés par l'Allemagne, que vous avancez dans votre note, ne se heurte-t-il pas à une clause du contrat qui limiterait à 10 la baisse globale des commandes ? Contrairement à vous, je ne suis nullement choqué par le retour du travail bilatéral qui permet de constituer des noyaux durs. D'autres pays pourront prendre le train en route sur des parties marginales si les mutualisations sont fructueuses. Enfin, si les États n'ont pas la volonté d'approfondir les mutualisations, n'est-ce pas aux industriels de prendre l'initiative ? Pourquoi nos industriels de l'armement terrestre n'auraient-ils pas, comme Rheinmetall en Allemagne ou BEA au Royaume-Uni, une vision de meccano industriel ? Ils doivent se regrouper pour éviter la disparition de ceux qui ne remporteront pas le marché des véhicules blindés de reconnaissance multirôles ou VBRM.

M. Jean-Pierre Maulny. - Le bilatéral, que je ne remets nullement en cause, doit s'inscrire dans un cadre européen afin d'écarter le risque d'incohérence et d'éviter de décourager les pays européens qui se sentiraient exclus. Les pays nordiques font jouer leur coopération à trois dans le cadre européen sans qu'il y ait de problème. Pour moi, la solution est l'autonomie dans le cadre européen.

L'Allemagne devrait commander 53 A400M, dont 13 seraient revendus à l'exportation. Quelles seront les règles concernant l'exportation ? Personne ne le sait. Le chiffre de 40 avions circule depuis longtemps, le rapporteur de la commission du budget allemande m'en parlait déjà fin 2001. D'où l'intérêt des projections à long terme. Grâce à elles, nous aurions anticipé depuis longtemps que l'Allemagne aurait un problème de financement en 2010.

Les industriels détiennent effectivement une partie de la solution, notamment en matière de rapprochement des besoins opérationnels. Je vous renvoie à l'exemple des missiles au milieu des années 1990 : les Britanniques développaient le Storm Shadow, nous un autre missile. Matra, qui n'était pas encore fusionné avec British Aerospace, a alors proposé à l'armée de l'air de reprendre la spécification britannique pour mettre au point un appareil bien moins coûteux.

M. Josselin de Rohan, président. - Soit mais, pour que l'opération soit fructueuse, il faut une volonté et de la part des industriels et de la part des états-majors.

M. Jean Besson. - Si l'on évoque un Livre blanc européen de la défense depuis une dizaine d'années, on parle de la Communauté européenne de la défense depuis la crise de 1954 qui a provoqué la brouille définitive de Mendès France avec le principal parti centriste de l'époque qui était, comme la SFIO, un partisan convaincu de l'Europe de la défense... Qu'en est-il des forces militaires des pays entrants comme la Pologne, allié fidèle des États-Unis comme en témoigne son engagement à ses côtés en Irak, ou encore de la République tchèque et de la Slovaquie ?

M. Daniel Reiner. - Du reste, la Pologne, qui va assumer la présidence du conseil européen au second semestre, compte faire des questions de défense et d'armement une priorité !

M. Jean-Pierre Maulny. - La Pologne a un budget pour 2011 de l'ordre de 7 milliards, contre 35 milliards pour la France, 20 pour l'Italie, entre 20 et 25 environ pour l'Allemagne et entre 35 et 40 milliards pour le Royaume-Uni. Bref, une somme relativement modeste...

M. Daniel Reiner. - La Grèce est le pays de l'Union qui a le budget de la défense le plus élevé en proportion du PIB, il était d'environ 5% durant la Guerre froide en raison du conflit avec la Turquie.

M. Jean-Pierre Maulny. - A l'exception de la Hongrie, qui se trouve dans une situation très particulière, la tendance pour les pays entrants semble être au rapprochement européen, à la suite de déceptions dans les coopérations avec les Etats-Unis comme ce fut le cas en Pologne. Raison pour laquelle il ne faut pas laisser ces pays sur le bord de la route.

M. Josselin de Rohan, président. - Merci de cet éclairage fort utile. Vous avez montré les insuffisances et les difficultés de la coopération et de la mutualisation, tout en traçant des pistes d'amélioration possibles. Toutes les occasions doivent être bonnes pour défendre cette idée, tant vous avez excellemment souligné que tout effort solitaire est aujourd'hui condamné à l'inefficacité !

Mercredi 13 octobre 2010

- Présidence de M. Josselin de Rohan, président -

Transposition d'une directive européenne et conséquences du Traité de Lisbonne sur les capacités militaires et les programmes d'armement de l'Union européenne - Audition de M. Yves Fromion

La commission auditionne M. Yves Fromion, député, auteur d'un rapport au Premier ministre sur la transposition de la directive européenne simplifiant les transferts intracommunautaires d'équipements de défense et les conséquences du traité de Lisbonne sur les capacités militaires et les programmes d'armement de l'Union européenne.

M. Josselin de Rohan, président. - Nous accueillons notre collègue Yves Fromion, auteur d'un rapport remarqué sur la transposition de la directive simplifiant les transferts intracommunautaires d'équipement de défense et les conséquences du traité de Lisbonne sur l'Europe de la défense. La semaine dernière, notre collègue Daniel Reiner a retracé dans le détail la genèse de cette directive qui constitue, avec la directive sur les marchés publics de défense et la communication de 2007 sur la stratégie pour une industrie européenne de la défense, l'un des trois éléments de ce qu'il est convenu d'appeler le « paquet défense ». Je n'y reviens pas. Permettez-moi simplement de rappeler le paradoxe mis en exergue par notre collègue Reiner.

Si l'on regarde les deux dernières décennies, l'Europe de la défense a fait, sur le papier, des avancées spectaculaires. Il y a même eu une accélération à la fin de la décennie qui s'achève et le traité de Lisbonne marque, de ce point de vue, une sorte d'apogée.

Pourtant, jamais comme aujourd'hui, le pessimisme n'a dominé. L'idée se répand que l'Europe de la défense ne se fera pas. Le moteur franco-allemand est en panne et plus aucun État européen ne nourrit l'ambition d'une défense commune. C'est ce que nous rappelaient hier le ministre de la défense et M. Jean-Pierre Maulny, directeur adjoint de l'Institut des relations internationales et stratégiques. Nous sommes les derniers avec les Britanniques à entretenir le rêve d'une défense autonome. Or nos amis d'outre-Manche ne veulent pas entendre parler d'autre chose que de coopération bilatérale.

Dans ce contexte, empreint de morosité et de coupes claires dans les budgets militaires, la question que je pose à notre collègue Fromion est simple : pensez-vous que la transposition des directives du paquet défense et la mise en oeuvre du traité de Lisbonne, avec la Coopération structurée permanente, qui constitue la deuxième partie de votre rapport, suffiront à infléchir cette évolution et jetteront les bases d'un authentique marché européen des équipements de défense, condition considérée, à tort ou à raison, comme indispensable à la constitution d'une base industrielle et technologique de défense européenne ?

Cher collègue, vous avez la parole.

M. Yves Fromion. - Merci Monsieur le Président. Le Traité de l'Union européenne (TUE) contient des dispositions visant à offrir un cadre à l'organisation de la défense européenne. Cette novation, déclinée dans les articles 42 à 46, s'avère particulièrement audacieuse parce qu'elle touche à l'essence même de la souveraineté de chacun des vingt-sept États membres de l'Union européenne.

Alors que ces derniers sont tous à des degrés divers confrontés à la plus grande crise économique et financière survenue depuis le Traité de Rome, avec le cortège de contraintes et coupes budgétaires qui en découlent, la mise en oeuvre des dispositions du TUE est-elle de nature à préserver les capacités de l'Europe en matière de défense ?

Plus fondamentalement encore, les dispositions dont il s'agit peuvent-elles favoriser un renversement de la tendance lourde à la stagnation voire à la contraction des budgets militaires européens observée depuis vingt ans ? Peuvent-elles également permettre de surmonter les obstacles sur lesquels parait buter l'organisation de leur défense par les européens : l'impossible amorçage d'une dynamique collective offrant l'image d'une défense européenne assumée par l'ensemble des européens, l'équilibre difficile entre défenses nationales et engagement collectif, la compatibilité entre l'OTAN et la défense européenne, la définition d'objectifs communs en matière d'équipements des forces et d'interopérabilité, la préservation d'une base industrielle et technologique de défense, gage d'une réelle et précieuse indépendance technologique de l'Europe, et encore la question récurrente du financement des équipements de défense et des opérations dont l'Union européenne est ou pourrait être à l'initiative ?

Le scepticisme, voire la franche hostilité qui se manifestent ici et là, notamment en France, à l'endroit des dispositions du TUE relatives à la politique européenne de sécurité commune (PESC) ou politique de sécurité et de défense commune (PSDC), et particulièrement à l'égard de la Coopération Structurée Permanente (CSP), méritent que l'on s'attache à un examen dépassionné et réaliste du cadre institutionnel posé par le Traité adopté par les vingt-sept États membres de l'Union européenne.

Pour mémoire, les dispositions du TUE se rapportant à la défense sont le Haut Représentant pour la PESC (articles 18 et articles 23 à 41 du TUE), la clause de défense mutuelle (article 42 paragraphe 7), la coopération structurée permanente (article 42 paragraphe 6, article 46 et protocole additionnel sur la CSP), les missions déléguées par le Conseil à un groupe d'États membres (article 42 paragraphe 5 et article 44), les fonds de lancement pour les activités préparatoires (article 41 paragraphe 3), et l'agence européenne de défense (AED - article 42 paragraphe 3).

Pour bien comprendre les dispositions relatives à la CSP, il est nécessaire d'avoir une lecture croisée de ces textes, en particulier du protocole additionnel qui rend réellement explicite l'objectif recherché et proposé parles rédacteurs du TUE.

En vertu de l'article 42 paragraphe 6, « les États membres qui remplissent des critères plus élevés de capacités militaires et qui ont souscrit des engagements plus contraignants en la matière en vue des missions les plus exigeantes, établissent une coopération structurée permanente dans le cadre de l'Union. ». Ainsi, le Traité de Lisbonne, en instituant la CSP, donne l'impression d'engager les Européens à dépenser davantage pour leur défense alors que ces derniers cherchent à dépenser mieux (ou moins) en mutualisant et en coordonnant leurs efforts. C'est la première des critiques portée à l'endroit de la CSP.

Pourtant, une approche politique et pragmatique du texte de la CSP permet de dépasser cette apparente contradiction. « Les engagements les plus contraignants » évoqués à l'article 46 et « ... le développement des contributions nationales et la participation, le cas échéant, à des forces multinationales, aux principaux programmes européens d'équipement et à l'activité de l'AED ... » évoqués dans le protocole additionnel comme préalables à la participation à la CSP, ne doivent pas être confondus avec une obligation pour les pays candidats d'accroitre leur budget national de défense.

