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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS


Mercredi 24 novembre 2010

- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président -

Loi de finances pour 2011 - Mission Conseil et contrôle de l'État  - Examen du rapport pour avis

Au cours d'une première séance tenue le matin, la commission procède à l'examen du rapport pour avis de M. Simon Sutour sur la mission « Conseil et contrôle de l'État » du projet de loi de finances pour 2011.

M. Simon Sutour, rapporteur pour avis. - Le budget de cette mission est moins touché que d'autres puisque les autorisations de programme augmentent de 0,2 % pour atteindre 347,9 millions d'euros et que les crédits de paiement, de 337,6 millions d'euros, augmentent de 4,8%. Quant au budget triennal 2011/2013 du programme « Conseil d'État et autres juridictions administratives », il prévoit la création de 90 emplois sur la période, ce qui portera le nombre de créations depuis 2003 à 227 emplois. Au total, les objectifs de la loi d'orientation et de programmation pour la justice seront atteints et même légèrement dépassés, mais avec trois ans de retard.

La création de tribunaux administratifs à Nîmes et à Toulon a rééquilibré l'activité de ceux de Montpellier, Marseille et Nice, comme la création de celui de Montreuil-sous-Bois a rééquilibré ceux de la région parisienne.

L'amélioration des délais de jugement se poursuit mais les réformes récentes auront un impact sur le volume du contentieux administratif ; d'où l'importance des études d'impact préalables à l'examen d'un projet de loi. Ainsi les contentieux relatifs à la loi de mars 2007 sur le Droit au logement opposable (DALO) ont eu un fort impact mais surtout concentré sur l'Île-de-France, le tribunal administratif de Paris enregistrant, en 2009/2010, 2641 requêtes, soit 54,8% du total national. A partir du 1er janvier 2012, il faudra compter avec les contentieux liés au RSA, alors qu'auparavant, ceux liés au RMI et à l'Allocation parent isolé relevaient respectivement de l'aide sociale et des tribunaux de la sécurité sociale. Enfin, la transposition de la directive européenne sur les contrats de commandes publiques amènera de nouveaux contentieux.

La question prioritaire de constitutionnalité, conséquence de la révision constitutionnelle de juillet 2008, est à l'origine de nombreuses saisines des tribunaux administratifs, des cours administratives d'appel et du Conseil d'État.

Enfin, les modifications récentes et à venir de la législation relative à l'immigration auront de considérables conséquences sur le contentieux relatif au séjour des étrangers, contentieux qui représente 24% des recours devant les tribunaux administratifs, mais 57% de celui de Montreuil et, respectivement, 54 et 44% de ceux de Cergy-Pontoise et de Paris. Cela déstabilise l'ensemble des contentieux en raison du délai de trois mois imposé pour rendre le jugement, délai en général respecté. Cela a aussi un fort impact sur les cours administratives d'appel, la réforme de l'obligation de quitter le territoire français ayant provoqué la multiplication des appels. On craint aussi les conséquences de la future loi sur l'immigration : jusqu'à présent, l'étranger était, la plupart du temps, présenté au juge des libertés et de la détention avant que son recours soit, éventuellement, examiné par le juge administratif ; ce sera désormais l'inverse. De plus, le futur projet de loi pourrait alourdir encore la charge de travail induite par chaque recours.

J'en viens à la difficile mutation de la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) dont le budget est maintenant rattaché à celui du Conseil d'État et des juridictions administratives. J'ai reçu sa présidente, Mme Martine Denis-Linton et je me rendrai sur place à Montreuil. Cette Cour a été l'objet de beaucoup de tensions internes et nos collègues Jean-Claude Frécon et Pierre Bernard-Reymond lui ont consacré un intéressant rapport. Depuis le 1er janvier 2009, la CNDA est une juridiction administrative placée sous l'autorité d'un président membre du Conseil d'État. Installée à Montreuil, elle statue sur les recours contre les décisions de l'OFPRA, le recours devant être déposé dans un délai d'un mois après notification de la décision. Le nombre de recours augmente mais celui des décisions rendues diminue du fait de l'augmentation de près de 30% du nombre de renvois prononcés avant l'audience, renvois eux-mêmes multipliés par la possibilité, pour tout demandeur d'asile, de demander, jusqu'à l'audience, l'aide juridictionnelle. Les délais de jugement sont longs et le rapport précité de nos deux collègues souligne les conséquences budgétaires de ces délais. Il est inacceptable qu'un étranger doive attendre, deux, voire trois ans, avant d'être fixé sur son sort. D'autant que, pendant ce temps, s'il est logé et indemnisé, il n'a pas le droit de travailler, ce qui ne favorise pas une éventuelle intégration. Le coût est élevé pour la mission « Immigration, asile et intégration ». L'allocation temporaire d'attente est de plus de 300 euros.

Il fallait donc renforcer les effectifs des rapporteurs et des magistrats. Le Conseil d'État a fait un effort en affectant à la Cour nationale, en 2011, 10 ETPT de magistrats et 20 ETPT d'agents de greffe et de rapporteurs.

La présidente de la CNDA tient à appeler notre attention sur le nombre très insuffisant des avocats plaidant devant sa juridiction. En 2009, l'élargissement des conditions d'obtention de l'aide juridictionnelle a abouti à tripler le nombre des demandes - 9 927 contre 3 000 en 2008 ; 6000 de ces demandes ont été admises. Mme Denis-Linton a signalé aux bâtonniers la nécessité de sensibiliser de nouveaux avocats sur l'intérêt de cette tâche. Le faible nombre des avocats plaidant à la CNDA rend son fonctionnement difficile : par exemple, un avocat traite à lui seul 1 600 dossiers, ce qui génère des difficultés pour l'établissement des rôles d'audiences.

En conclusion, je vous propose de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Conseil et contrôle de l'État ».

M. Pierre-Yves Collombat. - Comment expliquer la diminution du nombre de contentieux relatifs aux étrangers, telle qu'elle apparaît sur le graphique de la répartition par matières des affaires enregistrées par les tribunaux administratifs depuis 2005. Compte tenu de l'activisme du Gouvernement en la matière, on peut s'en étonner... Quant à l'augmentation des contentieux de police, tient-elle à celle des délits routiers ?

M. Simon Sutour, rapporteur pour avis. - On ne peut parler de diminution des affaires liées au séjour des étrangers. Certes, il y a eu un pic à 46 000 en 2007, mais, depuis, la situation est stabilisée. L'obligation pour les tribunaux administratifs de rendre leur jugement dans les trois mois a alourdi leur travail. Et la future loi sur l'immigration aura sur eux un impact important : alors que, jusqu'à présent, l'étranger était présenté au juge des libertés et de la détention avant que son recours ne soit, le cas échéant, examiné par le juge administratif, l'inverse devrait désormais prévaloir.

M. Jean-René Lecerf. - Avec l'augmentation du nombre d'octrois d'asile décidés par la CNDA, la France est en passe de devenir le premier pays au monde pour les demandes et le deuxième pour les octrois d'asile. En plus, c'est le pays qui exécute le moins les décisions de reconduite à la frontière. D'où la relative diminution du nombre de recours.

M. Yves Détraigne. - On voit se multiplier les cas d'étrangers auxquels on refuse l'asile, mais qui seraient en danger s'ils retournaient dans leur pays. Ils restent donc en France où ils payent des impôts, où leurs enfants sont scolarisés et où, éventuellement, ils se marient devant le maire. Mais ils ne peuvent avoir de contrat de travail. Ce sont pourtant en général des gens motivés, qui veulent travailler. Ne faudrait-il pas faire évoluer notre droit sur ce plan ?

M. Jean-Jacques Hyest, président. - S'ils sont déboutés du droit d'asile, c'est qu'ils ne sont pas en danger dans leur pays ! Seulement 30% des demandes sont acceptées parce que 70% des demandeurs sont considérés comme n'étant pas en danger. Et comme 80% des reconduites à la frontière ne sont pas effectives, il n'est pas étonnant que ces situations dont vous parlez se multiplient.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits.

Loi de finances pour 2011 - Mission Administration pénitentiaire - Examen du rapport pour avis

La commission examine ensuite le rapport pour avis de M. Jean-René Lecerf sur les crédits du programme « Administration pénitentiaire » de la mission « Justice ».

M. Jean-René Lecerf, rapporteur pour avis. - Les crédits de ce programme augmentent de 4,5%, ce qui, dans le difficile contexte budgétaire, témoigne d'un indiscutable effort. Michèle Alliot-Marie faisait d'ailleurs remarquer à l'Assemblée nationale, le 2 novembre, que le budget de la justice était passé de 4,3 à 7,1 milliards d'euros entre 2001 et 2011. Le programme « Administration pénitentiaire » représente 39% des crédits de la mission « Justice » et s'élève à 2,8 milliards d'euros en crédits de paiement et à 3,2 milliards d'euros -soit une augmentation de 6,7 % - en autorisations d'engagement. Le plafond des autorisations d'emploi est porté à 34 857 ETPT, soit 997 de plus qu'en 2010. Au total, je vous propose de donner un avis favorable à l'adoption de ces crédits.

J'ai cependant à formuler certaines inquiétudes et à adresser certaines interrogations au gouvernement.

D'abord, l'exercice 2011 est complètement déconnecté des exigences de la loi pénitentiaire de novembre 2009. Il n'y a aucun rééquilibrage des recrutements en faveur de l'insertion et de la probation, l'augmentation du plafond des emplois profitant essentiellement aux personnels de surveillance pour les nouveaux établissements créés dans le cadre du « programme 13 200 ». Et, s'agissant de ce dernier, si j'approuve le remplacement des 9 000 places vétustes, je juge nécessaire d'en rester à l'objectif de 63 000 places au total, ce qui correspond à la moyenne européenne de 100 places pour 100 000 habitants. Le développement des aménagements de peine nécessiterait 1 000 postes supplémentaires et les successives créations d'ETPT au titre des greffes, de l'insertion et des programmes éducatifs sont restées beaucoup trop modestes. Je n'ai évidemment rien contre l'augmentation des emplois de surveillance, mais il serait plus judicieux de les renforcer dans les prisons existantes, plutôt que d'augmenter le parc pénitentiaire.

Ensuite, le programme annuel de performances n'est pas toujours pertinent. Par exemple l'objectif de porter le taux de détenus bénéficiant d'une activité rémunérée à 37,4 % n'est absolument pas satisfaisant en regard du résultat de 2010. Une cible si modeste est-elle susceptible de mobiliser l'administration pénitentiaire ? De même, est-il pertinent de calculer l'indicateur relatif à l'accès aux soins sur des mesures purement administratives et non sur le nombre de consultations ? Quant à la sécurité des établissements, elle doit aussi s'apprécier en fonction des violences sur les détenus et non, seulement, de celles subies par les surveillants.

Les moyens de fonctionnement des établissements en gestion publique diminuent de 3%. Cela freine l'entretien des structures dont la réhabilitation, à terme, est très coûteuse : à Fleury-Mérogis, celle d'une cellule revient à 100 000 euros... Cette diminution des moyens accordés à la gestion publique s'explique par l'augmentation de ceux réservés à la gestion déléguée...

J'en viens enfin à l'encellulement individuel. Ses progrès s'expliquent par l'augmentation du nombre de places et par la diminution de celui des détenus - 2 500 en moins depuis 2004, sur un total de 65 000. Entre janvier 2009 et janvier 2010, le nombre d'établissements occupés à plus de 150% a diminué de moitié. Le progrès est donc incontestable. Mais je m'étonne à présent que l'administration pénitentiaire comme le Gouvernement - auquel nous avions eu du mal à faire accepter ce droit à l'encellulement individuel - soient maintenant devenus des « ayatollahs » de cet encellulement individuel et visent à en faire bénéficier 95 à 100 % des détenus à l'horizon 2017. Le Parlement avait pourtant prévu des exceptions, réservant cette forme de détention aux seuls détenus qui la désirent ou qui sont psychologiquement capables de la supporter. Le programme Perben prévoyait 30 % de cellules collectives. Le nouvel engouement du Gouvernement et de l'administration pour cet encellulement individuel a de graves conséquences à travers la décision de fermer des établissements qui fonctionnent plutôt correctement, sans suicides ni taux de récidive excessifs.

M. Pierre-Yves Collombat. - Ce budget vise plutôt à réduire la surpopulation dans les cellules mais, s'agissant de la mise en oeuvre de la loi pénitentiaire, on ne voit rien venir. A-t-on une idée des coûts des établissements en gestion privée ? Enfin, ce budget prévoit-il quoi que ce soit pour la prison de Draguignan, construite en zone inondable ?

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Lors du vote de la loi pénitentiaire, nous avions dit que, faute de programmation financière, nous doutions beaucoup de l'application de cette loi. Mais avec ce budget, nous avons en outre l'impression que, dans la construction de nouveaux établissements, tout est fait pour avantager le privé. Celui-ci, par souci de rentabilité, favorise la création de grands établissements ce qui va contre l'intérêt des détenus comme des surveillants.

M. Jacques Mézard. - Les inquiétudes et les interrogations du rapporteur pour avis ne peuvent que me convaincre de ne pas voter ces crédits. L'absence de rééquilibrage dans les recrutements est contraire aux objectifs proclamés. L'ancien Garde des sceaux m'a dit que, puisque j'avais voté en faveur de l'encellulement individuel, je ne devais pas m'étonner qu'on ferme la prison de ma ville... Il faudrait réaffirmer que l'encellulement individuel ne signifie pas une cellule pour chaque détenu sur tout le territoire !

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Ce que nous avons voté, c'est le droit à l'encellulement individuel !

M. Jacques Mézard. - Il faudrait aussi pousser le ministère à installer des procédés modernes de fouilles. Ils coûtent jusqu'à 150 000 euros mais éviteraient beaucoup de tensions et de conflits avec les surveillants.

M. Richard Yung. - Dans ce budget une ligne est prévue pour la surveillance électronique mais rien n'apparaît pour les autres formes d'aménagement de peines. Et je n'y vois pas non plus de provisions pour les nombreuses condamnations de l'État français pour mauvaises conditions de détention.

