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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS


Mardi 16 novembre 2010

- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président -

Loi de finances pour 2011 - Audition de M. Georges Tron, secrétaire d'Etat chargé de la fonction publique

La commission entend M. Georges Tron, secrétaire d'Etat chargé de la fonction publique, sur le projet de loi de finances pour 2011 (mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines »).

M. Georges Tron, secrétaire d'État chargé de la fonction publique. - Je me réjouis de cette occasion qui m'est donnée, au-delà de la présentation des crédits du programme « Fonction publique», qui n'épuise pas le sujet, de vous exposer les grandes orientations et les principaux chantiers du gouvernement pour 2011 en la matière.

Le programme continue d'assurer ses missions fondamentales, dans la ligne des engagements politiques que nous avons pris avec Eric Woerth lors de la présentation de l'agenda social aux organisations syndicales, en mars 2011.

Les crédits portent sur deux chapitres principaux : l'action sociale interministérielle, pour 60 %, et la formation initiale et continue des fonctionnaires.

L'action sociale interministérielle, avec 138,5 millions porte, d'une part, sur des prestations individuelles anciennes, comme les chèques vacances et de nouvelles, issues des négociations salariales, portant soit sur l'aide aux familles, avec le CESU pour garde d'enfant, soit sur l'aide au logement, avec les aides à l'installation ; d'autre part sur des prestations collectives, comme l'investissement dans les restaurants inter-administratifs, dans la logique habituelle de l'action sociale interministérielle.

En matière de formation, avec une dotation de 82 millions, l'action du ministère s'exerce tant sur la formation initiale qui vise à offrir un socle de connaissances communes aux futurs cadres, de catégorie « A+ », de l'État, formés à l'ENA et aux futurs cadres de catégorie A formés dans les IRA (instituts régionaux d'administration), que sur la formation continue, qui vise à développer la professionnalisation des agents.

La légère inflexion des dotations par rapport à l'année 2011 est à imputer, en premier lieu, à l'effort de 10 % sur les dépenses de fonctionnement et d'intervention demandé aux ministères par la loi de programmation des finances publiques - c'est ainsi que les crédits de la direction générale de l'administration et de la fonction publique diminuent, hors action sociale, de 12 %. En second lieu, les opérateurs sont appelés à contribuer à la rationalisation des effectifs de l'État - soit, pour le programme 148, une réduction, sur la période, de cinq emplois permanents pour les IRA et de douze pour l'ENA - car il ne serait pas normal, j'y ai toujours insisté comme parlementaire, qu'ils échappassent aux règles que s'est fixé l'État. Dans une logique vertueuse, enfin, nous avons autofinancé certaines charges nouvelles, comme la revalorisation de la rémunération des élèves de l'ENA, financée par la réduction de la scolarité de vingt-sept à vingt-quatre mois.

Le programme 148 contribue ainsi à l'effort budgétaire interministériel, tout en continuant d'assurer ses missions fondamentales conformément à l'Agenda social 2010.

Les grandes échéances des mois à venir se résument en quelques verbes d'action.

Mieux dialoguer, tout d'abord, en poursuivant la modernisation du dialogue social engagée avec les accords de Bercy, signés par six organisations représentatives sur huit. Le premier texte que j'ai défendu devant vous visait à mettre en place ce dispositif nouveau, qui doit s'étendre à toute la fonction publique. La plupart des grands textes ont, depuis, été précédés par des accords - je pense notamment, après Bercy, à la convention sur la santé et la sécurité au travail.

La transparence doit devenir la norme, y compris pour ce qui concerne les moyens accordés aux organisations syndicales. J'ai ouvert, il y a quelques semaines, ce grand chantier qui vise à identifier les meilleures voies de modernisation des garanties statutaires et indemnitaires des agents investis de mandats syndicaux et les moyens à leur attribuer pour remplir les missions confiées par leurs mandants. Nous souhaitons pouvoir engager la négociation en 2011.

Mieux recruter, ensuite. Nous entendons ainsi poursuivre la professionnalisation des concours, dont 310 sur 360 ont déjà été révisés, pour la fonction publique de l'État, tandis que la réflexion, que je souhaite encourager, est engagée pour les deux autres fonctions publiques. La reconnaissance des acquis de l'expérience doit, quant à elle, se généraliser, en 2011, à l'ensemble des ministères. Nous optimiserons, dans le cadre du deuxième volet de la RGPP, l'organisation des recrutements, via la mutualisation de l'organisation des concours, laquelle doit également faciliter l'orientation et la préparation des candidats et aider au développement de la mobilité.

Dans les DOM-TOM, nous permettons aux candidats de passer les concours sur place. J'ai pu constater, au cours d'un voyage à la Réunion, il y a quelques semaines, combien les habitants de l'outre-mer étaient sensibles à une disposition qui leur évite d'être défavorisés par l'obligation de se rendre en métropole.

La formation initiale fera également l'objet d'une modernisation, selon les préconisations du rapport Le Bris : individualisation et professionnalisation des formations, réduction des durées de formation - car il n'est pas normal d'avoir, au terme d'années d'études et de formation, à accomplir de surcroît toute une série de stages préalables à l'emploi. L'action sera poursuivie dans ces trois domaines tandis que s'engagera, parallèlement, un travail de rapprochement des écoles de service public.

En matière de formation continue, une initiative de mutualisation des formations communes à plusieurs ministères sera engagée, destinée à en finir avec les redondances, tandis que la qualité des formations sera améliorée, grâce à la labellisation.

L'ENA a fait l'objet d'un projet de réforme qui a trouvé sa traduction législative dans la proposition Warsmann, bientôt soumise à votre examen. L'objectif est de supprimer le classement de sortie actuel pour le remplacer par un dispositif d'appariement entre choix des élèves et choix de l'administration : il n'était pas normal que l'État soit le seul employeur qui n'ait pas son mot à dire dans le recrutement de ses cadres supérieurs. Dorénavant, les élèves indiqueront leur choix préférentiel et l'administration, à l'issue d'un entretien destiné à mesurer l'adéquation du profil du candidat à ses priorités, choisira. Beaucoup d'anciens élèves se sont inquiétés de la neutralité de la fonction publique, qui doit rester prépondérante. C'est pourquoi nous avons prévu qu'une commission, présidée par M. Jouyet, aura charge de prévenir tout risque de népotisme.

La fonction publique de demain doit mieux refléter la composition de la population française. C'est pourquoi notre troisième priorité va à approfondir nos actions d'ouverture à la diversité sous toutes ses formes, et à améliorer l'égalité professionnelle.

C'est ainsi que nous poursuivrons l'effort engagé avec les classes préparatoires intégrées, qui marchent bien puisqu'un tiers des élèves ont intégré les IRA - le succès est moins probant à l'ENA, avec peut-être un reçu sur quinze, mais la gageure était plus grande encore.

La fonction publique se doit également d'être exemplaire en matière d'insertion professionnelle des travailleurs handicapés. Des actions ont déjà été engagées grâce au Fonds pour l'insertion des personnes handicapées dans la Fonction publique, mais nous devons aller plus loin encore, en explorant deux pistes : lancer, par circulaire, une campagne de sensibilisation au handicap et mettre en place une journée du handicap dans la fonction publique, grand rendez-vous qui pourrait prendre place début 2011.

Nous entendons également avancer sur la place des femmes dans la fonction publique. Mme Françoise Guégot, qui s'est vu confier une mission, devra identifier les obstacles qui demeurent et ouvrir des voies pour y remédier.

D'autres pistes méritent également d'être explorées, pour améliorer la capacité des femmes à concilier vie professionnelle et vie familiale, grâce, par exemple, au télétravail, ainsi que pour leur faciliter l'accès aux postes de responsabilité : 10 à 20 % des postes mis à désignation en conseil des ministres pourraient ainsi être ouverts aux femmes.

Quatrième priorité : mieux gérer. La politique de fusion des corps sera poursuivie. Nous engageons également une réflexion sur la mise en place de corps interministériels, notamment pour la filière administrative. Nous nous sommes fixé pour objectif de supprimer 150 corps supplémentaires sur cinq ans. Nous serons ainsi passés de 680 corps en 2005 à 230 en 2015, ce qui facilitera la mobilité, à laquelle je suis très attaché.

Le grand chantier des non-titulaires reste ouvert. Malgré seize plans de titularisation en cinquante ans, les trois fonctions publiques comptent toujours 850.000 agents. Parce qu'il est pour nous essentiel de combattre la précarité, nous entendons travailler à clarifier les cas de recours au contrat, en recherchant des règles incontournables. Il nous faut également offrir des possibilités de passage du CDD au CDI. Le fait est que la loi de 2005, qui interdit de renouveler un CDD plus de six ans, a pu être contournée, grâce à certaines astuces, comme celle qui consiste à interrompre un CDD quelques semaines avant l'échéance des six ans.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Visez-vous les collectivités ?

M. Georges Tron, secrétaire d'Etat. - L'État aussi.

Nous entendons également offrir des possibilités de titularisation pour les contractuels en CDI, soit par des concours hautement professionnalisés, soit par une voie plus individuelle et plus novatrice dont nous aurons à débattre avec les organisations syndicales. Ce schéma fait déjà l'objet d'une concertation, qui porte également sur les fonctions publiques territoriale et hospitalière. L'objectif est de formaliser un document de négociation d'ici à la fin de l'année, pour déboucher sur un projet de loi au printemps 2011.

Dernière priorité, enfin, mieux rémunérer. Les accords de Bercy de 2008 ont prévu une négociation en deux temps, annuelle et triennale.

La prime de fonctions et de résultats sera étendue aux filières sociale et technique. Elle pourra être étendue aux agents de catégorie C de la filière administrative sur la base du volontariat. Depuis la loi de rénovation du dialogue social, elle peut être mise en place dans les fonctions publiques territoriale et hospitalière. La mise en oeuvre de l'intéressement collectif, sujet du rapport Diefenbacher passera, pour la fonction publique de l'État, par un décret publié avant la fin 2010. Enfin, la création d'un troisième grade à accès fonctionnel (GRAF) permettra de récompenser une partie des agents ayant occupé des emplois à responsabilité au cours de leur carrière, en leur permettant de maintenir leur rémunération à hauteur de ce qu'ils percevaient dans ces emplois.

Vous voyez que la modernisation de la fonction publique se poursuit, et que l'action va bien au-delà des seuls crédits du programme budgétaire.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur pour avis. - Comment concilier l'objectif, nécessaire, de réduction des effectifs et le maintien à même niveau, des services publics ? L'exercice ne trouve-t-il pas, dans certains domaines, ses limites ? Pouvez-vous nous donner quelques précisions sur l'effort d'accompagnement humain et de formation continue mis en oeuvre dans le cadre de la RGPP, dont on sait qu'elle doit conduire à la reconversion obligatoire de certains fonctionnaires ? Quid de l'aide ménagère à domicile, suspendue depuis 2009, et l'une des préoccupations constantes des représentants syndicaux, sachant qu'elle représente un geste social important pour les fonctionnaires à la retraite ? Avez-vous l'intention de poursuivre le prêt mobilité, de 2 000 euros par fonctionnaire, qui ne suscite, en revanche, guère d'enthousiasme - vos services indiquent qu'il a concerné 208 fonctionnaires en 2010 - ou avez-vous entrepris de rechercher une mesure sociale mieux adaptée à la demande des fonctionnaires ?

Le Président de la République a annoncé un texte sur les contractuels. Vous nous avez fourni quelques indications, mais au-delà du problème de la précarité, nous savons qu'ils sont parfois utiles pour répondre à des situations particulières, ceci pour autant que ne soit pas généralisé le principe de leur recrutement, ce qui serait contraire à l'esprit de la fonction publique.

M. Jean-Pierre Vial. - Êtes-vous aujourd'hui en mesure de porter une appréciation sur les effets de la loi de 2009 relative à la mobilité ? L'État a été interpellé sur le respect de ses obligations, issues de la loi de 2005, en matière d'intégration du handicap : où en êtes-vous ?

M. Laurent Béteille. - Je vous remercie de la clarté de votre exposé. Je suis sensible, en particulier, à vos annonces en matière de recrutement et de formation, régis par des dispositifs anciens qui méritent d'être modernisés... Disposez-vous d'éléments chiffrés sur l'évolution de l'absentéisme ? Quelle a été celle des congés de longue durée et des congés de maladie ordinaires, et quel coût représentent-ils ?

M. Patrice Gélard. - Certains fonctionnaires de catégorie C - je pense en particulier à certains ouvriers de plus de quarante ans usés par leurs fonctions - devraient pouvoir changer de profession au sein de la fonction publique, ce qu'aucun dispositif ne permet à l'heure actuelle. Où en êtes-vous de ce grand chantier ?

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission. - La presse a parlé de 20 000 emplois fantômes à l'éducation nationale. Pouvez-vous nous donner des informations plus concrètes ?

M. Laurent Béteille. - Bientôt un enseignant pour deux élèves en France ?

M. Georges Tron, secrétaire d'Etat. - Je suis en phase, madame Gourault, avec votre approche sur les effectifs. On ne saurait imposer aucune politique unilatérale. Il convient d'y mettre quelque subtilité... Sur la période longue, de 1983 à 2010, et alors que se sont succédé deux vagues de décentralisation, on constate une stabilisation des effectifs de l'État. Cette situation a même frappé quelques sénateurs éminents puisque votre ancien collègue Michel Charasse avait demandé, il y a deux ans, une note sur la question. De fait, si l'on y regarde de près, on constate que les effectifs des administrations centrales ont été un peu réduits, mais que ceux des opérateurs de l'Etat ont en revanche beaucoup cru. Le Parlement, auquel la loi de finances pour 2009 a permis d'exercer son contrôle sur l'ensemble des ETPT (équivalents temps pleins travaillés) de l'État et de ses opérateurs, a pu constater ce transfert. J'ai pu moi-même constater, du temps que je siégeais à l'Assemblée nationale, que le ministère de la culture, par exemple, ne signalait, au fil des ans, que la réduction des effectifs de son administration centrale, en se gardant bien de comptabiliser les effectifs de ses opérateurs.

Notre ambition est de réduire les effectifs de 200 000 emplois en deux fois trois ans. Nous nous sommes fixé cet objectif sur le fondement d'expertises concrètes - depuis les « stratégies nationale de réforme » de M. Woerth, en passant par les « audits » engagés à l'initiative de M. Copé jusqu'à la RGPP. Nous sommes en phase de réorganisation de l'administration déconcentrée de l'État, qui appelle une vigilance toute particulière, ainsi que l'ont souligné les préfets, quant à l'équilibre des administrations de proximité : l'échelon régional ne doit pas étrangler l'échelon départemental...

Le cas de la fonction publique hospitalière est différent, puisque la règle du non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite ne s'y applique pas. Cela étant, les situations y sont contrastées, selon la qualité de gestion des établissements - nous avons ainsi pu constater que certains hôpitaux posent problème en raison de dysfonctionnements dans la gestion des ressources humaines.

La fonction publique territoriale, quant à elle, a connu d'importants recrutements, hors transferts de compétences : sur les 450 000 embauches réalisées entre 1998 et 2008, seules 120 000 sont imputables à ces transferts. J'ajoute que les recrutements nouveaux sont en grande partie imputables aux communes, alors que les transferts de compétences ont touché les départements et les régions.

C'est donc bien dans ce cadre général que la question des effectifs trouve tout son sens...

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur pour avis. - Pour tempérer votre propos, permettez-moi de signaler qu'au-delà des transferts dûment identifiés, il en est d'autres, plus souterrains. Les mairies n'ont-elles pas désormais la charge d'établir les passeports ? N'ont-elles pas été conduites, alors que stagnent les effectifs de la police nationale, à embaucher de plus en plus de policiers municipaux, pour répondre aux difficultés locales ? Cela n'explique sans doute pas tout, mais...

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Si les effectifs des communes ont cru...

M. Bernard Frimat. - Cela est largement lié aux intercommunalités.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Il est vrai que leur développement n'a pas donné lieu à toute la mutualisation qui aurait été souhaitable. Non, je pense surtout au développement des services - crèches, garderies, cantines scolaires (Mme Gourault le confirme), qui répond à une demande forte des habitants.

M. Nicolas Alfonsi. - A noter, j'ai déjà eu l'occasion de le souligner, que le recrutement des personnels de catégorie C se fait souvent, dans les communes, dans des conditions invraisemblables...

M. Jean-Jacques Hyest, président. - On a supprimé le concours pour simplifier... Mais la catégorie C n'est pas seule touchée... On voit aussi enfler, monsieur le ministre, les membres des cabinets...

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur pour avis. - De nombreuses communes rurales se heurtent à un problème concret, auquel il faut trouver une solution. Elles sont conduites à fermer les classes maternelles des plus petites écoles, et se retrouvent avec les Atsem (agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles) sur les bras... Cette situation ne fait qu'aggraver le problème des fermetures de classes.

M. Georges Tron, secrétaire d'Etat. - Je suis président d'une communauté d'agglomération qui, avec trois communes de banlieue parisienne, compte 80 000 habitants. Les compétences qu'elle s'est vu transférer concernent 200 agents, or, elle en compte 250. On ne peut l'attribuer à une mauvaise gestion, puisque son ratio entre charges de personnel et charges de fonctionnement est inférieur aux 45 % recommandés. Mais elle verse sur la pente naturelle des administrations, qui les porte à générer toujours des dépenses complémentaires... Je ne nie pas pour autant les charges qui se trouvent de fait transférées aux communes, mais je rappelle simplement ce que je considère comme une propension générale des administrations.

Je me suis entretenu, sur la question des Atsem, avec le centre de gestion de la grande couronne, en particulier avec son président. On crée certes un déremboursement, mais quelle autre solution pour parvenir au reclassement des agents ? L'administration gère elle aussi des ressources humaines : elle doit gérer les charges attachées à cette gestion.

Vous m'avez interrogé sur le recrutement. Il faut pouvoir donner aux agents qui n'ont plus la capacité ou le courage de développer leur carrière via les concours la chance de pouvoir le faire sur le fondement de critères d'évaluation individuels. D'où la validation des acquis de l'expérience. Et la généralisation de l'entretien d'évaluation, qui permet à l'agent de définir ses objectifs et d'aborder la question du déroulement de sa carrière, ce qui doit aider à dégager des pistes de formation.

Nous avons également mis en place, depuis 2007, d'autres outils en faveur de la formation, parmi lesquels le DIF, le droit individuel à formation, dont j'attends, début 2011, un bilan, qui nous aidera à parfaire le dispositif.

L'aide ménagère à domicile, prestation facultative, a été suspendue parce que, servie selon les mêmes modalités qu'aux retraités du privé, elle bénéficiait, dans la fonction publique, à des retraités dont les ressources n'étaient pas faibles ou qui n'étaient pas réellement dépendants. Nous avons donc décidé de demander au comité interministériel à l'action sociale, qui compte des représentants des organisations syndicales, de proposer des modalités alternatives ou un recentrage et de fixer des priorités pour en assurer le financement. Notre objectif est de demander aux partenaires sociaux, sur le fondement d'un diagnostic partagé, de proposer des pistes.

J'en viens à la question des contractuels dont le Président de la République a, dans son discours du 25 janvier dernier, évoqué la situation. L'idée n'est pas d'engager un dix-septième plan de titularisation : on sait qu'une telle démarche n'empêche en rien la reconstitution de poches d'emplois précaires. Nous nous sommes au contraire employés à cerner un vrai problème. Nombreux sont les agents contractuels des collectivités qui aspirent, plus qu'à une titularisation, à un CDI. Ne soyons pas plus royalistes que le roi. Travaillons plutôt à identifier les abus et les détournements, afin de les prévenir. Notre objectif est, de permettre aux agents contractuels en CDD d'accéder à un CDI, en évitant les détournements de la loi dont je rappelle qu'elle transpose une directive européenne. Il ne s'agit nullement de procéder à des titularisations massives : on ne peut pas mettre tout le monde à la même enseigne.

Parmi les outils mis en place par la loi de 2009, l'aide au conjoint, qui permet au couple de déménager ensemble, se révèle le meilleur. Le prêt mobilité, en revanche, Mme Gourault a raison de le souligner, fonctionne mal. Une étude est en cours pour le corriger.

Un des aspects fondamentaux de la réforme de la fonction publique, monsieur Vial, réside bien dans la mobilité. Tout ce qui est incompatible avec sa stimulation mérite d'être écarté. Un exemple. Le point d'indice unique dans la fonction publique nous prive, en période de vaches maigres, de marges de manoeuvre. C'est ainsi que nous n'avons pu porter l'effort particulier que nous aurions souhaité sur la fonction publique hospitalière. Lorsque j'ai émis l'idée de nous affranchir, en sa faveur, du point unique, les organisations syndicales m'ont fait observer que cela nuirait à la mobilité tant souhaitée.

Les outils mis en place en 2009 sont en voie d'évaluation, même si nous avons déjà un aperçu de ce qui marche ou pas. Je souhaite qu'à la mi-2011, le diagnostic soit porté pour préciser les outils complémentaires à mettre en place. Pour l'heure, je ne puis m'avancer davantage.

Le bilan d'application de la loi handicap de 2005 est positif. Elle a permis la mise en place d'un fonds dont les aides se sont, depuis 2006, développées : le nombre de conventions avec un employeur public a ainsi été multiplié par trois, passant de cinquante à cent cinquante. Une circulaire à venir du Premier ministre doit mettre l'accent sur la situation difficile du handicap dans la fonction publique. Nous songeons à instituer une journée d'action spécifique. Certes, les chiffres témoignent d'une diminution du taux d'emploi de personnes handicapées dans la fonction publique, mais nous savons qu'il a fallu corriger ce que j'appellerai un dysfonctionnement dans la solidarité gouvernementale : la situation de l'Education nationale est désormais transparente.

L'absentéisme, dont les chiffres, Monsieur Béteille, figurent au rapport annuel, donne lieu à une expérimentation dans six départements, où le contrôle, dont les modalités, qui conduisaient les médecins à se contrôler les uns les autres, se sont révélées, au vu de leurs réticences, mal opérantes, est confié aux caisses locales d'assurance maladie.

Nous poursuivons deux objectifs. Eviter les abus, tout d'abord. Je suis, comme vous tous, gestionnaire public, et considère qu'il n'est pas juste de laisser se reporter la charge de travail sur les agents les plus consciencieux. Mieux identifier les causes réelles des arrêts, ensuite, exigence sur laquelle la Cour des comptes a attiré l'attention. Pour nous permettre d'être plus efficaces, nous avons besoin d'un recensement précis.