Cette lecture est trop simplificatrice. Dépenser mieux n'est pas dépenser plus, et la formule « remplissent des critères plus élevés de capacités militaires » fait référence à l'aptitude à remplir des missions avec un outil opérationnel donné et non au montant que tel pays consacre à sa défense. Ainsi une armée de conscription, coûteuse mais non projetable, n'est pas apte à exécuter « les missions les plus exigeantes ». La lecture croisée des articles 42 et 46 du TUE et du protocole additionnel conduit à comprendre que le critère d'entrée est, en fait, l'accroissement de l'effort consenti par les Etats membres pour le développement de leurs contributions nationales en faveur de la PSDC et non l'augmentation nette de leur budget de défense. Quel intérêt aurait en effet pour la CSP l'augmentation des budgets français ou britannique de la défense pour moderniser leur dissuasion nucléaire ou de tel autre État membre pour améliorer la condition de ses militaires ?

Le seul référentiel acceptable et compatible avec l'esprit du Traité, pour fixer les critères d'adhésion à la CSP, est celui du niveau d'effort consenti par chaque État membre pour répondre aux exigences de la CSP.

L'interprétation des termes du Traité ne doit pas pour autant conduire à la construction d'une CSP « au rabais ». Au contraire, l'adhésion à la CSP doit être une démarche engageante, assortie pour chaque État membre d'un véritable effort sur la base d'un engagement contractuel.

Il en découle que les critères d'adhésion doivent être la résultante d'un compromis entre l'effort qu'il est capable de consentir et sur lequel il s'engage, et le niveau d'exigence que l'Union européenne estime raisonnable de lui imposer afin de garantir la crédibilité de la CSP. C'est donc une démarche contractuelle, adaptée et engageante, qu'il convient de faire prévaloir sur toute autre perspective basée par exemple sur un pourcentage de dépense rapporté au PIB. La CSP doit être capable de prendre en compte la diversité des situations des pays européens, afin d'éviter un phénomène d'exclusion fort peu compatible avec l'idée que l'on doit se faire d'une défense européenne.

La CSP invite chaque pays à se responsabiliser au regard d'un engagement européen collectif, à dépenser mieux en faveur de la PSDC, sans nécessairement dépenser plus. Les Etats européens ont depuis l'origine de l'Union européenne accepté et largement mis en oeuvre une discipline communautaire dont les effets s'observent au quotidien. Un dispositif de sanctions vient appuyer, si nécessaire, les rappels à l'observation de la règle commune et des engagements pris. La démarche engageante de la CSP s'appuiera également sur l'exigence d'une observation stricte des engagements souscrits par les États membres.

Une autre question qui revient dans le débat sur la CSP est la taille que celle-ci doit prendre. Doit-elle revêtir la forme d'un groupe restreint constitué des États dotés de la défense la mieux pourvue ou, à l'inverse, doit-elle être ouverte au plus grand nombre ? Le débat entre CSP « sélective » et CSP « inclusive » est politiquement désastreux et doit être évité à tout prix. Au demeurant on ne peut envisager de progrès dans la mise en oeuvre de la CSP sans que soient surmontées les difficultés liées aux fortes disparités entre les pays de l'Union européenne, qu'il s'agisse de leurs moyens militaires ou de leurs capacités en matière de recherche et de production industrielle de défense, et de leurs budgets. Les dispositions du protocole additionnel sur la CSP offrent heureusement la solution à cette problématique en différenciant clairement l'adhésion obligatoire à la compétence « génération de forces » et celle facultative à la compétence « programmes d'armement ».

La composante « génération de forces » implique «  d'avoir la capacité de fournir (...) soit à titre national, soit comme composante de groupes multinationaux de force des unités de combat ciblées pour les missions envisagées, configurées sur le plan tactique comme un groupement tactique, avec les éléments de soutien, y compris de transport et la logistique, capables d'entreprendre, dans un délai de 5 à 30 jours, des missions visées à l'article 43 du TUE en particulier pour répondre à des demandes de l'ONU, et soutenables pour une période initiale de 30 jours, prorogeable jusqu'au moins 120 jours ». De nombreux pays européens sont à même de répondre à cette exigence.

La composante « programmes d'armement », quant à elle, n'a pas de caractère obligatoire, et repose sur « la participation, le cas échéant, (...) aux principaux programmes européens d'équipement et à l'activité de l'agence européenne de défense (AED) dans le domaine du développement, des capacités de défense, de la recherche, de l'acquisition et de l'armement ».

Comment faire plus pragmatique ou plus souple ? Un pays peut donc, à l'extrême limite, s'engager dans la seule compétence « génération de forces » sans pour autant souscrire aux contraintes de la compétence « programmes d'armement ». Celle-ci est en fait une compétence de cooptation, puisque les pays détenteurs du savoir-faire, ainsi que l'AED, seront arbitres des coopérations qu'ils souhaitent entreprendre.

En différenciant la compétence « génération de forces » de la compétence « programmes d'armement », la CSP lève un obstacle majeur à la construction de l'Europe de la défense. Mais elle rend également sans intérêt le débat entre « inclusivité » et « sélectivité », qui agite tant de cercles de réflexion.

Dès lors que tout pays de l'Union européenne peut, si sa candidature est agréée, adhérer à la compétence « génération de forces » et, de ce fait, devenir membre à part entière de la CSP, elle permet au plus grand nombre de pays européens d'adhérer. Ceci a pour effet de donner l'image d'une Europe qui entend assumer collectivement sa défense. La CSP s'affirme ainsi comme le « principe actif » de l'Europe de la défense, permettant à l'Union européenne de dépasser certains des obstacles majeurs qui l'entrave et de présenter une image renouvelée de cohésion, de cohérence, de crédibilité et de responsabilité sur la scène internationale.

Les dispositions figurant au TUE apportent des réponses pragmatiques aux interrogations sur les critères d'adhésion et sur la gouvernance de la CSP. Le TUE conditionne l'adhésion à la CSP à la capacité de mettre sur pied un groupement tactique et son accompagnement. Les membres de l'Union européenne savent déjà faire cela dans le cadre de l'objectif global d'Helsinki (décembre 1999). A cet égard l'État-major de l'Union européenne (EMUE) est parfaitement à même de porter un jugement pertinent sur la qualité et le suivi des engagements pris en la matière pour les pays candidats à la CSP.

De même le Conseil des Ministres de la défense, autre nouveauté introduite par le Traité de Lisbonne, apparaît l'instance la mieux adaptée pour fixer le niveau des exigences qu'il convient d'imposer à chacun des pays candidats à la CSP ou membre de celle-ci, en fonction de ses capacités et de ses moyens respectifs.

Il est évident que la CSP doit être vue comme un itinéraire de progrès visant à permettre à chaque État de mobiliser le meilleur de ses capacités pour atteindre progressivement les objectifs successifs agréés par le Conseil des ministres. Tel est l'esprit et la lettre du TUE. L'AED, dont l'existence et les missions sont reconnues à l'article 42 du TUE, doit quant à elle, se doit d'assurer le bon fonctionnement de la compétence « programme d'armement ». Il va de soi, également, que le Haut Représentant pour la PESC est une partie prenante essentielle du fonctionnement de la CSP.

Enfin, la CSP est porteuse de plusieurs avantages non négligeables. En premier lieu, elle ne fait obstacle ni à l'appartenance à l'OTAN des pays de l'Union européenne, ni au libre exercice de la souveraineté et des politique nationales, ni au développement d'une coopération bilatérale ou multilatérale en matière de forces ou d'équipements, ni aux exportations.

La CSP doit être comprise comme un cadre permettant l'émergence du fameux pilier européen de l'OTAN. Elle est également totalement compatible avec les coopérations bi ou multilatérales comme le stipule l'article 42 paragraphe 3 du TUE : « Les États membres qui constituent entre eux des forces multinationales peuvent aussi les mettre à la disposition de la politique de sécurité et de défense commune ». L'actualité donne un intérêt tout particulier à cette disposition. Le rapprochement annoncé des défenses français et britannique, dont certains prennent prétexte pour « saluer » la mort de l'Europe de la défense, est en fait parfaitement compatible avec les dispositions du Traité de Lisbonne et notamment la CSP.

Il importe également de souligner avec force que l'appartenance à la CSP n'a pas d'effet d'entrainement automatique d'un pays membre dans une opération décidée par l'Union européenne. La CSP n'est pas une structure « va-t-en guerre ».

La CSP n'a pas vocation à interférer dans les processus de déclenchement ou de direction des opérations militaires ou civilo-militaires. Elle n'est en fait qu'une dynamique capacitaire collective offrant à l'Union européenne les moyens d'atteindre « les objectifs définis par le Conseil ».

En second lieu, et sans caricaturer les desseins des rédacteurs du TUE, la CSP peut être vue comme un stimulant de la base industrielle et technologique de défense européenne. Le protocole additionnel est en effet en majeure partie consacré pour partie aux voies et moyens pouvant permettre aux États membres de combler leurs lacunes capacitaires. En consacrant le rôle central de l'AED, le Traité pose le principe que qu'il n'y a pas de CSP sans AED, ni d'AED sans CSP. Ce postulat de bon sens ne peut surprendre ceux qui ont depuis longtemps fait le constat que l'AED n'avait d'efficacité donc d'intérêt que si un dispositif relativement contraignant en faisait l'acteur central des coopérations européennes en matière d'armement.

La CSP, parce qu'elle impliquera progressivement des exigences nouvelles en matière de coopération sur les équipements, de standardisation, d'interopérabilité, sera en fait le pourvoyeur de l'AED, et le sera d'autant mieux qu'elle exprimera auprès des entreprises européennes, via l'AED, les besoins des forces européennes.

L'importance des lacunes capacitaires qui minent les défenses européennes et les objectifs affichés dans la « déclaration sur les capacités », adoptée en décembre 2008 par le Conseil, pour les pallier, assortie d'objectifs pluriannuels précis et chiffrés, donnent la mesure des progrès à accomplir. Certes, la crise économique et la stagnation des budgets de défense européens n'augurent pas un redressement rapide de la situation.

Mais quelle alternative peut-on opposer à la CSP ? L'OTAN ? Les coopérations bilatérales ? La CSP, parce qu'elle est avant tout une dynamique capacitaire au service de l'Union européenne, offre avec l'AED les perspectives les moins incertaines pour assurer la pérennité de nos industries de défense, et contribuer à l'émergence du « marché à l'échelle européenne » évoqué par la commission dans sa communication 2007 « stratégie pour une industrie européenne de défense plus forte et plus compétitive ».

Seule faiblesse, son financement, puisque cette question n'est pas explicitement évoquée dans la CSP, mais elle ne peut être ignorée. Le TUE rappelle fermement que le budget de l'Union européenne ne peut être sollicité pour « des dépenses afférentes à des opérations ayant des implications militaires ou dans le domaine de la défense ». Toutefois, le TUE ouvre la porte à un financement communautaire lorsque l'Union confie une mission à un groupe d'États membres qui peut en l'occurrence être constitué des États membres de la CSP. Les actions préparatoires nécessaires à l'exécution de la mission peuvent être financées par le budget de l'Union européenne. Dans l'hypothèse où le Conseil n'autoriserait pas le recours au budget communautaire pour financer les actions préparatoires, il est prévu qu'un « fonds de lancement » constitué de contributions des États membres peut être sollicité sur proposition du Haut Représentant pour la PESC.