M. Alain Anziani. - Je partage les inquiétudes du rapporteur pour avis. Qu'en est-il des décrets d'application de la loi pénitentiaire qui devaient être publiés ? Le ministère a mis au point des « kits » anti-suicides : je doute de leur efficacité ; en revanche, la notion de codétenu me semble plus intéressante. Sur les maladies et la santé mentale en prison ce budget ne prévoit absolument rien. Enfin, a-t-on pris en compte la charge représentée par les transfèrements ?

M. Jean-René Lecerf, rapporteur pour avis. - Ce budget ne prévoit pas grand-chose, en effet, pour mettre en oeuvre la loi pénitentiaire et nous faisons pression sur la Chancellerie pour qu'elle sorte les décrets d'application. Alors que l'administration pénitentiaire se préparait à appliquer des mesures d'aménagement de peines, voilà que des amendements étaient proposés dans le cadre du projet de loi d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure qui allaient en sens contraire. Même s'ils ont été repoussés, il faut reconnaître qu'elle est dans une situation inconfortable.

Par rapport à la gestion privée, la gestion publique est un peu lourde. Mais je reste prudent : on annonce aussi bien 370 euros par jour pour un établissement pénitentiaire pour mineurs contre 1 000 à 1 500 euros par ailleurs ; évidemment cela dépend de la prise en compte, ou non, des salaires des médecins, des enseignants, des psychiatres etc.

Je ne peux répondre à votre question, Monsieur Collombat, sur la prison de Draguignan : vous aurez l'opportunité de la poser au ministre en séance publique.

Comme vous, madame Borvo, je m'inquiète de la disproportion entre les moyens accordés aux gestions publique et privée. La dimension des établissements a beaucoup diminué : les nouveaux sont maintenant prévus pour 800 détenus ; mais c'est encore trop et Mme Alliot-Marie avait annoncé que les prochains seraient construits pour 500 détenus.

Pour les fouilles il serait certes utile de disposer de dispositifs techniques analogues à ceux qu'on utilise dans les aéroports, mais ils coûtent cher. Quoi qu'il en soit, il y a beaucoup moins de plaintes qu'avant à ce sujet. La fouille corporelle interne doit être autorisée par un magistrat et exécutée par un médecin extérieur à l'établissement. Et toute fouille doit être proportionnée à la présomption d'infraction.

Monsieur Yung, le risque de la surveillance électronique, c'est qu'elle apparaisse comme la panacée, au détriment du personnel d'accompagnement et des régimes de semi-liberté. Seul, le bracelet ne suffit pas.

Le budget ne prévoit pas de provisions pour condamnations de l'État. Ces condamnations sont importantes dans leur principe mais leur montant en 2010 n'est encore que de 150 000 euros.

Monsieur Anziani, les décrets dont vous parlez sont actuellement au Conseil d'État.

Moi non plus, je ne suis pas convaincu de l'efficacité des « kits » anti-suicides, ni par l'obligation d'observer ou de réveiller le détenu toutes les heures. En revanche l'accompagnement par un codétenu est une bonne idée et cet accompagnement devrait faire l'objet d'une formation et d'une rémunération.

Quant au problème de la maladie et de la santé mentale, il est directement lié à celui du suicide.

Pour un dixième des détenus, la peine n'a aucun sens : ils sont particulièrement exposés au risque suicidaire. Avec la commission des affaires sociales, nous avons réfléchi sur les moyens de mettre en détention moins de personnes souffrant de graves troubles psychiatriques. J'ai déposé une proposition de loi sur ce sujet.

En matière de garde statique et de transfèrements, les arbitrages avantagent nettement le ministère de l'Intérieur, mais le nouveau Garde des Sceaux a promis de reprendre le sujet.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - S'agissant de la prise en charge financière du contentieux de la responsabilité de l'Etat en raison des conditions de détention, ces dépenses ne sont pas, Monsieur Yung, imputées sur la mission justice en particulier. En effet, l'État peut être condamné dans des domaines très divers.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission.

Loi de finances pour 2011 - Mission Protection judiciaire de la jeunesse - Examen du rapport pour avis

La commission examine le rapport pour avis de M. Nicolas Alfonsi sur le programme « Protection judiciaire de la jeunesse » de la mission « Justice ».

M. Nicolas Alfonsi, rapporteur pour avis. - Le programme n° 182 « Protection judiciaire de la jeunesse » représente environ 10 % des crédits de la mission « Justice ».

Pour la troisième année consécutive, les crédits diminuent : ce programme sera doté de 758 millions d'euros en crédits de paiement en 2011. Le nombre d'équivalents temps pleins travaillés diminuera de 117, soit une suppression totale de 347 postes entre 2008 et 2011. Mais l'approche globale doit être complétée par les évolutions de structures, car la PJJ achève en 2011 son recentrage sur les mineurs délinquants : conformément à son projet stratégique national pour 2008-2011, elle ne financera plus la prise en charge des mineurs en danger, ni celle des jeunes majeurs, à l'exception des mesures d'investigation.

J'aborderai successivement le recentrage pénal de la PJJ, les inquiétudes qu'il soulève pour la prise en charge des mineurs en danger et des jeunes majeurs, puis les réformes internes de la PJJ.

Les lois de décentralisation avaient transféré aux départements la protection de l'enfance, mais la PJJ a continué pendant plusieurs années à exécuter les mesures d'assistance éducative que lui confiaient les juges des enfants. En ce domaine, l'État et les départements exerçaient donc des compétences concurrentes. C'est pourquoi la commission d'enquête sénatoriale a préconisé en 2002 une clarification des rôles respectifs. D'où l'expérimentation instituée par la loi du 13 août 2004, complétée par la loi du 5 mars 2007, qui a réaffirmé la compétence départementale pour la protection de l'enfance. Sans attendre les résultats de l'expérimentation, la PJJ a généralisé en 2008 son recentrage sur l'action pénale.

Ce recentrage s'est accompagné par une augmentation de 27 % des crédits consacrés à cette action entre 2008 et 2011. J'observe qu'entre 2002 et 2009, le nombre de mineurs confiés à la PJJ au pénal s'est accru de 40 %, pour un taux de réponse pénale atteignant 92,9 %. Dans la moitié des cas, les affaires sont classées par le parquet après la réussite d'une mesure alternative aux poursuites. Actuellement, 70 % des mineurs délinquants de moins de 17 ans ne font pas l'objet de nouvelles poursuites dans l'année qui suit ; quelque 5 % des mineurs délinquants commettent la moitié des infractions et forment une sorte de « noyau dur ».

Depuis 2008, les redéploiements d'effectifs ont permis de porter à 14 le nombre d'éducateurs par foyer, contre 12 auparavant. Parallèlement, les délais de prise en charge ont été améliorés, avec des placements exécutés en deux jours et demi contre cinq en 2002. De même, les mesures en milieu ouvert sont désormais exécutées en 40 jours contre 55 en 2002. On peut souligner le rôle positif des bureaux d'exécution des mesures et des peines pour les mineurs (BEX) créés dans certaines juridictions, sans oublier toutefois de nuancer les résultats obtenus, puisque la réduction des délais est partiellement due à la précaution prise par les juges pour enfants, qui vérifient la disponibilité de la destination, avant de décider un placement : la procédure en est nécessairement accélérée, du moins en apparence. D'autre part, de très fortes disparités persistent entre les territoires, avec des délais bien trop élevés en Île-de-France et dans la région lyonnaise par exemple : il n'est pas rare qu'un mineur y commette une nouvelle infraction avant l'exécution de la première mesure...

Les centres éducatifs fermés (CEF) et les établissements pénitentiaires pour mineurs (EPM) ont été créés par la loi « Perben I » du 9 septembre 2002 afin de prendre en charge des mineurs multirécidivistes ou multiréitérants. Les CEF sont dotés de 24 à 27 éducateurs, qui encadrent huit à douze jeunes pendant six mois. La durée de détention en EPM dure en moyenne deux mois et demi ; quelque 150 personnes accueillent une soixantaine de mineurs. Avec Mme Boumediene-Thiery et M. Lecerf, j'ai constaté la qualité et la diversité des projets de réinsertion mis en oeuvre à l'EPM d'Orvault et dans le CEF de Doudeville. Les critiques exprimées en 2002 se sont atténuées ; les juges pour enfants semblent particulièrement apprécier les CEF, dont le taux d'occupation est très élevé.

Un constat s'impose toutefois : bien qu'il soit impossible de connaître le prix de journée, nous savons qu'un placement en CEF ou en EPM coûte très cher. Or, l'incidence de ces structures sur la récidive et la réinsertion n'a pas encore été mesurée. Notre commission a donc chargé MM. Pillet et Peyronnet d'évaluer cette contribution. D'autre part, plusieurs personnes que j'ai entendues estiment que les moyens alloués aux CEF et EPM ont été prélevés sur les foyers traditionnels et sur les mesures de milieu ouvert. Les associations constatent aussi, pour s'en inquiéter, les baisses de crédits affectant les investigations et les réparations pénales.

J'en viens aux jeunes majeurs et aux mineurs en danger. En 2011, la PJJ cessera toute intervention en ce domaine, mais l'incidence budgétaire de cette évolution n'a pas été évaluée, ce que la Cour des comptes a regretté dans un rapport de septembre 2009. Après un long contentieux, l'État a été mis en demeure par le Conseil d'État de créer le Fonds national de financement de la protection de l'enfance, prévu par la loi du 5 mars 2007. Créée par un décret du 17 mai 2010, ce fonds doit être doté de 30 millions d'euros par an. De très grandes disparités existent dans l'action des départements, malgré le principe d'égalité devant la loi. Il m'a en outre été impossible de savoir si le désengagement de la PJJ avait été compensé par l'accroissement des dispositifs départementaux.

Le principe du recentrage de la PJJ au pénal ne semble plus contesté, mais plusieurs personnes entendues jugent cette évolution « brutale » et « sans nuances ». En effet, la frontière entre mineurs délinquants et mineurs en danger est souvent ténue. Ainsi, 15 % des mineurs pris en charge au pénal ont été précédemment suivis en assistance éducative. L'intervention pénale permet parfois à l'institution judiciaire de découvrir les graves difficultés sociales d'un mineur. Pour les intéressés, la relation de confiance nouée avec des éducateurs est essentielle : ils ne peuvent pas « passer d'une case à l'autre », nous a dit la présidente de l'Association des magistrats de la jeunesse. Il serait souhaitable que la PJJ continue à titre exceptionnel de suivre ces mineurs en assistance éducative ou en « protection jeune majeur » après la fin de la mesure pénale.

Je terminerai avec les restructurations internes à la PJJ. Entre 2008 et 2011, les crédits de la fonction « support » auront été réduits de 18 %, grâce à la création de neuf directions interrégionales au lieu des 15 directions régionales, parallèlement à la substitution de 50 directions territoriales aux 100 directions départementales d'autrefois. Cela permet de mutualiser les moyens et d'adopter une organisation territoriale plus pertinente. En outre, la restructuration des établissements de placement fait que tous peuvent accueillir au moins 12 mineurs.

En conclusion, l'accent mis sur les mineurs délinquants a été permis par les économies réalisées sur la fonction « support », par la fin des prises en charge au civil, enfin par la rationalisation de l'offre sur le territoire. Désormais, toute nouvelle baisse des crédits affecterait la prise en charge des mineurs délinquants, puisque l'unique levier de maîtrise du coût tient à l'amélioration du taux d'occupation. Compte tenu de l'augmentation tendancielle de la population pénale, marquée par une hausse de 40 % des prises en charge depuis 2002, il est indispensable de stabiliser les crédits de la PJJ.

Sous le bénéfice de ces observations, je vous propose de donner un avis favorable à l'adoption des crédits.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - La commission des finances a préparé un amendement pour abonder de 30 millions d'euros les frais de justice qui étaient sous-évalués. Cette dotation complémentaire serait gagée par la suppression de 7,5 millions d'euros infligée à quatre programmes : l'administration pénitentiaire, la PJJ, l'accès au droit et à la justice, la conduite et le pilotage de la politique de la justice.

M. Nicolas Alfonsi, rapporteur pour avis. - La PJJ ne peut subir une nouvelle baisse de ses crédits ! Je combats totalement une réduction supplémentaire!

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Au demeurant, il est vrai que les frais de justice sont sous-dotés.

M. Jean-René Lecerf. - Tout comme les autorités administratives indépendantes.

M. Yves Détraigne. - Parmi les quatre programmes visés par la commission des finances, il y a peut-être une marge de manoeuvre pour la conduite et le pilotage de la politique de la justice, aucune pour le reste.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission.

Loi de finances pour 2011 - Missions Justice et Pouvoirs publics  - Examen du rapport pour avis

La commission procède à l'examen du rapport pour avis de M. Yves Détraigne sur les missions « Justice » et « Pouvoirs publics ».

M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis. - Avec une hausse de 4,4 %, la Chancellerie affiche une belle progression, mais on constate sur le terrain la persistance d'un sentiment de pénurie de moyens, par rapport aux obligations des magistrats et des greffiers. Il reste que cette hausse des crédits de paiement s'inscrit dans une tendance constatée depuis plusieurs années, appréciable vu le contexte des finances publiques.

Les autorisations d'engagement méritent une mention particulière, puisqu'elles passeront de 2,9 milliards d'euros à 4,1 milliards : l'évolution s'explique par la mise en place pour 30 ans d'un partenariat public privé (Mme Borvo Cohen-Seat s'exclame.) concernant le nouveau palais de justice de Paris qui sera construit dans le quartier des Batignolles.

M. Pierre-Yves Collombat. - Sur les décombres de la justice !

M. Pierre Fauchon. - Quelle erreur !

M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis. - J'en viens au Conseil supérieur de la magistrature, dont les crédits sont maintenus au sein du programme « justice judiciaire ».

Autorisations d'engagement et crédits de paiement augmenteront de 31,8 %, principalement à cause du nouveau formatage du CSM, qui comptera 22 membres à partir du 1er janvier, contre 16 actuellement.