Vous avez évoqué, monsieur le doyen Gélard, la situation des agents de catégorie C. A la suite de l'accord santé-sécurité de novembre 2009, signé par sept organisations syndicales sur neuf, nous avons mis en place une démarche de prévention, incluse dans le cadre des accords. Les agents publics qui souffrent de problèmes liés aux conditions physiques de leur emploi doivent être reclassés dans les conditions les plus opérationnelles. Par où l'on rejoint les problématiques liées à la mobilité.

La mobilité est un des éléments de réponse à ce problème que les syndicats et nous avons bien identifié.

Enfin, il y a eu une rectification concernant 20 300 emplois supplémentaires à l'Education nationale. Il faudrait plutôt dire qu'ils ont réapparu car, je le précise, ces agents ont été rémunérés. Ceux qui dénonçaient une baisse brutale de 16 000 postes ne le crient pas sur les toits. Il faudra un jour que l'on m'explique la répartition des emplois de l'Education nationale, sur laquelle d'éminents sénateurs, dont M. Gouteyron, ont établi un rapport. Il conviendrait de distinguer les emplois d'enseignement et les autres ainsi que les emplois aidés. Parmi les 20 000 emplois en cause, 5 833 correspondent à des stages en responsabilité d'étudiants se destinant à l'enseignement ; 2 900 sont des enseignants vacataires recrutés pour assurer des remplacements ; la mise en place de Chorus a modifié le décompte des emplois (1 300 postes). Nous souhaitons, dans un souci de transparence, parvenir à décompter la totalité des emplois d'un ministère.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Je remercie le ministre. N'avons-nous plus de texte le concernant ?

M. Patrice Gélard. - Le Code de la fonction publique.

M. Georges Tron, secrétaire d'Etat. - Les non-titulaires.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - J'espère que le Sénat votera le texte de la commission sur l'Ena.

Loi de finances pour 2011 - Audition de Mme Marie-Luce Penchard, ministre chargée de l'outre-mer auprès du ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration

Puis la commission entend Mme Marie-Luce Penchard, ministre chargée de l'outre-mer auprès du ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration, sur le projet de loi de finances pour 2011 (mission « outre-mer »).

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Merci, madame, de venir nous présenter la mission « outre-mer ». Je vous félicite de votre présence active au Gouvernement, et dans la même fonction. L'outre-mer a besoin de continuité.

Mme Marie-Luce Penchard, ministre chargée de l'outre-mer. - Je suis très heureuse d'être là ce soir pour échanger avec vous à l'occasion de cette présentation des crédits, même si mes entretiens avec M. Hyest, votre président, et M. Cointat, votre rapporteur, sont fréquents.

Où en sommes-nous par rapport à la loi pour le développement économique des outre-mer (LODEOM) et le Conseil interministériel de l'outre-mer (CIOM) du 6 novembre 2009 ? Je me rendrai bientôt dans plusieurs départements d'outre-mer pour m'assurer que tout se met bien en place et que nous avons trouvé un rythme de croisière.

La mission que je vous présente s'inscrit dans l'effort national de maîtrise de la dépense publique. Cet effort, juste et proportionné, nous laisse des marges de manoeuvre : les autorisations d'engagement (2 156 millions) diminuent de 0,55%, et les crédits de paiement (1 977 millions) de 2,3%. Certains parlementaires ayant exprimé des craintes, je précise que les engagements pris seront tenus. Cette baisse n'est d'ailleurs que provisoire, puisque le triennal prévoit une augmentation de 2% des autorisations d'engagement et de 6,7% pour les crédits de paiement, qui s'établiront dès 2012 à un niveau supérieur aux montants retenus dans la loi de finances initiale pour 2010.

Certains ont formulé des critiques ou des réserves sur la mise en application des mesures du CIOM et de la LODEOM. Je rappelle que vingt-quatre décrets d'application de celle-ci ont été pris dans l'année de son adoption, ce qui est tout à fait conforme aux délais habituels. La prime « bagasse » augmente de 17% le revenu des planteurs de la Réunion ; les zones franches globales d'activité permettent un abattement de 80% de l'impôt sur les sociétés et de la taxe foncière sur les propriétés bâties et non bâties, et de 100% sur la contribution économique territoriale.

Les corrections apportées par la LODEOM donnent lieu à des chiffrages aléatoires, alors qu'il s'agissait de corriger les effets d'aubaine des anciennes lois de défiscalisation. Parlons plutôt du fonds exceptionnel d'investissement, du fonds de garantie en faveur de l'agriculture et de la pêche, de la bonification des prêts aux PME ou encore de la dotation exceptionnelle pour l'équipement de Mayotte et des 10 millions pour la Guyane, et cela dans un contexte particulièrement difficile.

Je veux vous rassurer, les décrets sur la continuité territoriale sont prêts. Nous attendions le feu vert de Bruxelles ; il faudra peut-être refaire le contreseing du fait du changement de Gouvernement, mais cela ne représente que dix jours de plus. J'ai également signé le décret sur l'aide au fret, qu'attendent les opérateurs économiques.

Les trois quarts des 137 mesures prévues par le CIOM sont réalisées ou très avancées. Le 3 novembre, l'Assemblée nationale a adopté un amendement permettant à l'Etat de céder gratuitement ses terrains non bâtis afin de construire des logements sociaux.

Le budget conserve ses capacités d'intervention pour le logement et pour l'emploi. La ligne budgétaire unique (LBU) a été sanctuarisée et, avec les 80 millions du plan de relance, elle représente 274,5 millions. La défiscalisation du logement social constitue un dispositif récent, en modifier les conditions serait délicat ; aussi le Premier ministre a-t-il arbitré contre le rabot de 10%. J'ai rencontré la semaine dernière l'ensemble des bailleurs sociaux au sujet des dossiers en attente, afin d'accélérer leur instruction.

S'agissant de l'emploi et de la formation, le doublement à terme du nombre de stagiaires du service militaire adapté (SMA) permettra d'accueillir 1 000 volontaires de plus dès 2011, conformément aux engagements du Président de la République. N'oublions pas le passeport mobilité qui a permis la prise en charge de 7 000 jeunes avec des résultats plutôt satisfaisants (7 sur 10 obtiennent un diplôme en fin de parcours). L'Agence de l'outre-mer pour la mobilité (LADOM) mobilisera toutes ses marges de manoeuvre en 2011. Enfin, le RSA jeunes, que nous n'avions pas pu appliquer immédiatement, sera mis en place l'an prochain.

La continuité territoriale mobilise 45 millions pendant trois ans. Ses critères ont été modifiés ; le décret a été publié. Il s'agit d'attribuer les aides plus équitablement et de manière plus lisible. Nous opèrerons dès l'été 2011 une évaluation pour les territoires très éloignés afin d'envisager les corrections qui seraient nécessaires.

Destinée à favoriser l'emploi durable et à réduire le travail dissimulé, la réduction du coût du travail outre-mer s'inscrit dans une politique de compensation des handicaps naturels. Les besoins estimés par les organismes de sécurité sociale seront couverts sans nouveaux impayés.

L'Etat apporte son soutien aux collectivités locales à travers une politique contractuelle à hauteur de 180 millions en autorisations d'engagement (+ 15 millions) et de 133 millions en crédits de paiement. Un effort particulier est consenti pour Saint-Martin et pour Wallis-et-Futuna.

Mayotte devient un département : la procédure est en bonne voie et l'Assemblée nationale examinera le 23 novembre les projets de loi que vous avez adoptés le 22 octobre. Le calendrier du transfert des compétences à la Nouvelle-Calédonie est respecté et le transfert des compétences en matière d'état civil, de droit civil et commercial et de sécurité civile interviendra dans les délais annoncés. Grâce au Président de la République et au Premier ministre,  le processus de réflexion sur l'après 2014 est lancé ; un comité de réflexion a été mis en place.

La Martinique et la Guyane ont fait le choix d'une évolution institutionnelle : après avoir rejeté le passage à l'article 74 de la Constitution, elles ont voté pour le principe d'une collectivité unique dans le cadre de l'article 73. J'ai conduit une phase de consultation et les élus ont pu s'exprimer le 8 novembre devant le chef de l'Etat. Il y avait des divergences sur certaines dispositions mais le Président de la République, qui a rendu les premiers arbitrages sur la gouvernance et le régime électoral, les rendra publics d'ici une dizaine de jours. J'espère que le projet sera présenté au conseil des ministres d'ici la fin de l'année ou au début de l'année prochaine puis soumis au Parlement en 2011.

La Polynésie traverse une période difficile. Elle connaît une instabilité chronique depuis six ans. Une réforme du mode de scrutin assurerait des majorités stables. J'ai présenté les grandes lignes du projet sur place. Nous avons en outre la volonté de réformer la dotation globale de développement économique afin de pérenniser l'appui financier de l'Etat et d'en accroître l'effet de levier tout en renforçant les moyens d'intervention des communes. Nous concilierons la transparence et l'autonomie des collectivités.

Les crédits de la mission ne représentent que 15% de l'effort de l'Etat (12,7 milliards). Ce sont 89 programmes et 27 missions qui apportent la différence. Cela ne me gêne nullement, car nous n'avons pas vocation à devenir l'unique gestionnaire des crédits à l'outre-mer. Je me demande en effet comment les questions ultramarines se règleraient toutes seules, sans ce ministère. Ce serait contradictoire avec notre choix de promouvoir les outre-mer : un ministère transversal est utile.

Permettez-moi de vous livrer enfin cette réflexion : la baisse des crédits ne remet pas en cause les orientations politiques du Gouvernement. Il n'y a pas de raison objective de tenir des discours anxiogènes, ils ont des effets contre-productifs, la sérénité étant indispensable à la reprise économique.

M. Christian Cointat, rapporteur pour avis. - Le périmètre de la mission pour 2011 inclut les contrats de projets Etat-régions, qui ne sont pas des outils de politique contractuelle spécifiques à l'outre-mer, mais non les crédits affectés aux commissaires au développement endogène, propres à la mission - dont je déplore aussi le caractère trop faiblement interministériel. La seule manière de garantir une autorité suffisante vis-à-vis des autres ministres serait de transformer la délégation générale à l'outre-mer en un secrétariat général rattaché directement au Premier ministre et doté des moyens suffisants.

N'est-il pas indispensable d'accroître les capacités d'évaluation, afin de mieux connaître et surtout comparer les effets des divers dispositifs ? Entre la défiscalisation et l'allègement de charges, quel est le plus performant ? Le document transversal n'apporte pas de réponse.

Le conseil interministériel a prévu des adaptations réglementaires afin de promouvoir les cadres ultramarins dans les administrations : où en est-on ? Et qu'en est-il de la coopération entre les départements d'outre-mer et leur environnement régional ? Qu'envisagez-vous pour que la base de Kourou en Guyane produise plus de retombées économiques et financières qu'aujourd'hui ?

La collectivité de Mayotte va devenir un département. Comment accompagner cette évolution ? Je songe en particulier à l'aide sociale à l'enfance, car nombre d'enfants sont abandonnés sur place par les familles reconduites à la frontière. En Nouvelle-Calédonie, M. Frimat et moi-même avons constaté avec satisfaction la progression des transferts, mais sur place, l'inquiétude est grande : l'Etat respectera-t-il ses engagements ? Un exemple : les autorisations d'engagement pour la rénovation du lycée Escoffier ont été votées, les travaux entrepris, mais point de crédits de paiement ! Une solution a été trouvée, mais le délai prévu a été largement dépassé... La mésaventure pourrait se reproduire, au lycée de Pouembout ou à celui de Mont-Dore, il faut une garantie du Gouvernement ! Pareillement, à Mayotte, il ne faudrait pas qu'à l'occasion du transfert, le ministère de l'éducation nationale botte en touche.

La province nord de la Nouvelle-Calédonie est en plein développement, les besoins y sont importants. Or en fin de contrat de développement 2006-2010, la répartition des crédits pose des difficultés, car les dépenses se concentrent en fin de contrat. Il manque 10 millions d'euros, figureront-ils dans le collectif budgétaire de fin d'année ?

Nous connaissons la difficile situation interne de Wallis-et-Futuna, mais le statut juridique n'est plus conforme à la Constitution française ! Tôt ou tard il faudra résoudre ce problème : comment comptez-vous faire ?

M. Bernard Frimat. - Madame la ministre, vous évoquez l'instabilité chronique de la Polynésie. M. Estrosi avait pourtant vanté les vertus attendues de sa « loi de renforcement de la stabilité des institutions ». Nous émettions quelques doutes. Nous ne nous réjouissons pas, cependant, d'avoir eu raison... Quelle est la réaction des intéressés à votre proposition de réforme du mode de scrutin ? Quel calendrier envisagez-vous ?

Le rapport de nos collègues Doligé et Massion, à propos de l'article 77 du projet de loi de finances rattaché à la mission « outre-mer », mentionne le versement au fonds intercommunal de péréquation (FIP) des dotations qui auparavant allaient directement aux communes, à charge pour le fonds de répartir les sommes. Nos collègues rapporteurs spéciaux présenteront un amendement tendant à garantir une stabilité de la dotation territoriale des communes, car celles-ci n'ont déjà pas les moyens de faire face aux investissements nécessaires. Quel écho, sur place, avez-vous reçu à propos de ce nouveau circuit ?

Tous, sans considérations partisanes, nous nous interrogeons sur l'intention du ministère de l'éducation nationale : entend-il faire face à ses obligations ? On commence à entendre que le projet concernant le lycée de Pouembout ne serait pas bien raisonnable, que les besoins ne sont pas manifestes, qu'il ne serait pas simple de faire venir les élèves... Bref, la chanson que l'on entonne quand on veut miner un projet. Mais un lycée dans la province nord, c'est important ! Or nous savons bien comment, lors de la décentralisation, en métropole, le ministère se défaussait en expliquant avec désespoir qu'il n'y avait plus de ligne budgétaire. Il faut que la ligne soit maintenue ainsi que les services logistiques pour le montage du projet et la définition du cahier des charges...

M. Simon Sutour. - Je me suis rendu avec M. Bel en Guadeloupe et en Martinique. Nous avons rencontré les socio-professionnels - de tous bords - et nous avons compris qu'ils ne partagent pas votre optimisme sur la défiscalisation, en particulier sur sa traduction en logements sociaux...

Les décrets de la LODEOM ont bien tardé, ils apparaissent enfin, je songe au décret sur le fret. Sur le statut de la Martinique et de la Guyane, vous avez évoqué les arbitrages du Président de la République. Les élections devraient se dérouler entre 2012 et 2014 : pouvez-vous nous en dire plus ?

Que va devenir le régime de l'octroi de mer ? Je sais que vous menez des démarches auprès de Bruxelles et que vous attendez une réponse prochaine : avez-vous à ce jour des précisions à nous fournir ? Je crois que ces questions ont été abordées également lors d'une réunion aux Canaries. Les discussions budgétaires européennes ont lieu maintenant, pour la période 2014-2020. Le principe de crédits pour le développement outre-mer est préservé, certes - ce n'est pas le cas pour la métropole - mais quel sera leur volume ? La stratégie de Lisbonne exige aussi des financements, qu'il faudra prendre sur d'autres postes.

M. Jean-Paul Virapoullé. - La Réunion a été frappée par la crise économique, comme toutes les autres régions ; mais elle est entourée par l'océan Indien et non par d'autres territoires, dont certains auraient mieux résisté ! Je salue votre pugnacité, Madame le ministre, mais je dois vous dire ce qui va mal comme ce qui va bien. Or, en matière de logement, si l'accroissement des autorisations d'engagement, à 274 millions d'euros, est un bon signal, la diminution de 216 à 195 millions des crédits de paiement en est un très mauvais. Utilisons la loi de finances rectificative pour réparer cette erreur, car 5.000 logements sociaux attendent l'agrément pour sortir de terre ! Il faut prévoir un montant de crédits au moins égal à celui de 2010. Le secteur du bâtiment, sur notre île où le tourisme est encore balbutiant, constitue le coeur du réacteur !

Les textes d'application de la LODEOM réduisent considérablement la portée de nos votes, presque au point de les dénaturer. Je songe à la limitation à 50% des aides au logement social, alors que, renseignements pris, Bruxelles n'impose pas de plafonnement s'agissant du logement. Financer les logements sociaux dans le cadre d'une LBU de plus en plus réduite ou sans plus de LBU du tout, c'est une vue de l'esprit. Et que dire de la partie de ping-pong entre les services d'agrément, les constructeurs et la DDE ?

M. Jean-Jacques Hyest, président. - A trois, le ping-pong est compliqué...

M. Jean-Paul Virapoullé. - C'est bien là le but ! Bercy demande une preuve que l'arrêté LBU a bien été pris, les services qui signent cet arrêté exigent d'abord une attestation prouvant que l'opération est admise à la défiscalisation. Et quand tout est bloqué, on déplore une sous-consommation des crédits. Pendant ce temps, les gens touchent le RMI, bientôt le RSA, alors qu'ils ne demandent qu'à travailler.

Sur le photovoltaïque, vous avez confondu rabot et guillotine ! Je vous proposerai des amendements pour corriger cela. Certes, il y a eu des escrocs : que l'inspection des finances fasse son travail. Rien de très secret, du reste, et nous n'aurons aucune difficulté à orienter ses recherches. Mais pourquoi ce revirement, qui favorisera l'énergie sale, fuel ou charbon ? Suspendez la défiscalisation sur les grandes installations de plus de 100 kVA, mais ne la supprimez pas ! La commission à laquelle vous demandez des préconisations peut vous remettre son rapport au 31 mars prochain, pourquoi perdre un an, jusqu'à la prochaine loi de finances ? Je préconise quant à moi des mesures de stockage et de régulation pour les grandes installations, mais un agrément au premier euro sur les petites. L'Etat, dans cette affaire, n'a pas fait son travail : c'est dans l'arrêté qui plafonnait le watt-crête que tout s'est joué. Les vautours se sont jetés sur la proie. A l'Etat maintenant de faire le ménage.

Sur le SMA, je n'aurai que des éloges à formuler, car je l'ai utilisé et j'ai constaté que 80% des jeunes trouvent un emploi à la sortie.

M. Gaston Flosse. - Que pensez-vous de la dotation globale de développement économique (DGDE) ? Quel sera son avenir ? En 1996, le Président de la République, ayant décidé un arrêt brutal des expérimentations nucléaires en Polynésie française, a créé un fonds de reconversion. Un premier protocole a été signé par le Premier ministre de l'époque, M. Juppé ; un second, pérennisant cette participation, en 2002. C'était une récompense pour l'effort consenti par notre territoire au nom de la défense de la nation. Le fonds de reconversion économique a été transformé en DGDE puis à présent en dotation globale de l'autonomie. Et demain ?

La situation des communes est catastrophique. Or ce sont des collectivités de l'Etat, sous sa tutelle. Mais le projet de loi de finances pour 2011 ne contient rien en leur faveur, alors que les besoins sont considérables, surtout depuis la loi de 2004 qui leur a confié non plus la distribution d'eau mais la distribution d'eau « potable », non plus la collecte des déchets mais la collecte « et le traitement ». Le budget de la Polynésie participe pour 50% à ces dépenses, le fonds intercommunal de péréquation pour 25%, mais les communes ne parviennent pas à payer le solde : elles ont donc accumulé un milliard de francs Pacifique d'arriérés de paiement... L'Etat va-t-il intervenir en faveur des communes ?

Quant à la défiscalisation, chez nous il n'y à rien à raboter, rien à guillotiner. A La Réunion, où l'on a tant profité du système, guillotinez donc, je n'en serai pas ému. Mais de grâce, Madame la ministre, laissez-nous un peu de temps, cinq ans par exemple, car les premiers dossiers sont à peine bouclés !

Mme Marie-Luce Penchard, ministre. - Nous avons voulu que les crédits des contrats de projets soit gérés au sein du ministère : la mise en oeuvre est progressive, les crédits concernant les départements et régions d'outre-mer ne sont pas encore tous transférés - 18 millions d'euros en crédits de paiement, en 2011. Les salaires des commissaires ne s'imputent pas sur la mission outre-mer, mais les études qu'ils réalisent, si ! Cela représente 2 millions d'euros.

La commission d'évaluation des politiques publiques outre-mer, créée par la LODEOM, est en cours d'installation, le décret est publié et j'ai demandé aux deux présidents des assemblées d'organiser la désignation des parlementaires qui y siègeront. L'évaluation comparée des subventions et de la défiscalisation est déjà engagée, c'est pourquoi j'ai écarté un amendement inutile en ce sens à l'Assemblée nationale. La promotion des cadres ultramarins à des postes de responsabilité correspond à une volonté du Président de la République, à l'issue de la crise de 2009 : une circulaire de juillet 2010 adressée à tous les ministères leur demande de privilégier, à compétence équivalente, les ultramarins. Une évaluation aura lieu après un an.

Le développement endogène ne peut reposer uniquement sur les échanges avec la métropole. Pour renforcer la coopération régionale, nous proposerons, dans les textes relatifs à l'évolution institutionnelle de la Martinique et de la Guyane, de donner compétence aux présidents de région pour représenter la France dans les instances régionales.

Les retombées économiques de Kourou représentent 26 millions d'euros. C'est un sujet sensible, la compétition en matière spatiale est vive, chinoise en particulier, et il faut préserver ce fleuron européen. Nous travaillons à une répartition plus équitable sur l'ensemble de la Guyane, mais vous avez raison, on peut aller plus loin encore.

L'aide sociale à Mayotte est indispensable, la collectivité ne peut assumer seule cette compétence. Déjà, nous soutenons, par exemple, l'association Tama qui intervient auprès des mineurs isolés. J'envisage de créer un observatoire pour suivre le phénomène.

Lors du dernier comité des signataires de l'accord de Nouméa, deux types de conventions ont été mises en place pour accompagner le transfert de compétences à la collectivité de Nouvelle-Calédonie et leur mise en oeuvre. Sur la question sensible des deux lycées que vous avez cités, le Premier ministre a pris un engagement ; des financements ont été voulus par les parlementaires, le Gouvernement n'en était pas partisan. Mais les crédits ont été débloqués pour les études, 1,5 million d'euros, sur le budget de M. Chatel. Dès 2011, des autorisations de programme sont inscrites, pour 10 millions d'euros ; je ne m'interdis pas de revoir le montant de l'enveloppe en cours d'année, puisque nous en sommes déjà à 50 millions d'investissement.

Dans l'exécution des contrats de développement local, la Nouvelle-Calédonie est le bon élève, avec un taux de consommation des crédits de 85%. Nous avons prévu avec le haut-commissaire que les dépenses intervenant à la fin de l'année puissent entrer dans le nouveau contrat. Le Premier ministre a arbitré : les crédits pour la Nouvelle-Calédonie seront à volume constant, 370 millions d'euros.