On ne peut manquer de noter le caractère très limitatif des circonstances dans lesquelles un financement communautaire peut être déclenché. C'est donc sur les épaules des États de l'Union que repose encore le financement des opérations auxquelles peut les appeler l'Union elle-même ! Mais il faut noter l'inflexion des textes européens et le caractère moins absolu des tabous pesant sur le financement des opérations militaires par l'Union européenne. On ne peut non plus manquer d'évoquer l'intervention des fonds du programme civil de recherche et de développement (PCRD) dans les projets à forte dualité civilo-sécuritaire.

Pour conclure, trop peu ambitieuse pour certains, trop complexe pour d'autres, insuffisamment élaborée pour les uns, déphasée avec son temps pour les autres, la CSP s'affirme cependant comme un moyen astucieux conçu pour dépasser les obstacles qui entravent depuis longtemps la progression de la défense européenne.

Certes cela implique de lire le Traité de l'Union européenne avec un esprit positif et un regard pragmatique. Pour peu que ces conditions soient remplies, la CSP apparaît comme un cadre à la fois souple et engageant, propre à mobiliser les États de l'Union européenne et à leur ouvrir la voie d'une approche collective mais pragmatique et réaliste de leur défense.

Dans un environnement européen où les occasions d'espérer se sont faites un peu rares, l'intérêt manifesté publiquement par la Belgique, la Hongrie et la Pologne pour la CSP est une bonne nouvelle. L'Europe le peut, le veut-elle ?

A la suite de cette présentation, un débat s'est instauré.

M. Yves Pozzo di Borgo. - Sans entrer dans le débat sur la COSAC, savez-vous par quoi envisage-t-on de remplacer l'UEO ? S'agissant de l'Europe de la défense, pourquoi n'envisage-t-on pas de mieux intégrer la Russie ?

M. Yves Fromion. - S'agissant de la Russie, je suis d'accord avec vous. Il faut associer la Russie. Mais, évidemment, pas dans le cadre d'une coopération permanente structurée.

M. Daniel Reiner. - J'ai été surpris d'apprendre que les critères de constitution d'une coopération permanente structurée étaient en définitive assez peu restrictifs. Pouvez-vous nous dire quels sont les pays qui ont envisagé une coopération structurée ?

M. Yves Fromion. - Effectivement, j'ai moi-même découvert avec surprise, à la lecture croisée du traité et du protocole, que les conditions de constitution de la CSP sont au fond assez faciles à remplir. Cela traduit l'idée que le plus important est de permettre au processus de démarrer. Il y a eu un rapport de l'un de nos collègues, un député allemand, montrant que les forces européennes au Kosovo sont incapables de travailler entre elles. Or personne n'a pris la moindre décision depuis. Une fois que les pays commenceront une coopération structurée, ils seront pris dans un engrenage vertueux. L'Europe est un processus engageant. S'agissant des pays qui se sont déclarés intéressés par la CSP, il s'agit pour l'instant de la Belgique, de la Hongrie et de la Pologne. Lors de mes rencontres avec les dirigeants tchèques eurosceptiques de la précédente majorité, ceux-ci m'ont dit qu'à titre personnel ils n'étaient pas enthousiastes, mais que si une telle coopération voyait le jour, ils ne pourraient pas rester à l'écart.

M. Robert del Picchia. - Il semblerait que l'Agence européenne de défense (AED) soit le contrôleur de la CSP, mais les Britanniques sont résolument hostiles à une AED efficace. Comment pensez-vous que l'on puisse résoudre cette contradiction ? D'autant que les gouvernements ne se sont toujours pas mis d'accord sur la désignation d'un nouveau directeur et que le budget de l'AED est très réduit. Ne doit-on pas craindre que certains Etats entrent dans la CSP uniquement pour la bloquer ?

M. Yves Fromion. - Sur ce dernier point, la réponse est non. Ce ne sera pas possible car les membres adhérents à la CSP se déterminent à la majorité. L'AED est chargée du contrôle de la partie « programme d'armements » et seulement de cette partie. Elle est dotée de très peu de moyens, c'est vrai. Quant aux Britanniques, on ne les voit pas pour l'instant s'engager dans la CSP. C'est du reste pour cela qu'ils concentrent leurs efforts sur la coopération bilatérale. C'est vrai qu'ils ont encore un budget de défense important. Mais ils ne veulent pas mettre d'argent au profit de la défense européenne. Même s'ils entraient dans la CSP, ils ne pourraient pas la bloquer.

M. Josselin de Rohan, président  - Le problème n'est-il pas que la gouvernance en matière de défense n'existe pas ? Il n'y a pas de structure permanente de gouvernance et Catherine Ashton ne semble guère s'intéresser à ces questions.

M. Yves Fromion. - S'il y avait une structure de gouvernance solide en matière de défense européenne, nous n'en serions pas là. Quant à la Haute représentante, Catherine Asthon, au-delà de la question de personne, elle ne s'intéresse pas aux questions de défense. C'est vrai. Mais elle n'est pas éternelle. Ce qui compte c'est que la fonction ait été créée. Le titulaire de la fonction ne peut pas ne pas s'intéresser à la défense. C'est une question de temps pour en prendre conscience. Quant à l'état-major de l'Union européenne, il a des pouvoirs limités. Mais il existe. Il vient de faire la revue des capacités des forces armées et il a contribué à la mise en place des groupements tactiques. Maintenant on ne peut pas demander à chaque Etat membre de faire le même effort de défense. On ne peut pas demander à Malte d'avoir les mêmes capacités que le Royaume-Uni. Ce qu'il faut c'est fournir à l'Union le réservoir de forces et de moyens dont elle a besoin.

M. Jean-Pierre Chevènement. - Vous nous avez présenté, en fait, ce qui est une boîte à outils. Mais qui a l'intention de s'en servir ? Les Belges, les Hongrois, les Polonais ? Ce que nous constatons, c'est que les budgets de la défense diminuent contrairement au texte instituant la CSP. Vous parlez d'effets d'engrenage, mais, outre le fait que personne n'ait envie d'être pris dans un engrenage, il me semble que nous soyons en train d'assister à des effets de désengrenage. Quant au Kosovo, si les forces européennes ne sont pas capables de coopérer entre elles, c'est, me semble-t-il, un problème qui relève davantage de l'OTAN que de l'Union. La vraie question c'est : quel est notre but ? Que recherchons-nous à faire ?

M. Yves Fromion. - Quand vous étiez ministre de la défense, vous vous posiez les mêmes questions qu'aujourd'hui. Pourtant les choses ont progressé. Nous avons fait adopter aux vingt sept peuples de l'Union un traité. Comment ne discréditerait-on pas l'Europe maintenant que les dispositions de ce traité sont en vigueur, et que, après avoir eu tant de mal à les faire adopter, nous disions qu'elles ne servent à rien ? Donc, un certain nombre de pays disent : mettons-les en oeuvre ! N'est-il pas inéluctable que les budgets de la défense diminuent, quand il n'y a aucun engagement, d'aucun pays, pas de cadre contraignant, de discipline imposée ? Ce qu'apporte la CSP, c'est précisément un cadre engageant, progressif, pragmatique. Certes, la CSP c'est modeste. Mais c'est utile. Il y a peut être de l'irénisme dans ce que je dis. Mais l'Europe a toujours marché comme ça. Elle a été construite par des rêveurs.

M. Jean-Pierre Chevènement. - Soyons lucides. Dites moi sur quels aspects l'Europe peut se défendre ? Les droits de douane ? Ils sont proches de zéro. La monnaie ? L'euro est la variable d'ajustement des crises monétaires internationales. L'industrie ? Nous nous désindustrialisons à grande vitesse. La diplomatie ? L'Europe est complètement absente. Je ne prends qu'un exemple parmi d'autres : le Moyen-Orient. La défense européenne ? C'est peu de chose. La réalité est que l'Europe est un bateau qui s'est échoué. S'agissant du marché commun de l'armement, la directive sur la coordination des marchés publics de la défense est une offensive libérale qui risque de détruire notre industrie de défense. Cela est d'autant plus inacceptable que la crise actuelle est le fruit de la déréglementation et que, malgré tout ce qui s'est passé, on continue à déréglementer. Sur un point concret comme celui-là, comment la CSP peut-elle aider ?

M. Yves Fromion. - Justement, par une démarche engageante, avec des règles et de la contrainte. Je ne partage évidemment pas votre approche sur l'Europe. L'Europe c'est le geste politique le plus fabuleux des cinquante dernières années. L'Europe c'est la paix. Je fais partie d'une génération qui a vu dans les yeux les horreurs de la guerre. Aujourd'hui tout cela est bien fini. C'est vrai, l'Europe n'est pas parfaite. Il y a des lacunes, des faiblesses. Mais nous pouvons être fiers de ce que nous avons accompli. Et j'ajoute : est-ce notre rôle à nous parlementaires d'être défaitistes ?

M. Robert Badinter. - Je partage la conviction européenne de M. Fromion. Le problème est que les pays de l'Est de l'Europe ne voient pas les choses avec les mêmes yeux que nous. Ils ne croient pas en l'Europe, mais ils croient en l'Otan. Ils croient en la force des Etats-Unis et n'ont pas oublié la trahison de Munich ni les renoncements de Yalta. C'est pourquoi nous devons travailler à géométrie variable, et en bilatéral. Nous ne sommes pas en mesure de concevoir une structure unitaire.

M. Daniel Reiner. - Je suis un Européen convaincu et comme Yves Fromion, la BIDTE est en train de disparaître parce que nos industriels se vendent au plus offrant. C'est le cas, par exemple, des constructions navales : les chantiers navals allemands TKMS se sont vendus aux Emiratis d'Abu Mar, parce que c'est plus facile et plus confortable que de construire quelque chose avec l'industriel français DCNS. Donc je suis pour tout ce qui peut contribuer à ce que les industries européennes s'organisent de façon intelligente. Si on dit maintenant que la CSP ne sert à rien, cela va accroître la déliquescence. L'outil reste, il faut l'utiliser. Faute de construire alternativement la BIDTE, on acceptera à terme un « condominium sino-américain ».

M. Yves Fromion. - Effectivement, on ne peut pas reprocher à la CSP, qui n'est qu'un outil, d'exister. Vous dites, Monsieur Chevènement, qu'il est vide de sens. Soit. Et bien que les hommes politiques de bonne volonté lui en donnent un.

Le malentendu tient au fait que l'Europe dont nous parlons est aussi le vecteur d'une mondialisation qui nous échappe. C'est la déréglementation qui permet le rachat de nos entreprises.

M. Jean-Pierre Chevènement. - Dans la réalité, l'Europe est que le Cheval de Troie d'une révolution libérale qui permet de dépecer nos industries de défense ! Une boîte à outils n'a jamais remplacé une volonté.