La loi organique du 22 juillet 2010, adoptée en application de l'article 65 de la Constitution, a modifié l'article 12 de la loi organique du 5 février 1994 pour instituer « l'autonomie budgétaire du Conseil supérieur ». Il n'est pas logique de conserver ses crédits au sein du programme « justice judiciaire », dont le responsable est le directeur des services judiciaires, par ailleurs chargé d'établir les propositions de nomination transmises au CSM. Je vous proposerai donc un amendement tendant à créer un programme spécifique au sein de la mission « Justice ». Nous avions déjà formulé cette demande à plusieurs reprises.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - En fait, nous voulions rattacher le CSM à la mission « Pouvoirs publics » où il aurait, par exemple, retrouvé le Conseil constitutionnel.

M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis. - Oui, mais nous proposerons ici de laisser les crédits au sein de la mission « Justice ».

J'en viens au projet annuel de performance et aux indicateurs associés, dont l'approche purement quantitative ne reflète pas la réalité de l'activité judiciaire. Ainsi, l'un des indicateurs additionne toutes les procédures pénales engagées, sans distinguer les cas où un juge d'instruction a été nommé et une information ouverte ! La réalité du travail judiciaire n'est donc pas reflétée. J'ajoute que, si les nouvelles applications informatiques doivent un jour améliorer le fonctionnement concret de la justice, leur mise en place alourdit aujourd'hui la tâche des magistrats et des greffiers.

J'en viens à l'achèvement de la nouvelle carte judiciaire, qui devrait être opérationnelle au 1er janvier, avec 865 juridictions contre 1 193 auparavant.

Les mesures d'accompagnement individuel donnent globalement satisfaction. Il en va de même pour l'accompagnement des restructurations immobilières, dont le coût est chiffré par le ministère à 375 millions d'euros, dont 40,5 millions figurent dans le budget pour 2011. Il est difficile de se prononcer sur le réalisme de l'enveloppe, censée financer 400 opérations immobilières.

M. Pierre-Yves Collombat. - On relance par le bâtiment !

M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis. - Jusqu'à présent, on évoquait plutôt 800 millions d'euros.

Toujours à propos de la carte judiciaire, je dirai quelques mots des maisons de la justice et du droit (MJD), annoncées comme...

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - La panacée !

M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis. - ...une solution pour conserver l'accès aux droits et à la justice dans les secteurs où les tribunaux d'instance allaient disparaître. C'est particulièrement vrai des MJD « nouvelle génération ». On dénombre au total 127 Maisons de la justice et du droit et sur le territoire. Le ministère de la justice n'ayant pas toujours les moyens de les doter en personnel, certaines fonctionnent grâce aux collectivités territoriales, qui mettent à disposition du personnel préalablement formé au tribunal de grande instance. À côté de ces structures officielles, il existe 48 antennes de justice, réparties au sein de neuf cours d'appel.

J'en viens aux frais de justice. L'entrée en application de la LOLF en 2006 avait été marquée par une heureuse surprise, avec une baisse des dépenses de 22 %, sans que les investigations n'en aient pâti. Pourtant, la hausse a repris dès 2007. Cette évolution s'explique en premier lieu par les frais médicaux, dont le montant a atteint 75 millions d'euros en 2009. Les analyses génétiques ont enregistré l'an dernier une progression de 19 %. Les dépenses de traduction et d'interprétariat ont explosé, avec une hausse de 62 % entre 2008 et 2009, principalement imputable aux réévaluations tarifaires.

Certaines mesures ont donc été mises en place pour maîtriser ce type de dépenses : la centralisation des mémoires devait contribuer à mieux calibrer les factures ; la réactivation des référents « frais de justice » devait contribuer à la diffusion des bonnes pratiques ; les chefs de juridiction ont été sensibilisés à la maîtrise de ces dépenses. Tout cela n'a pas empêché la hausse de se poursuivre.

De fait, l'insuffisance des crédits conduit certaines juridictions à réduire leurs moyens de fonctionnement par ailleurs : certains crédits destinés aux vacataires, voire à des juges de proximité, servant à payer les frais de justice.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - C'est un dévoiement !

M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis. - Un tribunal de grande instance ne règle plus les factures depuis le mois de novembre. Les arriérés seront apurés quand la nouvelle dotation annuelle arrivera.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - C'est de la cavalerie !

M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis. - Le phénomène est aggravé par les contraintes budgétaires actuelles, qui ont fait disparaître le traditionnel dialogue de gestion sur les besoins des juridictions. Hélas, l'insuffisance des moyens est désormais prévisible.

Après avoir évoqué la modernisation réalisée dans un contexte budgétaire contraint, j'aborde la deuxième partie de mon avis : la gestion des effectifs.

Les prévisions pour 2011 s'établissent comme suit : 78 greffiers en chef seront recrutés pour 78 départs ; 749 greffiers de catégorie B seront recrutés, pour 350 départs ; 254 agents de catégorie C entreront en fonction alors que 450 s'en iront. Ainsi, le ratio de greffiers par magistrat passera, à terme, de 0,86 à 0,92, sans faciliter pour autant le fonctionnement quotidien des juridictions, où certains magistrats inscrivent eux-mêmes l'adresse sur les enveloppes du courrier.

Il est temps de mettre en place une gestion prévisionnelle des effectifs, car il faut trois ans pour former de nouveaux magistrats. Dans un TGI de l'Est, seuls deux des quatre postes de magistrats du tribunal pour enfants sont effectivement pourvus, ce qui impose de ne traiter que les affaires les plus urgentes.

Un amendement du Gouvernement adopté par l'Assemblée nationale tend à créer une réserve judiciaire composée de magistrats ou de fonctionnaires retraités, tous volontaires pour servir l'institution judiciaire et âgés au plus de 75 ans.

M. Pierre-Yves Collombat. - Pourquoi cette limitation ...?

M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis. - Sachant que seulement 71 magistrats sont actuellement maintenus en surnombre à leur demande au-delà de 65 ans, comment atteindre les 500 magistrats et les 650 fonctionnaires réservistes - dont 110 greffiers en chef et 450 greffiers de catégorie B - escomptés par le Gouvernement ?

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Et pour quel temps d'emploi ? Certains ne voudront travailler qu'un après-midi par semaine ou par mois...

M. Pierre-Yves Collombat. - Ou à domicile !

M. Jean-Jacques Hyest, président. - C'est parfois déjà le cas.

M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis. - Je voudrais ajouter un mot sur Cassiopée, l'application informatique couvrant l'ensemble de la chaîne pénale et destinée à éviter les saisies successives dont les dossiers font actuellement l'objet.

Sa mise en place a gravement perturbé certaines juridictions, au point que le prestataire a été changé depuis l'an dernier. En outre, une équipe nationale de référents, intégrant des professionnels de la justice, a été créée. La situation s'est aujourd'hui améliorée, mais les délais d'enregistrement sont encore trois à cinq fois plus longs que ceux des anciennes applications, ce qui relativise l'avantage procuré par une saisie unique. Dans quelques années, on constatera sans doute que le déploiement de l'informatique aura perfectionné le fonctionnement de la justice ; ce n'est pas le cas aujourd'hui.

Entre les réformes incessantes influençant l'activité juridictionnelle et d'autres novations comme la réforme de la carte judiciaire, de nombreux magistrats et fonctionnaires semblent arrivés à un point de rupture en capacité de travail, malgré un sens élevé du service public à tous les niveaux.

Le troisième grand point de mon intervention porte sur l'aide juridictionnelle.

Ses crédits ont baissé en 2010, au point d'avoir été épuisés dès le mois d'octobre. Pour l'essentiel, l'augmentation constatée en 2011 tient à l'augmentation de la TVA payée sur les rétributions d'avocats : son taux passera de 5,5 % à 19,6 %.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Quelle absurdité !

M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis. - La nécessaire réforme de la garde à vue augmentera sans doute les vacations d'avocats. Il faudra donc une loi de finances rectificative au moins au titre de l'aide juridictionnelle.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - C'est certain !

M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis. - Un décret du 16 février 2010 a étendu l'aide juridictionnelle à la procédure des questions prioritaires de constitutionnalité, devant le Conseil d'État, la Cour de cassation et le Conseil constitutionnel. En outre, les personnes retenues dans un centre socio-médico-judiciaire de sûreté ont été ajoutées aux bénéficiaires de cette aide par la loi du 10 mars 2010. Enfin, la loi du 9 juillet 2010 relative aux violences faites spécifiquement aux femmes autorise l'admission provisoire de la partie demanderesse, tout en dispensant les personnes étrangères de résider habituellement et régulièrement en France.

Le recouvrement des sommes exposées à ce titre, sur la partie condamnée aux dépens, plafonne depuis 2001. Il s'est limité à 8,9 millions d'euros en 2009, pour un montant à recouvrer de 17,8 millions. Attendons pour voir l'incidence de l'article 41 du projet de loi de finances, qui modifie les modalités de recouvrement.

Parmi les pistes de réforme, le Gouvernement veut mettre à charge de la partie demanderesse le droit de 8,84 euros par plaidoirie, versé à la caisse de retraite des avocats. Ceux-ci font observer qu'ils devront souvent assumer eux-mêmes son paiement, car les frais de recouvrement seraient supérieurs au rendement attendu. En 2007, nous avions modifié l'assurance protection juridique, pour diminuer le recours à l'aide juridictionnelle, mais les effets espérés n'ont pas été constatés, notamment parce que les assureurs ne se pressent pas d'informer leurs clients.

Je voudrais enfin dire deux mots des dotations du Conseil constitutionnel et de la Cour de justice de la République, au sein de la mission « Pouvoirs publics ».

Le Conseil constitutionnel a connu quelques dépassements en consommation budgétaire en 2010, directement liés à la mise en oeuvre de la question prioritaire de constitutionnalité. Au demeurant, cette institution a plutôt bien réagi à la création de cette nouvelle procédure, qui fonctionne bien. Son budget n'appelle pas d'observations particulières.

La dotation de la Cour de justice de la République passera de 940 000 euros à 817 000 euros, car aucun procès n'est prévu en 2011. La commission des finances du Sénat propose de prélever encore 200 000 euros.

Je vous propose de rendre un avis favorable à l'adoption de ces crédits.

M. Patrice Gélard. - Je trouve scandaleuse l'absence d'un calendrier de recrutement des magistrats ; je trouve scandaleuse la baisse des places mises au concours d'entrée à l'École nationale de la magistrature, qui dissuade les meilleurs étudiants de s'engager dans la magistrature. Ils vont donc encombrer encore un peu plus la profession d'avocat ! J'ajoute que les règles relatives à la profession d'avocat favorisent les intégrations, notamment les parlementaires, devenus avocats sans jamais avoir étudié le droit.

Je regrette que nous n'allions pas plus loin en faveur de la justice de proximité, une formule d'avenir largement sabotée par les magistrats. Il en va de même pour la médiation ou la conciliation.

M. Pierre-Yves Collombat. - Pourquoi ne pas rétablir la vénalité des charges ?

M. Jean-René Lecerf. - On n'arrive plus à financer les juges de proximité qui existent.

Ne pas faire prendre en charge le ticket modérateur de 8,84 euros par l'aide juridictionnelle n'évitera pas les initiatives des plaideurs professionnels. Il me semble opportun qu'un amendement manifeste notre doute.

M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis. - Il est déposé en première partie de la loi de finances.

Mme Anne-Marie Escoffier. - Pourriez-vous faire le point sur le télétravail et les audiences foraines mises en place par certains départements après la suppression de petits tribunaux ?

M. Jacques Mézard. - J'approuve les observations faites à propos des juges de proximité, tout en soulignant que leur création a été contredite quatre ans plus tard par la suppression de 258 tribunaux d'instance.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - La proximité est fonctionnelle, pas géographique.

M. Jacques Mézard. - La maison du droit que j'ai visitée n'avait ni matériel, ni personnel.

Nous examinerons bientôt une loi sur les avoués. Des postes de greffiers ont-ils été réservés à leurs collaborateurs, comme le Garde des Sceaux l'avait promis ?

Je partage les observations de M. Gélard sur les magistrats.

Enfin, une part importante de l'activité des greffes sera transférée vers les offices notariés. A-t-on mesuré l'incidence en équivalents temps plein travaillés ?

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Je voudrais faire une observation sur les frais de justice, car les réquisitions des opérateurs - en clair, les écoutes judiciaires - sont mal gérées. Il est envisagé de créer une plate-forme l'an prochain pour diminuer cette dépense, à l'instar de ce qui a été fait pour les écoutes administratives et les empreintes génétiques.

M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis. - Une telle plateforme est en cours de mise en place.

Le problème du calendrier des recrutements est récurrent, du fait de l'absence de gestion prévisionnelle des effectifs. La courbe des départs en retraite et celle des nouveaux magistrats vont en effet se croiser et il est à craindre que l'écart ne soit pas compensé par les gains de productivité informatique...

Le manque de crédits, pour les juges de proximité, a eu cette conséquence que leurs vacations n'étant plus payées, ils ont pris leurs distances... Cela est regrettable, car ils sont fort appréciés, notamment en correctionnelle, où ils jouent le rôle d'assesseur : leur absence va complexifier la mise en place des audiences.

Les magistrats ne se plaignent pas des audiences foraines, qu'ils estiment utiles dans certaines villes, où elles tendent à se développer. Le télétravail, en revanche, ne rencontre pas grand succès...

Il est vrai que les postes qui avaient été réservés aux avoués n'ont été, en raison des aléas qu'a connus la réforme, que peu pourvus. Ils restent toutefois ouverts. Peut-être rencontreront-ils plus de succès en 2011.

Je ne suis pas aujourd'hui en mesure de vous fournir des chiffres sur le transfert d'activité des greffes vers les notaires : je vous ferai tenir bientôt des éléments de réponse.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Avez-vous rencontré au cours de vos déplacements, monsieur le rapporteur pour avis, des magistrats qui se plaignaient de n'être pas surchargés ?...