Quant à Wallis-et-Futuna, je souhaiterais moi aussi que l'on progresse sur la question du statut, mais aucune proposition n'a de sens sans un consensus de la population, or aujourd'hui les conditions ne sont pas réunies. L'Etat ne peut imposer une évolution, il y a déjà le poids de la coutume, n'ajoutons pas un élément qui risquerait de déstabiliser le territoire.

S'agissant de la Polynésie, j'ai effectivement parlé d'instabilité. Et nous devons contribuer autant que possible à faire émerger la stabilité, mais aucun texte n'y parviendra seul. Nous réformons, mais la stabilité n'est pas garantie ! La population unanime considère que la gestion ne correspond plus aux réalités territoriales. Il faut diminuer le nombre des élus. Nous proposerons un projet comportant un nouveau mode de scrutin, à la proportionnelle avec une dose de majoritaire, et un meilleur encadrement des motions de défiance. Ces deux améliorations sont souhaitées sur place. Mais toucher au nombre d'élus des archipels, c'est prendre le risque de rendre ceux-ci moins soucieux de l'unité de la Polynésie. Voilà le point le plus délicat de la réforme. Néanmoins les élus savent qu'il faut agir et tenter une dernière réforme électorale. La stabilité est un préalable aux décisions courageuses qui s'imposent et que la population attend, sur les déchets, le logement, les équipements...

Quant aux observations de MM. Doligé et Massion, je vous rappelle que la convention signée en 2002 ne garantit pas à la Polynésie les moyens dont elle a besoin. L'enveloppe est renégociable chaque année en loi de finances. Remplacer la convention par trois dotations obligatoires est plus intéressant, ne serait-ce que pour comparer les versements à la collectivité d'outre-mer et la dotation globale de fonctionnement de métropole !

Les dépenses d'investissement n'ont pas à passer par le FIP. Les sommes seront à disposition du haut-commissaire, cela se passera entre l'Etat et les communes. Celles-ci recevront donc une dotation contractualisée, ainsi qu'un soutien du FIP, modulable selon les recettes locales, et 40% des crédits du contrat de projet. La loi organique transfère les compétences au pays, qui les transfère à son tour aux communes afin d'assurer l'autonomie de gestion et les financements nécessaires. La DGDE confortée comme dotation, fixée dans la loi et assortie de clauses de révision, vaut bien mieux qu'une convention qui reste vide de sens si les crédits ne sont pas inscrits en loi de finances. Notre réforme maintient le niveau de la dotation.

Sur la défiscalisation en Polynésie, je ne partage pas votre analyse : oubliez-vous ce dont les structures hôtelières ont bénéficié ? Nous reparlerons de tout cela lors de la réforme fiscale mais nous entendons bien sûr éviter les effets d'aubaine.

Il n'est pas de jour où je ne me penche sur le dossier du logement, central, essentiel pour éviter les tensions sociales. Nous ne voulons pas revivre la crise de février 2009. C'est pourquoi les crédits de la LBU sont sanctuarisés. Cependant, un budget n'obéit pas seulement à des choix politiques, il est établi sous contrainte conjoncturelle ! Le montant des crédits de paiement découle de la politique menée deux voire trois ans auparavant. Je ne m'interdis pas, en cours d'année, d'abonder les lignes. J'ai annoncé 4 millions d'euros d'autorisations d'engagement pour La Réunion et la Guadeloupe et les crédits de paiement du programme 123 recevront 13 millions supplémentaires avant la fin de l'année.

Je veux lever un malentendu. M. Virapoullé parle de textes d'application réduisant la portée du vote politique. J'ai demandé que la circulaire soit réécrite et complétée, en constatant qu'elle était mal comprise par de nombreux parlementaires, donc mal rédigée. Je précise ici que le logement social est financé outre-mer par la LBU, la défiscalisation étant un outil complémentaire ; des opérations peuvent combiner les deux systèmes, mais elles doivent demeurer des exceptions. Le ministre du budget et moi-même travaillons à une nouvelle circulaire, pour mettre un terme aux crispations. En février 2009, au moment de la crise, le logement social était financé uniquement par le biais d'opérations en ventes en l'état futur d'achèvement (VEFA). La défiscalisation n'avait plus d'effet démultiplicateur. Je veux donc rester très vigilante sur ce point. L'agrément avant LBU n'a pas de raison d'être, nous avons donné des instructions afin que les incidents que vous évoquez ne se reproduisent pas.

J'en viens au photovoltaïque. Oui, nous devons faire le ménage. Cette question relève aussi du ministère du budget et de celui de l'écologie. Je conviens que l'effet d'aubaine a nui...

M. Sutour a parlé des socio-professionnels. Je les rencontrerai à la fin du mois pour clarifier les choses et parler, notamment, du financement des très petites entreprises. Certains dispositifs ne fonctionnent pas, le rôle des banques et d'Oseo ne correspond pas aux espoirs mis en eux.

Le Président de la République s'est exprimé en janvier 2010 sur le statut de la Martinique et de la Guyane. Il souhaite que la collectivité nouvelle se mette en place le plus tôt possible, 2014 semble très éloigné. Nous devons savoir dans quelles conditions on peut accélérer le calendrier. Nous étudions les impossibilités juridiques relatives aux durées des mandats.

Sur l'octroi de mer, nous avons bien avancé. Le rôle de l'Europe est très important pour nos territoires. Les fonds européens sont sollicités pour certaines opérations. Dans le rapport qu'elle publiera le 10 décembre, la Commission formulera ses observations et nous disposerons de la liste des produits supplémentaires, comme la Guyane le souhaite. Notre inquiétude est celle-ci : la Commission acceptera-t-elle la dérogation de l'octroi de mer additionnel ? Nous allons réfléchir à la meilleure manière de défendre ce système. J'ai demandé aux présidents de collectivités de participer à l'élaboration du cahier des charges. Vous évoquez la fraction - 27 millions d'euros - d'octroi de mer attribuée aux communes. Le Président de la République a demandé à M. Hortefeux et à moi-même d'examiner les dotations afin de prendre des décisions en 2011. Notre crainte est que la Commission retire son soutien aux régions ultrapériphériques. Nous espérons de la souplesse par rapport à la stratégie de Lisbonne, sur la nature des opérations à retenir - je songe aux infrastructures. Après la bataille sur l'enveloppe accordée par l'Europe, nous aurons un débat franco-français sur la répartition entre nos différents territoires.

Nous souhaitons que les sommes soient globalisées - je m'en suis ouverte au commissaire européen M. Johannes Hahn. Nous craignons qu'à la faveur du renforcement des pouvoirs du Parlement européen, cette question entre dans ses compétences. Nous ne voudrions pas que les crédits en matière agricole spécifiques à l'outre-mer soient inclus - et dilués - dans ceux de la politique agricole commune. Je serai très vigilante !

Mercredi 17 novembre 2010

- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président -

Nomination de rapporteurs

Au cours d'une première séance tenue le matin, M. Patrice Gélard est nommé rapporteur de la proposition de loi constitutionnelle n° 58 (2010-2011), présentée par M. Yvon Collin et les membres du groupe du Rassemblement Démocratique et social européen, tendant à renforcer la fonction de représentation par le Sénat des collectivités territoriales de la République.

M. Jean-Pierre Sueur est nommé rapporteur de la proposition de loi n° 61 (2010-2011), présentée par M. Hugues Portelli, sur les sondages visant à mieux garantir la sincérité du débat politique et électoral.

Organisme extra-parlementaire - Désignation d'un candidat

M. Jean-Patrick Courtois a ensuite été désigné candidat à la nomination du Sénat pour siéger au sein du Conseil national de la sécurité routière.

Travaux de la commission - Communication

La commission entend une communication du président Jean-Jacques Hyest sur les missions de la commission pour la session 2010-2011.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Mes chers collègues, comme chaque année, nous devons indiquer au Bureau et aux Questeurs les missions envisagées par la commission.

J'ai ainsi demandé la reconduction des crédits pour le groupe de travail sur l'évaluation des centres éducatifs fermés et des établissements pénitentiaires pour mineurs (MM. François Pillet  et Jean-Claude Peyronnet) qui débute ses travaux demain et qui devrait se rendre en Espagne pour s'informer sur les structures comparables.

J'ai également demandé des crédits nouveaux pour financer les déplacements :

- du groupe de travail sur les conflits d'intérêt créé sous l'égide de la commission à la demande du président du Sénat. Les membres du groupe de travail ont été désignés la semaine dernière (Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat, Anne-Marie Escoffier, MM. Alain Anziani, Pierre-Yves Collombat, Yves Détraigne, Jean-Pierre Vial et moi-même). Deux déplacements devraient être réalisés : l'un à Washington, et l'autre, à Berlin pour recueillir sur place des éléments de comparaison internationale.

- et ceux d'une délégation de trois sénateurs en Guadeloupe, Martinique et Guyane en 2011, en prévision de l'évolution du statut des départements d'outre-mer.

Des déplacements ponctuels seront également réalisés dans le cadre de nos échanges avec nos homologues européens.

Par ailleurs, la commission devrait pouvoir examiner d'ici la fin de l'année :

le rapport d'information de MM. Jean-René Lecerf et Jean-Pierre Michel sur l'évolution du régime de l'enquête et de l'instruction ;

- le rapport d'information de  Mmes Nicole Borvo Cohen-Seat, Anne-Marie Escoffier, MM. Alain Anziani, Yves Détraigne et Jean-Pierre Vial sur la législation relative aux campagnes électorales ;

et au premier trimestre 2011 :

le rapport d'évaluation de la loi du 3 décembre 2001 sur les droits du conjoint survivant de MM. Jacques Mézard et Dominique de Legge ;

le rapport d'évaluation de la loi du 29 octobre 2007 de lutte contre la contrefaçon de MM. Laurent Béteille et Richard Yung ;

le rapport d'information de MM. Christian Cointat et Bernard Frimat à la suite de leur déplacement à Saint-Pierre-et-Miquelon ;

le rapport d'information de MM. Christian Cointat et Bernard Frimat à la suite de leur déplacement en Nouvelle-Calédonie.

Loi de finances pour 2011 - Mission Relations avec les collectivités territoriales - Examen du rapport pour avis

La commission procède à l'examen du rapport pour avis de M. Bernard Saugey sur le projet de loi de finances pour 2011 (mission « Relations avec les collectivités territoriales »).

M. Bernard Saugey, rapporteur. - L'année 2011 sera, d'un point de vue budgétaire et financier, une année cruciale pour les collectivités territoriales.

Tout d'abord, 2011 inaugurera un degré inédit de modération budgétaire pour les collectivités : entre 2011 et 2014, en application de la loi de programmation des finances publiques, les concours de l'État feront l'objet d'un « gel en valeur » à hauteur du montant ouvert en loi de finances initiale pour 2010, soit 50,45 milliards d'euros.

Ce « gel en valeur », qui peut paraître très strict, est justifié par trois éléments :

- d'une part, la norme « zéro valeur » s'appliquera non seulement aux concours versés aux collectivités territoriales, mais aussi à l'ensemble des dépenses de l'État : les acteurs du secteur local ne seront donc pas défavorisés par rapport aux autres acteurs publics ;

- la fixation d'une norme pluriannuelle d'évolution des concours de l'État aux collectivités territoriales interdira que ces concours soient utilisés comme une « variable d'ajustement » : c'est ce que le gouvernement a pu appeler une « garantie de non-baisse » ;

- enfin, le gel en valeur s'accompagne d'une redéfinition du périmètre de l'enveloppe normée : le FCTVA et le prélèvement « amendes forfaitaires » en seront désormais exclus, conformément aux demandes des associations d'élus locaux.

Je voudrais attirer l'attention de la commission sur un autre projet du gouvernement, qui vise également à favoriser la diminution des dépenses des acteurs locaux : il s'agit de la mise en place d'une modulation des dotations de l'État aux collectivités en fonction de « critères de bonne gestion ».

Je tiens à souligner que cette mesure, qui a été envisagée par le Président de la République en mai dernier, n'a pas été mise en oeuvre et n'en est encore qu'au stade de la réflexion. Toutefois, il me semble important, dès maintenant, que nous affirmions notre opposition à ce projet, qui pose au moins deux problèmes : d'une part, je ne vois pas comment il serait possible de définir des critères de « bonne gestion » qui soient valables pour toutes les collectivités indépendamment de leurs caractéristiques démographiques, géographiques et sociales ; d'autre part, je perçois mal en quoi l'État serait mieux placé que les collectivités pour déterminer ce qui relève de la « bonne gestion » de ce qui, à l'inverse, est source de gabegie.

Deuxièmement, l'année 2011 sera celle de l'entrée en vigueur de la réforme de la taxe professionnelle pour les collectivités.

Le projet de loi de finances pour 2011 est l'occasion, pour le gouvernement, de mettre en oeuvre la « clause de rendez-vous » que le Sénat avait insérée dans le projet de loi de finances pour 2010. Le PLF propose ainsi d'apporter plusieurs modifications à la contribution économique territoriale, en augmentant le tarif de l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) pour les installations éoliennes et en introduisant un indicateur de surface pour la répartition de la valeur ajoutée des entreprises entre collectivités territoriales. En outre, le gouvernement a marqué son intention de lancer la révision des valeurs locatives : cette réforme très attendue sera formellement initiée par la loi de finances rectificative pour 2010.

L'entrée en vigueur de la contribution économique territoriale sera, par ailleurs, l'occasion d'un renforcement substantiel de la péréquation horizontale, avec deux réformes principales : la fusion des deux fonds de péréquation de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) que nous avions créés lors de l'examen du PLF pour 2010, qui devrait renforcer l'efficacité du dispositif ; la mise en place d'une « ébauche » d'un système de péréquation horizontale pour les communes et leurs groupements.

Ma troisième observation portera sur l'état des finances locales, et plus particulièrement sur les finances des départements. Je rappelle que les départements sont soumis à un « effet de ciseaux » très fort : la crise a non seulement fait diminuer leurs recettes, mais aussi provoqué une croissance importante de leurs dépenses sociales, qui représentent désormais 62 % de leurs charges de fonctionnement.

Dans ce contexte difficile, une « mission d'appui » a été mise en place par le gouvernement pour aider les départements les plus en difficulté. Quatre départements ont, à ce jour, fait appel à elle.

Plus structurellement, avec la réforme de la prise en charge de la dépendance, le gouvernement devrait proposer au Parlement de modifier les modalités de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie, ce qui soulagera peut-être un peu les départements. Je considère que cette initiative n'est pas suffisante pour répondre aux besoins des départements ; il serait certainement opportun que le Parlement revoie le financement de toutes les prestations sociales assumées par les départements, afin soit d'augmenter le taux de couverture des dépenses sociales par l'État, soit de revoir les modalités de fixation du montant du droit à compensation.

En dernier lieu, je voudrais dire quelques mots sur la participation des collectivités territoriales au processus normatif. Comme l'année dernière, je tiens à féliciter la Commission consultative d'évaluation des normes (CCEN), qui a rempli ses missions de manière exigeante et constructive, et qui a examiné pas moins de 108 textes en 2010.

Je me réjouis également que le gouvernement ait tenté de mieux prendre en compte l'impact des normes sur les collectivités territoriales, en lançant, en lien avec les associations d'élus locaux, un processus de révision des normes existantes, et en mettant en place un « moratoire » sur les normes nouvelles. S'il est trop tôt pour juger de l'efficacité de ces mesures, elles laissent toutefois à penser que les mentalités sont en train de changer au niveau central : je salue donc ces initiatives, qui me semblent encourageantes.

Sous le bénéfice de ces observations, je vous propose de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et du compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales ».

M. Jean-Pierre Sueur. - Je suis très intéressé par la rhétorique du rapporteur, qui nous a fait comprendre, tout en nous demandant d'émettre un avis favorable, qu'il y avait beaucoup de motifs d'inquiétudes et d'insatisfaction. Au vu de ce qui a été dit, on rêve d'une « nouvelle donne » pour les collectivités territoriales.

Les remarques du rapporteur sur la situation des départements sont parfaitement vraies : il faudrait que des mesures drastiques soient mises en oeuvre pour traiter cette question difficile.

Le rapporteur a également évoqué deux « serpents de mer » : la péréquation, avec la fusion des deux fonds départementaux et régionaux et l'ébauche d'une péréquation horizontale à l'échelle communale et intercommunale (à cet égard, je signale qu'il est nécessaire de mettre en place une péréquation beaucoup plus forte et que, pour ce faire, il faut commencer un jour plutôt que d'« ébaucher »), et la réforme des valeurs locatives, que le gouvernement aurait l'intention d'initier. Sur ce point, il s'agit d'une idée ancienne, qui a traversé de nombreux gouvernements, et à laquelle on renonce souvent à l'approche d'échéances électorales : je crains donc que cette réforme ne se concrétise pas.

Enfin, je suis en total accord avec le rapporteur en ce qui concerne l'éventuelle mise en place d'une modulation des dotations accordées aux collectivités territoriales en fonction de critères dits « de bonne gestion » -critères qui seraient définis par l'État dans sa grande sagesse...

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Ils seraient définis par le Parlement !

M. Jean-Pierre Sueur. - Cette réforme serait mal perçue par les élus. C'est l'électorat qui est le juge de la bonne gestion. Toute autre solution est contraire à l'idée que je me fais des libertés locales.

Mme Jacqueline Gourault. - J'adhère aux déclarations de Jean-Pierre Sueur et du rapporteur sur ces « critères de bonne gestion » : l'État ne saurait mettre de bonnes ou de mauvaises notes aux collectivités.

Concernant la réforme de la taxe professionnelle, il me semble que, selon les propos tenus hier par M. Gilles Carrez, le coût de la réforme est finalement le double de ce qui était prévu (soit un manque à gagner de 8 milliards en régime de croisière, contre 4 milliards dans les projections initiales). En outre, un amendement a été adopté par les députés pour éviter que les entreprises ne multiplient les filiales afin d'obtenir des dégrèvements fiscaux plus importants : j'espère que le Sénat suivra cette position.

Enfin, les réflexions du rapporteur sur les difficultés des départements doivent être mises en regard de la création d'un « cinquième risque ».

M. Bernard Saugey, rapporteur. - J'ai entendu comme vous les déclarations de M. Gilles Carrez ; toutefois, il est revenu sur le chiffre de 8 milliards : il semble que le coût soit plutôt de 7 milliards.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Il faudra donc toujours trouver trois milliards supplémentaires dans le budget de l'État...

M. Pierre-Yves Collombat. - Je suis gêné par la rhétorique employée par le gouvernement, avec ce terme indécent, la « garantie de non-baisse », qui vise à masquer le fait que le « gel en valeur » correspond, en euros constants, à une diminution des dotations aux collectivités territoriales.

Je tiens à souligner que les collectivités territoriales ne sont pas responsables des déficits publics ; ceux-ci sont causés par l'augmentation des dépenses fiscales -qui sont en réalité des « cadeaux » à certains contribuables- et ils se sont accélérés à cause de la crise et à cause de mesures ponctuelles, comme la suppression de la taxe professionnelle. Dans ce contexte, il est insupportable de dire, comme le fait le gouvernement : « chacun est dans l'embarras, et tous doivent prendre leur part dans les efforts » !

Sur la mise en place de la contribution économique territoriale, je vois des professions dont le carnet de commande a chuté, alors qu'elles s'étaient réjouies de la suppression de la taxe professionnelle...

Je voudrais aussi rappeler que les collectivités sont des acteurs économiques de premier plan : elles engagent deux tiers de l'investissement public ; or, en France, l'investissement public est particulièrement important. En réduisant le montant des concours versés aux collectivités, on fait mine d'oublier que nous sommes en situation de crise sous prétexte de rétablir l'équilibre des finances publiques.

Quant à l'exclusion du FCTVA du périmètre de l'enveloppe normée, c'est une satisfaction symbolique : certes, on reconnaît enfin que le FCTVA n'est pas un concours de l'État, mais un reversement d'impôts, mais il sera réinséré dans l'enveloppe dès qu'il augmentera à nouveau.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Le FCTVA a beaucoup augmenté à cause du plan de relance ; il doit impérativement être exclu de l'enveloppe normée.

M. Pierre-Yves Collombat. - Malgré le plan de relance, l'investissement des collectivités territoriales a globalement baissé de 16 % ; ce plan a été fabriqué de telle façon que les collectivités qui investissaient beaucoup n'ont pas voulu conclure de conventions avec l'État, et que seules les collectivités qui investissaient peu ont voulu avoir un reversement anticipé du FCTVA. En conséquence, l'investissement a peut-être moins baissé qu'il ne risquait de le faire avec la crise, mais il a diminué quand même !

M. Jean-Pierre Vial. - Nous convenons tous que les collectivités ne sont pas responsables des déficits publics ; elles ont d'ailleurs l'obligation de voter des budgets en équilibre.

Cela étant, l'intervention de M. Georges Tron hier, devant la commission, doit nous pousser à nous interroger sur la facilité avec laquelle des collectivités ont vécu sur des budgets très confortables : beaucoup de communes ont bénéficié de la construction des intercommunalités et se sont enrichies à cette occasion. L'Etat n'est peut-être pas le mieux placé pour définir des critères de bonne gestion, mais il est évidemment possible de faire des évaluations : M. Tron nous disait que 300 000 emplois ont été créés par les collectivités, hors transferts de compétences liés à la décentralisation. Tout en reconnaissant que la décentralisation a, en elle-même, généré des charges, il faut dire que beaucoup de collectivités gagneraient à être plus exigeantes et à mieux maîtriser leurs finances.

Par ailleurs, la réforme de la taxe professionnelle rend les collectivités de plus en plus dépendantes des dotations de l'État, ce qui pose un problème de lisibilité : les communes qui faisaient des efforts en matière d'accueil des entreprises ont déjà levé le pied lorsque leur intercommunalité est passée à la TPU, et je crains que ce manque de visibilité n'augmente... Est-il possible d'obtenir des engagements du gouvernement pour que les communes disposent d'informations précises au niveau des entreprises ?

M. Bernard Saugey, rapporteur. - Cela sera difficile : le gouvernement dit ne pas avoir de chiffres en la matière. Je m'associe donc à votre demande, mais je suis réservé sur l'accueil qui lui sera fait... Quant aux critères de bonne gestion, je m'y oppose dans le principe : si cette mesure est mise en place, cela retirera encore de la liberté aux collectivités, qui ont déjà moins de liberté pour lever l'impôt et sont alimentées par des dotations. Si l'on continue sur cette voie, elles seront pieds et poings liés.