M. Yves Fromion. - La volonté sans boîte à outils, ça ne marche pas non plus ! Les petits pays de l'Europe de l'Est ont la volonté de faire quelque chose. Ils veulent préserver ce qu'ils ont et, si possible, le faire prospérer. C'est légitime. D'autant que certains commencent à être déçus par la position des Etats-Unis.

M. Jean-Pierre Chevènement. - Je vous rappelle l'aphorisme de Gramsci : « il faut compenser le pessimisme de l'intelligence par l'optimisme de la volonté ».

M. Josselin de Rohan, président. - Nous venons d'assister à la confrontation de l'euroscepticisme et de l'euro-optimisme. Ce sur quoi nous pouvons nous rejoindre est qu'il n'y aura pas de CSP sans volonté politique et que, jusqu'à présent, cette volonté politique se manifeste avec beaucoup de timidité. Comme l'a souligné notre collègue Daniel Reiner, il y a une sorte de balkanisation de l'industrie européenne de la défense. Notre collègue Yves Fromion a montré que nous avions désormais une boîte à outils. Maintenant il est nécessaire que ceux qui ont la capacité d'entraîner l'Europe, l'Allemagne, la France, l'Italie, l'Espagne s'en saisissent. Le pessimisme n'est pas engageant. Où était l'Europe en 1946, sinon dans un champ de ruine ? Heureusement qu'il y a eu des hommes politiques visionnaires, tels Jean Monnet, Robert Schumann, Alcide de Gasperi ou Paul-Henri Spaak, capables de se projeter au-delà de la ligne de crêtes.

M. Robert Badinter. - Saluons ces visionnaires, alors que les crématoires étaient encore tièdes et les plaies entre les peuples loin d'être cicatrisées. Mais si l'Europe s'est construite c'est parce qu'il y avait une menace : l'Union soviétique. Ce n'est pas oublié à Prague, ni à Varsovie. Aujourd'hui, il n'y a plus de menaces pour nous contraindre à agir. La Russie n'en veut pas à l'Europe ; ses défis sécuritaires sont ailleurs. Ce qui fait défaut aujourd'hui pour construire l'Europe, c'est l'absence d'ennemi. Vous n'aurez d'esprit de défense européen, que le jour où vous aurez un ennemi. Si l'Iran demain acquiert une vraie capacité nucléaire, cela va peut être changer la donne. Mais sera-t-il encore temps ?

M. Josselin de Rohan, président. - Il ne nous reste donc plus qu'à nous choisir un ennemi à la hauteur de nos ambitions.

Jeudi 14 octobre 2010

- Présidence de M. Josselin de Rohan -

Loi de finances pour 2011 - Audition de l'Amiral Edouard Guillaud, chef d'état-major des armées

M. Josselin de Rohan, président - Je suis heureux d'accueillir l'amiral Edouard Guillaud, chef d'état-major des armées, dans le cadre des auditions préparatoires à l'examen du budget de la défense.

Le ministre de la défense nous a présenté mardi un cadrage budgétaire triennal maintenant, dans un contexte général de contrainte très forte, un haut degré de priorité en faveur de la défense. Les arbitrages ont néanmoins conduit à revoir les dotations fixées par la loi de programmation militaire (LPM), avec un impact limité en 2011, plus sensible en 2012 et 2013, ce qui a conduit à décaler certains programmes d'équipement. Pour la suite, le ministre ne nous a pas caché qu'il faudrait soit revoir la trajectoire annuelle de nos ressources soit - plus grave - les objectifs du Livre blanc. Cette dernière hypothèse ne manque pas d'inquiéter.

Amiral, vos responsabilités budgétaires concernent le programme 178 « préparation et emploi des forces » et le programme 146 « équipement des forces », soit plus de 90 % des crédits de la mission Défense. Quelles sont les principales caractéristiques, pour ces deux programmes, du projet de budget 2011 et de la programmation triennale ? Nous voudrions savoir quels points vous donnent satisfaction et lesquels appellent une vigilance particulière. Nous souhaitons notamment connaître l'impact des contraintes budgétaires sur l'activité des forces armées, sur la disponibilité des matériels et sur les opérations qui contribuent à l'environnement des forces, notamment l'infrastructure.

Mais vos responsabilités concernent avant tout l'engagement de nos forces. Nous souhaitons donc faire le point sur les opérations cours et sur leurs perspectives d'évolution.

Amiral Edouard Guillaud, chef d'état-major des armées - Tout d'abord, je remercie les élus que vous êtes pour votre présence et votre action déterminantes, très attendues et très appréciées par tous les hommes et les femmes qui participent à cette noble mission de défense de la France et de ses intérêts partout dans le monde.

Lorsque je vous avais dressé en juin un bilan de nos opérations et de notre transformation, j'avais aussi exprimé des préoccupations budgétaires suscitées par la crise financière. Il apparaît aujourd'hui qu'elles étaient fondées.

À titre liminaire, je citerai le Président de la République : « La défense est le fer de lance de notre diplomatie, de notre sécurité, de notre rang. » Concrètement, plus de 11 000 hommes sont quotidiennement engagés sur des théâtres d'opérations extérieurs et sur le territoire national, pour servir la sécurité de notre pays et de nos concitoyens. Parallèlement, nous conduisons la réforme la plus importante depuis la réforme Messmer à la fin de la guerre d'Algérie. Nous serons probablement les seuls à aller au bout de l'exercice, en serrant les dents. Le chemin n'est pas pavé de pétales de roses, la crise économique et financière complique encore la donne.

Mais je souhaite commencer par l'essentiel : nous sommes des militaires conduisant des opérations, toujours plus complexes, pour plusieurs raisons. Tout d'abord, elles sont lointaines et souvent multinationales, ce qui gêne l'adhésion de la nation. Ensuite, elles sont inscrites dans la durée : le temps du verbe n'est pas celui de la résolution des crises sur le terrain ; résolution toujours politique, jamais exclusivement militaire. La bataille décisive de Clausewitz n'a plus cours aujourd'hui : nous surveillons depuis 1948 la trêve en Palestine ; nous sommes présents au Liban depuis 28 ans, au Kosovo depuis plus de 10 ans, en Côte d'Ivoire depuis huit ans. En outre, le prix du sang est moins bien accepté par l'opinion publique. Nous déplorons 19 tués et 104 blessés depuis le début de l'année. D'autre part, les moyens sont plus comptés, alors que les besoins vont croissant. Enfin, ces opérations subissent la judiciarisation croissante des sociétés occidentales, si bien que la mort d'un soldat dans la vallée d'Afghanya est traitée comme un accident de circulation sur l'autoroute. Un soldat mourant au service de son pays est considéré comme une victime, pas comme un héros. Voilà qui est déstabilisant !

Je commencerai toutefois par l'engagement sur le territoire national, où 2 000 soldats défendent chaque jour notre souveraineté nationale, protègent la sécurité territoriale et assistent nos concitoyens. La défense de notre souveraineté s'effectue tout d'abord via l'opération Harpie, combattant l'orpaillage clandestin en Guyane. En moyenne, 330 militaires y participent quotidiennement depuis deux ans, avec un certain succès. S'ajoute la lutte contre l'immigration clandestine à Mayotte. Nous contribuons à protéger le territoire national en consacrant 750 hommes par jour en moyenne au dispositif Vigipirate, mais aussi avec les 217 hommes engagés dans la posture permanente de sécurité aérienne et ceux qui exercent l'action de l'Etat en mer : 200 sur le littoral, sans compter les navires dans nos eaux territoriales. De son côté, l'opération Hephaistos mobilise chaque été 170 militaires pour combattre les feux de forêt. Enfin, nous assistons nos concitoyens démunis face à l'épreuve, lorsque les autres administrations sont débordées par l'étendue de la crise, car nous sommes les spécialistes de l'extrême et du chaos. Nous sommes là et nous serons toujours là ! Cette année, la tempête Xynthia nous a conduits à organiser 155 évacuations par hélicoptère, à rétablir sept kilomètres d'itinéraires et à reconstruire six kilomètres de digues. Quelque 150 hommes ont été mobilisés à ces fins pendant un mois. Par la suite, les inondations dans le Var ont motivé 300 hélitreuillages. Nous avons alors engagé 600 militaires pendant plus d'un mois, soit l'effectif moyen d'un régiment.

J'en viens à nos théâtres d'opérations extérieurs.

Je commencerai par le Kosovo, un théâtre à deux heures d'avion de Paris, où le désengagement progressif a divisé notre présence par deux en un an. Nous devrions encore diminuer notre contribution de 50 % au printemps de 2011 après le passage en phase 2. Nous conserverons alors sur place une grosse compagnie française, prélevée sur la brigade franco-allemande, intégrée dans un bataillon multinational aux côtés d'une compagnie allemande, avec des soutiens communs.

Deuxième théâtre d'opérations, la République de Côte d'Ivoire semble engagée dans un cycle vertueux, puisque le premier tour de l'élection présidentielle est prévu pour le 31 octobre. Malgré les difficultés rencontrées par la logistique électorale et par le programme « désarmement, démobilisation et réinsertion » (DDR), je suis optimiste pour la suite du processus électoral. Nous disposons sur place d'un bataillon de 900 hommes, dont un escadron de gendarmerie, ce qui serait tout juste suffisant pour protéger l'évacuation de nos ressortissants en cas de crise sécuritaire grave. Qu'en sera-t-il des relations entre la France et la Côte d'Ivoire ? Je pense qu'une coopération pourrait être organisée, car des indices montrent une volonté partagée de ne pas nous voir partir.

Le Liban constitue le troisième théâtre d'opérations extérieur. La Finul a fait ce qu'elle devait faire, en obtenant quatre ans de non-belligérance - expression que je préfère, par prudence, à celle de paix. Nous devons maintenant réfléchir à son adaptation, car la routine est le plus grand poison des opérations des Nations-Unies. Le Département des opérations de maintien de la paix en est conscient. Déployant 11 000 hommes à terre, la Finul compte neuf hommes par kilomètre carré. En ajoutant les 4 000 hommes des forces armées libanaises au sud du fleuve Litani - au lieu des 15 000 promis - on arrive à douze hommes par kilomètre carré, contre cinq au Kosovo lorsque la crise était à son paroxysme. C'est une densité très élevée. Cela ne veut pas dire qu'il faut partir ou réduire mais adapter. La Finul coûte 392 millions d'euros par an à l'ONU, dont 7,56 % à la charge de la France. Progressivement, nous remplaçons les AMX-10 chenillés par des véhicules blindés de combat d'infanterie (VBCI) à roues. Il en sera de même pour les canons AUF1 sur châssis d'AMX -30 remplacés par des canons montés sur camions Caesar. Les chars Leclerc seront rapatriés après avoir joué leur rôle dissuasif.

Conduite par l'Union européenne, l'opération Atalante constitue notre quatrième engagement extérieur. Son succès militaire est avéré, puisque le nombre de navires victimes de la piraterie a baissé de 20 %, mais il faut relativiser ce résultat, puisque 90 % des pirates interceptés sont relâchés. En effet, leur traitement juridique est dans l'impasse : les accords régionaux s'essoufflent ; l'Union européenne peine à trouver une solution, car le droit de la mer est un sujet compliqué sur lequel les Etats s'affrontent depuis quatre siècles. La piraterie n'aura pas de solution militaire, nous sommes là pour faire baisser la pression et rétablir les voies maritimes. La solution est à terre, politique et globale pour toute la sous-région.