M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis. - Ils ne se plaignent pas de cela.

M. Pierre Fauchon. - Reste que je ne comprends pas que l'on prévoie si peu de recrutements à l'ENM, alors que l'on sait fort bien ce que seront les besoins. On ne peut pas voter un tel budget !

Je rejoins le doyen Gélard sur les juges de proximité, question bien distincte de celle des jurés populaires : leur action est durable, ils acquièrent une expérience précieuse. Il est clair que là est la bonne formule.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Si l'on regarde de près le tableau général des recrutements, on constate qu'il n'y a plus de concours complémentaires, que les recrutements d'auditeurs de justice sur titres sont très peu nombreux, de même que les détachements, tandis que la grande idée de magistrats à titre temporaire n'a pas rencontré le succès escompté.

M. Pierre Fauchon. - Ils n'en veulent pas.

M. Pierre-Yves Collombat. - Pourquoi pas, pendant qu'on y est, une agence d'intérim !

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Le service extraordinaire reste rare, lui aussi. L'expérience des conseillers référendaires a pourtant été positive, pour les juridictions comme pour les intéressés. Quant aux assistants de justice, ils ne sont plus guère nombreux.

M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis. - Ce qui n'est pas sans effet sur le fonctionnement des conseils départementaux d'accès au droit.

J'en viens à l'amendement n°1 que je vous propose à l'article 48 : il tend à créer un programme propre « Conseil supérieur de la magistrature ».

La commission adopte l'amendement n° 1.

Elle émet un avis favorable à l'adoption des crédits des missions.

Loi de finances pour 2011 - Mission  Immigration, asile, intégration -Examen du rapport pour avis

Puis, la commission examine le rapport pour avis de N. Jean-Noël Buffet sur les crédits de la mission « Immigration, asile, intégration » du projet de loi de finances pour 2011.

M. François-Noël Buffet, rapporteur pour avis. - Trois sujets d'importance doivent nous occuper cette année. Les conséquences budgétaires de l'augmentation des demandes d'asile ; les modifications des procédures et des modes de gestion ; la poursuite de la lutte contre l'immigration irrégulière.

Il faudra s'interroger sur les conséquences de la disparition d'un ministère aux compétences pleines et entières. Si la création d'un tel ministère avait été en son temps critiquée, l'utilité d'une administration intégrée pour traiter des problématiques liées à l'immigration et à l'intégration reste aujourd'hui pertinente. Nous interrogerons le ministre sur ses intentions en cette matière.

Les crédits de la mission, après avoir connu une forte hausse, de 10 %, en 2009 et 2010, se stabilisent. La participation à l'effort commun de maîtrise des dépenses publiques se traduira cependant, sur trois ans, par une diminution de 3 %, les crédits passant de 562 millions en 2011 à 545 millions en 2013.

La stabilisation des crédits en 2011 recouvre pourtant une évolution contrastée des deux programmes de la mission, les crédits du programme « immigration, asile » progressant de 2 % tandis que ceux du programme « intégration, accès à la nationalité française » diminuent de 8 %. Le fait est que les marges de manoeuvre, au sein du programme « immigration, asile » se rétrécissent à mesure que progressent les demandes d'asile, qui, après un recul entre 2004 et 2007, ont crû de 20 % en 2008, de 12 % en 2009 et de 8,3 % au cours des huit premiers mois de 2010. Depuis 2007, la demande globale a augmenté de plus d'un tiers. En 2009, la France a enregistré 47 700 demandes, ce qui la classe au premier rang des pays européens, devant l'Allemagne - 33 000 demandes - et le Royaume Uni - 29 800 demandes. Toujours la même année, le statut de réfugié ou la protection subsidiaire ont été accordés à 10 373 demandeurs. Parmi les pays d'origine des demandeurs, viennent toujours la Turquie, la Serbie, le Kosovo, la Russie, la République démocratique du Congo, le Sri Lanka, tandis que progressent les demandes de personnes originaires de la Chine, de Haïti et du Bengladesh.

Pour continuer de recevoir les demandeurs dans les meilleures conditions possibles, il faut augmenter les crédits alloués aux centres d'accueil des demandeurs d'asile, les Cada, ainsi qu'à l'allocation temporaire d'attente.

La subvention à l'Ofpra augmente de 8 % pour faire face au recrutement de trente officiers de protection sur dix-huit mois, tandis que les effets de la réforme de la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) ne se font que progressivement sentir sur les délais de traitement, dont le raccourcissement devrait aider à réduire les coûts de prise en charge des demandeurs.

La situation que connaît le premier programme a des effets sur le second, « intégration et accès à la nationalité française ». Si la diminution de la dotation de l'Ofii, l'Office français de l'immigration et de l'intégration, est compensée par la réévaluation de la taxe affectée, les crédits d'intervention en faveur de l'intégration, en revanche, reculent - aide aux associations et aux meilleurs élèves étrangers.

L'augmentation des demandes d'asile a donc indirectement des effets négatifs sur les actions consacrées à l'intégration.

Un certain nombre de réformes sont intervenues ces deux dernières années. Réforme de la procédure de naturalisation, tout d'abord. L'expérimentation, au cours du premier semestre 2010, de la décentralisation de la procédure a donné des résultats encourageants : les délais de réponse pour les décisions défavorables sont passés de dix mois en 2009 à quatre mois, dans les préfectures, en 2010, ceux pour les décisions défavorables de douze mois à cinq. Reste que les variations sont importantes d'une préfecture à l'autre et qu'il reviendra au ministère de l'Intérieur de garantir l'uniformité du traitement des demandes sur l'ensemble du territoire, sachant que le processus a été généralisé à compter du 1er juillet 2010.

Il s'agit ensuite de la réforme des visas de long séjour, valant titre de séjour. Il est ainsi mis fin à la double instruction menée, dans les consulats et dans les préfectures, pour les séjours de plus de trois mois. Les conjoints de Français, visiteurs, étudiants concernés s'acquittent désormais auprès de l'Ofii d'un timbre sur passeport. Depuis le 1er juin 2009, 80 % des visas de long séjour valent ainsi titre de séjour. Reste toutefois pendante la question des droits sociaux. La circulaire du 29 mars 2010 prévoyait que les titulaires de tels visas bénéficieraient des mêmes droits sociaux que les titulaires de carte de séjour temporaire, mais les textes réglementaires ne sont pas encore tous parus. Il conviendra de demander des assurances au ministre sur ce point.

J'en viens à la lutte contre l'immigration irrégulière. La lutte contre les filières se poursuit. L'Office central pour la répression de l'immigration irrégulière et l'emploi d'étrangers sans titre a démantelé, en 2009, 150 filières clandestines, contre 100 au cours de chacune des deux précédentes années. Cette même année, 29 000 mesures d'éloignement ont été prononcées, et 14 000 au cours du premier semestre 2010. En dépit de cet accroissement, l'objectif pour 2011-2013 reste stable, à 28 000.

Le taux d'exécution des mesures s'améliore légèrement : 24 000 éloignements pour 112 000 prononcés en 2008 ; 29 000 pour 95 000 en 2009. Le taux de retour au pays d'origine, de 20 %, reste cependant faible. 27 % des échecs s'expliquent par le refus du juge des libertés de prolonger la détention et 33 % par la faiblesse du taux de délivrance de laissez-passer consulaires. Cependant, les accords bilatéraux conclus, en particulier avec les pays d'Afrique subsaharienne, devraient à terme porter leurs fruits, de même que les protocoles d'application des accords communautaires, déjà engagés avec la Macédoine et la Bosnie.

Le projet de loi qui viendra bientôt devant nous vise à améliorer les procédures d'éloignement, tant administratives que juridictionnelles. Il nous appartiendra d'examiner si les mesures retenues sont propres à atteindre cet objectif.

La transposition de la directive d'avril 2004 sur la libre circulation des personnes, qui avait donné lieu à polémique, est globalement satisfaisante, les principes généraux de notre droit offrant les garanties nécessaires au respect du caractère individuel du prononcé et de la qualification d'atteinte à l'ordre public. La Commission européenne a ainsi officiellement renoncé, le 19 octobre dernier, à ouvrir une procédure d'infraction à l'encontre de la France, qui s'est toutefois engagée le même jour à procéder à une transposition plus explicite sur certains points : le gouvernement déposera donc des amendements au projet de loi sur l'immigration.

Je vous propose d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits de cette mission, sachant que quelques amendements ont été déposés, l'un émanant de la commission des finances, les deux autres des sénateurs Verts apparentés au groupe socialiste.

M. Richard Yung. - Nous ne voterons évidemment pas des crédits destinés à mettre en oeuvre une politique vouée à l'échec et que nous réprouvons. L'augmentation constante des demandes d'asile met en péril, à financement constant, les actions en faveur de l'intégration et de l'accès à la nationalité, auxquelles on ne cesse de surcroît d'ajouter des épreuves, qui entraînent des dépenses supplémentaires... Bref, on tourne en rond.

Je m'inquiète du choix de l'externalisation pour les visas biométriques, sous-traités à l'une des trois sociétés existant sur le marché - au détriment d'ailleurs d'une autre retenue par d'autres pays parties aux accords de Schengen, donc de toute possibilité de mutualisation. Surtout, dans la mesure où certains pays, comme l'Inde et la Chine, refusent le cryptage des données, nos consulats sont amenés à effectuer, après la société extérieure, une nouvelle saisie : situation parfaitement absurde !

Je comprends mal que ce budget prévoie une augmentation du nombre de places en rétention, sachant que les centres de rétention administrative ne sont aujourd'hui occupés qu'à 58 %, et qu'il reste donc beaucoup de places libres.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Cela est lié à un problème de répartition géographique (M. le rapporteur pour avis le confirme).

M. Richard Yung. - A la suite de la division en six ou sept lots du marché de l'assistance juridique, une indemnité a dû être versée à la Cimade. Pour quel montant ? Quid du nouvel appel d'offre pour l'outre-mer à lancer à la suite de l'annulation du premier par le tribunal de Paris ?

Mme Éliane Assassi. - Il est d'autant plus patent que cette politique est un échec que les choix opérés par le gouvernement entrent en totale contradiction avec l'objectif de réduction des déficits publics. On y reviendra avec l'examen prochain du projet de loi sur l'immigration. A croire qu'il n'y a là que pur effet d'annonce...

Pouvez-vous nous indiquer le coût, monsieur le rapporteur pour avis, d'une expulsion du territoire ?

Mme Anne-Marie Escoffier. - Des certificats d'hébergement sont demandés pour de nombreux types de séjours. Dispose-t-on d'un bilan ? Sait-on, en particulier, s'il est des cas de sanction à l'encontre des hébergeurs ?

Dispose-t-on, de même, d'un bilan des contrats d'intégration, au regard de l'ensemble des critères retenus - formation, domicile, école ?

La politique de l'emploi fait partie intégrante des politiques d'intégration. Pour se voir délivrer un titre de séjour, il faut une promesse d'emploi stable. Dispose-t-on d'un bilan conduit avec la direction de l'emploi sur les possibilités d'intégration offertes aux étrangers ?

M. François-Noël Buffet, rapporteur pour avis. - On sait que les demandes d'asile sont sujettes à fluctuations. Pour y faire face, l'Ofpra et la Cour nationale du droit d'asile doivent pouvoir bénéficier néanmoins de moyens constants, indispensables si l'on veut préserver des durées raisonnables d'examen et la qualité de cet examen. On sait aussi que l'orientation des demandes fluctue en fonction des circonstances internationales.

Le visa biométrique, monsieur Yung, est toujours en expérimentation. Il est clair que sa généralisation supposera des ajustements.

L'occupation des centres de rétention est inégale selon les territoires : d'où les créations prévues en 2011.

Le nouvel appel d'offres pour l'outre-mer est en cours d'attribution. Pour le reste, alors que l'attribution des lots avait tout d'abord soulevé la polémique, il semble que le système fonctionne bien.

On ne peut pas fixer un coût uniforme, madame Assassi, aux expulsions, mais seulement établir une fourchette. Selon les données prises en compte - distance, accompagnement par les escortes - le coût varie de 5 000 à 20 000 euros.

Vous m'avez interrogé, madame Escoffier, sur les contrats d'accueil et d'intégration. L'objectif est de parvenir à une généralisation des bilans de compétences, dont plus de 100 000 ont déjà été conduits par l'OFII. Le travail est engagé avec Pôle Emploi pour améliorer l'offre à destination des demandeurs. Nous ne disposons pas encore de chiffres précis.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Il sera temps de poser vos questions au ministre lors de l'examen du texte à venir. J'informe à ce sujet les membres de la commission que l'examen du projet de loi pour la performance de la sécurité intérieure par l'Assemblée nationale ayant été repoussé, il viendra plus tard que prévu devant le Sénat -ce qui décalera également le projet de loi sur l'immigration. En conséquence, notre audition de M. Hortefeux est donc reportée et la table ronde avec les associations se tiendra le 15 décembre au matin.

Loi de finances pour 2011 - Mission Direction de l'action du Gouvernement - programme Protection des droits et libertés - Examen du rapport pour avis

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission examine les crédits du programme « Protection des droits et des libertés », qui fait partie de la Mission « Direction de l'action du Gouvernement ».

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Nous examinons les crédits du programme « Protection des droits et des libertés », qui fait partie de la Mission « Direction de l'action du Gouvernement ».

M. Jean-Claude Peyronnet, rapporteur pour avis. - Ce programme recouvre douze autorités administratives indépendantes, dont les quatre qui sont appelées à entrer dans la nouvelle institution du Défenseur des droits : la Halde, le Médiateur, le Défenseur des enfants et la Commission nationale de la déontologie de la sécurité (CNDS). Les crédits ont été sanctuarisés, à notre demande, de telle sorte qu'ils échappent à la fongibilité asymétrique. Je me félicite que le Défenseur des enfants rejoigne ce programme : il y est plus à sa place que dans la mission « Solidarité et insertion ».