Mme Josiane Mathon-Poinat. - L'augmentation des effectifs des communes est liée à la création des intercommunalités ; tous les agents n'ont pas été transférés aux EPCI quand les compétences l'ont été...

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Quand on crée une intercommunalité, il y a également des frais de structure pour faire fonctionner l'EPCI.

Mme Jacqueline Gourault. - L'intercommunalité doit avoir une administration propre, mais il faut réaliser des mutualisations dès que cela est possible : c'est la vraie réponse contre l'inflation des personnels.

Pour répondre à Jean-Pierre Vial, il y a des mauvais gestionnaires partout, mais il est impossible de juger la qualité de la gestion sur des critères généraux. De nombreuses villes sont dans des situations financières tendues non pas à cause d'une mauvaise gestion, mais parce qu'elles subissent des disparitions d'entreprises qui font considérablement baisser leurs ressources : c'est le cas dans le sud de mon département. Il ne faut pas montrer du doigt ceux qui sont en difficulté.

M. Pierre-Yves Collombat. - Il y a peu de temps, on parlait beaucoup d'économies d'échelle -que j'appelais des « économies de pensée ». L'intercommunalité fait augmenter les effectifs dans deux cas : lorsque les EPCI créent des services nouveaux, et lorsque les maires refusent de transférer leurs personnels. Dans tous les cas, il faut garder à l'esprit que dans les intercommunalités, l'augmentation des effectifs a été financée par l'impôt, et non grâce à l'endettement...

M. Jean-Claude Peyronnet. - Je voudrais nuancer les propos du rapporteur sur les causes de l'augmentation des effectifs dans les intercommunalités : les EPCI ont ouvert l'accès, pour les populations, à des services nouveaux, notamment dans les zones rurales. Si nous voulions creuser ce thème à l'avenir, il faudrait que nous déterminions si les communes qui ont transféré des compétences ont, dans le même temps, baissé leurs impôts.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Le transfert aux intercommunalités de la compétence en matière de développement économique doit permettre d'atteindre une masse critique, et donc d'augmenter l'efficacité des politiques publiques locales dans ce domaine ; dès lors, peu importent les évolutions que l'on constate à l'échelle des communes, puisque, avec la TPU, le développement économique profite à l'ensemble de l'intercommunalité. C'est dans cet esprit que les EPCI doivent être construits !

De plus, je vous rappelle que les dotations versées par l'État aux collectivités sont calculées en tenant compte de l'effort fiscal, si bien que plus une collectivité dépense, plus le montant de sa dotation est élevé : il s'agit de critères de bonne gestion inversés ! D'ailleurs, on voit fréquemment des communes de même taille, avec le même nombre d'habitants, mais dont le nombre d'agents varie du simple au quintuple...

Enfin, j'entends parler de la péréquation depuis mon arrivée au Parlement ; mais nombreux sont ceux qui abandonnent cet objectif lorsqu'ils se rendent compte que la péréquation implique de retirer quelque chose à ceux qui ont beaucoup...

La commission donne un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et du compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales ».

Loi de finances pour 2011 - Mission Sécurité - Examen du rapport pour avis

Puis la commission procède à l'examen du rapport pour avis de M. Jean-Patrick Courtois sur le projet de loi de finances pour 2011 (mission « Sécurité »).

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - Je souhaite d'abord rendre hommage aux forces de police et de gendarmerie qui ont rempli avec courage leur mission lors des récentes manifestations, dans des conditions souvent difficiles et sur une durée très longue, au prix de plusieurs dizaines de blessés.

Cette année le contexte du budget 2011 de la mission sécurité est tout d'abord marqué par la poursuite de l'effort de maîtrise des finances publiques, auquel la police et la gendarmerie nationale participent comme l'ensemble des services de l'Etat. Au total, les crédits de la mission s'élèvent à environ 16,8 milliards d'euros en autorisation d'engagement et en crédits de paiement, en augmentation respectivement de 1,1 % et 2,7 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2010.

J'évoquerai tout d'abord la question des effectifs. A cet égard, la contribution de la police nationale à la RGPP se traduit par une réduction des effectifs, mais cette réduction est moins forte que les années précédentes, avec une diminution de 712 ETPT. La réduction est de 96 emplois pour la gendarmerie. Le ministre s'est engagé à ce que cette diminution ne se traduise pas par une moindre présence sur le terrain des policiers et des gendarmes, ce dont nous ne pouvons que nous féliciter.

Par ailleurs, 4075 recrutements d'adjoints de sécurité auront lieu en 2011, après un recrutement de 1500 ADS en 2010. Le nombre d'ADS connaîtra ainsi une augmentation nette de 1780 ETPT en 2011. Il convient toutefois de garder à l'esprit que leur nombre avait beaucoup diminué au cours des dernières années, passant d'environ 11 000 en 2007 à 8 300 au 1er juillet 2010. Les ADS recrutés en 2011 devraient par ailleurs l'être sous le nouveau régime juridique défini par la LOPPSI, c'est-à-dire avec des contrats de 3 ans renouvelables une fois et non plus de 5 ans non renouvelable. Les avantages des ADS sont réels : ils constituent un appui précieux dans les commissariats et beaucoup peuvent être recrutés ensuite en tant que gardiens de la paix. Toutefois, ils ne doivent pas, bien entendu, être utilisés pour compenser la diminution du corps d'encadrement et d'application.

Par ailleurs, il faut saluer la politique volontariste de diminution des tâches indues de la police et de la gendarmerie lancée par le ministère, qui concernera en particulier la police des audiences et les transfèrements pénitentiaires, comme le ministre nous l'a exposé mercredi dernier. Cette action permettra de dégager progressivement de nouvelles marges de manoeuvre et donc de compenser largement la stagnation globale des effectifs.

Malgré ces effectifs stabilisés, l'augmentation des charges de personnel représente une part essentielle de la progression des crédits de la mission : les crédits du titre 2, qui représentaient 85,90 % des dotations de la mission en LFI 2010, en représenteront près de 87% en 2011.

Pour la police nationale, la progression de ces charges de personnel est de +5,2%, et de +2,1 % pour la gendarmerie.

Cette poursuite de la progression des dépenses de personnel est due principalement au financement des mesures catégorielles négociées depuis 2004 et au vieillissement de la population policière, liée notamment à la suppression des limites d'âge automatiques de départ en retraite des corps actifs de la police nationale, à compter du 1er janvier 2010.

Le deuxième facteur explicatif du budget 2011 est la LOPPSI, que nous allons prochainement examiner en seconde lecture.

En ce qui concerne la police nationale, pour 2011, 147 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement seront ainsi consacrés dans le cadre de la LOPPSI aÌ la modernisation technologique, à l'équipement des fonctionnaires et aux projets immobiliers. Pour la gendarmerie, il est prévu de consacrer 130 millions d'euros en autorisations d'engagement et 133 millions d'euros en crédits de paiement aux mesures associées à la LOPPSI, avec des progrès technologiques en matière de programmes informatiques et d'équipements (vidéoprotection, géolocalisation des patrouilles et les dispositifs d'analyse de données informatiques et de téléphones portables, équipements de police technique et scientifique, nouvelles tenues des motocyclistes et de maintien de l'ordre).

Ainsi, l'effort de modernisation des forces de sécurité se poursuivra en 2011 à un niveau comparable à celui de 2010, malgré une stagnation globale des dépenses de fonctionnement et d'investissement, qui se traduira principalement par des efforts accomplis sur le fonctionnement courant des forces de police et de gendarmerie.

J'évoquerai à présent les résultats de l'action menée par la police et la gendarmerie nationales. Il faut d'abord saluer l'évolution de la présentation des statistiques. Brice Hortefeux, ministre de l'Intérieur, ayant annoncé en février 2010 un nouveau « tableau de bord », le projet annuel de performance 2010 en tient compte et présente une série de nouveaux indicateurs.

En effet, deux indicateurs de l'évolution du nombre de crimes et délits en zone police et en zone gendarmerie figuraient jusqu'à présent dans le projet annuel de performance : d'une part l'évolution du nombre global des crimes et délits, et d'autre part l'évolution du nombre de crimes et délits en délinquance de proximité, qui regroupe des infractions telles que les cambriolages, vols d'automobiles, vols aÌ la roulotte, destructions et dégradations de biens.

Ces indicateurs globaux sont désormais remplacés par des indicateurs thématiques, qui distinguent entre des formes de délinquance très diverses : il s'agit premièrement des atteintes aux biens, deuxièmement des atteintes volontaires à l'intégrité physique des personnes et troisièmement des escroqueries et infractions économiques et financières.

L'ancien indicateur unique du taux d'élucidation des crimes et délits est désormais également décliné selon les trois types de délinquance (atteintes aux biens, aux personnes, financières). Ceci permet d'en finir avec un taux global d'élucidation particulièrement peu significatif, puisqu'il résultait d'une moyenne entre des taux qui vont d'environ 15% d'élucidation pour les vols à plus de 60% pour les atteintes aux personnes.

Tout en saluant cette évolution, il convient de souligner qu'elle ne concerne que la présentation des chiffres et non leur nature : il s'agit bien des faits constatés, et non des faits réellement commis. Ces chiffres dépendent donc toujours du taux de signalement des faits aux forces de police et de gendarmerie par les citoyens et de l'orientation des actions et des investigations de ces forces. Cette distinction doit être gardée à l'esprit : elle signifie par exemple qu'un léger retournement de tendance dans les faits constatés ne correspond pas forcément à un infléchissement réel.

Sous le bénéfice de ces réserves, et en s'appuyant aussi sur les travaux plus approfondis de l'observatoire national de la délinquance et des réponses pénales, il est possible de constater quelques grandes tendances :

En ce qui concerne les atteintes aux biens, en 2009, moins de 36 atteintes aux biens pour 1000 habitants ont été enregistrées par la police et la gendarmerie. Ce taux se situe ainsi aÌ son niveau le plus bas depuis 1996. Toutefois, cette baisse générale coïncide avec une hausse des cambriolages des résidences principales. Parallèlement, le taux d'élucidation des atteintes aux biens progresse légèrement pour se rapprocher des 15%.

A cet égard, les nouveaux outils informatiques dont dispose en particulier la préfecture de police sont prometteurs, comme que j'en ai été convaincu par un déplacement qui m'a permis d'assister à une démonstration du fonctionnement de deux logiciels de rapprochement judiciaire.

Ainsi, l'application dite CORAIL (cellule opérationnelle de rapprochement et d'analyse des infractions) alimentée par les télégrammes en provenance de la région parisienne, remplace désormais le tri manuel de télégramme sous forme papier. Le logiciel d'uniformisation des procédures d'identification (LUPIN), également développé par la préfecture de police en matière de lutte contre les cambriolages permet quant à lui, sur la base des traces et informations recueillies par la police technique et scientifique, d'établir des rapprochements entre affaires.

Ces outils constituent une aide précieuse, en particulier dans l'élucidation des affaires de vols. En effet, les modes opératoires des délinquants « réitérant » peuvent désormais faire l'objet d'un enregistrement systématique dans une base de données. Si le logiciel est incapable, du moins pour le moment, d'effectuer des rapprochements automatiques, les enquêteurs peuvent effectuer des « requêtes » dans la base de données en fonction de critères tels que le lieu de commission de l'infraction, la manière dont une entrée par effraction s'est déroulée, les outils utilisés, etc. Les résultats de ces requêtes permettent de rapprocher des infractions dont il est plausible qu'elles aient été commises par une même personne ou un même groupe de personnes, dont l'enquêteur dispose alors de plusieurs éléments pour retrouver la trace. Je précise que ces deux outils ne sont pas des fichiers de police au sens habituel du terme puisqu'ils ne visent pas à rassembler des informations sur des personnes, mais à compiler des données et des modes opératoires relevés et constatés lors des enquêtes sur des infractions. L'identité du responsable de l'infraction constitue ainsi le résultat final de l'enquête menée à l'aide du fichier, et non un élément de l'enquête comme avec le STIC ou le JUDEX.

D'autres mesures devraient permettre d'améliorer le taux d'élucidation des atteintes aux biens et en particulier des cambriolages, comme le prélèvement plus systématique des traces biologiques. Le fonds dédié au soutien de la police technique et scientifique qui devrait être créé par la LOPPSI offrira de nouveaux moyens dans ce domaine.

J'en viens à présent au deuxième élément du nouveau tableau de bord des forces de police et de gendarmerie, à savoir les atteintes à l'intégrité physique des personnes.

Celles-ci augmentent toujours, mais les violences physiques non crapuleuses connaissent leur augmentation la plus faible depuis 2004, avec « seulement » 2,7%. Ce ralentissement de la hausse des faits constatés concerne aussi les violences aÌ dépositaires de l'autorité, dont le taux de variation annuelle entre 2009 et 2008 est de +2,1% contre 4,2% l'année précédente. Sans être satisfaisants, les résultats en la matière sont donc plutôt encourageants.

Enfin, après trois années de hausse, le nombre de faits constatés d'escroqueries et d'infractions économiques et financières est en baisse de 2,7% en 2009, alors qu'en 2008, il s'eìtait accru de plus de 10%.

Pour finir, je crois qu'il est nécessaire de faire le point sur la poursuite d'un chantier très important pour les forces de police et de gendarmerie, qui est celui de leur rapprochement, dont la dernière grande étape législative a été la loi du 3 août 2009 prévoyant le rattachement de la gendarmerie nationale au ministère de l'Intérieur.

Ce rapprochement a été marqué par une certaine inquiétude de la part des personnels des deux forces. Le Sénat avait tenu à réaffirmer, lors de l'examen du projet de loi, la spécificité des missions et surtout du statut des gendarmes. A cet égard, l'année écoulée permet de voir se dessiner un peu mieux les grands traits de la forme concrète prise par ce rapprochement.

Il s'agit d'abord d'une meilleure mutualisation des fonctions support, ce qui semble tout à fait utile et légitime. Cette mutualisation est ainsi devenue la règle dans le domaine des matériels et des véhicules. Il y a de plus en plus d'achats groupés, d'échanges de matériels, d'ateliers de maintenance communs pour les deux forces. Des marchés pluriannuels communs en matière de matériels et de consommables pour la police technique et scientifique seront également passés.

Le rapprochement s'opère également pour la formation : non pas la formation initiale, qui doit rester spécifique à chacune des deux forces, mais la formation continue, comme en matière de maintien de l'ordre pour les CRS et les gendarmes mobiles ou en ce qui concerne la formation à certains logiciels comme le fichier des objets et véhicules signalés.

Les choses sont plus délicates en matière de coopération opérationnelle : c'est dans ce domaine que la coopération est le plus nécessaire pour éviter les doublons et la concurrence, mais c'est là aussi qu'il faut éviter que le rapprochement aille à l'encontre de la spécificité des deux forces.

Dans le domaine de la police judiciaire, il y a depuis longtemps les GIR qui fonctionnent. Par ailleurs, outre l'unité centrale de coordination des forces mobiles (UCFM) créée en 2002 et l'unité de coordination de la lutte anti-terroriste (UCLAT), créée dès 1984 et qui coordonne aujourd'hui également l'action de la gendarmerie dans ce domaine, une nouvelle unité de coordination de la sécurité dans les transports en commun sera rattachée à la police nationale. Du côté des unités de coordination rattachées à la gendarmerie sont désormais mises en place l'unité de coordination pour la lutte contre l'insécurité routière (UCLIR) et l'unité de coordination des forces d'intervention (UCoFI) afin de rapprocher le GIGN et la FIPN.

Mieux encore, deux services totalement communs ont été créés : d'une part le service des technologies et des systèmes d'information de la sécurité intérieure, créé le 1er septembre 2010 et rattaché organiquement à la direction générale de la gendarmerie nationale mais copiloté par les deux directeurs généraux. Il est dirigé par un général de gendarmerie, assisté par un membre du corps de conception et de direction de la police nationale.

D'autre part la direction de la coopération internationale (DCI), constituée par la fusion de la sous-direction de la coopération internationale (SDCI) de la direction générale de la gendarmerie nationale et du Service de coopération technique internationale de police (SCTIP) de la direction générale de la police nationale. Ce nouveau service est rattaché à la police ; son premier directeur, ses sous-directeurs sont issus de la police nationale, et leurs adjoints, de la gendarmerie nationale. Enfin, la coopération en matière de renseignement ouvert a également accompli certains progrès, avec une participation accrue des gendarmes aux synthèses élaborées au sein des SDIG (services départementaux d'information générale).

Au total, on assiste donc à un rapprochement effectif indéniable des deux forces, qui n'exclut pas cependant la persistance de certaines inquiétudes et interrogation des agents, comme j'ai pu le constater lors des auditions que j'ai menées. Ce rapprochement reste un chantier ouvert qu'il faut, je crois, continuer à suivre avec une attention particulière.

Je vous propose, sous bénéfice de ces observations, d'émettre un avis favorable sur les crédits de la mission « Sécurité ».

M. Jacques Mézard. - L'administration pénitentiaire redoute le passage sous la responsabilité de la justice des escortes effectuées actuellement par les policiers et les gendarmes.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. - L'administration pénitentiaire craint en effet que le transfert de crédits du ministère de l'Intérieur, devant accompagner ce transfert de responsabilité, soit insuffisant ou reste figé dans le temps sans tenir compte de l'évolution future des charges correspondantes. Il faut néanmoins se féliciter de cette réforme qui devrait permettre à la police et à la gendarmerie de récupérer la maîtrise d'environ mille ETPT.

M. Alain Anziani. - J'ai visité récemment la prison de Draguignan et les personnels de l'administration pénitentiaire m'ont fait part de leur inquiétude, en matière financière mais aussi relativement aux formations dont bénéficieraient les personnels qui viendraient à se substituer aux policiers et gendarmes.

M. Jean-Patrick Courtois. - Il y aura probablement des exceptions au transfert des missions, concernant notamment les criminels dangereux.

M. Jean-Claude Peyronnet. - Je suis pleinement en accord avec la disparition des indicateurs globaux de délinquance, mais je regrette que le ministre ait fait usage de ces indicateurs lors de son intervention devant la commission. Quant au taux d'élucidation des crimes et délits, il n'est pas très significatif car il dépend étroitement du type d'infraction que les policiers et gendarmes choisissent de rechercher en priorité. Ainsi, certaines infractions à la législation sur les stupéfiants, telles que la détention de cannabis, sont-elles par définition immédiatement élucidées. Par ailleurs, de nombreux progrès restent à accomplir en matière de charges indues. Par exemple, la Sainte-Chapelle, à Paris, est encore gardée par de nombreux policiers.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - La proximité du Palais de justice rend la surveillance de la Sainte-Chapelle nécessaire. En revanche, je remarque que de nombreux ministères ne font plus appel à des gardes postées. Il faudrait faire une étude sur l'affectation des personnels de la préfecture de police.

Mme Anne-Marie Escoffier.- Le choix de nouveaux indicateurs rend impossible les comparaisons avec l'année précédente.

M. Jean-Claude Peyronnet .- Nous regrettons la diminution des effectifs de la police et de la gendarmerie inscrite au budget de la sécurité pour 2011 et le groupe socialiste votera donc contre l'adoption de ce dernier.

La commission donne un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Sécurité » pour 2011.

Loi de finances pour 2011 - Mission Sécurité civile - Examen du rapport pour avis

La commission procède ensuite à l'examen du rapport pour avis de Mme Catherine Troendle sur le projet de loi de finances pour 2011 (mission « Sécurité civile »).

Mme Catherine Troendle, rapporteur pour avis. - Avant la présentation de mon avis budgétaire, je souhaiterais -au nom de la commission des lois- rendre hommage à tous les personnels de la Sécurité Civile, aux sapeurs-pompiers volontaires et professionnels à tous les secouristes, qui, au péril de leur vie, s'engagent au quotidien pour sauver celle des autres. En 2009, 12 sapeurs-pompiers sont morts en service et depuis le début de l'année 2010, 7 sapeurs-pompiers ont perdu la vie.

J'aimerais également exprimer avec force mon indignation face aux inadmissibles agressions dont font l'objet nos sapeurs-pompiers. En 2009, 1080 pompiers en ont été victimes.

La mission Sécurité civile pour 2011 est un budget de 459,7 millions d'euros en AE, 434,8 millions d'euros en CP pour 2011 soit une hausse de 2,45 % par rapport à 2010 pour les AE et une légère baisse de 4,62 % pour les CP.

Ce budget doit permettre de répondre aux différents objectifs fixés par le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale et la RGPP.

Clairement en opérationnel, il s'agit de continuer à renforcer les services de secours en équipements NRBC-E (2,32 millions d'euros en AE et CP) avec la couverture du territoire en moyens mobiles de décontamination : 7 chaînes de décontamination mobiles pour les formations militaires de la sécurité civile, la BSPP et cinq SDIS.

L'autre objectif reste la modernisation du système d'alerte avec le projet SAIP (système d'alerte et d'information des populations). Un budget de 44,7 millions d'euros en AE est destiné au lancement des travaux du projet. Deux fonctions sont assignées à ce nouveau système : l'alerte traditionnelle et l'information des populations pour préciser les consignes de sécurité et donner les indications sur l'évolution de l'événement.

Pour y parvenir le projet SAIP prévoit la mise en réseau des sirènes de l'Etat, des collectivités territoriales et des entreprises soumises à PPI (plans particuliers d'intervention), ainsi que l'utilisation de moyens d'alerte et d'information individuels (SMS, GSM...).

Le premier semestre 2010 a permis d'effectuer un recensement national des moyens d'alerte. La mise en réseau de ces moyens donnera lieu à un appel d'offres au 1er semestre 2011.

Autre dispositif qui constitue un objectif : le CRATANEM (centre régional d'alerte aux tsunamis pour l'Atlantique Nord-Est et la Méditerranée). Il va être implanté sur le site du Commissariat à l'Energie Atomique de Bruyères-le-Châtel dans l'Essonne et sera opérationnel en 2012. Il s'appuiera sur le SAIP. Ce centre sera également le centre régional d'alerte de la Méditerranée occidentale.

Malheureusement, à l'issue des arbitrages budgétaires, la participation du ministère de l'intérieur à ce projet pour 2011 (1,2 million d'euros en AE et 1,7 million d'euros en CP) a été supprimée. Les conséquences sont, aujourd'hui, difficiles à évaluer, ce que je ne peux que regretter.

Autres priorités fixées par le Gouvernement pour 2011.

La rationalisation du schéma d'implantation des centres de déminage qui va se traduire par le lancement en 2011 du programme septennal de rénovation et mise aux normes des implantations locales du service de déminage : 13 centres seront reconstruits ou restructurés ; 5 dépôts et un terrain de destruction de munitions seront créés.