Un nouveau théâtre vient d'apparaître : le Sahel, région éclairée par l'actualité des otages, située sur l'arc de crise identifié dans le Livre blanc. En 48 heures, nous avons déployé un dispositif aérien de reconnaissance et de renseignement basé au Niger, avec un plot de soutien logistique au Sénégal. La montée en puissance d'Al Qaïda au Maghreb islamique (AQMI) menace une zone plus grande que six fois la France, à cheval sur plusieurs pays dont la situation politique est difficile. Cette zone est compliquée pour nos ressortissants et nos intérêts stratégiques. Voulant éviter l'extension géographique de cette menace, nous devons nous abstenir de fournir à AQMI l'ennemi dont cette organisation a besoin pour prospérer. Là encore, la solution n'est pas uniquement militaire. Nos bases au Tchad et à Dakar nous permettent aujourd'hui d'être présents au dessus du Sahel.

Mais c'est l'Afghanistan qui forme le coeur de notre engagement opérationnel, puisque 4 000 hommes y sont déployés. Il requiert quotidiennement mon attention. Les militaires y sont engagés après six mois d'une préparation opérationnelle sans équivalent dans les autres pays. Ils y restent six mois pour conduire une guerre contre-insurrectionnelle, lente et longue, où ils paient le prix du sang. La perception de cette guerre est soumise aux incidents quotidiens, alors que l'évaluation objective exige du recul.

Il est encore trop tôt pour tirer un bilan définitif des grandes opérations lancées il y a neuf mois par la force internationale d'assistance à la sécurité (FIAS), mais, n'en déplaise aux cassandres et aux autres défaitistes, nous remportons des succès, car la stratégie mise en oeuvre avec nos alliés commence à porter localement des fruits. J'en citerai trois exemples. Je me rends souvent en Afghanistan et j'observe la zone que l'hélicoptère survole. Pour la première fois en juin, j'ai constaté que les embouteillages de Kaboul - toujours aussi nombreux - étaient provoqués non plus par des convois militaires, mais par des camions civils. Le deuxième exemple concerne les faubourgs de la capitale, où l'on compte de plus en plus de briqueteries. Il y en a des centaines, avec des cheminées de 15 à 20 mètres de haut, laissant échapper un beau panache noir. C'est un bon indicateur d'une activité retrouvée et de l'espoir qui renaît pour la population de Kaboul, soit 5 millions d'habitants sur une trentaine. Enfin, on dénombre chaque année en Europe une mort violente pour 100 000 habitants. Ce taux est cinq fois plus élevé aux Etats-Unis, ce qui montre une vraie différence de civilisation. Il grimpe à 25 en Amérique latine et culmine avec 100 morts pour 100 000 habitants chaque année à Caracas. Avec les attentats, les victimes civiles collatérales et les soldats morts au combat, ce chiffre est de quatre à Kaboul et de huit pour tout l'Afghanistan.

Là encore, la recherche d'une solution exclusivement militaire serait vouée à l'échec. C'est pourquoi on parle d'approche globale. Dès le printemps 2008, la France a réclamé l'afghanisation du conflit. Nous élaborons son calendrier avec les autorités afghanes et avec nos alliés.

Nous enregistrons des signaux positifs après deux ans en Kapisa et Surobi, bien que l'insurrection reste active. Les forces françaises et afghanes ont étendu leur emprise dans la vallée de Tagab, la plus difficile, et dans celle d'Uzbeen, tristement célèbre. L'Etat afghan rétablit progressivement son autorité. Ainsi, nous avons obtenu du président Karzaï qu'il relève le gouverneur de la province de Kapisa, qui nous posait des difficultés. Lors des récentes élections législatives, seuls quatre bureaux de vote sur une centaine n'ont pas ouvert en Kapisa/Surobi. Depuis les élections précédentes, que de chemin parcouru ! Autre indice significatif : de moins en moins d'engins explosifs improvisés sont posés depuis le 1er août et plus de la moitié de ceux que nous avons relevés nous ont été signalés par la population. Il y a un an, ce taux n'atteignait pas 10 %. Il en va de même pour les caches d'armes : après la fouille d'une ferme fortifiée, il arrive qu'un Afghan isolé nous suggère d'aller voir dans tel coin. Bien sûr, lorsqu'il n'est pas seul, il ne dit rien. La situation est semblable pour la drogue. Tout cela montre que la population commence à envisager un avenir autre que celui des Talibans. Elle peut donc basculer.

Par essence de long cours, la stratégie anti-insurrectionnelle réclame de la persévérance. Nous ferons le point à Lisbonne avec nos alliés, pas seulement avec l'OTAN.

Nous conduisons ces opérations en même temps que la réforme de fond qui bouscule nos méthodes de travail, un défi d'autant plus complexe qu'il est contraint par les compressions budgétaires. J'en viens ainsi au bilan des transformations et restructurations.

Le Livre blanc et la RGPP sont des exercices structurants pour le ministère et les armées.

Le bilan des restructurations est significatif. Ainsi, la participation de la France aux structures militaires de l'OTAN sera complète en 2012, sur un format moins ambitieux que celui initialement prévu, puisque l'OTAN a décidé de se réduire, ce qui est une bonne nouvelle. D'autre part, le schéma directeur de l'outre-mer est établi, ce qui réduira de 23 % l'effectif des forces de souveraineté à l'échéance 2020... sous réserve que les engagements interministériels soient respectés, notamment à propos des hélicoptères.

J'ajoute que les structures de commandement opérationnel et de soutien ont été rationalisées. Ainsi, des structures interarmées resserrées se sont substituées à l'organisation ancienne. Cette année est marquée par la réforme emblématique des bases de défense, avec 27 fermetures en 2009 et plus de 100 unités restructurées en 2010. Elles seront près de 120 l'année prochaine. En 2011, la France disposera de 60 bases de défense opérationnelle, 51 en métropole et 9 outre-mer ou à l'étranger.

L'infrastructure justifie une vigilance particulière, car elle conditionne le tempo de la réforme. Or, les ressources exceptionnelles n'ayant pas été au rendez-vous, des choix lourds ont pesé sur certaines infrastructures opérationnelles. Nous surveillons aussi avec attention le moral des armées, car le rythme soutenu des réformes et l'effet boomerang de la crise financière sont des motifs d'inquiétude. Je veille à ce que la transformation ne se fasse pas au détriment des forces, à un moment où le contexte économique et les restrictions apportées à la planification budgétaire triennale fragilisent un édifice en transition, donc instable.

Avant d'aborder le budget pour 2011, je voudrais revenir sur les exercices 2009 et 2010, puis évoquer la programmation budgétaire triennale 2011- 2013.

Globalement, les années 2009 et 2010 ont été conformes à la loi de programmation, avec un bilan physique et financier correct. Ainsi, la fonction « connaissance et anticipation » a été renforcée avec la création du coordonnateur national du renseignement, l'académie du renseignement et des moyens accrus. De même, la fonction « espace » est confortée avec le lancement d'Helios et de Spirale, avec les nouvelles stations au sol Syracuse et la création du commandement interarmées de l'espace. Parallèlement, l'effort sur les équipements se maintient, avec la livraison depuis 2009 de VBCI, de canons Caesar, d'hélicoptères Tigre - qui impressionnent beaucoup nos partenaires en Afghanistan, de véhicules blindés légers (VBL), de 25 Rafale, d'une frégate antiaérienne et de quatre systèmes antiaériens franco-italiens SAMP/T.

J'ajoute que le plan de relance a permis d'anticiper l'acquisition de petits véhicules protégés (PVP), d'hélicoptères Caracal et du troisième bâtiment de projection et de commandement, le Dixmude. Toutefois, il s'agit là pour l'essentiel d'une avance de crédit, qu'il faudra rembourser à partir de 2011, et non pas d'argent supplémentaire !

Enfin, deux facteurs conjoncturels auront des conséquences structurelles. Premièrement, l'absence de recettes exceptionnelles a été compensée par la mise à disposition de report de crédits arrivés en quasi extinction en 2010 et par la compression des opérations d'infrastructure à hauteur de 350 millions d'euros. Deuxièmement, des surcoûts se sont ajoutés à la loi de programmation. Je citerai à cet égard les dépenses associées à notre implantation dans les Emirats Arabes Unis, les frais de démantèlement des équipements, l'exportation des Rafale, les mises aux normes environnementales et l'imputation sur l'enveloppe des achats en urgence opérationnelle. Je n'ai aucune inquiétude quant à la réalisation de contrats d'exportation du Rafale ; il n'y a là qu'un décalage temporaire.

J'en viens au projet de budget pour 2011 et à la programmation triennale 2011- 2013.

Le ministre de la défense a souligné que la maîtrise des déficits publics touchait « à l'essentiel, c'est-à-dire à la souveraineté de notre pays ». Il est donc naturel que la défense contribue au redressement des finances publiques. C'est pourquoi les ressources budgétaires prévues par la programmation budgétaire triennale sont inférieures de 3,6 milliards d'euros au niveau défini par la loi de programmation militaire. Cette réduction devrait être partiellement compensée par la réévaluation de recettes exceptionnelles, ramenant la réduction globale des crédits à 1,3 milliard. Je souligne par ailleurs la nécessité de redoter d'environ 1 milliard d'euros les crédits de personnel du titre 2, sous plafond de ressources, excluant de facto le recours à la clause de sauvegarde inscrite dans la loi de programmation.

Pour ces raisons, la programmation budgétaire triennale impose une forte pression hors titre 2 pendant la période 2011-2013, concrétisée par la baisse de 10 % des dépenses de fonctionnement courant. Nous avons obtenu qu'on ne touche pas au soutien opérationnel. Nous devons veiller à ne pas réduire la préparation opérationnelle, afin de ne pas mettre en danger nos personnels par manque d'entraînement. Bien sûr, la préparation n'est pas identique pour l'Afghanistan et la Côte d'Ivoire. Enfin, cette contrainte oblige à décaler de nombreux programmes d'armement, sans compromettre pour le court terme ceux en cours de réalisation.

Ainsi, le projet de loi de finances pour 2011 annonce les problématiques de la programmation budgétaire pour 2011-2013, mais sans les traduire complètement. Pour 2011, hors pensions, les crédits de la mission Défense atteignent 31,2 milliards d'euros, en conformité globale avec la loi de programmation militaire. Encore faut-il que les recettes exceptionnelles réévaluées soient au rendez-vous, car ce sont elles qui compensent le gel des crédits budgétaires en 2010 et 2011.

Quatre tendances se dégagent du projet de loi de finances.