On a reproché aux AAI, et à la Halde en particulier, de dépenser trop pour leur communication. En regardant de plus près, je constate que ce reproche est exagéré : si, en 2006, la Halde a effectivement consacré 29% de ses crédits de fonctionnement à sa communication, parce qu'elle était une nouvelle institution et qu'elle devait se faire connaître, elle n'y a plus consacré que 7% en 2009. En revanche, on peut s'interroger sur l'opportunité de certaines de ces dépenses. La Halde et la Cnil, par exemple, achètent des sondages de notoriété, où il est seulement posé la question : « Connaissez-vous la Halde ? » ou la Cnil. On se demande à quoi peuvent bien servir de tels sondages et s'il ne vaudrait pas mieux poser des questions plus détaillées. De même, si chaque autorité dispose de son site internet, on constate par exemple que le site du Défenseur des enfants n'apparaît pas lorsqu'on indique les termes « protection et enfance » sur les moteurs de recherche : il faut donc mieux référencer les sites, pour plus d'efficacité.

Je m'inquiète de voir que ce budget n'anticipe en rien l'installation du Défenseur des droits, pourtant annoncée pour l'an prochain. On nous répond qu'un budget ne saurait disposer pour une loi qui n'est pas votée. C'est vrai juridiquement, mais cela n'empêche pas de préparer les choses ! Et j'ai constaté que l'impréparation inquiétait sérieusement ceux qui travaillent directement avec les autorités concernées.

A quel programme le Défenseur des droits sera-t-il rattaché ? On a l'option de joindre le programme à la mission « Pouvoirs publics », comme pour le Conseil constitutionnel, mais il semble plus raisonnable de maintenir le rattachement à la mission « Contrôle et conseil de l'Etat », comme pour le Conseil économique, social et environnemental.

Ensuite, toute une série de questions se posent sur la mise en place du Défenseur des droits. Sur le plan immobilier, d'abord : où seront situés ses locaux, où seront regroupées les quatre AAI que j'ai citées ? Actuellement, l'Etat loue des locaux, en particulier pour la Halde et pour le Médiateur, les baux courent jusqu'en 2014. Des locaux seraient disponibles avenue de Ségur à Paris, spacieux, une bonne adresse, mais seulement à compter de 2015 ou 2016. Quelle transition ? Je crois souhaitable de regrouper l'ensemble des services du nouveau Défenseur en un lieu bien identifiable, en louant au besoin des locaux pour assurer une transition et sans négliger de regarder, sinon du côté de la province, du moins en banlieue parisienne.

Sur les regroupements de services, ensuite. Il y a certainement des mutualisations possibles sur les services supports, je pense notamment aux ressources humaines, au courrier, à l'informatique, au standard téléphonique, aux archives, j'ai recensé 32 postes sur 220. Mais des questions de statut se poseront inévitablement : les quatre AAI comptent 79 titulaires, pour qui il n'y aura pas de problème, mais aussi 141 contractuels, de régimes très différents. La Halde a obtenu, par dérogation légale, de recruter en CDI après trois ans : il ne fait pas de doute que l'alignement sera demandé vers le haut.

Le Secrétariat général du gouvernement indique, dans l'étude d'impact de la loi, pouvoir compter sur une meilleure allocation des moyens : c'est un peu léger, sachant que, les premières années, le Défenseur des droits devra dépenser beaucoup en communication pour faire connaître son action, mais aussi les limites de son champ de compétence, car on peut prévoir que les saisines seront nombreuses, mais qu'elles ne relèveront pas toutes de son ressort. Le Gouvernement devra donc être très attentif aux besoins de la nouvelle institution et prévoir, le cas échéant, d'augmenter ses crédits lors du collectif.

Je crois également qu'il serait déraisonnable de confier à un seul représentant local l'ensemble des missions relevant des quatre autorités administratives indépendantes actuelles. Les représentants locaux font un travail remarquable, lié à leurs compétences antérieures, qui est quasiment bénévole ; à trop charger leur tâche, on accélérerait leur professionnalisation, ce qui entrainerait au bas mot un coût que j'évalue à 10 millions par an, soit le tiers du budget.

Au vu de tous ces éléments, je vous propose, par l'amendement n°1, de rétablir les crédits dans leur montant initial. Il ne me paraît pas opportun, en effet, de diminuer les crédits de la Halde.

M. Jean-Pierre Sueur. - Pour notre part, nous ne souscrivons pas à ces crédits. Notre rapporteur s'inquiète des mesures à prendre pour une loi qui n'est pas encore adoptée !

M. René Garrec. - Il en a la prémonition !

M. Jean-Pierre Sueur. - Nos collègues députés n'ont pas encore examiné le texte que nous avons adopté. Le Premier ministre annonce son intention de l'inscrire à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale l'an prochain, mais cela ne préjuge pas de la rédaction qui en sortira. Et, pour mémoire, je rappellerai que nos débats ont été particulièrement nourris, surtout lorsque nous avons constaté avec quelle vélocité notre rapporteur, M. Gélard, présentait au nom de la commission des amendements auxquels le Gouvernement aspirait !

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Le Gouvernement avait une idée du périmètre, mais l'institution nouvelle, c'est le Parlement qui en a décidé !

M. Jean-Pierre Sueur. - Vous dites vrai : c'est le Congrès qui a décidé l'institution du Défenseur des droits. Mais quand je me suis adressé à Mme Dati pour savoir quel serait le périmètre précis de la nouvelle institution, par sept fois je me suis heurté à un mur.

Nous ne voterons pas ces crédits, parce que nous regardons le nouveau Défenseur des droits, tel que le Gouvernement paraît devoir l'installer, comme un moyen pour ôter leur indépendance à la Halde, au Médiateur, au Défenseur des enfants et à la CNDS ! En audition, la présidente de la Halde avait invoqué sa double qualité de berrichonne et de conseiller d'Etat pour nous rassurer sur sa volonté de conforter son institution : la voici au Gouvernement ! Quant au Médiateur, il a été nommé puis élu au Conseil économique et social... Ceci intervient après que les quatre autorités visées ont pris des positions courageuses, démontrant leur indépendance. Nous ne sommes pas dupes de tout ce manège : il s'agit tout simplement d'embrasser ces autorités administratives indépendantes dans la nouvelle institution, pour mieux les anéantir !

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Nous sommes également opposés au Défenseur des droits tel que le Gouvernement le prévoit, car il porte atteinte à l'indépendance des autorités administratives indépendantes. Le Premier ministre annonce une installation pour l'an prochain, sans nous dire à quelle période de l'année, mais rien n'est préparé, ce qui n'est pas une première. Le poste de Médiateur est vacant, idem à la présidence de la Halde : les autorités administratives indépendantes vivent mal cette transition, sans visibilité, et le silence de ce budget sur la mise en place de la nouvelle institution n'est pas de bon augure. Nous voterons contre.

M. Patrice Gélard. - Nous n'avons pas à débattre de la loi sur le Défenseur des droits, mais sur le budget, et nous n'avons pas à tenir compte d'une loi qui n'est pas encore votée !

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Certes, mais notre rapporteur a raison de poser les questions relatives à l'immobilier, qui engageront des dépenses importantes, tout comme de signaler qu'un seul représentant local ne saurait suffire pour couvrir l'ensemble des compétences de la nouvelle institution.

M. Jean-Claude Peyronnet, rapporteur pour avis. - Je comprends les remarques qui me sont faites et j'ai dit d'emblée que la loi n'était pas votée. La commission des lois de l'Assemblée nationale l'examinera la semaine prochaine, avant que nous ne votions le budget : nous aurons donc des éléments concrets. J'ai entendu les responsables des AAI, je peux vous dire que leur combat n'est pas d'arrière-garde. Quant à la Halde et au Médiateur, le fait qu'ils soient sans tête est effectivement une garantie d'intégration dans la nouvelle institution...

L'amendement n° 1 est adopté.

La commission émet un avis favorable à l'adoption de ces crédits, ainsi amendés.

Renforcement de la fonction de représentation des collectivités territoriales - Examen du rapport

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Nous allons examiner le rapport de MPatrice Gélard sur la proposition de loi constitutionnelle présentée par M. Yvon Collin et les membres du groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen, tendant à renforcer la fonction de représentation par le Sénat des collectivités territoriales de la République.

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Cette proposition de loi constitutionnelle ne comprend qu'un seul article : « Les lois concernant l'organisation des collectivités territoriales sont adoptées en termes identiques par les deux assemblées ». Nos collègues du RDSE répondent ainsi à nos collègues députés, qui, dans la réforme des collectivités territoriales, n'ont pas suffisamment tenu compte de la position du Sénat. Jusqu'à présent, seules les lois constitutionnelles et les lois organiques concernant le Sénat sont soumises à cette obligation, mais aucune loi ordinaire ne contredit le principe que le dernier mot revient à l'Assemblée nationale.

On comprend la logique de ce texte, qui complète la réforme de 2003 où le constituant a décidé que les lois concernant l'organisation des collectivités territoriales viendraient sur le bureau du Sénat en premier. En effet, nous examinons ces lois en premier, mais l'Assemblée nationale continue d'avoir le dernier mot.

Cependant, cette proposition aurait peu de chance d'aboutir. D'abord, elle devrait être adoptée en termes identiques par les deux assemblées puis être soumise au référendum par le président de la République, ce qui aurait peu de chance d'être fait sur une question aussi technique.

C'est pourquoi, quel que soit l'intérêt de ce texte, je vous propose en conséquence le renvoi en commission : nous garderions ainsi cette proposition, en attendant un prochain projet de loi de révision constitutionnelle.

M. Jacques Mézard. - Le renvoi en commission ne nous satisfait pas, car nous voulons faire passer le message que vous avez bien reçu. Notre argument est identique à celui que nous avons utilisé pour démontrer l'irrecevabilité de la loi portant réforme des collectivités territoriales.

M. Nicolas Alfonsi. - L'article 89 de la Constitution laisse-t-il le choix au président de la République de soumettre à référendum une proposition de loi constitutionnelle adoptée en termes identiques par les deux assemblées ?

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Il doit la soumettre à référendum, mais il est libre du calendrier.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Quand bien même nous adopterions la proposition, nous n'obtiendrions jamais un vote conforme à l'Assemblée nationale. N'oublions pas qu'en 2003, nous avions obtenu de haute lutte la primauté d'examen des lois relatives à l'organisation des collectivités territoriales, grâce à l'engagement sans faille de mon prédécesseur, M. Garrec. Nous voulons donner tout son sens à la mission constitutionnelle du Sénat dans la représentation des collectivités territoriales, mais je crois que nous ne gagnerions pas à l'adopter en séance publique. Mieux vaut, avec le renvoi en commission, garder ce texte pour la prochaine révision constitutionnelle.

M. François Zocchetto. - Cette proposition de loi constitutionnelle est très intéressante, en confirmant le rôle du Sénat, représentant des collectivités territoriales. Elles ont besoin de stabilité et de cette forme de consensus qui s'exprime par l'accord des deux assemblées. Cependant, je comprends les réserves de notre rapporteur. Nous devons faire progresser le débat, d'autant que bien des élus locaux pensent que la Constitution prévoit déjà l'accord des deux assemblées pour tout ce qui touche à l'organisation des collectivités territoriales.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - J'accepte le renvoi en commission, tout en étant défavorable à ce texte qui rogne sur la primauté de l'assemblée élue au suffrage universel direct. Si l'on appliquait le principe que vous défendez, les collectivités territoriales devraient se prononcer elles-mêmes sur tous les textes les concernant. Or, les élus n'ont même pas été consultés sur la loi relative aux collectivités territoriales ! La véritable réforme à prendre, ce serait d'élargir la représentativité du Sénat et de renforcer les libertés locales, ainsi que le rôle du Parlement : voilà qui mériterait un vrai débat.

M. Jean-Pierre Sueur. - Nous n'ignorons pas que quand notre commission décide le renvoi, cela signifie généralement...

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Ce n'est pas vrai !

M. Jean-Pierre Sueur. - Nous nous abstiendrons à ce stade, car nous considérons devoir débattre de cette question au sein de notre groupe même avant la séance publique.

La motion COM-1 tendant au renvoi en commission de la proposition de loi est adoptée.

Exécution des décisions de justice et professions réglementées - Examen du rapport et du texte de la commission en deuxième lecture

La commission examine le rapport de M. François Zocchetto et le texte qu'elle propose pour le projet de loi n° 601 (2009-2010), modifiée par l'Assemblée nationale, relatif à l'exécution des décisions de justice, aux conditions d'exercice de certaines professions réglementées et aux experts judiciaires.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Nous allons examiner, en deuxième lecture, le rapport de M. François Zocchetto et le texte proposé par la commission pour la proposition de loi, modifiée par l'Assemblée Nationale, relative à l'exécution des décisions de justice, aux conditions d'exercice de certaines professions réglementées et aux experts judiciaires.

M. François Zocchetto, rapporteur. - La proposition de loi de notre collègue Laurent Béteille sur l'exécution des décisions de justice, qui nous revient après une première lecture à l'Assemblée nationale, vise à améliorer l'exécution des décisions de justice, à moderniser l'organisation et les compétences des juridictions, et à actualiser les conditions d'exercice de certaines professions judiciaires et juridiques.

En première lecture, l'Assemblée nationale a largement validé les dispositions adoptées par le Sénat, y apportant d'utiles précisions.

Plusieurs points de divergence demeurent cependant. A l'article 2, d'abord, nos collègues députés ont rétabli le renforcement de la valeur probante des constats d'huissiers; à l'article 3, ils ont étendu les prérogatives d'accès des huissiers aux parties communes d'un immeuble ; à l'article 31, ils ont étendu le champ de la procédure participative au divorce ; enfin, nos collègues ont supprimé notre projet d'intégration des conseils en propriété industrielle au sein de la profession d'avocat.

Cependant, en dépit de ces divergences, je vous invite à adopter le texte conforme. Les modifications limitées qui ont été apportées s'accompagnent des garanties nécessaires. Surtout, l'Assemblée nationale a déjà pris beaucoup de temps, alors que les mesures de ce texte sont très attendues par les professionnels : nous ne gagnerions rien à relancer la navette.