L'idée est de doter chaque site d'un terrain de destruction pour éviter les transferts de munitions.

Une enveloppe de 1,5 million d'euros en AE et de 1 million d'euros en CP est consacrée à la sécurisation des centres et des sites de déminage.

Enfin la RGPP a conduit à une mutualisation des hélicoptères de la sécurité civile et de la gendarmerie nationale, ainsi que de l'implantation de leurs bases.

L'idée est l'inter-opérationnalité qui fonctionne bien.

Une réelle mutualisation des centres de maintenance est prévue en 2011 : le centre de Nîmes consacré aux hélicoptères EC 145 de la sécurité civile et à ceux de la gendarmerie ; le centre d'Orléans-Bricy s'occupera de la maintenance des hélicoptères Ecureuil et des EC 135.

Pour la majeure partie de la couverture de ses besoins de réparation et de rechange d'équipements, la sécurité civile s'est associée aux marchés négociés du ministère de la défense. Un crédit de 24,16 millions d'euros est prévu à ce titre.

Le budget consacré par l'Etat à la sécurité civile reste néanmoins moindre, comparé à l'engagement financier des collectivités territoriales qui participent au financement des SDIS et dont les dépenses se sont élevées à 5,5 milliards d'euros soit plus de 5 fois le montant global des crédits mobilisés par l'Etat (993,4 millions d'euros en CP).

Le budget du FAI est quasi-stable par rapport à 2009 (21,36 millions d'euros). Néanmoins, il faut noter que 54,07 % de la dotation 2011 seront consacrés à ANTARES (Adaptation nationale des transmissions aux risques et aux secours), soit 11,55 millions d'euros. Ainsi, le montant résiduel pour les équipements lourds est moindre pour les SDIS, ce qu'on ne peut que regretter.

Des garanties ont été obtenues sur le gel du montant du FAI pour les années à venir et le fléchage exclusif de la totalité de la dotation en 2014 en direction des SDIS c'est-à-dire après la mise en oeuvre totale de ANTARES.

En 2011, plus de 60 % des départements devraient être dotés d'ANTARES soit 80 % de la population.

Reste le problème de l'équipement des petits centres communaux qui n'ont pas toujours les moyens de se doter en terminaux.

Un accord a été trouvé sur la répartition des frais de fonctionnement d'ANTARES : 1/3 pour les SDIS, 2/3 pour les services de police. Enfin, il est à noter que ces frais de fonctionnement ne pourront que baisser dans les années à venir avec l'arrivée de nouveaux partenaires intéressés par le système : SNCF, EDF, parcs de l'équipement-routes.

Les points particuliers :

L'ENSOSP est un dossier préoccupant.

Le volet immobilier ne pose aucun problème. Le corps enseignant est composé de 1200 intervenants. La coopération avec le CNFPT fonctionne dans les 2 sens. On constate la montée en puissance des journées de formation. Le contrat d'établissement doit être signé au premier semestre 2011 entre l'Etat, le CNFPT et l'ENSOSP. Il fixera les objectifs et moyens de fonctionnement pour 2011-2013. Son budget de fonctionnement est de 27 millions d'euros. Ses recettes sont alimentées par la facturation des prestations aux SDIS (10 millions d'euros), la dotation CNFPT (sur-cotisation des SDIS) (10 millions d'euros), la subvention de l'Etat fixée à 3,48 millions d'euros dans le budget 2011.

Or, cette subvention va disparaître en 2014, et sera versée de façon dégressive d'ici là. L'ENSOSP n'est plus considérée comme un opérateur de l'Etat : la participation financière de l'Etat n'est en effet pas majoritaire dans le budget de l'Ecole. C'est un véritable problème car c'est une école de référence qui doit s'ouvrir sur l'international (de nombreuses formations sont déjà en cours dans ce cadre).

La coopération européenne évolue avec « EU FIRE 5 » : une coopération opérationnelle a été mise en oeuvre avec la FIRE 4, à l'initiative de la France ; la Grèce l'a rejointe. Elle a vocation à intervenir à l'intérieur de l'Union et dans les pays tiers (la première fois en 2008 lors des attentats de Bombay).

A Haïti, la France a réagi la première avec l'envoi d'hommes et de matériels et ANTARES. L'Union Européenne n'y a participé que par une aide financière.

On constate un manque d'intérêt manifeste des pays européens.

Un espoir toutefois : la motion adoptée par le groupe PPE du Parlement européen pour créer une force européenne de sécurité civile. Il serait bien plus facile de créer une Europe de la sécurité civile qu'une Europe de la défense. L'impulsion avait été amorcée lorsque la France présidait l'Union Européenne, de juillet à décembre 2008. Mais, il faudra sans doute attendre la présidence espagnole (l'Espagne participe à FIRE 5) pour pouvoir espérer une nouvelle avancée dans ce dossier.

Enfin, chaque fois que la France intervient au niveau international, l'excellence de sa technicité est reconnue et des demandes en matière de formation sont déposées. C'est l'ENSOSP qui assure déjà des formations au niveau international. Elle est particulièrement pointue en matière de gestion de crises NRBC -E-. Il nous faut être vigilants.

Sur la culture du risque, l'article 5 de la loi de modernisation de 2004 n'est toujours pas appliqué.

Dès les années 90, un vivier de 300 formateurs actifs s'est structuré pour donner naissance en 1997 à l'institut français des formateurs risques majeurs et protection de l'Environnement -IFFO-RME- qui est devenu un opérateur pour le ministre chargé de l'environnement.

L'objectif est de doter chaque académie aux côtés du Recteur, d'un coordinateur nommé par ce dernier. En pratique, c'est souvent un inspecteur hygiène et santé. Sa mission est de coordonner toutes les actions et de former les enseignants. Elle est souvent bridée par le fait que d'autres missions s'imposent à lui : formations à la sécurité routière, l'hygiène et la sécurité, les risques domestiques...

Notons qu'en pratique tout l'accent est mis, dans les écoles, sur la sécurité routière.

Il faut structurer la fonction des coordonnateurs et leur donner les moyens de remplir la mission voulue par le législateur.

En ce qui concerne l'emploi des travailleurs handicapés par les SDIS, malgré les nombreuses interventions auprès du ministre, le problème ne semble pas avoir trouvé de solutions.

L'obligation légale de 6 % de travailleurs handicapés comptabilisés dans les effectifs des sapeurs-pompiers, ne peut pas être atteinte, même si un assouplissement a été accepté par le ministère du budget, assouplissement qui se traduit par la possibilité de comptabiliser, au titre de l'obligation d'emploi des travailleurs handicapés, l'ensemble des sapeurs-pompiers professionnels bénéficiant d'une affectation non opérationnelle.

Il s'agirait d'une circulaire du 26 octobre 2009 dont je n'ai pas pu prendre connaissance pour l'heure.

Un recensement devrait être réalisé et un bilan soumis au Sénat.

Mais, je suis convaincue que la solution reste celle d'aligner les SDIS sur les entreprises privées qui sont exonérées de ces obligations.

Au bénéfice de ces explications, je vous propose d'adopter un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission Sécurité civile.

M. Jean-Claude Peyronnet. - Première question : à quoi servent les sirènes pour les Français ? Il faut les informer de leur utilité.

Le FAI : l'utilisation de ces crédits pour ANTARES qui va coûter cher en fonctionnement, est quand même un détournement de la finalité du fonds.

Avec le gel des dotations aux collectivités locales, certains conseils généraux vont être tentés de dire : augmentation zéro de leur participation au budget des SDIS dont beaucoup vont connaître des difficultés.

En ce qui concerne la question du volontariat et d'une directive européenne assimilant l'activité des sapeurs-pompiers volontaires à un travail, le ministre a annoncé une initiative législative. Il y a urgence à régler ce problème.

Mme Anne-Marie Escoffier. - Trois questions.

Ce qui est fait pour les services de déminage est bien. Qu'en est-il du statut des démineurs ?

Les plateformes mutualisées entre les services de santé et les pompiers. Où en est-on ?

3ème point : l'ENSOSP est une très belle opération. Je voudrais insister sur le fait que c'est une école d'officiers, donc à la charge de l'Etat exclusivement. Les officiers, c'est l'affaire de l'Etat. Votre inquiétude est donc parfaitement fondée.

Mme Catherine Troendle, rapporteur pour avis. - A Jean-Claude Peyronnet, les sirènes, j'en conviens, aujourd'hui on en voit beaucoup moins l'utilité car elles sont quasiment inutilisées. Mais il n'empêche...

M. Jean-Jacques Hyest, président. - C'est fait pour alerter les populations en cas d'événement grave.

Mme Catherine Troendle, rapporteur. - Je crois qu'il y a une information passée en fonction du nombre de sonneries.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Personne ne le sait.

Mme Catherine Troendle, rapporteur pour avis. - Certes. Mais je pars du principe qu'il faut absolument imprimer une culture du risque en France.

Il faut assurer une meilleure information, notamment dans les écoles. Avec le SAIP, on travaillera mieux, le message sera mieux entendu et mieux compris.

M. Jean-Jacques Hyest, président - Outre-mer, cela marche plutôt bien : l'alerte aux cyclones passe par les sirènes, la radio, la télévision avec lesquelles on touche énormément de population. Quand il y a des alertes aux cyclones dans des départements ou collectivités d'outre-mer, il y a aussi une habitude parce que la population sait que c'est sérieux. Globalement, cela fonctionne.

Mme Catherine Troendle, rapporteur pour avis. - Le SAIP comprend un volet consignes de sécurité.

La ponction du FAI, qui est importante au profit d'ANTARES, j'en conviens, n'est pas contestée. Son efficacité est avérée.

J'observe que les sommes résultant de la répartition du FAI entre les SDIS ne sont pas énormes.

M. Jean-Claude Peyronnet. - Pour avoir assisté à des réunions de présidents de SDIS dans le cadre de la CNIS (conférence nationale des services d'incendie et de secours), j'ai cru comprendre qu'un certain nombre de SDIS avaient renoncé à ANTARES pour des raisons financières.

Mme Catherine Troendle, rapporteur pour avis. - 40 % des SDIS étaient encore réticents car il n'y avait pas de répartition correcte du financement des frais de fonctionnement.

M. Jean-Claude Peyronnet. - Et en investissement ?

Mme Catherine Troendle, rapporteur pour avis. - Je n'ai pas d'écho sur ce point. Les problèmes concernent les centres communaux.

Le problème des budgets des SDIS provient de la diminution des recettes des collectivités locales. Le ministère s'était engagé, en 2009, à une trêve des normes. Nous verrons. Mais il n'est pas possible de toucher au gel des contributions des communes.

En ce qui concerne les sapeurs-pompiers volontaires, le ministre s'est engagé à inscrire la proposition de la loi du député Morel-à-L'Huissier au cours du 1er semestre 2011.

A Anne-Marie Escoffier, en ce qui concerne les démineurs, dans chacun des 26 centres, un agent chargé de la mise en oeuvre (ACMO) a été désigné, formé et chargé, sous la responsabilité de l'ingénieur hygiène et sécurité spécialement recruté au niveau central, d'élaborer le document unique d'évaluation des risques professionnels (DUERP) de son centre.

L'élaboration du règlement général du service de déminage se poursuit. Il comprend deux volets : un règlement intérieur conçu comme un guide des droits et des devoirs des démineurs ; un aspect organisation - opérations pour parvenir à une méthodologie opérationnelle unifiée des centres de déminage dans leurs différentes missions.

Le référentiel santé - sécurité civile : il fonctionne mais il y a, encore, des revendications.

L'idée d'un référentiel secours en montagne est en cours de réflexion par référence au référentiel SDIS-Santé.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Les groupements de gendarmes de haute montagne sont les mieux à même d'y intervenir.

La commission donne un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Sécurité civile ».

Loi de finances pour 2011 - Mission Administration générale et territoriale de l'Etat - Examen du rapport pour avis

La commission procède à l'examen du rapport pour avis de M. Alain Anziani sur le projet de loi de finances pour 2011 (mission « Administration générale et territoriale de l'Etat »).

M. Alain Anziani, rapporteur pour avis. - Je ferai plusieurs observations.

Première observation : l a mission « Administration générale et territoriale de l'État » (AGTE) sera caractérisée, en 2011, par une certaine austérité budgétaire, puisque les crédits qui lui sont alloués diminueront de 3 % en autorisations d'engagement et de 4,5 % en crédits de paiement. En outre, près de 80 % des départs à la retraite ne seront pas remplacés.

Cette évolution, qui intervient avant que les marges de manoeuvre budgétaires qui devaient être dégagées grâce à la révision générale des politiques publiques (RGPP) n'aient été effectivement concrétisées, crée des tensions au sein du personnel.

Toutefois, les efforts budgétaires supportés par cette mission devraient être moindres en 2012 et 2013.

Deuxième observation : après la mise en place, au début de l'année 2010, des directions « fusionnées » dans les préfectures de département et dans les préfectures de région, l'année 2011 devrait être celle de la finalisation de la restructuration des préfectures. C'est plutôt une bonne chose puisque cela facilite le pilotage direct des politiques publiques interministérielles par le préfet. Il faut toutefois signaler l'absence de culture commune au sein du personnel des directions « fusionnées ».

Troisième observation : le rôle du préfet de région demeure flou : il ne dispose pas d'un pouvoir hiérarchique sur les préfets de département et ne constitue pas non plus -heureusement- une instance de recours des décisions de ces derniers.

Quatrième observation : en ce qui concerne le devenir des sous-préfectures, je maintiens les craintes que j'avais exprimées l'année dernière, en particulier sur le remplacement des sous-préfets par des conseillers d'administration. On comprend mal la finalité de cette évolution : certes, elle offre des débouchés de carrière pour certains fonctionnaires dévoués et compétents, mais on a l'impression qu'elle est surtout guidée par le souci de réaliser des économies ; or, ce sont des économies de « bouts de chandelle » : absence de logement de fonction (mais qui demeure chauffé et entretenu car utilisé régulièrement pour des réunions), de voiture de fonction, d'uniforme... Par ailleurs, que fait-on des « Maisons de l'État », censées remplacer certaines sous-préfectures ? Cette réforme n'a été mise en oeuvre que dans l'arrondissement de Boulogne-Billancourt et implique la suppression de cet arrondissement. Il semble que la doctrine de l'Etat ne soit pas arrêtée en la matière.

Cinquième observation : le rapport de la mission commune d'information du Sénat sur les conséquences de la tempête Xynthia a mis en avant la défaillance des services de l'Etat sur toute la chaine. Il est notamment nécessaire de rénover la procédure d'alerte en cas de catastrophe naturelle (la sirène constitue un très bon système quand toutes les communications téléphoniques sont coupées) mais également de renforcer l'intensité du contrôle de légalité en matière d'urbanisme ; sur ce point, la mission d'information a relevé que le contrôle de légalité des actes d'urbanisme souffrait de nombreuses lacunes : ainsi, entre 2001 et 2009, seuls 49 déférés préfectoraux ont été formés par les préfectures de Charente-Maritime et de Vendée. A l'échelle nationale, le taux de contrôle des actes d'urbanisme est singulièrement bas. Ainsi, selon les statistiques fournies par le ministère de l'intérieur, le taux de contrôle des actes d'urbanisme en 2009 n'est que de 43 % : ce taux est nettement inférieur à celui constaté pour les autres types d'actes désignés comme prioritaires, à savoir les actes relatifs à la commande publique (69 %), à la police administrative (60 %) et à la fonction publique territoriale (46 %).

Sixième observation : je me suis intéressé à la mise en place du passeport biométrique, créé en 2009. Il permet de lutter plus efficacement contre la fraude documentaire et l'usurpation d'identité. En effet, il comporte une puce sans contact qui contient diverses données à caractère personnel et deux données biométriques : l'image numérisée du visage du titulaire du passeport et celle des empreintes digitales de deux de ses doigts.

Je signale toutefois que le très haut niveau de sécurisation des titres conduit à déplacer la fraude sur les documents d'état civil, c'est-à-dire sur la phase amont de la procédure.

La mise en place du passeport avait également pour objectif d'accélérer le traitement des dossiers : à cet égard, le délai moyen de délivrance d'un passeport est aujourd'hui nettement plus court qu'auparavant : il est de sept jours, contre deux à huit semaines pour l'ancien passeport électronique. Il existe cependant de fortes disparités selon les départements.

Je voudrais également signaler que les passeports biométriques coûtent plus cher aux usagers. C'est pourquoi je me réjouis que Mme Michèle André, rapporteur spéciale, au nom de la commission des finances du Sénat, des crédits de la mission AGTE, ait annoncé son intention de déposer un amendement pour réduire à 79 euros, contre 89 euros à l'heure actuelle, le montant du timbre fiscal acquitté par le demandeur d'un passeport biométrique. En effet, l'enquête demandée par la commission des finances à la Cour des comptes sur le coût du passeport biométrique a démontré que le coût moyen du passeport était de 55 euros, et que son coût moyen pondéré en fonction de l'âge du demandeur s'établissait à 69 euros. Or, le droit de timbre a été considérablement augmenté à l'occasion de l'adoption du passeport biométrique, passant de 60 à 89 euros pour un adulte. Ce montant semble donc dégager pour l'Etat une plus-value injustifiée.

La carte nationale d'identité électronique (CNIe) constituera le prochain titre sécurisé : sa mise en place nécessite un support législatif, dont la base de discussion pourrait être la proposition de loi relative à la protection de l'identité présentée par notre collègue M. Jean-René Lecerf, qui a été déposé le 27 juillet 2010.

Ce texte poursuit un double objectif :

- lutter contre la fraude documentaire et l'usurpation d'identité en créant une base centralisée commune au passeport et à la CNIe, contenant les données fournies par les demandeurs de titres ;

- ouvrir la possibilité au titulaire d'une CNIe de bénéficier de fonctionnalités lui permettant de s'identifier à distance sur les réseaux de communications électroniques et de mettre en oeuvre sa signature électronique afin de procéder, de manière sécurisée, à des démarches administratives ou à des opérations commerciales.

Précisément, j'ai quelques craintes concernant la base centralisée dont je viens de parler : cette base, dénommée TES (titres électroniques sécurisés), constitue la première base centralisée de données biométriques à finalité administrative concernant les citoyens français ; elle a vocation à regrouper la quasi-totalité des données biométriques de la population française. On rappellera que la CNIL s'était opposée à la création de cette base, la jugeant disproportionnée au regard des finalités poursuivies. J'espère qu'elle ne se transformera jamais en un fichier d'identification judiciaire que les officiers du ministère public pourront librement consulter !

Sur l'indemnisation des quelque 2 000 communes qui délivrent les titres sécurisés, je signale que la mise en place de la CNIe permettra notamment de réexaminer cette question, étant précisé qu'un rapport de l'Inspection générale de l'administration, rendu public en février 2010, a conclu que seules 69 communes pourraient, en 2010, avoir une charge supérieure à l'indemnisation, compte tenu des formalités accomplies par les non-résidents.

Septième observation : je souhaiterais qu'en matière de lutte contre les dérives sectaires le ministère de l'intérieur agisse de manière encore plus efficace et toujours en étroite coordination avec la MIVILUDES (Mission interministérielle de vigilance et de lutte contre les dérives sectaires). Je rappelle que, selon un récent sondage, un quart des Français dit avoir « été personnellement contacté par une secte ou les membres d'une secte » et qu'un Français sur cinq connaît personnellement dans son « entourage familial, amical ou professionnel une ou plusieurs personnes qui ont été victimes de dérives sectaires ». La MIVILUDES relève la mutation du phénomène sectaire, davantage organisé autour de micro-organisations (600 à 700) placés sous le magistère de « gourous », en particulier « de gourous thérapeutiques ».

Mme Virginie Klès. - Les sectes sont également très implantées dans le domaine du soutien scolaire.

M. Alain Anziani, rapporteur pour avis. - Voici mes principaux motifs d'inquiétude en matière de lutte contre les dérives sectaires :

- la MIVILUDES note en 2010 une meilleure remontée d'informations provenant du ministère de l'intérieur s'agissant des éléments transmis par les Services départementaux d'information générale (SDIG). En revanche, la Direction centrale du renseignement intérieur (DCRI) ne transmet pas d'informations à la MIVILUDES ;

- la MIVILUDES devrait être systématiquement conviée aux réunions des groupes départementaux de lutte contre les dérives sectaires, organisées par les préfets, ce qui n'est pas le cas à l'heure actuelle ; les réponses apportées par le ministère de l'intérieur au questionnaire budgétaire me laissent perplexe : le ministère indique en effet que « le groupe de travail spécifique comprend des représentants de la MIVILUDES quand des représentants locaux sont présents ». Or, la MIVILUDES ne dispose d'aucun représentant local !

- je me félicite de la mise en place, le 1er septembre 2009, de la Cellule d'Assistance et d'Intervention en Matière de Dérives Sectaires (CAIMADES), qu'on peut assimiler à une « police des dérives sectaires » mais ses moyens humains sont limités ;

- je tiens enfin à souligner que la MIVILUDES fait régulièrement, à l'occasion de la publication de son rapport annuel, l'objet de procédures contentieuses introduites par certains groupes cités dans ledit rapport dans le but manifeste de gêner ou de retarder son action. En conséquence, je pense qu'il pourrait être utile de faire bénéficier la MIVILUDES de la même protection juridique que celle dont jouissent certaines autorités administratives indépendantes.

Dernière observation : le répertoire national des associations constitue un outil efficace présentant des perspectives de développement intéressantes ; la CNIL nous a largement rassuré sur les garanties apportées par ce répertoire en termes de protection des données personnelles des dirigeants d'associations.

M. François Zocchetto. - J'admire les capacités d'adaptation du personnel des préfectures face à la restructuration des services qui a été décidée. La fonction publique territoriale ne fait pas toujours preuve, elle, de telles capacités.

Par ailleurs, je trouve que l'Etat devrait donner des signes clairs sur l'avenir des sous-préfectures et de leurs bâtiments.

Enfin, en matière d'urbanisme, nous sommes ambigus : en tant que parlementaires, nous sommes nombreux à vouloir un meilleur contrôle des actes d'urbanisme par les préfectures mais en tant qu'élus locaux, on cherche à éviter à nos concitoyens des tracasseries administratives ou contentieuses : il faut être cohérent !

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Il n'y pas que le contrôle de légalité ; les maires aussi ont leur responsabilité : il leur appartient de vérifier que les actes qu'ils délivrent sont conformes au plan local d'urbanisme (PLU) ou au plan d'occupation des sols (POS) qu'ils ont eux-mêmes élaboré...