La première est le maintien de l'effort sur les équipements. Conformément à la logique de recapitalisation, 16 milliards d'euros leur seront consacrés, contre une moyenne de 15 milliards entre 2003 et 2008. Bien qu'en retrait sur la programmation, ces crédits permettent de poursuivre les investissements requis par la fonction « connaissance et anticipation » et par la protection du combattant. Ils permettront aussi de renouveler deux composantes de la dissuasion, puisque les missiles ASMP-A sont entrés en service le 1er juillet, alors que les missiles M51 viennent d'être admis au service actif. Nous améliorons les moyens du renseignement grâce à la rénovation d'un Transall Gabriel utilisé pour l'écoute électronique. Je pourrais citer aussi la rénovation de nos Awacs. En outre, les stations au sol de type Syracuse et les satellites Musis, qui succèderont à Helios II, accroissent nos capacités. Nos partenaires n'en font pas autant. L'effort se poursuit également au profit des moyens de protection et de combat, avec les véhicules de haute mobilité, les VBCI, les VBL, les PVP et le système Félin qui équipe le fantassin. Un bilan analogue concerne les systèmes d'armes, notamment les sous-marins Barracuda, les avions Rafale, les hélicoptères Tigre ou NH90 -enfin livrés-, les canons Caesar et les torpilles franco-italiennes MU90.

La deuxième tendance est la poursuite des réformes, puisque 8 415 postes disparaîtront au ministère, dont 7 742 rattachés à la mission Défense. Corrélativement, le resserrement des dispositifs, sous l'impulsion du ministre, permettra d'atteindre avec deux ans d'avance l'organisation cible de 60 bases de défense. Les mesures d'économies sur les dépenses de fonctionnement comportent un risque pour la qualité des services et le moral de nos armées. Ne l'ignorons pas ! L'effort sur les dépenses de fonctionnement concernera principalement les bases de défense, dont les crédits seront réduits de 130 millions d'euros en trois ans. Pour les armées, la rationalisation des soutiens et la continuité du service restent des enjeux majeurs, alors que le maintien des activités opérationnelles est impératif. L'équation est donc particulièrement difficile à résoudre, mais je suis un optimiste : nous saurons relever le défi !

La troisième tendance budgétaire est la stricte suffisance en matière d'activité opérationnelle dictée par les engagements en cours. Entre 2011 et 2013, la pression budgétaire réduira les potentiels disponibles avec, notamment, la réduction de stocks déjà insuffisants. Sur le long terme, nous risquons une différenciation accrue entre les unités déployées et celles qui ne le sont pas. C'est un pis-aller, car il est hors de question d'avoir une armée à deux vitesses ! De même, la préservation de savoir-faire individuels et collectifs risque d'être compromise. Je pense notamment au vol sous jumelles de vision nocturne et au ravitaillement en vol. La capacité de sauvegarde maritime n'est plus honorée en Méditerranée qu'à hauteur de 20 % depuis que la crise au Sahel mobilise nos avions de surveillance maritime, les plus efficaces au dessus du désert. Cette baisse d'activité se reflète dans la plupart des indicateurs définis dans le plan annuel de performance.

Enfin, la quatrième tendance budgétaire est le maintien de l'effort d'augmentation des provisions pour les opérations extérieures (Opex), à concurrence de 70 % des surcoûts constatés ces deux dernières années. La provision passe ainsi de 570 à 630 millions d'euros. Globalement, les opérations mobilisent aujourd'hui 11 000 hommes, contre 13 500 il y a trois ans. En moyenne, déployer un homme en Afghanistan occasionne un surcoût annuel de 103 000 euros, contre moins de 62 000 pour un soldat de l'opération Licorne en Côte d'Ivoire. Par comparaison avec nos principaux partenaires, les armées françaises sont plutôt bon marché. Nous pensons que les Opex coûteront environ 870 millions cette année, un peu moins que l'an dernier. Un décret d'avance devra intervenir en sus des provisions. Dans un premier temps, il serait gagé sur les crédits du ministère, puis remboursé en loi de finances rectificative, conformément à la loi de programmation. Il faut cependant éviter que le collectif budgétaire arrive trop tard...

Avant de conclure, je souhaite revenir sur le véritable enjeu de cette programmation budgétaire triennale, car elle introduit mécaniquement une différence de 3,6 milliards d'euros avec la loi de programmation militaire. Ma responsabilité est d'anticiper les conséquences à long terme, d'autant plus qu'un programme d'armement s'étale sur une quinzaine d'années, et la formation d'un combattant prend 5 à 8 ans.

Notre pays a décidé d'avoir un outil de défense complet et polyvalent. La diversité et la complémentarité des moyens nous accordent encore aujourd'hui une liberté d'action à la mesure de nos ambitions sur la scène internationale. L'enjeu pour demain est le maintien de ce modèle garantissant notre autonomie d'appréciation, de décision et d'action. Cette question française éminemment politique concerne aussi les autres pays européens. L'Europe désarme, alors que le reste du monde réarme au rythme de 6 % par an depuis une décennie. L'Europe baisse la garde dans un contexte où les équilibres sont fragilisés, avec des tensions régionales et internationales. Les choix d'aujourd'hui engagent l'avenir de nos enfants. L'instabilité est plus grande dans un monde multipolaire que dans un monde bipolaire.

En conclusion, je rends hommage à nos soldats engagés en opérations, aux 19 militaires qui ont payé de leur vie leur engagement au service de la France, aux soldats blessés, à leurs camarades de combat, à leurs familles, à leurs amis et à toutes les associations qui les soutiennent. Je salue l'action des armées, engagées sans état d'âme dans une réforme de fond malgré des conséquences parfois lourdes pour la situation personnelle de nombreux militaires et de nombreux civils. Cette abnégation n'est pas si fréquente et mérite d'être soulignée !

M. Josselin de Rohan, président - La commission s'associe à l'hommage que vous venez de rendre aux militaires victimes de leur devoir.

Vous remerciant pour votre exposé exhaustif et franc, je propose que les commissaires abordent d'abord les thèmes budgétaires avant de vous interroger sur les Opex.

M. Daniel Reiner, rapporteur spécial - La réalité financière du plan triennal s'écarte sensiblement des chiffres inscrits dans la loi de programmation budgétaire. J'ai quelques inquiétudes sur les recettes exceptionnelles : les deux premières années ont été édifiantes, 400 millions d'euros réalisés sur 1,7 milliard de recettes immobilières prévues !

Le coût du maintien en condition opérationnelle (MCO) est en pleine dérive : comment parviendrez-vous à endiguer celle-ci ? La maintenance revient cher sur le matériel très jeune et sur le très vieux : or nous subissons actuellement un effet cumulatif. Plus grave, le coût des technologies à l'acquisition. Un secrétaire d'Etat à la Défense américain annonçait en boutade qu'en 2050, il faudrait tout le budget du Pentagone pour construire un seul avion. Nous n'en sommes pas si loin...

Le nombre des journées de préparation opérationnelle se situait historiquement à 120 jours ; aujourd'hui et demain, plutôt autour de 100... En deçà de ce chiffre, la préparation des hommes serait gravement affectée. Comment arrêter cette chute ?

Vous avez cité les surcoûts pesant sur le budget, par exemple le démantèlement des équipements, les urgences opérationnelles. Au-delà de 2014, il faudra financer l'A400M et d'ici 2012, la commande supplémentaire de Rafale, pour 800 millions d'euros. D'autres postes de dépense seront donc touchés. Je l'ai dit au ministre : l'abandon ou le report à plus de deux ans de la modernisation des Mirage 2000D ne serait pas raisonnable. Il faut 700 millions pour rénover 77 Mirage ou acheter 11 Rafale. Etes-vous certain d'avoir fait le bon choix ?

M. Josselin de Rohan, président - Quels éléments vous incitent à un tel optimisme sur les exportations de Rafale ?

Amiral Edouard Guillaud - La défense consacrera en 2011 environ 2,6 milliards d'euros à l'entretien programmé du matériel. Notre matériel est en effet soit très jeune, soit très vieux, Transall, VAB, navires. Entre ces deux catégories, il n'y a pas grand-chose car pendant un certain nombre d'années, on a arrêté d'investir pour renouveler les équipements. La durée de vie moyenne d'un grand nombre de matériels dépasse les 25 ans voire atteint 45 ans pour ceux sur lesquels on pratique l'acharnement thérapeutique !

On a créé un service de soutien de la flotte, puis la Simmad pour l'armée de l'air, la marine et l'Alat ; et nous sommes en train de créer la Simmt pour le matériel terrestre. La rationalisation permet en effet d'éviter les dérives. Tout cela fait partie de la réforme du ministère et répond à la contrainte de la RGPP comme à la nécessité d'une modernisation. La priorité va aux opérations ; en Afghanistan, nos hommes disposent d'un matériel en bon état même si l'esprit français trouve toujours à redire.

Dans les années soixante et soixante-dix, la durée de vie d'un avion de combat était de vingt ans environ ; tous les quinze ans, un nouveau programme débutait, Mirage III puis Mirage F1 par exemple. C'était encore le cerveau humain qui était le coeur du système. Quinze ans, c'était aussi la durée de vie active d'une chaîne de production ou d'un bureau d'études. Puis sont apparus le Super-Etendard, le Mirage 2000, plus complexes et à durée de vie plus longue. Il se passe donc 25 ans entre deux programmes : le savoir-faire d'un bureau ou d'une ligne de production se perd entre temps. La première livraison de Rafale, avion qui représente la quatrième génération, ou quatrième « et demi », date de 2000 ; mais la déclaration du caractère opérationnel, la « full operational capability » (FOC) a été signée par l'armée de l'air en 2008 seulement ! Et le programme avait commencé en 1986.

Le premier avion de cinquième génération, le Joint Strike Fighter (JSF) américain vole à l'état de prototype ; les premières livraisons devraient intervenir en 2016 et la FOC en 2025. Arrêtons cela ! Arrêtons, nous militaires, de demander la lune, freinons les appétits de nos hommes et les rallonges de nos ingénieurs, car sur un porte-avions, 1 % de capacité supplémentaire alourdit le coût de 20 % !

Les acheteurs potentiels de Rafale attendaient de connaître ses capacités réelles, qui ne sont connues que depuis 2008. Trois Rafale sont stationnés aux Emirats Arabes Unis, d'autres participent aux exercices interalliés, ou sont déployés en Afghanistan. Nos pilotes sont ravis, les pilotes étrangers envieux, les scores dans les exercices conjoints, spectaculaires. L'avion est éprouvé donc exportable depuis deux ans. La course à la technologie, sur les drones, les futurs blindés, etc. doit être freinée, nous n'avons pas les moyens des Etats-Unis. Le délégué général pour l'armement, M. Laurent Collet-Billon, en est conscient comme moi. Les industriels sont plus difficiles à convaincre...

Le nombre des journées de préparation et d'activité opérationnelle est toujours fixé à 120...

M. Daniel Reiner, rapporteur spécial - En cible, pas en réel.

Amiral Edouard Guillaud - La réalisation se situe aujourd'hui à hauteur de ce chiffre mais elle devrait décroître, du fait des restrictions budgétaires, vers 105. Il y a sans doute un seuil à 100... La technologie a une incidence positive et négative : les simulateurs peuvent être exploités pour l'entraînement élémentaire, et le terrain être ainsi réservé aux exercices plus complexes ; mais les matériels étant d'un coût de plus en plus élevé, on n'a pas envie de les user en exercices ! Je partage tout de même votre préoccupation.