A l'article 2, l'Assemblée nationale a en fait rétabli le texte que nous avions adopté en commission, mais que le Sénat avait modifié après le vote d'un amendement de M. Mézard. Dans sa rédaction actuelle, le texte renforce la valeur probante des constats établis par les huissiers de justice : il opère un renversement de la charge de la preuve. C'est acceptable, dès lors qu'on reconnaît la probité des huissiers.

L'article 3 facilite l'accès des huissiers aux parties communes des immeubles dans le cadre de leur mission de signification comme d'exécution des décisions de justice. C'est utile compte tenu des nombreux dispositifs de sécurité et autres codes d'accès, qui sont venus compliquer leur tâche. L'Assemblée nationale a précisé qu'un huissier de justice peut, sans en faire la demande au parquet, obtenir sur le débiteur des informations relatives à l'état du patrimoine immobilier de la personne concernée : c'est pertinent. Elle a encore utilement supprimé la formalité du double original auquel sont soumis les actes d'huissiers.

L'Assemblée nationale a adopté plusieurs amendements étendant l'obligation de formation professionnelle continue, prévue pour les greffiers des tribunaux de commerce et les commissaires-priseurs judiciaires, aux avocats au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation, ainsi que des amendements permettant aux huissiers de justice et aux commissaires-priseurs judiciaires d'adopter un règlement national concernant les usages de la profession.

Nos collègues députés ont également prévu des dispositions facilitant certaines démarches judiciaires comme la reprise des locaux abandonnés par le locataire (article 3 bis), la signification des actes de procédure par voie électronique (article 16), ou la possibilité donnée à un tiers de réaliser un état des lieux locatif dans un cadre amiable (article 18).

Elle a par ailleurs limité au seul contentieux du surendettement des particuliers et à la procédure de rétablissement personnel, le transfert de compétences du tribunal de grande instance au tribunal d'instance, afin de tenir compte de la jurisprudence récente de la Cour de cassation (article 9).

Elle a adopté un article 5 bis habilitant le Gouvernement à procéder à l'adoption de la partie législative du code des procédures civiles d'exécution.

Ces dispositions ne me paraissent pas appeler de réserves particulières.

Les députés ont étendu le champ d'application de la procédure participative aux questions de divorce, ce que le Sénat avait formellement exclu. L'Assemblée nationale a cependant exclu les matières prud'homales de la procédure participative : cela nous semble judicieux, dès lors que la rupture négociée des contrats de travail fonctionne plutôt bien, sans qu'il soit besoin d'y ajouter la procédure participative. Sur le divorce, la position de nos collègues députés nous paraît acceptable, dès lors qu'ils ont pris le soin de préciser que l'engagement d'une procédure participative ne dispensait pas de suivre la procédure judiciaire du divorce.

La fusion des professions d'avocat et de conseillers en propriété industrielle, on s'en souvient, avait provoqué un très vif débat dans notre assemblée. Le Gouvernement souhaitait une telle évolution et il avait même proposé de légiférer par ordonnance, avant que notre commission indique clairement sa préférence pour une loi. Nous avions penché pour la fusion, mais nous n'avions été suivis que par une très faible majorité. L'Assemblée nationale n'en veut pas. Je crois que nous pouvons nous en accommoder, en continuant la réflexion pour trouver une solution plus adaptée, sachant que nous ne pourrions nous satisfaire d'un statu quo préjudiciable à la compétitivité de la France en matière de propriété industrielle. M. Laurent Béteille vous proposera des amendements en ce sens dans le projet de loi de modernisation des professions judiciaires et juridiques réglementées.

Pour toutes ces raisons, je vous propose d'adopter la proposition de loi sans modification.

M. Jacques Mézard. - Je maintiens ma position sur l'article 2. Changer la charge de la preuve pour un constat d'huissier peut être extrêmement préjudiciable aux justiciables. Car nous savons bien que les constats d'huissiers peuvent varier du tout au tout, quand ils sont faits sur demande d'un particulier. Notre collègue M. Michel avait cité des exemples édifiants en séance publique.

Je crois plutôt qu'en validant ce renforcement, le Gouvernement et sa majorité cherchent surtout à distribuer des compensations, en donnant satisfaction aux huissiers, mécontents de la réforme sur l'acte d'avocat. Que devient l'intérêt du justiciable ?

Je crois aussi qu'il est dangereux d'étendre au divorce la procédure dite participative. Ou bien on sort le divorce du cadre judiciaire, mais en le renvoyant par exemple devant les notaires, ou bien on le maintient dans ce cadre, mais il faut alors maintenir aussi le rôle du juge, sans quoi nous ne protègerons pas suffisamment la partie la plus faible.

M. Jean-Pierre Michel. - Je déplore aussi cette distribution d'avantages professionnels, l'acte aux avocats, le Pacs aux notaires, ce texte aux huissiers : ce mercato est indigne de l'intérêt des justiciables ! Nous n'acceptons pas l'article 2 tel qu'il nous revient de l'Assemblée nationale, non plus que de voir le divorce, procédure d'ordre public, entrer ainsi dans le champ de la procédure participative.

M. Laurent Béteille. - L'Assemblée nationale a pris beaucoup de temps pour examiner ce texte. Nous l'avions adopté en février 2009 et ce n'est que très récemment que nos collègues l'ont modifié, et il a fallu toute la force de conviction du président de notre commission pour parvenir à ce résultat.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - J'ai clairement signifié que si l'Assemblée nationale n'examinait aucune proposition de loi d'origine sénatoriale, nous déciderions la réciproque !

M. Laurent Béteille. - Sur le fond, l'Assemblée nationale n'a pas déformé notre texte. J'avais déjà proposé de renforcer la force probante du constat d'huissier : ce sont des officiers publics et ministériels, leur constat vaut beaucoup plus que de simples renseignements et l'article 2 ne répond à aucun marchandage.

Ce n'est pas un sujet de marchandage. L'éventuelle divergence d'appréciation entre deux constats n'a rien de dirimant : deux magistrats aussi peuvent avoir des opinions différentes sur le même sujet. C'est pourquoi on a institué un appel. Il faut donc aller dans ce sens, qui ne changera d'ailleurs pas grand-chose, puisque les constats d'huissiers ont déjà une portée supérieure à celle d'une simple information.

À propos des conseils en propriété industrielle, l'importance de maintenir la compétitivité des professionnels français par rapport à leurs homologues européens me conduit à suggérer le maintien de deux professions distinctes, qui pourraient être simultanément exercées par une seule personne.

M. Pierre-Yves Collombat. - Que vient faire la compétitivité dans ce domaine ?

M. Laurent Béteille. - La procédure participative en matière de divorce est plus protectrice que le recours à un seul avocat dont le projet sera soumis à l'homologation du juge. En l'occurrence, deux avocats devront intervenir.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Il n'y a pas d'homologation dans ce cas, on revient aux règles habituelles.

M. Patrice Gélard. - Le texte de l'Assemblée nationale est si mal rédigé qu'il aboutit à une disposition dénuée de toute portée. Rien n'interdit aujourd'hui une démarche participative avant la saisine du juge. Le problème est que si l'on supprime ces dispositions, l'Assemblée nationale rétablira son dispositif, incompréhensible !

Par souci de simplification, je me rallie au point de vue du rapporteur, tout en regrettant que les députés adoptent de si mauvais amendements. Je retire le mien.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - C'est une vraie question. Monsieur le rapporteur, l'accord entre les parties est soumis à l'homologation du juge, alors que la convention participative tente de tout régler d'avance, pour déboucher sur la procédure classique.

Il est heureux que de plus en plus de divorces soient prononcés par consentement mutuel, les époux ayant réglé d'avance l'essentiel.

M. François Zocchetto, rapporteur. - Il est vrai que je n'ai pas été suivi en première lecture par la commission et le Sénat, car nous n'avions pas assez réfléchi sur les conséquences de la nouvelle procédure pour le droit de la famille. Quoique mal rédigé, le texte de l'Assemblée nationale me semble intéressant, car il formalise une pratique existante. On sait que lorsqu'il n'y a qu'un seul avocat, cela se termine souvent mal.

M. Alain Anziani. - Pas dans la majorité des cas !

M. François Zocchetto, rapporteur. - Le nouvel article offre une nouvelle procédure avant l'intervention classique du juge.

À propos des huissiers, j'insiste sur le fait qu'ils se limitent aux constatations matérielles, en excluant tout avis. Et le texte ne s'applique pas en matière pénale. Si l'on pense qu'ils font bien leur travail, ce texte les met face à leurs responsabilités ; dans le cas contraire, il faut revoir leur statut. Il reste que les sommations interpellatives, consistant à poser des questions contenant la réponse, peuvent piéger l'interlocuteur. Je me méfie de cette procédure, en souhaitant que les magistrats fassent preuve de prudence à ce propos.

Examen des amendements au projet de loi

Le sort de l'ensemble des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Article 31

Procédure participative de négociation assistée par avocat

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. GÉLARD

1

Exclusion du divorce et de la séparation de corps du champ d'application de la procédure participative

Retiré

M. GÉLARD

2

Coordination avec l'amendement n° 1

Retiré

La proposition de loi est adoptée sans modification.

Modernisation des professions judiciaires et juridiques réglementées - Examen du rapport et du texte de la commission

La commission examine le rapport de M. Laurent Béteille et le texte qu'elle propose pour le projet de loi n° 602 (2009-2010), adopté par l'Assemblée nationale, de modernisation des professions judiciaires et juridiques réglementées.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - L'ordre du jour appelle l'examen du rapport sur le projet de loi de modernisation des professions judiciaires et juridiques réglementées.

M. Laurent Béteille, rapporteur. - Déposé par la Chancellerie après le rapport de M. Darrois, ce projet de loi traduit aussi les résultats de la concertation conduite avec les représentants des professions concernées. Certaines dispositions sont spécifiques à l'une des cinq professions ; d'autres leur sont communes.

La principale source de confrontation entre avocats et notaires fut le fameux pacte contresigné par un avocat, envisagé par le rapport Darrois comme équivalent à un acte authentique. À juste titre, les notaires ont réagi, mais il restait utile de donner une force probante à un acte rédigé par un avocat ayant informé toutes les parties sur ses conséquences. On trouve en librairie des contrats types totalement dépassés, a fortiori sur Internet ! Il est utile d'encourager les parties à recourir aux services d'un professionnel. En ce domaine, je propose de s'en tenir à l'accord obtenu par la Chancellerie entre avocats et notaires.

L'article 2 autorise les avocats français à s'associer avec leurs homologues exerçant en Europe.

L'article 3 porte sur des aspects mineurs du financement de la caisse de retraite des avocats.

Le chapitre II consacre la compétence des notaires en intégrant au code civil les règles applicables à la publicité foncière. Ainsi, parmi les décisions judiciaires, seules les décisions juridictionnelles pourront donner lieu à publicité foncière. Les notaires reçoivent ici l'assurance qu'une cession immobilière requiert un acte authentique.

Le chapitre III dispense les actes authentiques des mentions manuscrites.

M. Laurent Béteille, rapporteur. - Le même chapitre autorise les notaires à dresser l'acte de notoriété suppléant l'extrait d'acte de naissance requis pour un mariage.

Les dispositions relatives aux administrateurs judiciaires et aux mandataires judiciaires leur imposent de déclarer les infractions dont ils sont témoins dans l'exercice de leurs fonctions. Il en va de même pour la lutte contre le blanchiment.

Enfin, l'article 22 permet de transférer aux greffiers des tribunaux de commerce exerçant en tant que profession libérale les attributions de certains greffes de tribunaux mixtes de commerce dans les départements d'outre-mer. Cette disposition améliorera parfois de façon décisive la tenue du registre du commerce.

J'en viens aux dispositions communes aux professions concernées.

Désormais, les professionnels du droit pourront créer des structures capitalistiques interprofessionnelles pour mieux faire face à la concurrence de leurs confrères étrangers en offrant des services variés aux clients.

En outre, les organes chargés de représenter une profession pourront se constituer partie civile pour défendre ses intérêts professionnels.

L'Assemblée nationale a introduit un article premier A qui a fait couler beaucoup d'encre et m'a valu une importante correspondance. Il crée la multipostulation pour les avocats des TGI de Bordeaux et de Libourne. En effet, le ressort du tribunal de grande instance de Bordeaux ayant été amputé de l'arrondissement de Blaye, il a été décidé que les avocats inscrits au barreau de Bordeaux pourraient postuler au TGI de Libourne, et réciproquement. En pratique, la disposition reproduit ce qui avait été décidé au profit du barreau de Paris lorsque l'on avait créé les tribunaux de grande instance de Créteil, Nanterre et Bobigny.

Par ailleurs, l'Assemblée nationale a permis qu'un avocat puisse exercer les fonctions de mandataire sportif pour assister un sportif dans la négociation avec un club.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Par dérogation au statut d'agent sportif.

M. Pierre-Yves Collombat. - Un petit commerce...

M. Laurent Béteille, rapporteur. - Conseiller un sportif pour sa rémunération n'a rien d'une petite affaire. Cette activité ne suscitait aucune difficulté jusqu'à la loi de juillet 2010 sur les agents sportifs.

M. Richard Yung. - C'était une mauvaise loi.

M. Laurent Béteille, rapporteur. - L'article premier ter autorise les bâtonniers à déléguer leurs prérogatives juridictionnelles.

Enfin, les notaires devront désormais alimenter une base nationale de données immobilières.

Je vous proposerai un certain nombre d'amendements.

D'abord, les avocats de Nîmes et d'Alès sont dans une situation identique à celle de leurs confrères de Bordeaux et Libourne : il faut les autoriser à postuler devant la juridiction voisine. J'observe à ce propos que les petits tribunaux combattent la multipostulation, vivement souhaitée par les grands. Le rapport Darrois s'est prononcé pour la généralisation de cette possibilité à l'ensemble du territoire dès 2014. Malgré des combats d'arrière-garde, on y viendra sous une forme ou sous une autre.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - On va supprimer les avoués.