M. Jean-Claude Peyronnet. - Je signale que le remplacement des sous-préfets par des conseillers d'administration pourrait parfois générer des économies en termes de logements de fonction, lorsque ces derniers appartiennent au Conseil général.

Mme Anne-Marie Escoffier. - Le rapporteur a eu raison de signaler, à propos de la tempête Xynthia, « la défaillance de l'Etat sur toute la chaîne » : il y a eu d'évidents dysfonctionnements dans la coordination entre services de l'Etat relevant de départements différents.

M. Alain Anziani, rapporteur pour avis. - Je voudrais compléter mon intervention en signalant que la centralisation du contrôle de légalité dans les préfectures de département représente une réussite indéniable. Comme l'année passée, je constate que cette centralisation a non seulement globalement rempli son objectif de concentration du contrôle sur les actes les plus litigieux, mais surtout qu'elle n'a pas dégradé la qualité du service rendu aux élus locaux, puisque le rôle de proximité des sous-préfets (qui continuent, par exemple, de signer les lettres d'observation) a été maintenu.

Sur l'urbanisme, je considère que le taux de contrôle des actes d'urbanisme est trop faible. Ce contrôle devrait être systématique dans les zones sensibles.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Je rappelle que les communes de moins de 10 000 habitants peuvent bénéficier d'une assistance des services de l'État (et notamment des services de l'ex-DDE) pour instruire les demandes de permis de construire qu'ils reçoivent mais que, même dans ce cas, la responsabilité de l'instruction continue d'incomber au maire... Il est essentiel d'examiner attentivement l'ensemble des actes d'urbanisme.

Mme Jacqueline Gourault. - Tout à fait d'accord !

La commission donne un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » pour 2011.

Loi de finances pour 2011 - Mission Outre-mer - Examen du rapport pour avis

La commission procède à l'examen du rapport pour avis de M. Christian Cointat sur le projet de loi de finances pour 2011 (mission « Outre-mer»).

M. Christian Cointat, rapporteur pour avis. - Mes chers collègues, je pourrais presque présenter devant vous la même intervention que celle de l'année dernière. Ceci a une signification positive, mais également une signification négative : la mission « outre-mer » est préservée, l'effort budgétaire de l'Etat est maintenu en faveur de l'outre-mer, mais en même temps, il n'y a pas eu d'amélioration par rapport à l'année dernière. En incluant les fonds de concours, les crédits de la mission augmentent de 0,23 % en autorisations d'engagement et diminuent de 1,45 % en crédits de paiement. Compte tenu du niveau des autorisations d'engagement, il faudra que les crédits de paiement soient bien au rendez-vous à compter de 2012. A cet égard, l'outre-mer est souvent victime de l'insuffisance des crédits de paiement, comme cela s'est vu récemment en matière de logement.

En revanche, pour la troisième année consécutive, le périmètre de la mission est relativement stable. Pour autant, je déplore à nouveau que la mission ne soit pas réellement interministérielle : elle ne représente que 16,6 % en autorisations d'engagement et 15,5 % en crédits de paiement de la totalité de l'effort budgétaire de l'Etat en faveur de l'outre-mer. Le ministère chargé de l'outre-mer est un chef d'orchestre avec une toute petite baguette, alors que les autres ministères sont des musiciens avec de mauvaises lunettes, qui ne peuvent pas voir les mouvements de la petite baguette : il n'est pas en mesure de jouer le rôle de coordination des autres ministères qui devraient être le sien.

La mission « outre-mer » comporte deux programmes : l'un sur l'emploi outre-mer et l'autre sur les conditions de vie outre-mer.

Je souhaite insister sur le problème récurrent de l'insuffisance des instruments d'évaluation retenus pour apprécier l'impact réel des dispositifs spécifiques mis en place en faveur du développement de l'outre-mer. Ainsi, on sait que la défiscalisation ou l'allègement des charges sociales sont nécessaires, mais on ne sait pas si ces dispositifs sont les meilleurs ou sont correctement calibrés sans oublier les risques d'effet d'aubaine. Pour choisir les meilleurs instruments de développement, nous avons besoin d'une réelle capacité d'évaluation.

Les trois quarts de l'effort budgétaire global de l'Etat en faveur de l'outre-mer sont destinés aux départements et régions d'outre-mer, le quart restant revenant aux collectivités d'outre-mer, à la Nouvelle-Calédonie et aux Terres australes et antarctiques françaises. Concernant l'effort budgétaire par habitant, c'est à Saint-Pierre-et-Miquelon qu'il est le plus élevé et c'est à Saint-Barthélemy qu'il est le plus faible, mais l'on pourrait dire qu'il devrait être encore plus élevé à Saint-Pierre-et-Miquelon et encore plus faible à Saint-Barthélemy...

Du point de vue statutaire et institutionnel, la Guyane et la Martinique sont en route vers la collectivité unique de l'article 73 de la Constitution, tandis que la Guadeloupe poursuit ses réflexions en vue de son évolution institutionnelle. Mayotte devrait être érigée en département au mois de mars prochain. En Nouvelle-Calédonie, tous les partenaires se sont mis au travail sérieusement sur les transferts de compétences, nous avons pu le constater avec Bernard Frimat lors de notre mission sur place. Une nouvelle modification statutaire en Polynésie française est en cours de préparation et nous promet des débats animés. Concernant Wallis-et-Futuna, son statut est en violation avec la Constitution, il y a absolument besoin d'un nouveau statut organique, dans un équilibre avec les institutions coutumières. Les trois rois ont une réelle influence, mais leur autorité paraît affaiblie : autrefois, le Lavelua du royaume d'Uvéa, c'est-à-dire l'île de Wallis, disposait d'une réelle autorité, ce qui n'est pas le cas de son successeur, tandis que les deux rois de Futuna, c'est-à-dire des îles Alo et Sigave, sont régulièrement contestés et destitués. Il serait certes souhaitable de réfléchir à la question statutaire dans un climat local apaisé, mais nous devons avancer.

Concernant le service militaire adapté, qui donne d'excellents résultats, puisque les jeunes concernés sont motivés et profitent d'un taux d'insertion de 80 %, je me réjouis de sa montée en puissance programmée.

Concernant la loi pour le développement des outre-mer (LODEOM), sa mise en oeuvre se poursuit, au fil de la parution de ses décrets d'application. Je rappelle que son objectif est de rattraper le différentiel de niveau de vie entre les départements d'outre-mer et la métropole. Pour autant, je tiens à signaler que le niveau de vie de nos compatriotes d'outre-mer est bien supérieur à celui de leur environnement régional, comme l'illustre le cas de Mayotte par rapport aux Comores.

Concernant les suites du conseil interministériel de l'outre-mer (CIOM) de novembre 2009, les deux tiers des mesures sont réalisés ou en passe de l'être. Sur la problématique particulière des prix outre-mer, il est toujours difficile de faire la transparence. Je crois que l'on peut encore parler d'une « économie de comptoir », dans laquelle des monopoles imposent des marges injustifiées.

Concernant enfin la délégation générale à l'outre-mer (DéGéOM), sa mise en place, du fait de la révision générale des politiques publiques, manque de moyens et de pouvoirs, dépendant aujourd'hui du ministère de l'intérieur. Je réaffirme, et je souhaite, mes chers collègues, que vous me souteniez sur ce point, que la DéGéOM doit être transformée en une réelle administration interministérielle, directement rattachée au Premier ministre sous forme d'un secrétariat général à l'outre-mer, à l'instar du secrétariat général aux affaires européennes.

A présent, mes chers collègues, comme chaque année, je vais vous faire faire un petit voyage autour du monde, dans tous nos territoires ultramarins.

J'ai déjà évoqué la situation de la Guyane, de la Martinique et de la Guadeloupe. Il faut noter qu'en dehors de la Guadeloupe, aucun département ou région d'outre-mer n'a utilisé les habilitations ouvertes par l'article 73 de la Constitution. Je rappelle à cet égard que le Gouvernement avait refusé de donner suite à une demande d'habilitation présentée par la Martinique en matière de transports publics, alors qu'il ne lui appartient aucunement de procéder à un contrôle sur l'opportunité de l'habilitation. Le Sénat avait, en son temps, adopté un amendement prévoyant cette habilitation, mais l'Assemblée nationale l'avait ensuite refusée.

Il nous faut faire attention à l'évolution rapide de la délinquance en Guyane et en Guadeloupe, qui conduit cette année à ce que la délinquance soit plus importante en moyenne dans les départements outre-mer qu'en métropole. Je n'insiste pas sur le problème de l'immigration clandestine. On peut constater l'amélioration relative de la situation des établissements pénitentiaires, grâce à de nouvelles constructions, sans pour autant que la surpopulation carcérale soit complètement résorbée.

Concernant la départementalisation de Mayotte, il faut absolument que l'Etat accompagne financièrement les communes et le conseil général pour en assurer la réussite. Par exemple, si les collèges et les lycées ressortiront de la compétence du conseil général, il faudra tout de même que l'Etat continue à intervenir financièrement, compte tenu du niveau actuel d'équipement. Sur le plan technique, le département n'est peut-être pas la solution optimale pour nos compatriotes mahorais, mais ils veulent être Français à part entière, et pour cela ils considèrent qu'il faut devenir département et ils ont la volonté d'y parvenir : ils sont prêts, ils l'ont montré, à accepter des changements considérables dans leurs coutumes, leur mode de vie et même leur nom.

Saint-Pierre-et-Miquelon cherche toujours sa voie, alors que le Canada est prêt à l'aider et qu'il peut devenir la porte d'entrée de l'Europe vers le Canada. Autrefois, Saint-Pierre-et-Miquelon tirait sa richesse, non de la pêche, mais de la vente aux pêcheurs de produits pétroliers. Il faudrait aujourd'hui y développer des entreprises de transformation de produits provenant du Canada. On peut enfin déplorer la lourdeur de son organisation administrative : sur un aussi petit territoire coexistent trois collectivités, le conseil territorial et les communes de Saint-Pierre et de Miquelon-Langlade, suscitant au quotidien divers dysfonctionnements.

Concernant Saint-Barthélemy, je dois dire que ça marche et qu'il n'y a aucun problème.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Nos amis de Saint-Barthélemy ont voulu devenir une collectivité d'outre-mer, ils ont dit qu'ils assumeraient et ils en ont été capables.

M. Christian Cointat, rapporteur.- Concernant Saint-Martin, le statut de la partie néerlandaise de l'île vient de changer : Sint-Maarten est devenu un pays à part entière du royaume des Pays-Bas. La partie néerlandaise est sous une influence américaine très forte, qui se traduit dans la partie française en raison de l'absence de frontière du fait des accords de Concordia. La situation de Saint-Martin est ainsi très particulière. Le recouvrement des impôts y est un problème et la délinquance y est beaucoup plus élevée qu'en métropole.

J'ai déjà évoqué le statu quo institutionnel de Wallis-et-Futuna.

Concernant la Polynésie française, nous nous apprêtons, pour la quatrième fois depuis 2004, à modifier le mode de scrutin de l'assemblée territoriale, pour essayer d'introduire de la stabilité institutionnelle. Je signale que le projet de loi de finances, dans son article 77, prévoit une réforme de la dotation générale de développement économique, à laquelle seront substituées trois dotations (dotation globale d'autonomie, dotation territoriale d'investissement des communes et concours de l'Etat aux investissements prioritaires). Cette réforme, qui contribue à l'autonomie financière des communes, rejoint les recommandations que nous avons faites sur la situation des communes polynésiennes. A cet égard, la communauté de communes des Marquises est en train de se mettre en place : alors que les Marquises souhaitaient le même sort que Saint-Barthélemy et Saint-Martin, pour se séparer du reste de la Polynésie française, les six communes marquisiennes coopèrent aujourd'hui dans ce projet de communauté de communes.

J'ai déjà évoqué les transferts de compétences en Nouvelle-Calédonie. Je tiens à rappeler que l'Etat doit respecter ses engagements financiers, car on ne peut pas accepter que se reproduisent des situations comme celle du lycée Escoffier à Nouméa, dont les travaux ont dû être interrompus par défaut de paiement de l'Etat.

Enfin, concernant les Terres australes et antarctiques françaises, dont notre collègue Christian Gaudin vient d'être nommé préfet, je vous rappelle que je suis membre titulaire de leur conseil consultatif, l'Assemblée nationale étant représentée par notre collègue député Jérôme Bignon. Les charges budgétaires ont pu être limitées, le préfet précédent ayant notamment pu renégocier les coûts du navire Marion Dufresne. J'attire également votre attention sur l'enjeu de la protection des îles Eparses et de leur biodiversité. Elles constituent le cinquième district de ce territoire. Il faut veiller à toujours y assurer une présence pour lutter contre la pêche illégale, la piraterie ou encore le dépôt de déchets, afin d'éviter de reproduire l'expérience de Clipperton. La France vient également de signer un accord de co-gestion des eaux territoriales de Tromelin avec l'île Maurice, qui revendiquait cette île sans aucune justification historique.

Mme Jacqueline Gourault. - Je souhaite apporter un témoignage à la suite d'un récent voyage en Martinique. J'ai été très impressionnée par la dégradation de la situation économique. Le débat institutionnel permanent tend à masquer la dure réalité économique. La situation du tourisme est devenue catastrophique. Je crois que nous avons sous-estimé les effets économiques de la crise sociale de début 2009.

M. Louis-Constant Fleming. - Je souhaite donner une explication sur la situation du secteur du tourisme : les charges sociales sont très élevées en Martinique, en Guadeloupe et à Saint-Martin par rapport aux îles voisines, où le prix des prestations touristiques et hôtelières est bien meilleur marché. La seule solution consisterait à développer l'hôtellerie très haut de gamme, pour une clientèle qui ne regarde pas à la dépense. La destination touristique des Antilles françaises est aujourd'hui trop chère, dans le marché, par rapport à la concurrence.

Concernant l'évolution statutaire, je signale que la commune de Saint-Barthélemy la prépare depuis 1977, c'est donc le résultat d'un long cheminement, alors que jusqu'en 2007, la municipalité de Saint-Martin était contre toute évolution, de sorte qu'il n'y a eu aucune préparation et que la transition a été insuffisante.

Nous avons effectivement un problème de recouvrement de la fiscalité. La mise en place de la collectivité a conduit à l'interruption de l'octroi de mer. Nous ne pouvons compter que sur les recettes fiscales que nous mettons en place nous-mêmes. Pour améliorer le recouvrement, nous avons négocié une convention fiscale avec l'Etat, qui devra être approuvée par le Parlement par le biais d'une nouvelle proposition de loi organique. Un rapport de l'inspection générale de l'administration et de l'inspection générale des finances, en 2009, a signalé que ces problèmes ne résultaient pas d'une mauvaise gestion de la collectivité mais d'une insuffisance du nombre des fonctionnaires de l'Etat dans les services fiscaux.

Le 10 octobre 2010, Sint-Maarten est passé à un nouveau statut, devenant partie intégrante du royaume des Pays-Bas, avec un Gouvernement dirigé par un Premier ministre, un Parlement de quinze membres et une autonomie totale sauf en matière de défense, d'affaires étrangères et de nationalité. La France a négocié des conventions de coopération en matière policière et douanière avec les autorités de Sint-Maarten.

La collectivité de Saint-Martin avance, mais pas vite car nous manquons d'expertises techniques. Du côté des services de l'Etat, la situation est bâtarde, si vous me permettez cette expression, car nous avons un préfet délégué sous l'autorité du préfet de la Guadeloupe, ce qui n'assure pas un fonctionnement optimal.

M. François Zocchetto. - Sur le document qui nous a été distribué, je veux faire remarquer la faiblesse de l'effort budgétaire de l'Etat par habitant à Mayotte.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Ce sont des efforts colossaux qu'il faudra faire pour départementaliser Mayotte. Cet effort demeure encore faible aujourd'hui, c'est vrai. L'enjeu réside également dans la mise en place de la fiscalité de droit commun.

M. François Zocchetto. - On part en effet de loin en matière d'équipements publics à Mayotte, de sorte qu'il y a maintenant un gros effort à réaliser.

M. Christian Cointat, rapporteur. - Le niveau de vie actuel à Mayotte étant faible, il faut relativiser la faiblesse de l'effort budgétaire. Le nouveau fonds de développement, doté de 30 millions d'euros sur trois ans, doit être mis en place avant la fin de l'année 2011. En tout état de cause, il faudra accélérer.

Mme Alima Boumediene-Thiery. - Je souhaite aborder la question de la situation pénitentiaire en Nouvelle-Calédonie. Il existe une discrimination à l'égard des fonctionnaires canaques. On fait venir de plus en plus de fonctionnaires métropolitains pour tenir les postes d'encadrement. Cela me rappelle une relation coloniale : les canaques en bas, les caldoches dans les postes intermédiaires et les métropolitains en haut.

M. Christian Cointat, rapporteur. - Je souhaite rappeler à notre collègue la mise en place du programme « 400 cadres », tournés vers les Mélanésiens. Ce programme a réussi car tous ceux qui en ont bénéficié sont placés, certes plutôt dans le secteur privé. En fait, le réel problème est un problème de formation. Les Mélanésiens sont obligés de quitter la tribu pour s'insérer dans un environnement occidental s'ils souhaitent progresser socialement, ce qui est une difficulté. Lorsqu'une entreprise cherche des compétences pointues, elle ne les trouve pas sur place le plus souvent, de sorte qu'elle doit faire appel à des métropolitains. Il y a besoin de renouveler l'opération « 400 cadres ». Lors de notre mission en Nouvelle-Calédonie, nous avons rencontré des représentants syndicaux du personnel pénitentiaire et ils ne nous ont pas signalé de problèmes de discrimination. L'administration pénitentiaire n'est sans doute pas la plus attractive en Nouvelle-Calédonie, même si la situation s'est améliorée ces dernières années.

Je dois dire que le changement des mentalités en Nouvelle-Calédonie doit s'opérer des deux côtés et j'ai constaté que les mentalités se rapprochaient entre Mélanésiens et Calédoniens d'origine européenne.

Mme Alima Boumediene-Thiery. - Il existe des incitations pour faire venir des métropolitains.

M. Christian Cointat, rapporteur. - Il y a des compétences professionnelles qui n'existent pas sur place.

La commission donne un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « outre-mer » pour 2011.

Loi de finances pour 2011 - Mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines - programme Fonction publique - Examen du rapport pour avis

La commission procède ensuite à l'examen du rapport pour avis de Mme Jacqueline Gourault sur le projet de loi de finances pour 2011 (mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines - programme Fonction publique »).

Mme Jacqueline Gourault, rapporteur pour avis. - Plusieurs éléments de mon intervention recouperont certains des avis que nous venons d'examiner, notamment le rapport de notre collège Alain Anziani.

Ce rendez-vous budgétaire s'inscrit dans une nouvelle étape de la décroissance de l'emploi public en France dans le cadre des restructurations entreprises au titre de la RGPP.

Quelques idées simples :

La diminution du nombre de fonctionnaires d'Etat, entamée en 2003, se poursuit en 2011 en passant sous la barre symbolique des 2 millions pour s'établir à 1.975.023 équivalents temps plein travaillés (ETPT).

A l'exception de la justice, de l'immigration/intégration et de l'enseignement supérieur et la recherche, les effectifs des ministères sont touchés par les mesures de réduction du nombre de fonctionnaires.

La contrainte salariale est étendue aux opérateurs de l'Etat. C'est important car, dans le passé, parfois, les effectifs des ministères diminuaient mais ceux des opérateurs augmentaient.

Trois critères fondent la notion d'opérateur de l'Etat : une activité de service public qui puisse se rattacher à la mise en oeuvre d'une politique de l'Etat ; un financement assuré majoritairement par l'Etat ; un contrôle direct par l'Etat. C'est par exemple la bibliothèque nationale de France, Météo France, les parcs nationaux, la cinémathèque française.

Les opérateurs d'Etat, parfois, accueillaient les postes supprimés de fonctionnaires. Les opérateurs sont soumis à partir de 2011 à un effort comparable à la règle de non-remplacement.

Le 30 juin 2010, ont été annoncées de nouvelles mesures dans le cadre de la RGPP pour la période 2011-2013. Les réductions d'effectifs  tournent autour de trois pivots :

- le recentrage de l'Etat sur son coeur de métier ;

- la réorganisation et la rationalisation des administrations centrales, des services déconcentrés et des réseaux à l'étranger ;

- la mutualisation et la professionnalisation des fonctions support sur une base interministérielle.

Notons que les administrations centrales devront avoir réduit leurs effectifs de 10 % sur l'ensemble du quinquennat.

Tout cela est accompagné d'un programme quinquennal de fusions pour supprimer 150 nouveaux corps, qui devrait engendrer des économies de gestion. Aujourd'hui, il reste 380 corps.

En lançant son nouveau train de suppression de postes, le Gouvernement a maintenu le principe de restitution aux agents de la moitié des économies en résultant : c'est un retour sur l'effort.

D'après les renseignements que j'ai recueillis, ce « retour de 50 % » est constitué de mesures catégorielles décidées par chacun des ministères qui, en 2009, ont représenté un total de 547,2 millions d'euros. Cette enveloppe devrait s'élever à 650 millions d'euros en 2010.

Evidemment, la gestion humaine de la RGPP est importante car il faut reclasser les personnels et les accompagner avec un volet statutaire pour encourager et fluidifier les mobilités et instituer un dispositif de réorientation professionnelle et un volet indemnitaire pour faciliter les reconversions et encourager au départ de la fonction publique (exemple : l'indemnité de départ volontaire).

Ces différents outils ont été complétés par les ministères, la Défense par exemple.

Second point : les moyens consacrés à l'action interministérielle pour 2011.

Le programme 148 fonction publique regroupe les crédits destinés à la formation des fonctionnaires et à l'action sociale.

Il est mis en oeuvre par la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) qui est chargée de piloter et de coordonner la GRH (gestion des ressources humaines) dans les administrations de l'Etat, d'une part, d'animer le dialogue social interministériel, d'autre part.

On peut dire que les crédits sont stabilisés.

Pour la formation des fonctionnaires, l'enveloppe ouverte en 2011 est dotée de 82,42 M €, un crédit équivalent à celui de 2010.

Elle finance la formation initiale comme la formation continue des agents tout au long de leur carrière.

La formation interministérielle s'appuie essentiellement sur les actions menées par l'école de la GRH et sur le réseau des écoles de service public.

Bien entendu, dans ce cadre, sont inscrites les dotations de l'ENA et des IRA.

L'ENA a signé le premier contrat d'objectifs et de performance le 1er mars 2010. Triennal, il vise notamment à renforcer la professionnalisation et la diversification du recrutement.