Sur l'A400M, je n'ai pas d'inquiétude : les crédits sont prévus, provisionnés ; en revanche, il ne faudrait pas de décalages supplémentaires. Aujourd'hui, l'avion vole, c'est un bon porteur. Mais pour obtenir les systèmes à l'heure, c'est une autre affaire...Les industriels n'ont pas tous pris la mesure des efforts à accomplir...Quant à l'achat des Rafale en 2011, les 800 millions d'euros dépensés maintenant auraient dû l'être plus tard de toute façon. Mais il est vrai que Bercy n'est guère ouvert à des changements dans la chronologie des dépenses et il a donc fallu reporter la rénovation du Mirage 2000D.

Les deux sont des avions de combat de très haute intensité. On a un peu perdu de vue que 95 % des combats, s'ils sont complexes, ne sont pas de haute intensité : voyez l'Afghanistan, on s'y affronte mais ce n'est pas la ruée des chars du pacte de Varsovie. Nous avons sur-spécifié... Il faut maintenant compenser cela. Entre les deux programmes, nous avons un choix à faire dans le temps, ce qui nous place parfois dans la situation de l'âne de Buridan.

M. Josselin de Rohan, président - M. Pintat souhaitait vous interroger sur les drones Male : quels sont les besoins exprimés par les armées, de combien de drones voulons nous disposer, et à quelle échéance ? Quelles sont les solutions à privilégier, en termes de délais et de coûts ?

D'autre part, la nouvelle conjoncture budgétaire risque-t-elle de remettre en cause les programmes, spatiaux notamment, de la fonction connaissance et anticipation ?

Amiral Edouard Guillaud - Il y a trois types de drones : les premiers, tactiques, drones de reconnaissance au contact (DRAC) ou Skylark, sont en quelque sorte les jumelles du XXIè siècle. Ils pèsent une dizaine de kilos et ont une heure et demie d'autonomie environ. Les deuxièmes, systèmes de drones tactique intermédiaire (SDTI), plus volumineux, ont également une vocation tactique. On en compte six en Afghanistan. Leur successeur est à l'étude à l'horizon 2013 ; il pourrait s'agir du Watchkeeper britannique, qui a tout de même un gros inconvénient : il exige une piste.

M. Jacques Gautier - Mais les Britanniques ont investi en développement 500 millions d'euros, nous les économiserions...

Amiral Edouard Guillaud - ... Pour les dépenser en créant deux régiments supplémentaires de génie, pour construire les pistes ?

La troisième catégorie de drones est celle des Male. Nous avons acheté des Heron, israéliens : le vecteur est importé mais la charge utile est faite en France. Le résultat est le Harfang, dont trois sont employés en Afghanistan ; le quatrième est installé à Cognac, pour l'entraînement. Ce drone a été livré avec quatre années de retard, imputable aux industriels, et il ne correspond plus aux besoins opérationnels. Nous avons engagé une coopération avec les Allemands, autour du projet Advanced UAV, mais les prix ont explosé : EADS nous a présenté une facture quatre fois plus élevée que ce qui avait été prévu par la loi de programmation. Et nos partenaires allemands ont préféré acheter sur étagère. La nouvelle version du Heron, vecteur et capteurs, ou vecteur équipé de nos capteurs, revient à deux fois le prix prévu. Enfin, Dassault conduit un groupe de sept pays, dont la Suisse, la Grèce, la Suède, et met au point un démonstrateur le « Neuron ». Les Britanniques ont acheté en leasing des Predator, comme les Italiens et les Allemands.

Aujourd'hui, cependant, il y a du nouveau  avec les Britanniques et nous avons un calendrier conjoint ; la volonté politique existe des deux côtés de la Manche, la volonté industrielle également, chez BAe et Dassault-Thales. Nous pourrions aboutir à un équipement commun en 2018 ou 2020. Comment tenir, entre temps, après le Harfang ? Nous avons demandé des vecteurs supplémentaires à EADS, mais nos besoins se situent en 2013 et 2014 : si le matériel intérimaire arrive en 2015 ou 2016, la jonction ne sera pas faite. Si nous achetons aux Américains, on clamera que les armées ne soutiennent pas l'industrie française : quel dilemme ! Nos hommes, sur le terrain, attendent.

S'agissant de la connaissance et de l'anticipation, cette fonction couvre le domaine spatial, mais aussi les écoutes, les radars longue portée, etc. Le recrutement de 700 agents de haut niveau est en cours, nous ne pouvons aller plus vite faute d'un vivier suffisant ! Les satellites Helios subissent les effets des lois de Kepler et tomberont bientôt, si bien qu'en 2016, nous devrons impérativement disposer de nouveaux satellites Musis en orbite. Enfin, Spirale, Elisa sont en cours de développement. Pour la détection des départs de missiles, nous devons être autonomes. Le démonstrateur spatial d'alerte avancée Spirale va au-delà de nos espérances en qualité, précision, durée de vie. Quant aux systèmes d'observation, le programme de satellites Musis, est européen... en théorie, car nos partenaires traînent les pieds. Nous avons pour notre part provisionné les sommes nécessaires pour assurer le remplacement d'Helios, les autres s'accrocheront à notre convoi plus tard...

M. Jacques Gautier - Merci d'accorder la place centrale aux hommes !

Le trou financier de 2013 m'inquiète : les recettes exceptionnelles assureront le bouclage en 2011 et 2012, mais faudra-t-il en 2013 une déflation des effectifs, de 30 000 à 50 000 hommes, pour passer le cap ?

Notre travail bilatéral avec les Britanniques constitue-t-il une piste sérieuse à explorer pour dégager des gains dans les dépenses d'entretien ? Et pourquoi pas un partage du laser mégajoule ? Je ne crois plus, en tout cas, à la coopération européenne, mais plutôt au bilatéral. General Atomics a présenté son Reaper, qui sera disponible en 2013. Les caractéristiques et le budget nécessaire correspondent à nos besoins mais ce matin je m'entretenais avec le patron de Souriau, qui équipe Airbus et les Américains : pourquoi ne pas exiger des off-set en faveur d'une entreprise de chez nous quand elle est leader mondial ?

Le satellite Syracuse III pourrait être cédé en leasing, fournissant une recette exceptionnelle, mais le coût de la maintenance des services de télécommunications ne mangera-t-il pas ensuite tout le profit ?

J'aurais beaucoup d'autres questions, comme sur les drones armés, surtout après votre intervention à l'université de la défense... J'y reviendrai.

Mme Bernadette Dupont - Il y a en matière de renseignement deux grands postes de dépenses, le personnel et la technologie. Quelle part ira à la formation, quelle part aux équipements ? Et pouvez-vous nous dire quelques mots de l'académie du renseignement ?

M. Jean-Pierre Chevènement - Le trou de 3,6 milliards d'euros aura-t-il un effet sur les crédits de la dissuasion ou ceux-ci sont-ils sanctuarisés ? Les derniers ASMP-A seront livrés, nous avez-vous dit : nos deux escadrons seront donc équipés - mais à quelle échéance ? Quel est le calendrier de livraison des M51 ?

Nous ne pouvons faire toutes les guerres, nous devons les faire accomplir par d'autres qui, sur place, peuvent les gagner. Pouvez-vous nous parler de l'accueil des élèves étrangers dans nos écoles militaires ? Ce seront des cadres précieux pour stabiliser les régions du monde.

Quel est le montant de notre contribution à l'Otan ? Où trouverez-vous les « petits » crédits de la défense anti-missiles balistiques ? (Rires)

Amiral Edouard Guillaud - Sur le post-2013, j'ai des inquiétudes. Dés la rédaction du Livre blanc en 2007-2008, sa réactualisation a été prévue, tous les cinq ans. Les futurs gouvernements, après les prochaines élections, vérifieront si l'analyse géostratégique alors effectuée reste valide - je crois pour ma part que tel est le cas. A Dieu ne plaise que nous perdions 30 000 effectifs, cela changerait non seulement notre modèle mais aussi notre niveau d'ambition !

Dans la trajectoire jusqu'à 2013, la dissuasion n'est pas touchée - je n'aime pas le mot « sanctuarisée » qui vous vaut aussitôt les critiques des jaloux. J'en suis un ardent promoteur, elle est notre assurance-vie, sans laquelle on ne peut rien construire !

Les livraisons d'ASMP-A, des différentes versions de M51, nouveaux vecteurs, puis nouvelles têtes en 2015, se poursuivent. Le Terrible reçoit actuellement son chargement de missiles M51. Le calendrier sera tenu, aussi bien pour les M51.1 en 2010 que les M51.2, équipés de têtes de nouvelle génération en 2015.

Pour la composante aéroportée, le Rafale équipé d'ASMP-A a été déclaré opérationnel en juillet dernier. Les derniers ASMP-A seront livrés en fin 2011. On passera de trois à deux escadrons, un de Mirage 2000 dotés d'ASMP-A, l'autre de Rafale. Pour l'instant, le calendrier est tenu. Si une marche apparaît, on verra s'il faut ou non la combler, mais le choix sera fait en toute lucidité. La période est compliquée, il serait très déstabilisant de subir un deuxième coup de rabot !

Vous évoquez les discussions avec les Britanniques, pardonnez-moi de rester discret sur les aspects nucléaires... Les armées et la DGA y sont associées. Une volonté forte existe des deux côtés de la Manche : c'était déjà le cas sous le gouvernement travailliste de M. Brown, mais alors que nous nous interrogions sur ce qu'allait faire M. Cameron, le processus s'est accéléré. Il n'y a aucun tabou. Nous avons convergé sur la maintenance commune de l'A400M, la lutte contre les mines navales ; pour l'entraînement des pilotes, la convergence est plus difficile. Une utilisation partagée des ravitailleurs en vol ne doit pas se traduire par un surcoût pour nous ! Quoi qu'il en soit nous avons des réunions bihebdomadaires et je parle une fois par semaine au téléphone avec mon homologue. Nos deux pays partagent la même analyse géostratégique, la même volonté politique et le même sentiment d'urgence. Un sommet franco-britannique se tiendra le 2 novembre en Grande-Bretagne, où nous lancerons une action de longue haleine. « It's a rosy perspective, but in the long term », comme le résume mon homologue d'outre-Manche avec flegme - il est vrai que notre voisinage, foi de Normand, est ancien.... Les technostructures militaires, aussi puissantes que les civiles, pourraient freiner les choses, chez nous comme chez nos partenaires. Mais nous savons manier le fouet quand il le faut...

Si nous décidons de passer commande auprès de General Atomics, nous aurons du mal à obtenir des off-set car nous devrons déjà dépasser tous les autres clients dans la file d'attente...