M. Patrice Gélard. - Et nous avons à cette occasion soulevé le problème de la postulation.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - En effet.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article premier A

M. Laurent Béteille, rapporteur. - L'amendement COM-15 étend à Nîmes et Alès ce que l'Assemblée nationale a accordé aux tribunaux de Bordeaux et Libourne. M. Cointat en a déposé un semblable : le COM-1. L'amendement COM-14 supprime l'article.

M. Alain Anziani. - Par principe, je veux supprimer la multipostulation à la carte : voulons-nous que les lois règlent des cas particuliers locaux ? Pourquoi ne pas étendre cette possibilité à Dax et Mont-de-Marsan ? A Bergerac et Périgueux ? Pourquoi ne pas viser tous les départements avec deux TGI ? L'exemple de Nîmes et d'Alès montre que la contagion a commencé. Voulons-nous une carte judiciaire à la découpe ? Ayons un débat de fond sur la postulation, sans nous fonder sur des anecdotes locales.

Je suis avocat de Bordeaux. Le bâtonnier de cette ville prétend qu'un accord est intervenu, son homologue de Libourne affirme l'inverse. La vérité, c'est que le barreau de Libourne n'a pas été écouté.

On invoque la carte judiciaire, mais elle n'a rien à voir dans cette affaire, dont le fond est la reprise de la lutte entre petits et grands barreaux : les grands, souvent urbains, veulent manger les petits, souvent ruraux.

Pour des raisons de principe, mais aussi pour aménager le territoire, je ne peux accepter cette disposition.

M. Patrice Gélard. - La fin du monopole de postulation des avocats inscrits au barreau d'un TGI est la conséquence logique de la suppression des avoués, mais nous ne sommes toujours pas prêts à cette évolution.

Je crois inévitable la disparition à terme du monopole de postulation, mais il faut agir avec prudence.

M. Christian Cointat. - Je suis hostile à toute forme de monopole...

M. Alain Anziani. - Supprimez-le donc pour toute la France !

M. Christian Cointat. - ...une formule toujours préjudiciable aux clients.

Cela dit, nous devons commencer par les endroits qui s'y prêtent le mieux, comme Alès et Nîmes ou Bordeaux et Libourne. S'il y a d'autres cas semblables, qu'on les ajoute !

M. Pierre-Yves Collombat. - La concurrence est la forme infantile de l'oligopole: elle débouche toujours sur la victoire du plus gros.

Soit on privilégie l'aménagement du territoire, soit on supprime tout monopole de postulation. Procéder au cas par cas est pitoyable.

M. Jacques Mézard. - Sans être attaché au principe du monopole, je considère la réalité du terrain : avec la suppression de nombreux TGI, de tribunaux d'instance et de maisons d'arrêt dans les petits départements, nous sommes en train de créer un désert judiciaire, à l'image du désert médical. L'intérêt du citoyen est de trouver une aide intellectuelle sur place.

L'ancien secrétaire d'État à la justice m'a dit qu'il n'était pas grave de supprimer les tribunaux, car les justiciables ne plaident guère plus d'une ou deux fois dans leur vie et ils pourraient se déplacer. Or, le vrai débat devrait porter sur les moyens de maintenir une vie judiciaire et des services sur l'ensemble du territoire, une direction dans laquelle nous n'allons pas.

M. François Zocchetto. - Après avoir beaucoup réfléchi à la postulation, qu'elle envisageait de supprimer, la commission Darrois a constaté que sa disparition du jour au lendemain désorganiserait certains barreaux de province, ceux où l'on commet d'office les avocats, qui sont rémunérés par l'aide juridictionnelle. Les priver de leur monopole interdirait de les solliciter pour le service public de la justice.

Je suis persuadé que la postulation disparaîtra, mais il faut organiser ce processus. À tout le moins, les barreaux concernés doivent être d'accord.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - En l'occurrence, il ne s'agit pas d'un tribunal supprimé mais d'un tribunal qui a perdu une partie de son ressort. La solution apportée reprend celle retenue lorsque des TGI ont été créés autour de Paris.

M. Alain Anziani. - Les dimensions économiques ne sont pas comparables.

Il fallait voter contre la carte judiciaire.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Elle est réglementaire.

Dans les cas examinés, la multipostulation est la seule solution juste. À un moment, les barreaux de Meaux et de Fontainebleau s'étaient associés. C'était peut-être une formule à suivre dans les autres départements où plusieurs TGI coexistent.

Il faut bien compenser la réduction du domaine de postulation ! Parallèlement, les avocats de Libourne pourront postuler à Bordeaux, ce qu'ils ne pouvaient pas faire jusqu'ici. J'ajoute que M. Sutour est favorable à l'amendement 15.

M. Alain Anziani. - Je comprends votre raisonnement, mais les avocats de Bordeaux vont capter les gros clients de Libourne.

M. Laurent Béteille, rapporteur. - Verser moins de 1 000 euros pour frais de postulation ne change pas grand-chose. Je doute que les confrères avocats en vivent.

Songez à un avocat dont la clientèle est établie sur l'arrondissement du Vigan. Auparavant, il postulait à Nîmes ; désormais, il agit au TGI d'Alès. Ses clients nîmois devront payer un postulant correspondant à Alès.

M. Alain Anziani. - Il n'y a donc là aucune économie !

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Les frais de postulation sont noyés dans la masse.

M. Alain Anziani. - Il n'y a eu aucune concertation avec le barreau de Libourne !

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Si ! Mais l'accord a été retiré car ce barreau n'avait pas obtenu ce qu'il voulait.

M. Christian Cointat. - Le Conseil national des barreaux est d'accord !

L'amendement COM-15 est adopté.

Par conséquent, l'amendement COM-14 devient sans objet et l'amendement COM-1 est satisfait.

L'article premier A est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article additionnel après l'article 1er A (nouveau)

M. Laurent Béteille, rapporteur. - L'amendement COM-16 tend à instituer un examen probant pour la spécialisation des avocats, pour éviter tout diplôme de complaisance.

L'amendement COM-16 est adopté et devient article additionnel.

Article 1er

M. Laurent Béteille, rapporteur. - L'amendement COM-2 est le premier d'une série déposée par M. Gélard pour étendre le contreseing.

En ce domaine, je pense que nous sommes arrivés à un consensus. Certes, les avoués à la cour disent « pourquoi pas nous ? », mais ce serait curieux pour seulement quelques mois... Les huissiers le demandent seulement par principe parce que la rédaction d'actes sous seing privé est marginale dans leur activité ; les notaires ne sont pas intéressés. Je propose de régler autrement le cas des conseils en propriété industrielle qui rédigent des actes.

M. Patrice Gélard. - Les avocats veulent absorber les professions voisines, car ils sont trop nombreux et beaucoup gagnent peu. Chaque année, la France compte mille nouveaux avocats, le flux n'est pas géré !

Les avocats ont pourtant raison de dire qu'ils ne sont pas seulement des plaideurs : ils devraient être des conciliateurs, des médiateurs et des arbitres mais nos concitoyens s'adressent rarement à eux dans ce but. Si l'on vote aujourd'hui une loi pour les seuls avocats, il faudra l'étendre demain à d'autres professions, commissaires-priseurs, professeurs de droit etc.

D'autre part, je tiens à ce que ce contreseing soit gratuit.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Il faut rappeler d'où vient cette idée. Les juristes anglo-saxons signent les conventions entre sociétés. L'autoriser en France éviterait de perdre ce marché du droit.

J'ajoute que la signature de l'avocat engage sa responsabilité en cas d'erreur de droit dans le texte contresigné. Mais il faut éviter toute confusion avec un pseudo acte authentique.

M. Patrice Gélard. - Toute consultation juridique engage la responsabilité de celui qui l'a fait. C'est pourquoi les professeurs de droit se livrant à cette activité sont nécessairement assurés. Leur cas est semblable à celui du contreseing, que rien n'interdit aujourd'hui.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Mais qui n'apporte rien à ce jour.

M. François Zocchetto. - La reconnaissance de l'acte contresigné par un avocat poursuit deux finalités : mieux éclairer les parties et limiter le contentieux sur la valeur probante des actes sous seing privé.

M. Patrice Gélard. - Des avocats de gros cabinets vont tout simplement contresigner leur propre texte standard. Tout cela n'est qu'une manière de gagner de l'argent.

M. François Zocchetto. - Contrairement à la rédaction d'actes, son contreseing n'est pas facturé. À l'inverse, le notaire fait payer l'authentification. Il est vrai que son tarif est réglementé.

M. Christian Cointat. - À terme, il y aura donc deux sortes d'actes sous seing privé : les actes ordinaires et ceux contresignés par un avocat, dont la force sera comparable à celle d'un acte authentique.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Non pas d'un acte authentique !

M. Christian Cointat. - Reste que le contreseing est utile pour le client, plus que pour l'avocat, surtout s'il est, par exemple, spécialisé dans un domaine comme la propriété artistique.

L'amendement COM-2 n'est pas adopté, non plus que les amendements
COM-3 à COM-7.

L'article premier est adopté sans modification.

Article 1er bis (nouveau)

M. Laurent Béteille, rapporteur. - L'amendement COM-17 rectifié étend la rédaction de l'Assemblée nationale à la représentation d'un entraîneur ou d'un club sportif et prévoit une obligation de communication des contrats par l'avocat à la fédération sportive.

L'amendement COM-17 rectifié est adopté.

L'article premier bis (nouveau) est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 1er ter (nouveau)

M. Laurent Béteille, rapporteur. - L'amendement COM-18 harmonise les procédures d'arbitrage du bâtonnier en intégrant une phase préalable de conciliation dans les litiges entre avocats liés à un contrat de travail ou de collaboration.

L'amendement COM-18 est adopté.

L'article premier ter (nouveau) est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 4

M. Laurent Béteille, rapporteur. - L'amendement COM-19 a le même objet que l'amendement COM-12. Les notaires authentifiant un acte foncier en France doivent résider dans le pays. J'ignore pourquoi la Chancellerie est réticente envers cette précision qui n'interdit pas à un notaire étranger d'exercer en France.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - C'est la directive « services ».

M. Patrice Gélard. - Sous son empire, il n'y a plus de monopole d'avocats pour le contreseing d'actes !

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Cette procédure n'est pas imposée.

M. Patrice Gélard. - On peut faire appel à d'autres juristes !

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Dans ce cas, l'acte ne sera pas contresigné par un avocat.

M. Patrice Gélard. - En Angleterre, il faut être sollicitor pour rédiger un acte.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Il y a des notaires à Londres mais pas dans le reste de la Grande-Bretagne.

L'amendement COM-19 est adopté ; l'amendement COM-12 est satisfait.

M. Laurent Béteille, rapporteur. - L'amendement COM-13 revient sur la possibilité offerte aux parties par l'article 68 du décret du 14 octobre 1955, de déposer aux minutes d'un notaire un acte sous seing privé pour obtenir sa publication au fichier immobilier.

Or, le notaire accomplit les mêmes diligences, qu'il rédige l'acte ou qu'il le reçoive au rang des minutes. Cependant, les notaires craignent que cette procédure ne soit détournée pour mettre en cause leur compétence en matière de cessions immobilières.

Il apparaît cependant que la procédure en question est couramment utilisée pour des actes mineurs, comme le procès-verbal de bornage de terrain réalisé par un géomètre- expert. Il faut préserver cette possibilité spécifique, conduite en coordination avec un notaire.

Au demeurant, la procédure de l'article 68 ne présente d'intérêt que pour un professionnel disposant d'une expertise spécifique que le notaire n'a pas. Seuls les géomètres- experts sont dans cette situation. C'est pourquoi je propose de rectifier l'amendement pour faire une exception en faveur des seuls géomètres-experts.

M. Patrice Gélard. - D'accord.

M. François Zocchetto. - Quid si on dépose aux minutes du notaire un acte sous seing privé consacrant la fusion de deux sociétés ayant des biens immobiliers ?

M. Jean-Jacques Hyest, président. -Il ne faut pas faire disparaître petit à petit la profession de notaire !

M. François Zocchetto. - Nul ne le veut.

M. Laurent Béteille, rapporteur. - Je souhaite maintenir l'exception en faveur des géomètres-experts intervenant pour le bornage.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - Je suis d'accord.

L'amendement COM-13 est adopté dans la rédaction rectifiée
proposée par le rapporteur.

L'article 4 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 5A (nouveau)

L'amendement COM-20 est adopté.

L'article 5 A (nouveau) est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 6

M. Laurent Béteille, rapporteur. - Nul besoin d'une réquisition pour que le greffe d'un tribunal d'instance se transporte. C'est l'objet de l'amendement COM-21.

L'amendement COM-21 est adopté.

L'amendement COM-23 est adopté, de même que l'amendement COM-22.

L'article 6 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 7

L'amendement rédactionnel COM-24 est adopté.

L'article 7 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article 9

M. Laurent Béteille, rapporteur. - L'article fait double emploi avec le PLFSS, il faut le supprimer.

L'amendement COM-25 est adopté.

L'article 9 est supprimé.

Article additionnel après l'article 9 bis (nouveau)

M. Laurent Béteille, rapporteur. - Désormais, la déontologie des huissiers de justice est transférée au plan national. Il faut en tirer les conséquences, d'où l'amendement COM-26.

L'amendement COM-26 est adopté et devient article additionnel.

M. Laurent Béteille, rapporteur. - L'amendement COM-27 concerne les élections à la chambre nationale des huissiers de justice, dont le fonctionnement est un peu spécial aujourd'hui.

L'amendement COM-27 est adopté et devient article additionnel.

M. Laurent Béteille, rapporteur. - Avec l'amendement COM-28, les huissiers de justice en activité, y compris les huissiers salariés pourront bénéficier de la caisse des prêts de cette profession. Sans ces prêts, comment acheter une étude d'huissier ?

L'amendement COM-28 rectifié est adopté et devient article additionnel.