On a vu que la réforme de l'ENA passe, pour le Gouvernement, par la suppression du classement de sortie, question abordée en commission lors de l'examen de la proposition de loi de simplification et de clarification du droit, sur le rapport de notre collègue Bernard Saugey.

Le nombre de postes offerts aux derniers concours d'accès aux IRA -681 emplois- a été basé sur les besoins de recrutement.

A l'automne 2009, des classes préparatoires intégrées ont été ouvertes tant à l'ENA que dans les IRA. Il en existe, aujourd'hui, dans une vingtaine d'écoles.

C'est l'une des voies empruntées pour une plus grande diversité des recrutements dans la fonction publique.

Un bilan des CPI est annoncé pour ce dernier trimestre 2010. 30 % des élèves des CPI des IRA ont été lauréats du concours externe d'accès aux instituts. Le dispositif s'ouvre à la préparation au 3ème concours.

Autre élément important : la dotation 2011 permettra notamment de financer l'organisation des concours aux cinq IRA (140.000 €) et les actions de formation interministérielle, au niveau central par l'intermédiaire de l'école de la GRH et à l'échelon déconcentré dans le cadre du réseau des conseillers -formation des plateformes régionales d'appui à la GRH placées auprès des préfets de région.

Par ailleurs, une enveloppe de 400.000 € est consacrée aux 26 instituts et centres de préparation à l'administration générale.

 L'action de formation des ministères

Pour la formation continue des ministères, le nombre de jours de formation s'est élevé à 3,6 jours en moyenne par agent en 2008.

Les ministères consacrent à la formation une masse financière non négligeable.

Enfin, l'action sociale interministérielle, ce sont des aides aux familles et au logement :

- des prestations individuelles destinées à améliorer le pouvoir d'achat des bénéficiaires (chèques-vacances, allocation pour la garde d'enfant (chèque emploi-service universel -CESU), aides au logement (aides à l'installation et prêt mobilité).

Notons le peu d'attrait du prêt mobilité qui, en 2009, n'a bénéficié qu'à 208 agents. C'est pourquoi le gouvernement envisage de le rénover pour trouver une solution plus adaptée ;

- ce sont aussi des prestations collectives (réservation de places en crèche et de logements sociaux ; mise aux normes sanitaires des restaurants interadministratifs - RIA).

L'aide aux retraités se réduit à la participation de l'Etat au financement de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA).

Nous avons évoqué, hier avec le ministre, la suppression de l'aide ménagère à domicile (AMD).

Je rappelle que cette aide bénéficiait aux retraités de l'Etat et à leurs ayants cause faiblement dépendants et disposant de ressources modestes, que la perte d'autonomie soit permanente ou transitoire mais insuffisamment dépendants pour percevoir l'APA. C'était une situation intermédiaire. Elle était alignée sur celle que finance la Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés pour les attributaires du régime général.

Le Gouvernement dit que la prestation de l'Etat bénéficiait à des profils qui, finalement, n'étaient pas si désavantagés que cela. Il l'a donc suspendue et a lancé une réflexion encore inaboutie à ce jour sur le champ et les modalités d'intervention de l'Etat à destination de ses retraités. On attend l'annonce d'une prestation rénovée. Hier, lors de son audition, le ministre n'a pas donné de précisions sur les modalités et le calendrier de cette réforme.

Dans le cadre de la réforme des retraites, il faudrait régler cette question pour certains fonctionnaires qui ont de petites retraites et connaissent la dépendance. Ils ne doivent pas être défavorisés par rapport aux autres.

La commission donne un avis favorable à l'adoption des crédits du programme Fonction publique de la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines.

Loi de finances pour 2011 - Mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines - programme Modernisation de l'Etat - Examen du rapport pour avis

La commission procède à l'examen du rapport pour avis de Mme Eliane Assassi sur le projet de loi de finances pour 2011 (mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines - programme Modernisation de l'Etat »).

Mme Éliane Assassi, rapporteur pour avis. - Monsieur le président, chers collègues. La modernisation de l'administration n'a de sens que si elle prend pour objectif la réorganisation du service et des procédures en fonction des attentes du citoyen. C'est sur cette idée de bon sens, à laquelle on ne peut que souscrire, que repose la démarche que suit la direction générale de la modernisation de l'Etat (DGME) pour améliorer la qualité du service rendu aux administrés.

Selon l'analyse qu'elle développe, la relation entre l'administration et l'usager se décompose en trois phases : l'accueil et l'accès au service, le traitement de la demande et la réclamation éventuelle de l'administré s'il n'a pas été satisfait du service rendu.

Les premiers chantiers de modernisation engagés par la DGME ont porté sur la première phase, avec notamment la mise en place du référentiel « Marianne » pour l'accueil du public et le développement de l'administration électronique. Ces chantiers ont continué à progresser l'an passé. Mais on ne peut cependant que constater que le calendrier initialement fixé n'a pu être tenu. Il me semble utile d'appeler le Gouvernement et la DGME à plus de prudence dans la définition du calendrier retenu, car si le changement est nécessaire, il est tout aussi nécessaire de donner au changement le temps de s'accomplir, surtout lorsqu'il sollicite, aussi intensément qu'il le fait aujourd'hui, les personnels eux-mêmes.

Cette année, je me suis plus particulièrement penchée sur deux nouveaux axes de réformes, qui correspondent aux deux autres phases de la relation entre l'administration et les usagers. Il s'agit d'une part de l'accélération des procédures administratives et d'autre part, de l'amélioration du traitement par les administrations des réclamations qui leur sont adressées.

L'un des principaux motifs d'insatisfaction de nos concitoyens à l'égard de l'administration tient à l'attente ou aux délais de traitement des procédures administratives. Une enquête BVA commandée par la DGME montre ainsi que près de 91 % des usagers considèrent que les démarches administratives sont trop lourdes. Pour y répondre, la DGME a entrepris une action dite des « accélérateurs de procédure », dont les premiers résultats obtenus sont encourageants :

- ainsi les délais de traitement des demandes de naturalisation ont été réduits de douze à cinq mois et le stock des dossiers en attente a été réduit de 40 % grâce à une meilleure organisation des services et à la suppression de la double instruction des demandes par les préfectures et le ministère de l'Immigration ;

- de la même manière l'attente des usagers aux urgences du CHU de Nancy a été réduite de 28 %, grâce à des mesures simples, comme la présence à l'accueil d'un responsable chargé, dès leur arrivée, de répartir les patients en fonction de l'urgence de leur prise en charge médicale.

Il me semble que plusieurs éléments doivent être réunis pour que la démarche des « accélérateurs de procédure » soit couronnée de succès :

- l'optimisation de l'organisation de la procédure ne peut être le seul levier utilisé pour réduire les délais. Parfois de véritables réformes législatives ou réglementaires sont nécessaires, comme pour la suppression de la double instruction des demandes de naturalisation. L'accélération des procédures ne peut reposer uniquement sur les personnels, mais doit aussi engager toute la chaîne hiérarchique, jusqu'au plus haut niveau.

- le raccourcissement des délais ne peut jamais être qu'un objectif secondaire par rapport à la qualité et à la fiabilité du service rendu ;

- enfin la question se pose de l'utilisation qui sera faite des marges de manoeuvre dégagées et du bénéfice qu'en tireront les usagers : si l'accélération de la procédure se traduit par des suppressions de postes, les usagers perdront le bénéfice des gains réalisés. Si elle aboutit à une intensification exagérée du travail des personnels, ces derniers risquent de ne pas adhérer à la démarche.

S'agissant, du traitement par les administrations des réclamations qui leur sont adressées, il s'avère qu'il est actuellement très insuffisant : seul un service sur trois propose une prise en charge dédiée et explicite des réclamations et lorsque ce dispositif existe, il reste difficile d'accès une fois sur deux.

Or, une réclamation à laquelle il n'est pas répondu crée de la colère ou redouble le sentiment de l'administré de ne pas être entendu par l'administration, puisqu'à la première expérience négative qui a justifié sa réclamation s'ajoute l'absence d'impact de cette dernière.

La DGME a donc mis en place une action spécifique pour accompagner les administrations dans la meilleure gestion des réclamations, qui reprend la méthode utilisée pour le déploiement du référentiel Marianne : le dispositif est structuré en quatre paliers (bronze, argent, or, platine), qui correspondent à des niveaux de qualité différents. L'objectif est que toutes les administrations soient au niveau du palier argent fin 2011.

A nouveau, il semble que l'objectif retenu tienne insuffisamment compte de la nécessité de donner du temps au changement.

La réclamation peut apparaître aux personnels comme une critique de leur action. Tout l'enjeu de l'action engagée est justement de lever ces réticences en convaincant les agents et l'encadrement que l'amélioration du traitement des réclamations doit permettre de former une boucle vertueuse, chaque réclamation étant l'occasion d'ouvrir un dialogue avec les usagers et de remédier à un dysfonctionnement ou de mieux expliquer la procédure qui a été suivie. Cela demande du temps.

Plusieurs éléments peuvent contribuer au succès de cette initiative :

- tout d'abord, il faut que les objectifs de performance fixés aux gestionnaires des services et l'évaluation de la qualité du service rendu tiennent compte de la qualité du traitement des réclamations ;

- ensuite, l'amélioration du traitement des réclamations et la réponse qui y est apportée doit reposer sur les agents eux-mêmes, afin qu'ils définissent une procédure qui soit compatible avec le fonctionnement de leur service et, lorsqu'un dysfonctionnement a été constaté, qu'ils puissent proposer une solution pour y remédier, qui sera ainsi fort pertinemment adaptée aux réalités du terrain. C'est d'ailleurs là l'approche retenue par la DGME.

En conclusion, je dirai que la modernisation de l'Etat a tout à gagner à placer au centre de ses préoccupations le citoyen. Les deux actions engagées sont donc pertinentes, à la condition cependant qu'elles reposent sur un calendrier réaliste et s'appuient sur les agents eux-mêmes. A titre personnel, j'exprime cependant mes réserves sur la politique générale mise en place par le Gouvernement que traduit ce budget.

M. François Pillet - L'amélioration du traitement des réclamations va-t-il concerner toutes les administrations et tous les types de réclamations, y compris les réclamations contentieuses ?

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Les administrations sociales et les collectivités territoriales, qui ne relèvent pas directement de la modernisation de l'Etat, seront-elles aussi concernées ?

Mme Éliane Assassi, rapporteur pour avis. - La démarche proposée doit être étendue à toutes les administrations, notamment les administrations sociales qui représentent une part importante du volume des réclamations et avec lesquelles la DGME a déjà noué des partenariats.

La commission donne un avis favorable à l'adoption des crédits du programme Modernisation de l'Etat de la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines.

Loi de finances pour 2011 - Audition de M. Michel Mercier, garde des Sceaux, ministre de la justice et des libertés

Au cours d'une seconde séance tenue l'après-midi, la commission procède à l'audition de M. Michel Mercier, garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés, sur le projet de loi de finances pour 2011 (mission « Justice »).

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Nous avons le plaisir d'accueillir aujourd'hui, en la personne du garde des sceaux, un homme que nous connaissons bien, et dont la nomination honore le Sénat.

M. Michel Mercier, garde des sceaux, ministre de la justice. - Je vous remercie de votre accueil et sollicite l'indulgence de l'aréopage de spécialistes que je sais avoir devant moi...

Le vote du budget est un moment essentiel, puisqu'il s'agit de transformer les réformes en réalité et de pourvoir le ministère de ses moyens d'action pour l'année à venir. Les engagements législatifs sont nombreux. Je pense à la loi pénitentiaire, à laquelle le Sénat a pris une part toute particulière, mais aussi à la mise en oeuvre de la nouvelle carte judiciaire. La réforme de la garde à vue à venir créera aussi des besoins nouveaux.

L'année 2011 verra aussi se poursuivre la modernisation du ministère et de ses méthodes de travail, car malgré les progrès enregistrés, la question demeure pleinement à l'ordre du jour.

Mon troisième objectif va à conserver des moyens importants pour les personnels, afin de rehausser l'intérêt de leurs missions et favoriser la promotion. Car c'est une mission essentielle que d'assurer le respect de la loi, l'autorité de l'État et l'unité de la nation.

Le budget pour 2011 tire les conséquences de ces objectifs. Il est vrai que la justice connaît un traitement budgétaire favorable. C'est que si l'objectif commun est de réduire le déficit public, il ne saurait être poursuivi à l'aveugle. Nous ne pouvons tout passer sous la même toise. La mission « justice » souffrait d'un grand besoin de rattrapage, que mes prédécesseurs avaient commencé à mettre en oeuvre. Ce budget, à la hausse, ne fait qu'apporter un rééquilibrage supplémentaire. Depuis 2007, la volonté du Président de la République et du gouvernement de renforcer les missions de la justice, placées au coeur de notre société, a trouvé chaque année sa traduction budgétaire. L'effort est maintenu en 2011, puisqu'avec une dotation de 7,1 milliards, les crédits de la mission progressent de 4,15 %.

La programmation est mieux équilibrée entre les différentes fonctions, notamment en faveur des juridictions. Pour faire face aux difficultés rencontrées sur le terrain, davantage de moyens sont consacrés à la justice judiciaire. Les magistrats réclament davantage de fonctionnaires : 399 emplois de greffiers sont créés, soit autant qu'au cours des quatre années passées, pour arriver presque à la parité, tant attendue, entre les effectifs des deux corps. Les difficultés rencontrées en matière de frais de justice seront également mieux prises en compte grâce à une nouvelle méthode de calcul permettant de mieux apprécier les besoins, à hauteur de 460 millions. L'effort portera aussi sur le pénitentiaire, où 550 emplois seront créés, 590 millions allant au fonctionnement et 330 millions à l'immobilier. La restructuration engagée de la direction de la protection judiciaire de la jeunesse se poursuivra : elle porte sur ses missions et son organisation territoriale. Les résultats montrent que l'on peut réformer utilement, y compris dans un univers réticent.

Le ministère peut sembler, dans un contexte très contraint, bien doté, mais toutes les questions relatives au fonctionnement ne sont pas réglées. La modernisation des méthodes se poursuivra. Les méthodes de gestion, tout d'abord, afin d'optimiser les dépenses grâce à un contrôle amélioré et une politique d'achat plus efficace, au-delà des seuls frais de justice et des juridictions. Cette politique d'achat sera mise en oeuvre par le secrétariat général du ministère, qui se mettra aussi au contrôle de gestion, pour améliorer la prise de décision.

Une meilleure gestion passe aussi par le recours aux nouvelles technologies. Un progrès a déjà été enregistré dans la mise en oeuvre de Cassiopée : l'opérateur a changé et le déploiement de l'outil devrait s'achever en 2011. Pour la mise en sécurité des juridictions, un logiciel d'alerte sera également mis en place sur les postes, en même temps qu'un dispositif de vidéo surveillance anti intrusion sera installé dans l'ensemble des juridictions. L'année 2011 verra aussi la mise en oeuvre d'une plate forme nationale des interceptions judiciaires qui doit améliorer les capacités d'investigation, notamment sur internet, et réduire les coûts.

Le rôle de chacun mérite d'être clarifié, grâce à un recentrage sur les métiers. Les magistrats doivent pouvoir s'appuyer sur des aides qualifiés, adaptés à leurs besoins, comme le sont les greffiers.

Une clarification doit également s'opérer dans le partage des tâches entre Justice et Intérieur. Hors assises et procès sensibles, la police, la gestion des scellés et le transfèrement des personnes sous main de justice seront assurés par la Chancellerie. Cela suppose le transfert des emplois et de la masse salariale correspondants de l'Intérieur à la Justice, qui entraîne certes des discussions un peu tendues, mais qui doit en tout état de cause être achevé dans trois ans. Une expérimentation sera conduite dans deux régions en 2011.

J'entends valoriser les personnels, qu'il est indispensable d'associer à l'évolution des méthodes de travail, et auprès desquels un travail d'information et d'explication est indispensable. La charte sociale signée cette année constitue une première étape. Les engagements pris auprès des surveillants pénitentiaires seront tenus, de même que feront l'objet d'une attention particulière les services d'insertion et de probation et leurs éducateurs. De nouvelles mesures de revalorisation interviendront pour les greffiers, avec un dispositif spécifique pour les greffiers en chef.

Les mesures en faveur des magistrats répondent aux questions posées, la première, sur le juste niveau de rémunération, la seconde, sur les besoins en effectifs à 5-15 ans. Les postes et les fonctions les plus délicats seront revalorisés, en 2011, à hauteur de 3,5 millions, tandis que nous nous emploierons à mieux définir les responsabilités des magistrats qui assurent des tâches d'organisation et de gestion, à mieux appréhender leur charge de travail et à réfléchir à une meilleure adaptation des formations aux besoins : je veux une formation d'excellence et des cursus diversifiés pour les magistrats exerçant de hautes responsabilités.

M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis sur les crédits du programme « justice et accès au droit ». - Je vous félicite pour votre nomination. C'est une chance que le ministère de la justice n'ait pas été passé à la toise... Les crédits de paiement des services judiciaires progressent de 4,3 %. Ce qui ne veut pas dire pour autant que tout va bien. Je m'interroge en particulier sur l'évolution des effectifs de la justice judiciaire. Notre commission des lois avait soulevé la question lors de la discussion du projet de loi organique relatif à la limite d'âge des magistrats. A la suite de la réforme des retraites, elle avait constaté que le nombre de départs risquait d'augmenter. Or, la pyramide des âges, tant pour les magistrats que pour les greffiers, fait déjà apparaître de nombreux départs à intervenir dans les prochaines années - 300 par an à partir de 2016-2017 - alors que les recrutements stagnent : le nombre de places mises aux trois concours de l'École nationale de la magistrature reste à 105 depuis trois ans. Même avec les voies parallèles, le compte n'y est pas. L'effet de ciseau qui menace risque de faire perdre le bénéfice des efforts menés ces dernières années, même si le ratio greffiers-magistrats s'améliore. Ne serait-il pas pertinent de développer une gestion prévisionnelle, sachant qu'il faut trois ans pour former un magistrat et deux pour former un greffier ?

Mon autre souci est lié au développement de l'outil informatique. La chancellerie nous dit depuis plusieurs années que celui-ci doit aider à rationaliser les effectifs, pour une économie de temps de travail estimée à 430 ETP. Mais au vu de ce que j'ai pu constater lors de mes déplacements dans les juridictions, en particulier de la surcharge de travail que suscite la mise en oeuvre d'applications informatiques, au premier rang desquels Cassiopée, ne serait-ce que les premiers mois, je doute un peu... Les personnels de greffe sont fortement mis à contribution. Je crains, à ce compte, que les recrutements n'aient l'effet que d'un feu de paille, et que l'on se retrouve gros Jean comme devant.

L'enveloppe de l'aide juridictionnelle, qui a baissé ces dernières années, est en progression sensible mais l'augmentation des crédits correspond pour l'essentiel au passage de la TVA de 5,5 % à 19,6 %, taux auquel seront assujettis les avocats à partir de cette année. Et la réforme de la garde à vue va accroître le nombre de vacations d'avocats. Que prévoyez-vous pour financer ces dépenses supplémentaires ?

La prise en charge par l'État du droit de plaidoirie dont tout justiciable doit s'acquitter n'est plus prise en charge par l'aide juridictionnelle, pour limiter les recours abusifs. Il est vrai que la somme est modeste : huit euros quatre-vingt quatre centimes. Mais outre que ces recours portent surtout sur le civil, je crains que cette disposition ne décourage en rien la chicane tandis qu'elle risque de poser problème au pénal, y compris pour les victimes. Ne serait-il pas plus pertinent de rendre obligatoire la consultation préalable d'un avocat ?

M. François Zocchetto. - Je reviens sur la garde à vue. Qui en assurera le contrôle ? Le procureur ou le juge, comme le recommande la Cour européenne des droits de l'homme ? Si c'est le juge, ce sera probablement le juge des libertés : il faudra donc davantage de juges du siège. J'ajoute que la réforme accroîtra mécaniquement l'aide juridictionnelle : entre 50 et 120 millions supplémentaires la première année.

La disparition des avoués impose d'accélérer la dématérialisation des procédures. Or, on constate que les progrès demeurent très inégaux sur l'ensemble du territoire. Certaines juridictions ne veulent pas même en entendre parler, alors que les avocats n'auront bientôt plus d'autre ressource : ils devront y avoir recours.

Nous restons dans le brouillard sur la réforme de l'instruction. A la suite de l'affaire d'Outreau, nous avons créé, avec la loi du 5 mars 2007, des pôles de l'instruction. Mais avec la disparition de certains postes de juge d'instruction, certains tribunaux, qui comptaient deux juges, n'en comptent plus qu'un seul. Ils se demandent comment les choses vont se passer...

M. Jean-Claude Peyronnet. - Ma question porte sur la réforme du code pénal des mineurs ? Mme Alliot-Marie avait prévu d'en lancer rapidement la nouvelle rédaction. Une réunion était prévue ce soir, dont je comprends l'annulation, mais j'aimerais connaître, monsieur le ministre, vos intentions.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Même chose pour la réforme de l'instruction. Toute sorte de bruits circulent. Peut-être pourriez-vous nous en dire plus ?

M. Jean-Pierre Sueur. - Vous avez parlé d'un nouveau calcul des frais de justice. Quelles en sont les modalités ?

Sur la réforme de la garde à vue, nous sommes en pleine incertitude. Le Conseil constitutionnel a jugé que le dispositif n'était pas recevable, mais pouvait perdurer quelques mois. Nous sommes donc dans une situation parfaitement baroque, qui nous vaudra sans nul doute bien des recours devant la Cour européenne des droits de l'homme. Entendez-vous donner priorité à l'examen de ce projet de loi, plus urgent que d'autres élucubrations sur lesquelles s'agitent diverses instances gouvernementales... Les magistrats ont été mis en cause, ces derniers mois, y compris par des membres du gouvernement. Que vous inspire cette situation ? On a beaucoup entendu parler de la philosophie qui inspire ce nouveau gouvernement et des différentes orientations en son sein. Quel est votre sentiment, monsieur le ministre, sur l'idée d'instituer des jurys populaires en correctionnelle ? Est-ce là une philosophie à laquelle vous êtes prêt à souscrire ?

M. Alain Anziani. - Je m'en tiendrai à des questions budgétaires plus prosaïques. Je m'inquiète des effectifs : face à 236 départs en retraite prévus chez les magistrats - et peut être plus, puisque la réforme des retraites peut inciter les mères de trois enfants à partir plus tôt - vous mettez 160 recrutements. La différence est de 76, qui vont s'ajouter aux pertes des années précédentes. Cette involution va-t-elle se poursuivre ?