M. Jacques Gautier - Ils ont surdimensionné leurs chaînes !

Amiral Edouard Guillaud - Le délégué général pour l'armement vous répondra mieux que moi, mais sachez que nous négocions la possibilité d'intervenir sur la charge utile, afin de préserver notre savoir-faire. Le leasing, pour Syracuse III, doit faire l'objet d'un calcul très précis, qui n'est pas simple. Nous nous renseignons auprès des Britanniques afin de savoir jusqu'où ne pas aller : la facture finale ne doit pas excéder le gain à court terme. Là-dessus, la franchise britannique est parfois rude.

Pour le renseignement, il est difficile de répondre sur la part de la formation et celle de la technologie ; je vous rappelle que la DGSE relève du ministère de la Défense mais travaille à 10 % pour les armées, à 90 % pour le civil. La direction recrute des spécialistes, au prix du marché, qui n'est pas celui de l'administration...

Mme Bernadette Dupont - C'est une grosse difficulté pour la DCRI.

Amiral Edouard Guillaud - Le ministère a créé une procédure il y a déjà quelques années afin de pouvoir recruter des IHN, ingénieurs de haut niveau.

Quant à l'académie du renseignement, quels que soient les services, il existe des besoins fondamentaux communs : telle est la raison d'être de l'académie. Prenons l'exemple des langues étrangères : il n'est pas si simple de recruter des agents connaissant parfaitement l'ourdou, et la DCRI, la DGSE, la DRM, la DPSD, les Douanes et d'autres en ont besoin.

Mme Bernadette Dupont - L'académie a-t-elle une existence juridique ?

Amiral Edouard Guillaud - Bien sûr et M. Fillon a inauguré la nouvelle structure en septembre.

Nous consentons un gros effort de formation des stagiaires étrangers. Ceux-ci représentent un tiers des effectifs dans les écoles de guerre, ce qui est un maximum, au-delà, il faudrait craindre une dilution. Les pays africains nous envoient des élèves, mais aussi les pays du Golfe et d'autres. A Saint-Cyr, les promotions, d'environ 160 élèves, comprennent une vingtaine d'étrangers, africains, allemands, marocains...

M. Jean-Pierre Chevènement - Algériens ?

Amiral Edouard Guillaud - Les choses sont plus compliquées entre nos deux pays - mais pas entre leurs militaires...

C'est difficile aussi avec les Britanniques, tant leur formation, très vite en unité, est différente.

La participation française s'élève à 11,62 % des budgets militaires de l'OTAN. Le surcoût lié à notre participation pleine et entière à l'Otan se monte à environ 60 millions d'euros. Si nous allions au maximum de nos droits ouverts en termes d'effectif, le total serait proche de 80 millions. Mais pour les effectifs, aucun grand pays ne fournit totalement son quota, d'autant que la structure de commandement devrait être ramenée de 11 000 à 8 000 hommes et j'ai bien l'intention de conserver le même ratio de satisfaction des postes, afin que la facture ne s'alourdisse pas.

Nous sommes très prudents sur les financements communs car ils ont tendance à déresponsabiliser l'ensemble des pays : chacun en fait le minimum et compte sur l'autre pour payer.

J'en viens à la défense antimissile. Avant de savoir s'il faut tirer, il faut savoir s'il y a quelque chose sur quoi tirer. D'où le programme Spirale et les radars très longue portée. Nous avons toujours accepté de réfléchir à une défense antimissile de théâtre précise. En revanche une défense antimissile globale devrait être étanche ; or elle se contourne, par exemple avec un ASMP non balistique, autrement dit au ras du sol. Il faut réagir en quelques minutes et la décision n'est pas si simple. Une remarque : on oppose souvent défense antimissile et dissuasion, mais c'est opposer un outil et un concept !

M. Robert Badinter - Que devient le deuxième porte-avions ? L'Union européenne désarme pendant que les autres réarment, avez-vous dit : qui sont les autres et de quelle ampleur est ce mouvement ?

M. Daniel Reiner - Que pense le chef d'état-major des deux tribunes parues dans Le Monde, l'une de M. Charles Kupchan, qui fut membre du Conseil national de sécurité américain et appelle à une Europe plus ambitieuse, l'autre de M. Anders Fogh Rasmussen, secrétaire général de l'Otan, qui plaide pour une défense antimissile du territoire européen ? L'Europe commune s'est construite d'abord sur le charbon et l'acier. La défense peut-elle être un moyen de relancer aujourd'hui le processus ? Une harmonisation des demandes entre les armées des pays membres pourrait en être le point de départ. Avez-vous avec vos homologues des relations fructueuses et confiantes ?

Mme Bernadette Dupont - Je me suis rendue au Liban avec d'autres parlementaires. Nous avons rencontré le ministre de la Défense, qui s'émeut de ce que le Hezbollah est plus riche en armes que son pays. Le Liban désire commercer avec la France, racheter du matériel, hélicoptères, VAB, missiles Hot...

M. Josselin de Rohan, président - Vous êtes beaucoup plus optimiste que la moyenne des intervenants sur l'Afghanistan, qui sont sujets à la sinistrose. Le ministre nous a indiqué hier qu'il est envisagé de transférer aux Afghans la responsabilité du district de Surobi, c'est-à-dire la zone sud de notre secteur. Est-ce possible ? Quelle est la fiabilité de l'armée afghane pour prendre le relais dans cette zone ?

Amiral Edouard Guillaud - Je suis un fervent partisan du second porte-avions, instrument de projection de la puissance aérienne : 90 % de la population mondiale vit à moins de 500 kilomètres des côtes et la course vers la mer s'intensifie. Le président de la République a indiqué que la question du second porte-avions se poserait en 2011 ou 2012. La version conventionnelle de ce bâtiment coûte 2,5 milliards d'euros, soit 250 millions par an pendant dix ans. Des coupes claires dans d'autres budgets seraient indispensables.

Nous sommes prêts à développer un projet avec les Britanniques, mais ils rencontrent des problèmes financiers. Nous attendons... On ne peut envisager de navire commun mais le bâtiment pourrait être utilisé alternativement par les uns et par les autres. Le processus sera long, car il faut d'abord que tous les matériels soient compatibles - le décollage vertical pratiqué par les Britanniques, par exemple, pose problème. Mais je souhaite ardemment un second porte-avions !

M. Robert Badinter - Comment concevoir une défense avec un seul porte-avions ?

Amiral Edouard Guillaud - Je ne sais pas ! Le nôtre a été arrêté un an et demi, par chance il n'y a pas eu d'opérations urgentes, mais l'histoire ne nous attendra pas toujours...

M. Robert Badinter - Il en faut un deuxième sinon, autant tout arrêter !

Amiral Edouard Guillaud - Le monde, hors l'Europe, réarme. L'augmentation moyenne annuelle des dépenses d'armement est évaluée à 6 % par an ; elle est estimée à 18 % pour les BRIC (Brésil, Russie, Inde, Chine). Les chiffres russes et chinois, comme naguère, sont difficiles à appréhender. Le budget américain est de 550 milliards d'euros (soit environ 4 % du PIB), contre 220 pour les 27 partenaires européens. Ceux-ci ont des convictions inquiétantes : « le budget de la défense est une variable d'ajustement » ; « les autres me protégeront ». Nos dépenses de défense sont de 2 % du PIB ; nous n'avons sans doute pas besoin de les porter à 4 % mais certains pays européens ont un budget de défense inférieur à 1 % du PIB !

M. Robert Badinter - Et en réaction les Etats-Unis maintiennent leur niveau de dépenses militaires. Il n'y a que l'Europe pour ne pas se sentir menacée...

Amiral Edouard Guillaud - M. Rasmussen est dans son rôle, dans l'article que M. Reiner a mentionné. Pour ma part la défense antibalistique globale m'inspire plus de prudence. Les gouvernements successifs depuis le début des années 90 ont tous fait preuve de la même prudence.

Sur l'attitude des Européens par rapport à la défense, notre difficulté consiste à faire comprendre que le monde est dangereux. Le centre d'intérêt des États-Unis est en train de basculer vers leur ouest, notre Extrême-Orient.

Tous les chefs d'états-majors européens se connaissent et se reçoivent à titre privé. Eprouvant tous les mêmes inquiétudes, nous sommes tous disposés à fournir certains efforts, allant jusqu'à contraindre nos technostructures. Mais aucun CEMA ne peut agir sur les volets industriel ou politique : il y a toujours un élu pour défendre telle ou telle implantation territoriale. La volonté militaire existe ; il en va presque de même dans les services d'armement ; c'est déjà plus compliqué avec les firmes concernées, surtout lorsqu'elles sont purement nationales. On sait ce qui arrive lorsqu'on touche aux questions budgétaires : les retards de l'A400M sont imputables à l'option prise de confier à chaque pays des morceaux d'avion qu'il ne savait pas construire, afin qu'il apprenne.

J'en viens au Liban. Ce pays souhaitait disposer, pour ses hélicoptères, de missiles Hot qui n'étaient pas de la dernière génération. Nous avons fait valoir aux Israéliens, mécontents, que le Liban était un Etat reconnu par la communauté internationale, qui devait survivre.

En Afghanistan, la solution ne sera pas seulement afghane, mais afghano-pakistanaise.

Nous avons créé en Afghanistan une cellule civile de stabilisation, avec des spécialistes de diverses disciplines, comme le micro-crédit ou l'agriculture. Basée en Kapisa, elle est placée sous les ordres d'un diplomate dont le rang est identique à celui de notre général commandant des forces françaises sur place. Les deux travaillent ensemble, car l'aspect militaire est la condition sine qua non d'une reprise économique, mais il faut aussi l'irrigation, les semences et les ponts.

Depuis l'embuscade organisée en 2008 contre nos marsouins, la situation s'est calmée en Surobi, qui est un district de la province de Kaboul. La sécurité pourra y être bientôt transférée aux forces armées et à la police afghanes. C'est déjà fait à Kaboul depuis l'été 2009. L'extension à la Surobi illustrerait la théorie de la tache d'huile du général Petraeus. Ne me demandez pas de date précise, car je l'ignore. En outre, toute annonce de retrait alimente l'insurrection. Je pense toutefois raisonnable d'envisager le courant de l'année 2011. Nous en parlerons lors de la conférence de Lisbonne.

L'insurrection afghane est formée de trois composantes assez nettement distinctes. Viennent d'abord les Talibans, Pachtouns à 99 %. C'est à eux que s'adresse le président Karzaï. Nous trouvons ensuite la tribu Haqqani, qui fournit les candidats au suicide. Le troisième mouvement est le HIG, dirigé par Gulbuddin Hekmatyar. Son aile politique, le HIA, bénéficie d'une reconnaissance parlementaire. En forte perte de vitesse sur le plan militaire, Gulbuddin Hekmatyar est un bon tacticien politique.

Sur place, nous avons à faire aux trois mouvements, qui s'affrontent parfois entre eux, ce dont nous ne nous plaignons pas. Les Talibans recherchent avant tout le partage du pouvoir. Quant aux Haqqani, ils défendent exclusivement leurs propres intérêts.

M. Josselin de Rohan, président - Il me reste à vous remercier pour nous avoir consacré une large partie de votre temps, que je sais précieux.