Article 10

M. Laurent Béteille, rapporteur. - L'amendement COM-29 rectifié vise à obliger les administrateurs judiciaires et les mandataires judiciaires à communiquer à leur Conseil national une situation financière. Ce conseil, qui a des compétences disciplinaires, pourra ainsi s'assurer de leur solvabilité.

L'amendement COM-29 rectifié est adopté.

M. Laurent Béteille, rapporteur. - L'amendement COM-30 rectifié confie au Conseil national des administrateurs judiciaires et des mandataires judiciaires la gestion d'un portail électronique qui centralisera les déclarations de créances effectuées par voie électronique. Cela facilitera les démarches des tiers et les activités des professionnels.

L'amendement COM-30 rectifié est adopté.

L'article 10 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Article additionnel après l'article 10

M. Laurent Béteille, rapporteur. - Nous arrivons avec l'amendement COM-31 aux conseils en propriété industrielle (CPI). M. Collombat s'interrogeait sur la compétitivité du droit français par rapport aux autres droits européens. Les grandes entreprises, pour une affaire de propriété industrielle, vont facilement plaider en Allemagne, aux Pays-Bas, en Grande-Bretagne. Mais il serait bon de les inciter à le faire en France plutôt qu'à l'étranger. Il faut pour cela des juridictions bien formées à ces questions ; M. Yung et moi-même avions commis un rapport sur la question, qui préconisait le regroupement du contentieux de la contrefaçon sur quelques tribunaux disposant de magistrats spécialisés. Pour les professionnels qui interviennent auprès des justiciables, la dualité des professions de CPI et d'avocat pose problème. M. Zocchetto, par un amendement à ma proposition de loi, préconisait la fusion de ces deux professions. L'Assemblée nationale a estimé que ce n'était pas le meilleur moyen de susciter la synergie entre les deux professions ; elle a supprimé la disposition mais sans rien proposer d'autre.

Les CPI suggèrent de supprimer l'incompatibilité entre les deux professions, mais encore faut-il avoir les compétences pour passer de l'une à l'autre... Dans le système ancien, un CPI non juriste pouvait devenir avocat, en suivant une formation accélérée. Désormais, il devra satisfaire les conditions requises, maîtrise de droit, CAPA, cotisations ; et respect de la déontologie des avocats.

Je ne suis pas certain que l'ensemble du barreau soit enthousiasmé par cette possibilité de double exercice ; au moins les représentants du Conseil national des barreaux n'ont-ils pas poussé les hauts cris, même s'ils n'ont pu me donner la position définitive de la profession. Les avocats avaient consenti à la fusion avant de revenir en arrière. La solution présentée est transactionnelle.

Les entreprises pourront faire appel à des professionnels pouvant suivre la procédure jusqu'à la fin.

M. Richard Yung. - Je comprends l'exaspération de la profession des CPI, car ils sont promenés depuis bien des années, les projets se sont succédé et contredits. Il faut avoir une politique claire ! J'éprouve les mêmes réticences que lors du débat précédent : ce que l'on avait écarté réapparaît ici, les CPI ayant l'ambition d'exercer la profession d'avocat. Du moins, une partie d'entre eux, car la Compagnie nationale des CPI a organisé une consultation sur le sujet et les votes étaient très partagés. Quant aux avocats, je ne sais ce qu'ils pensent de l'idée ; mais les chefs d'entreprise expriment des réticences.

Les CPI sont d'abord des ingénieurs et des scientifiques, capables de faire le lien entre l'inventeur et les offices de brevets ou les industriels. Or je sens chez certains un tropisme juridique : nombre d'entre eux voudraient quitter la technique et plaider en belle robe. Mais ce n'est pas intéressant pour le pays !

J'ajoute que nulle part dans le monde on n'a pratiqué une telle fusion. Les Allemands, qui traitent déjà plus de 50% des brevets en Europe, appliquent une solution équilibrée : coexistent au sein du même cabinet des avocats spécialisés et des conseils en brevets, qui sont des ingénieurs. Les CPI souhaitent en fait pouvoir prendre des participations capitalistiques...

M. François Zocchetto. - M. Béteille et moi avons beaucoup réfléchi et reçu les professionnels, afin de trouver une issue et de quitter le statu quo. Il y a urgence. Suivons la proposition du rapporteur, qui a le mérite de la simplicité. Certains CPI ont plus de connaissances juridiques que la moyenne des avocats, ils ont une double formation. Dans un même cabinet, il y aura des avocats et des avocats spécialisés en propriété industrielle, mais au moins tous pourront être associés et partager les mêmes responsabilités. Je soupçonne certains avocats de préférer avoir des CPI salariés... Parfois, les cabinets qui accueillent à bras ouverts les politiques renâclent à l'idée de CPI associés !

L'amendement COM-31 est adopté et devient article additionnel.

Article additionnel après l'article 18

M. Laurent Béteille, rapporteur. - L'amendement COM-32 donne à la Chambre nationale des avoués - tant qu'elle existera - la même possibilité de se constituer partie civile qu'aux autres organes chargés de la représentation des professions juridiques.

M. Patrice Gélard. - La disposition ne figure-t-elle pas dans la réforme de la représentation devant les cours d'appel ?

M. Laurent Béteille, rapporteur. - Non.

L'amendement COM-32 est adopté et devient article additionnel.

Article 21

M. Laurent Béteille, rapporteur. - L'amendement COM-33 étend la possibilité de participer à des structures interprofessionnelles aux CPI et aux professionnels du chiffre.

M. Richard Yung. - Voilà ce qui me paraît être la voie de l'avenir pour les CPI.

L'amendement COM-33 est adopté.

L'article 21 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Articles additionnels après l'article 21

M. Laurent Béteille, rapporteur. - L'amendement COM-34 rectifié concerne les experts-comptables. Il leur ouvre la possibilité de faire des déclarations fiscales et sociales également pour les particuliers. Il étend aux présidents de société par actions simplifiée (SAS) l'obligation faite aux gérants et membres du directoire des sociétés d'experts-comptables d'être eux-mêmes experts-comptables. Il ouvre plus largement la possibilité pour les experts-comptables de détenir des participations financières, sous réserve de compatibilité avec un exercice indépendant de leur profession. Le maniement des fonds a été autorisé par la loi du 23 juillet 2010 ; par conséquent, l'amendement instaure un fonds de règlement commun avec d'autres professions, dans la perspective de l'interprofessionnalité capitalistique. Les professions ont négocié tout cela entre elles... Les amendements 8, 9, 10 et 11 sont satisfaits par le COM-34 rectifié.

M. François Zocchetto. - Il y a dans le COM-10 une petite différence de rédaction : nous parlons des représentants légaux et non seulement du président de la SAS, car le directeur général aussi, s'il est inscrit sur le K bis, est un représentant légal.

M. Laurent Béteille, rapporteur. - La formulation que j'ai retenue a été demandée par Bercy, en accord avec la profession d'expert-comptable, mais je regarderai cela d'ici la séance publique.

L'amendement COM-34 rectifié est adopté et devient article additionnel.

Les amendements COM-8 à COM-11 deviennent sans objet.

L'amendement de précision COM-35 est adopté et l'intitulé de la division du chapitre IX est modifié.

Article additionnel après l'article 22

M. Laurent Béteille, rapporteur. - L'amendement COM-36 instaure la possibilité pour le Conseil national des greffiers des tribunaux de commerce d'élaborer un règlement national relatif aux usages de la profession : il n'existe pas aujourd'hui.

L'amendement COM-36 est adopté et devient article additionnel.

Article 24

M. Laurent Béteille, rapporteur. - Soyons raisonnables : un mois est un délai un peu court pour l'entrée en vigueur de certaines dispositions de l'article 10. Prévoyons plutôt neuf mois.

L'amendement COM-37 est adopté.

L'article 24 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

M. Laurent Béteille, rapporteur. - L'amendement COM-38 tire les conséquences pour l'intitulé de l'insertion de dispositions concernant les experts-comptables, les commissaires aux comptes et les CPI.

L'amendement COM-38 est adopté et l'intitulé de la proposition de loi est modifié.

Examen des amendements au projet de loi

Le sort de l'ensemble des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Article 1er A (nouveau)

Multipostulation des avocats inscrits aux barreaux de Bordeaux et de Libourne

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

M. BÉTEILLE, rapporteur

15

Ouverture aux avocats des barreaux de Nîmes et Alès de la possibilité de postuler devant les tribunaux de grande instance de ces deux villes

Adopté

M. ANZIANI

14

Suppression de la possibilité de multipostulation des avocats inscrits aux barreaux de Bordeaux et de Libourne

Tombe

M. COINTAT

1

Ouverture aux avocats des barreaux de Nîmes et Alès de la possibilité de postuler devant les tribunaux de grande instance de ces deux villes

Satisfait
ou sans objet

Article(s) additionnel(s) après Article 1er A (nouveau)

M. BÉTEILLE, rapporteur

16

Simplification et modernisation du régime de spécialisation des avocats

Adopté

Article 1er

Acte sous contreseing d'avocat

M. GÉLARD

2

Modification de la dénomination de l'acte d'avocat

Rejeté

M. GÉLARD

3

Ouverture à d'autres professionnels de la possibilité de contresigné un acte sous seing privé

Rejeté

M. GÉLARD

4

Amendement de coordination avec l'amendement n° 3

Rejeté

M. GÉLARD

5

Coordination avec l'amendement n° 3

Rejeté

M. GÉLARD

6

Coordination avec l'amendement n°3

Rejeté

M. GÉLARD

7

Gratuité de l'acte contresigné

Rejeté

Article 1er bis (nouveau)

Possibilité pour les avocats d'agir en qualité de mandataire d'un sportif

M. BÉTEILLE, rapporteur

17 rect.

Possibilité pour un avocat de représenter en qualité de mandataire sportif un entraîneur ou un club

Adopté

Article 1er ter (nouveau)

Délégation des pouvoirs du bâtonnier

M. BÉTEILLE, rapporteur

18

Harmonisation des procédures d'arbitrage applicables aux litiges soumis au bâtonnier

Adopté

Article 4

Actes susceptibles de donner lieu à publicité foncière

M. BÉTEILLE, rapporteur

19

Condition d'exercice en France pour les notaires souhaitant accéder à la publicité foncière

Adopté

M. GÉLARD

12

Condition d'exercice en France pour les notaires souhaitant accéder à la publicité foncière

Adopté

M. GÉLARD

13

Exclusion de la possibilité de déposer un acte aux minutes d'un notaire pour obtenir sa publication au livre foncier

Adopté avec modification

Article 5 A (nouveau)

Forme des paiements effectués ou reçus par notaire

M. BÉTEILLE, rapporteur

20

Suppression d'une précision inutile

Adopté

Article 6

Enregistrement par les notaires des pactes civils de solidarité passés en la forme authentique

M. BÉTEILLE, rapporteur

21

Transport du greffier auprès du partenaire empêché souhaitant conclure un PACS

Adopté

M. BÉTEILLE, rapporteur

23

Coordination

Adopté

M. BÉTEILLE, rapporteur

22

Coordination

Adopté

Article 7

Transfert aux notaires de la compétence pour dresser l'acte de notoriété
suppléant l'acte de naissance en cas de mariage

M. BÉTEILLE, rapporteur

24

Rédactionnel

Adopté

Article 9

Création d'une cotisation assise sur les pensions servies par la Caisse de retraite et de prévoyance des clercs et employés de notaires

M. BÉTEILLE, rapporteur

25

Coordination

Adopté

Article(s) additionnel(s) après Article 9 bis (nouveau)

M. BÉTEILLE, rapporteur

26

Suppression des règlements départementaux des huissiers au profit du règlement national de la profession

Adopté

M. BÉTEILLE, rapporteur

27

Election des délégués à la chambre nationale des huissiers de justice

Adopté

M. BÉTEILLE, rapporteur

28

Accès à la caisse des prêts de la profession pour les huissiers en activité

Adopté

Article 10

Impartialité des commissions nationales statuant en matière d'inscription
sur la liste des administrateurs et mandataires judiciaires
et règles déontologiques applicables à ces professions

M. BÉTEILLE, rapporteur

29

Obligation pour les administrateurs et mandataires judiciaires de communiquer leur situation financière

Adopté

M. BÉTEILLE, rapporteur

30

Portail électronique des déclarations de créances

Adopté

Article(s) additionnel(s) après Article 10

M. BÉTEILLE, rapporteur

31

Suppression de l'incompatibilité d'exercice entre les avocats et les CPI

Adopté

Article(s) additionnel(s) après Article 18

M. BÉTEILLE, rapporteur

32

Possibilité pour la Chambre nationale des avoués de se constituer partie civile

Adopté

Article 21

Diversification de l'origine des capitaux et facilitation de l'évolution
des cabinets de professionnels du droit vers plus d'interprofessionnalité

M. BÉTEILLE, rapporteur

33

Extension aux professions du chiffre et aux CPI de l'interprofessionnalité capitalistique

Adopté

Article(s) additionnel(s) après Article 21

M. BÉTEILLE, rapporteur

34

Réglementation relative aux experts comptables

Adopté

Mme TROENDLE

8

Réglementation relative aux experts comptables

Satisfait

Mme TROENDLE

9

Réglementation relative aux experts comptables

Tombe

Mme TROENDLE

10

Réglementation relative aux experts comptables

Satisfait
ou sans objet

Mme TROENDLE

11

Réglementation relative aux experts comptables

Satisfait
ou sans objet

CHAPITRE IX

Dispositions relatives aux greffes des tribunaux mixtes de commerce
et au conseil national des greffiers des tribunaux de commerce

M. BÉTEILLE, rapporteur

35

Rédactionnel

Adopté

Article(s) additionnel(s) après Article 22

M. BÉTEILLE, rapporteur

36

Etablissement d'un règlement national par le Conseil national des greffiers de tribunaux de commerce

Adopté

Article 24

Entrée en vigueur

M. BÉTEILLE, rapporteur

37

Entrée en vigueur de l'article 10

Adopté

Projet de loi de modernisation
des professions judiciaires et juridiques réglementées

M. BÉTEILLE, rapporteur

38

Rédactionnel

Adopté

L'ensemble du projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.