A Cahors, à Béziers, les enquêtes sociales ne sont pas payées. Les personnes chargées des enquêtes sont de plus en plus réticentes à les assumer. Par où se repose le problème des frais de justice. Sans compter qu'il y aura de plus en plus d'examens, notamment psychiatriques... A Bordeaux, le tribunal de grande instance a eu le plus grand mal à s'acquitter de sa note d'électricité. C'est dire combien sont grandes les difficultés.

Il est normal que les frais liés aux missions de sécurité que la chancellerie va désormais assumer passent de l'Intérieur à la Justice, mais les crédits supprimés au budget de l'Intérieur réapparaissent-ils dans le vôtre ? Les personnels craignent de n'avoir ni les moyens, ni même la formation nécessaire.

M. Jacques Mézard. - Pour avoir été naguère le chef d'orchestre de l'aménagement du territoire, il ne vous a pas échappé que vos deux prédécesseurs à la Justice ont largement détruit la vie judiciaire dans les départements : 256 tribunaux d'instance sont passés de vie à trépas et il est question de fermer vingt-cinq maisons d'arrêt. La direction de l'administration pénitentiaire a largement souffert de la RGPP. La politique du garde des sceaux que vous êtes aujourd'hui va-t-elle poursuivre dans cette voie. D'autant que l'on peut se demander si les crédits destinés aux regroupements immobiliers sont à la hauteur des engagements : des 900 millions promis, il semble qu'il n'y aurait que la moitié.

M. Michel Mercier, garde des sceaux. - Je vous remercie de vos questions, marquées par l'expérience du terrain... Nous avons de gros progrès à faire, Monsieur Détraigne, en matière de gestion de personnels, notamment pour la gestion prévisionnelle des emplois. Le nombre des départs en retraite, toutes catégories confondues, a été de 1574 en 2008, 1345 en 2009, 1956 en 2010 et devrait être de 2038 en 2011, dont 226 magistrats. Les créations sont à mesurer à cette aune. Si la règle du non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux avait été appliquée, le nombre de suppressions de postes devrait être de 1019 en 2011, alors qu'au contraire, 550 postes seront créés. Il n'y aura donc pas moins d'emplois qu'auparavant. Vous avez vous-même reconnu le progrès dans la symétrie entre magistrats et greffiers. Il reste certes une marge de perfectionnement, puisque le ratio n'est pas de un pour un, mais de 0,92 pour un, mais il ne reste qu'un petit pas à faire.

Je vous rejoins sur la nécessité d'une gestion prévisionnelle pour aider aux décisions de recrutement, dans la limite du plafond d'emploi fixé en loi de finances et au regard des effectifs des non titulaires. Je vous ferai, pour plus de détails, une réponse écrite.

Il est vrai que la mise en place de Cassiopée requiert un effort supplémentaire des personnels, mais l'objectif est de parvenir à un meilleur fonctionnement du service. La dématérialisation des actes et des pièces de procédure doit faire gagner du temps aux magistrats et aux auxiliaires de justice, qui, libérés d'une part du travail matériel, pourront se consacrer davantage à leur labeur intellectuel. Le budget consacré au programme Cassiopée s'élevait, au 1er novembre 2010, à 40,25 millions. Pour 2011, 3 millions de dépenses supplémentaires sont prévus, ainsi que 1,5 million pour la maintenance courte. Au 15 novembre 2010, 142 TGI avaient reçu l'application. Les TGI de province seront tous équipés avant mai 2011. Restent Aix-en-Provence, Nîmes, Strasbourg, Grenoble, Sens, Auxerre et Chartres. L'outre-mer sera équipé au plus tard en 2012. En région parisienne, la Seine-et-Marne sera équipée début 2011, Evry, fin 2011, Versailles, Créteil, Pontoise et Nanterre, au deuxième semestre 2011, Bobigny et Paris courant 2012. Certes, la mise en place crée une surcharge de travail les premiers mois, mais une régulation intervient ensuite, d'autant que les échanges inter-applicatifs avec les services de police et de gendarmerie sont en ordre de marche.

Oui, monsieur Sueur, la loi sur la garde à vue doit être rapidement votée. Le Conseil constitutionnel a donné jusqu'au 1er juillet 2011 pour la réformer. Pour tenir compte du mois d'examen nécessaire à la haute juridiction, il faudra donc avoir terminé fin mai. Sur un tel texte, le gouvernement n'envisage pas la procédure accélérée.

M. Jean-Pierre Sueur. - Il faut donc qu'il passe avant le projet de loi de M. Hortefeux...

M. Michel Mercier, garde des sceaux. - Le texte devrait donc être examiné à l'Assemblée nationale tout de suite après le vote du budget, mi-décembre.

M. Jean-Pierre Sueur. - Et au Sénat en janvier, avant l'immigration ?

M. Michel Mercier, garde des sceaux. - Je n'ai jamais douté de vos capacités de travail, de jour comme de nuit. Je serai à vos côtés, pour une vingtaine de textes à venir...

Il est probable que la garde à vue coûtera, après la réforme, un peu plus cher. Cela n'est pas prévu au budget 2011. La mise en oeuvre de la réforme devrait avoir lieu au second semestre. La lettre plafond sur les dépenses triennales prévoit un abondement de l'aide juridictionnelle à hauteur de 50 millions. Mais vous serez sensibles au fait que le gouvernement s'est interdit de préempter votre décision sur une loi que vous n'avez pas encore votée...

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Le coût de la réforme devra figurer dans l'étude d'impact.

M. Michel Mercier, garde des sceaux. - Votre suggestion, monsieur Détraigne, de prévoir une consultation préalable d'avocat pour réduire le nombre de procédures, outre qu'elle coûterait 72 millions, me semble une voie incertaine : rien ne garantit qu'une telle consultation évite la procédure.

M. Laurent Béteille. - Pas avec le même avocat...

M. Michel Mercier, garde des sceaux. - Le contrôle de la garde à vue est assuré, dans le projet du gouvernement, par le Parquet. Au Parlement de débattre. C'est avec humilité que le gouvernement viendra devant les représentants de la nation présenter un texte touchant aux libertés fondamentales... L'audition libre devrait réduire les gardes à vue de 300 000.

La réforme de l'instruction requiert un important travail de concertation... D'autant que dans la réforme du code de procédure pénale -j'observe que l'on n'a pas fêté, il y a deux ans, le centenaire du code d'instruction criminelle-, plusieurs chapitres sont ouverts.

En ce qui concerne les communications électroniques en matière civile, la Chancellerie travaille avec le Conseil national du barreau à accélérer l'équipement et les formations. La communication obligatoire en appel doit être opératoire, aux termes de la loi, en avril 2011. Un large de plan de développement électronique de la mise en état des affaires est également engagé dans les TGI.

Le nouveau calcul des frais de justice, monsieur Sueur repose sur la mise en place de services centralisateurs, dans les juridictions, et permettra de payer plus vite les auxiliaires de justice. Il restera des marges de progrès...

Vous vous inquiétez, monsieur Anziani, du nombre des magistrats. Mais il a augmenté, depuis 2007, de 380 et ce sont 1166 postes qui ont été créés depuis 2002.

M. Pierre Fauchon. - Combien sont-ils aujourd'hui ?

M. Michel Mercier, garde des sceaux. - 8 700.

M. Pierre Fauchon. - Le même nombre qu'au XIXème siècle. Les choses n'ont donc guère changé depuis Le rouge et le noir de Stendhal...

M. Michel Mercier, garde des sceaux. - Ils travaillaient beaucoup moins. Je ne crois pas être le seul à avoir dans mes cartons quelques une de ces eaux-fortes nées du talent de quelque ancêtre conseiller en cour d'appel, et qui ont le mérite de nous donner une idée sereine de la justice de l'époque...

En 2010, 8619 magistrats étaient en exercice, soit 1300 de plus qu'en 2002, date à laquelle ils étaient 7 343.

M. Bernard Frimat. - Ce n'était pas la question de M. Anziani. Lors de l'examen du projet de loi organique relatif à la limite d'âge des magistrats, votre prédécesseur nous a communiqué un tableau qui confrontait flux d'entrée des nouvelles promotions de l'ENM, en forte décroissance, et flux de sortie des futurs retraités : le décalage, impressionnant, laisse augurer, outre un problème de formation, des dysfonctionnements potentiels...

M. Michel Mercier, garde des sceaux. - Nous avons augmenté de 17,8 % le nombre de magistrats. Toutes les organisations de magistrats exigeaient un effort de recrutement de fonctionnaires. Je vous répondrai plus précisément par écrit sur les chiffres.

Certains tribunaux sont en mauvais état financier - et souvent également en mauvais état matériel ! Le ministère s'est engagé à rechercher des ressources supplémentaires à destination des juridictions : dégel intégral de la réserve de précaution de 5 % appliquée à tous les crédits de fonctionnement, décret d'avance de 30 millions pour couvrir les dépenses de frais de justice. La direction des services judiciaires va mettre à la disposition des budgets opérationnels de programme des cours d'appel 21 millions en autorisations d'engagement et 27 millions en crédits de paiement - 4 millions pour les dépenses de fonctionnement; 23 millions pour les frais de justice - portant à 462 millions le montant des crédits alloués à ces dépenses, en hausse de 6% par rapport à 2009. Je regarderai les cas de Cahors, Bordeaux et Béziers avec attention, et vous répondrai par écrit.

Monsieur Mézard, le coût immobilier de la réforme de la carte judiciaire était estimé à 900 millions d'euros avant que la réforme ne soit arrêtée ; il est aujourd'hui évalué à 375 millions. En 2011, 40,5 millions seront destinés à financer sa mise en oeuvre.

La réforme de la justice pénale des mineurs est un grand chantier. Des réunions techniques vont avoir lieu ; les groupes de travail seront pluralistes. Les temps ont changé, l'ordonnance de 1945 n'est plus d'actualité.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Elle a été modifiée vingt-trois fois !

M. Michel Mercier, garde des sceaux. - Elle le sera une vingt-quatrième fois.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Il s'agit de la refonder entièrement. On en parlait déjà lors de la réforme du code pénal !

M. Michel Mercier, garde des sceaux. - Il y aura une large concertation.

M. Jean-Pierre Sueur. - Quelle est votre philosophie au sujet des propos de certains membres du gouvernement, jugeant que le juge des libertés avait « mal agi » ? Et comment réagissez-vous aux annonces présidentielles d'hier soir ? Y avez-vous été associé ?

M. Michel Mercier, garde des sceaux. - Vous avez été membre du gouvernement, monsieur Sueur, vous savez comment les choses se passent ! Il n'y a pas lieu d'épiloguer : cela découragerait les légitimes ambitions. (Sourires)

J'ai accepté cette charge avec fierté et humilité, mais sans renoncer à mes convictions. Je fais pleinement confiance aux magistrats : si l'on n'est pas content d'une décision de justice, il y a des recours. Tout le reste n'est que fariboles. Chacun a vingt-quatre heures, dit-on, pour maudire son juge ! Il faut s'en tenir aux faits, à la Constitution. Rien ne sert de vouloir influer sur le cours des choses : je fais confiance aux magistrats.

M. Jean-Pierre Sueur. - Il n'était pas inutile que vous nous fassiez cette réponse.

M. Michel Mercier, garde des sceaux. - Le Président de la République n'a pas dit qu'il fallait systématiquement un jury populaire dans les tribunaux correctionnels, mais pour les délits les plus graves. Je respecte les magistrats, mais les jugements sont rendus « au nom du peuple français », et se concluent par « la République mande et ordonne ». Il ne doit pas y avoir de décalage entre la justice et les citoyens. Les cours d'assises ont bien des jurys populaires !

Il faudra s'attaquer au reclassement des crimes et délits. Pourquoi pas des systèmes d'échevinage pour certains types d'infractions ? Ce sera au Parlement de trancher. Mais on ne peut en rester avec des peines correctionnelles prononcées plus fortes que des peines criminelles ! (M. le président approuve).

Les tribunaux correctionnels siègent en permanence, de 13 à 23 heures : il ne peut être question d'avoir en permanence un jury populaire, mais pour les délits les plus graves, la présence des citoyens aux cotés des juges ne me paraît pas choquante. Là encore, nous travaillerons de façon ouverte, en associant le Parlement.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur pour avis du budget « Administration pénitentiaire ». - Je redoute une déconnexion entre les dispositions financières et les exigences de la loi pénitentiaire. Comment créer des emplois dans les services d'insertion et de formation sans prendre sur le personnel de surveillance ?

Est-il encore nécessaire de porter le nombre de places de prison de 63 000 à 68 000, comme le gouvernement s'y est engagé, alors que le nombre de personnes incarcérées n'augmente pas, et que la loi pénitentiaire doit limiter les incarcérations ? Créer 5 000 places supplémentaires signifie donner la priorité à la surveillance, au détriment de l'insertion et de la formation...

Je compte sur le ministre pour appuyer de tout son poids la publication rapide des décrets d'application de la loi pénitentiaire.

L'administration pénitentiaire s'inquiète du comptage du ministère de l'Intérieur pour les escortes et gardes statiques qui lui sont affectés. Le ministre de l'Intérieur se félicitait devant nous de récupérer 1 200 postes.

S'agissant du programme de fermeture des anciens établissements pénitentiaires, ce sont 13 500 places qui doivent être reconstruites. Si la question ne se pose pas pour Loos-lès-Lille, par exemple, en dépit des travaux récents, en revanche, la qualité des locaux à Aurillac ou Châlons-en-Champagne justifie que l'on étudie les résultats de ces petits établissements en termes de récidive, de risque suicidaire, de réinsertion. Leur fermeture est-elle réellement pertinente ? Sans doute cette question explique-t-elle en partie le malaise des personnels...

Les six établissements pénitentiaires pour mineurs (EPM) sont en place depuis quelques années. Hormis à Marseille, ils sont toujours aussi peu remplis. Il faudra bien en évaluer le coût au regard du service rendu, de la réalité de la réinsertion et de la récidive. La débauche de moyens est choquante. Envisagez-vous de faire le point sur cette initiative, dont la gestion est parfois discutable ? Un séjour de huit ou quinze jours en EPM n'a aucun sens. Les critères géographiques ne sont pas non plus les plus satisfaisants.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Les moyens prévus ne seront pas suffisants pour mettre en oeuvre la loi pénitentiaire, qui est pourtant un minimum... Le mouvement social des surveillants de prison est mû par leur grande souffrance. À quand une étude comparative entre nouveaux établissements pénitentiaires, souvent grands et gérés en partenariat public-privé, et établissements plus petits ? Les personnels préfèrent les petites prisons aux nouveaux mastodontes - les détenus préfèrent parfois les anciennes prisons !

Le budget du service pénitentiaire d'insertion et de probation n'est pas à la hauteur ; il est pourtant indispensable pour mettre en oeuvre la loi pénitentiaire !

M. Michel Mercier, garde des sceaux. - Le ministère met toute son ardeur à ce que la loi pénitentiaire soit mise en oeuvre au plus vite. Les décrets sont en cours de rédaction. Ceux sur l'aménagement des peines et le placement sous surveillance électronique ont été publiés au début du mois ; deux autres, sur la déontologie du personnel, les droits des détenus et la procédure disciplinaire, sont actuellement devant le Conseil d'État.

Les statistiques prévoient qu'il y aurait 80 000 personnes écrouées dans les années 2020. (Mme Borvo Cohen-Seat s'exclame). Cela correspond à 68 000 places et 12 000 aménagements de peine. Les 5 000 places supplémentaires sont donc nécessaires. Or il y a des bâtiments inadaptés, où les travaux sont impossibles : pour ceux-là, il n'y a d'autre solution que la fermeture, sauf à renoncer à appliquer la loi ! Je suis prêt à étudier avec vous les résultats des petits établissements, mais on se heurte aux limites des bâtiments...

Nous aurons une réunion spéciale sur Aurillac. Peut-être la communauté d'agglomération voudra-t-elle financer une prison moderne et modèle, où la loi pourrait être complètement appliquée ?

Nous ne disposons d'aucune statistique fiable sur les transferts de charges avec le ministère de l'Intérieur. Le directeur de l'administration pénitentiaire va se pencher sur le sujet. Nous mènerons une expérience dans deux régions, sur trois ans. Nous avons demandé un sur-arbitrage au Premier Ministre. Il faut mieux utiliser les technologies modernes, réduire les déplacements, bref, changer de méthodes. Nous avons obtenu le transfert de 884 équivalents temps plein ; il en faudrait cent de plus. Mais, comme pour les frais de justice, l'indépendance du magistrat commande !

Le recrutement de conseillers d'insertion et de probation a été massif : nous sommes passés de 1781 en 2002 à 3941 en 2010.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur pour avis. - Nous partions de très bas !

M. Michel Mercier, garde des sceaux. - Nous sommes moins bas.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur pour avis. - La loi exige que l'on aille beaucoup plus loin.

M. Michel Mercier, garde des sceaux. - Je le mesure ! L'un de mes objectifs, qui peut paraître modeste, est d'appliquer les lois. Ce serait déjà pas mal ! (M. le président de la commission approuve) La loi pénitentiaire emporte beaucoup de conséquences.

Le malaise des surveillants est constant, plus ou moins larvé. Ils ont besoin de reconnaissance sociale. Dans mon village, mes anciens camarades de classe devenus gardiens de prison n'osaient pas dire leur métier... Depuis, il y a eu la réforme statutaire de 2006, et la loi pénitentiaire qualifie le personnel pénitentiaire de « troisième force de sécurité ». À moi désormais de rassurer ces personnels, et de leur dire combien ils sont utiles à la société !

Six EPM ont été mis en place dans le cadre de la loi de 2002 ; 33% des mineurs incarcérés le sont dans ces établissements, dont le taux d'occupation est de 77%. La création de ces établissements a permis de fermer 380 places dans les quartiers pour mineurs des prisons : c'est un progrès. L'encadrement est assuré par 75 fonctionnaires de l'administration pénitentiaire et 75 de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ). Éducateur et surveillant fonctionnent en binôme. Le taux de scolarisation est de 100%. Mais tout cela a un coût : 325 euros par jour.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur pour avis. - Je crains que ce chiffre ne soit sous-évalué. Il y a dix jours, on m'annonçait un prix de journée de 1 100 euros, contre 1 500 il y a deux ans. (M. de Legge renchérit). Cela tient compte de l'ensemble du personnel.

M. Michel Mercier, garde des sceaux. - Je maintiens le chiffre que je vous ai donné.

La Cour des comptes et l'Inspection générale des finances réfléchissent sur les critères à mettre en oeuvre pour faciliter les partenariats public-privé. Le budget augmente de 4% pour permettre l'application de la loi.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Je n'ai pas les mêmes chiffres.

M. Michel Mercier, garde des sceaux. - Je vous donne les vrais : ceux que le Parlement a votés.

M. Nicolas Alfonsi, rapporteur pour avis du budget « Protection judiciaire de la jeunesse ». - Je me réjouis d'entendre notre nouveau Garde des sceaux.

Les crédits de la PJJ ont baissé de 5% depuis trois ans, et près de 300 postes ont été supprimés. Malgré les efforts financiers consacrés aux CEF et aux EPM, les acteurs de la justice pénale des mineurs sont inquiets pour l'avenir. Il semble difficile de réduire encore les crédits, notamment en milieu ouvert. Ne redoutez-vous pas que soient délaissées les missions confiées au milieu associatif ?

Les départements seront seuls chargés de l'enfance en danger à compter de 2011 ; seule l'investigation relèvera toujours de l'État. Cette évolution ne paraît pas adaptée à certains mineurs délinquants, comme les jeunes filles que j'ai rencontrées au centre éducatif fermé de Doudeville, qui ont commis des actes graves. Plutôt que de les lâcher dans la nature une fois majeures, il faudrait pouvoir continuer, dans un cadre civil, en assistance éducative, un suivi commencé au pénal, afin d'éviter une nouvelle rupture dans leur parcours.

De grandes disparités persistent sur le territoire s'agissant des délais d'exécution des décisions de justice. À Paris ou à Lyon, ces délais peuvent atteindre six mois à un an.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Et à Bobigny !

M. Nicolas Alfonsi, rapporteur pour avis. - Il peut du coup y avoir réitération avant la première sanction. Quelles mesures la PJJ entend-elle adopter pour améliorer ces délais ?

Enfin, l'État a été mis en demeure par le Conseil d'État au sujet du fonds de compensation qui doit, désormais être abondé de 30 millions d'euros. On connaît les difficultés des conseils généraux. Le président du conseil général du Rhône que vous êtes est-il satisfait des relations entre la Chancellerie et les collectivités territoriales ?

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Une double expérience ne peut qu'être positive !

M. Michel Mercier, garde des sceaux. - Il fallait clarifier les compétences dans la prise en charge de l'enfance : aux collectivités territoriales les problèmes sociaux, à l'État la délinquance. La PJJ est recentrée sur le pénal. Les fonctions support ont été réorganisées et mutualisées, mais le nombre d'éducateurs n'a pas baissé.

S'agissant des relations entre l'État et les départements, nous avons mis fin au système de double habilitation, qui aboutissait à une véritable course à l'échalote : tout était mélangé, sans aucune rationalisation... Il était difficile de calculer précisément le budget des établissements, car les jeunes y sont affectés sur décision du juge. On constate donc une vraie amélioration.

En 2011, les crédits consacrés aux mineurs délinquants augmentent de 2% par rapport à 2010. Entre 2009 et 2010, les délais de prise en charge sont passés de 17 à 12,6 jours en moyenne dans le secteur public, de 19,5 à 16,6 jours pour le secteur associatif habilité. Il est vrai que les délais sont inégaux selon le lieu.

S'agissant des jeunes filles que vous évoquez, le code de l'action sociale et des familles prévoit une mesure administrative de protection de la jeunesse majeure : une décision de justice n'est pas nécessaire. Je connais des départements où l'on aide des jeunes au-delà de 18 ans.

M. Nicolas Alfonsi, rapporteur pour avis. - Le problème est celui de la rupture brutale du suivi.

M. Michel Mercier, garde des sceaux. - Il faut une sortie en sifflet, avec un maintien du dialogue entre le jeune et ses éducateurs. Ce n'est pas parce qu'on atteint 18 ans que l'on est pour autant autonome et indépendant...

M. Nicolas Alfonsi, rapporteur pour avis. - Plus le séjour en CEF est long, moins il y a de récidive à la sortie. Il faut un moyen de poursuivre le suivi après le dix-huitième anniversaire.

M. Michel Mercier, garde des sceaux. - Ce moyen existe : il faut mieux le faire connaître.